총체적 국가경쟁력의 논리와 전략*

The Logic and Strategy of Holistic National Competitiveness

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  • ABSTRACT

    This study begins with a question that national quality and status should be on the parallel tract in addition to increasing national wealth in order to drive balanced development and overcome the limitations of off-balanced distorted development. To obtain this goal of the study, this study, first of all, establishes a comparative analytical framework based upon a comprehensive review on the concept of national competitiveness and its issues. Next this study presents six cases on balanced or distorted development of foreign countries representing each great powers, middle but strong country, small but strong country. Also this study will examine a possible new course of Korean style in terms of development strategies and public reforms. To suggest on the development strategies, this study especially uses a metaphor on the economic Pie with which those are classified as: 'Grow, devide, and trim the Pie.' For public reforms, this study pays attention to a spreading of the capability and performance of the Korean public administration toward both inside and outside of the country. We have to pursue a balanced development between state wealth, state quality, and state dignity on the assumption that genuine development we are aiming for is communitarianism in the end. Also we must pay attention to such key words of public reform as principle, performance, and communication in order to strengthen government's capacity in managing national competitiveness. It is because that it is hard to overcome the persistent conflict structure and propose renovative policy issues without reenacting the myth of state capacity in the past.

  • KEYWORD

    국가경쟁력 , 참발전 , 발전전략 , 공공개혁 , 비교연구

  • Ⅰ. 서 론

    장벽 제거와 무한경쟁이라는 명암이 혼재된 세계화의 도전에 직면해 각국은 국가경쟁력의 강화라는 응전에 부심하고 있다. 하지만 최근 국내외적으로 목격된 국가경쟁력 논의들은 기업의 산업경쟁력의 강화에 과도하게 몰입해 왔다는 점에서 이의를 제기할 수 있다. 이는 균형이 무너진 왜발전(distort development)의 한계를 극복하고 참발전(balanced development)을 지향하기 위해서는 국부 증진에 부가해 국질 향상과 국격 제고를 병행할 필요성을 시사한다(이도형•김정렬, 2013: 70∼97).

    더불어 거시적 균형에 부가해 중범위 관점에서 국부, 국질, 국격 등 각각의 발전전략에 내재된 정책혼합(policy mix)의 불균형을 해소하는 일에도 주목해야 한다. 대기업과 중소기업, 탈규제와 재규제, 생산적 복지, 녹색성장, 경성권력(hard power)과 연성권력(soft power), 대외원조와 대외홍보 등을 적절히 조율하지 못한 상태에서 진정한 균형을 달성하기 어렵기 때문이다. 나아가 각각의 정책혼합을 구현하기 위해 활용되는 다양한 정책수단들의 배열상태는 미시적 균형이라는 의미를 부여할 수 있다.

    제2차 세계대전 이후 신생독립국가로 출범한 한국은 분단과 전쟁이라는 시련에도 불구하고 미국의 관심과 후원을 유도하는 방식으로 국가발전이라는 막중한 사명에 부응해 왔다. 특히 국부의 측면에서 지난 반세기동안 한국이 이룩한 경제성과는 향후 국질과 국격의 동반 상승을 견인하는 방식으로 강중국이라는 궁극적 목표에 다가설 것이라는 대내외의 기대를 증폭시키고 있다.

    미국과 중국이라는 강대국이 국제질서의 패권을 확고하게 양분한 상황에서 한국의 선택가능한 목표는 강중국 선두그룹을 형성하고 있는 일본, 독일, 영국, 프랑스 등에 근접하는 국가경쟁력을 배양하는 일이다. 이는 네덜란드, 노르웨이, 아일랜드, 대만, 홍콩, 싱가포르 등 서유럽이나 동아시아의 강소국들을 추격 대상으로 상정해 온 한국의 기존 발전목표를 상향조정한 것이다.

    물론 한국의 미래에 대한 낙관적 전망에도 불구하고 현재 우리가 직면한 도전이 결코 용이한 과제는 아니다. 특히 중국특수에 힘입어 한동안 우리 경제의 호황을 주도한 대기업 중심의 수출경제가 한계에 도달했다는 우려가 증폭되고 있다. 여기에는 한국에 대한 중국의 산업추격과 엔저를 앞세운 일본 제조업의 부활이 크게 작용한 것으로 보인다. 하지만 우리가 통일을 비롯해 균형발전과 결부된 과제들을 체계적으로 관리할 경우 새로운 목표달성의 가능성이 커지게 될 것이다. 참고로 북한은 양질의 노동과 풍부한 자원 모두에서 제2의 중국특수를 연상시키는 우리의 블루오션이기 때문이다.

    한편 앞서 제시한 포괄적 문제인식을 구체화시키는 본 연구의 주요한 분석 내용은 다음과 같다. 먼저 Ⅱ장에서는 국가경쟁력의 논리와 쟁점에 관한 포괄적 검토를 토대로 비교분석의 틀을 설계하고자 한다. Ⅲ장에서는 외국의 참발전과 왜발전 사례들을 강대국, 강중국, 강소국을 대표하는 6개의 국가들을 중심으로 제시하고자 한다. Ⅳ장에서는 외국의 경험을 벤치마킹한 한국식 발전의 새로운 진로를 발전전략과 공공개혁을 중심으로 검토하고자 한다.

    Ⅱ. 이론적 검토와 분석틀

       1. 국가경쟁력의 논리와 쟁점

    국가발전이란 총체적 국가경쟁력의 강화를 위한 국가 차원의 전략(정책혼합)과 내부적인 역량강화를 위한 준비활동(행정개혁)을 포괄하는 개념이다. 시민들이 장을 보면서 크고 알차고 매끈한 양파를 골라잡듯이 우리가 살고 싶은 나라는 노르웨이나 싱가포르와 같이 국부, 국질, 국격이 균형을 이루는 나라이다. 여기서 양파고르기를 보다 보편적인 파이만들기에 비유하자면 키우기, 나누기, 다듬기라는 삼박자가 하모니를 형성하는 것이 바람직하다(김정렬, 2014: 4).

    시장의 확산이 초래한 공공성의 위기 시대를 맞이하여 키우기, 나누기, 다듬기로 구분되는 파이만들기의 전 과정은 ‘공공성’을 통해 재정의가 가능하다. 따라서 공공파이만들기의 주도자인 정부와 기업 및 시민단체가 공공마인드를 함양하는 일은 미래 한국의 경쟁력을 좌우하는 첩경이다.

    다수가 참여하고 모두가 상생하는 공공파이(public pie)란 시장이 주도해 온 기존의 경제학적 또는 국부편향적 파이 개념을 초월해 공공성 기반 하에서 다양한 이해관계자들이 참여하는 협력적 거버넌스 방식으로 국부, 국질, 국격 간의 균형을 추구한다.

    우리스타일 파이 만들기의 순서와 관련하여 기존에는 파이 키우기에 우선순위를 부여해 왔다. 하지만 압축성장을 통해 국부가 증진된 상황에서 국민행복, 국가안전, 사회통합, 국가품격 등이 시급한 과제로 부상하였음을 계속 외면하기는 어렵다(최영출, 2014: 5). 더불어 파이 키우기 역시 고도성장이나 창조경제와 차별화된 지속가능발전과 상생경제를 추구해야 한다(김정렬, 2014: 6).

    따라서 균형과 공존을 중시하는 참발전 목표에 부응하기 위해서는 무너진 국정의 활력을 충전하는 국가혁신의 논리와 방향을 제대로 잡아야 한다. 특히 대내외 환경변화의 추이를 보다 신속하고 정확하게 포착해 국민이 공감하고 만족하는 정책을 창안하기 위해서는 주관 부처는 물론 조정과 지휘 기능을 수행하는 청와대나 총리실의 기획과 소통역량을 보강하는 일에 주력해야 한다.

    거대 발전론을 대표하는 근대화론과 종속이론 및 국가론도 비록 제한적이지만 균형과 공존의 중요성에 부응해 왔다. 일례로 새뮤얼 헌팅턴은 국가발전을 “효율적이고 합법적인 정부가 안정적으로 유지되는 상태”로 규정한 상태에서, 지지의 범위와 제도화의 수준이 모두 높을 때 국가의 성취도가 증진된다는 점에 주목하였다. 또한 프랜시스 후쿠야마는 국가발전을 가늠하는 세 가지 제도적 조건으로 효과성, 법치주의, 책임성 등을 지목하였다. 이때 경성국가 중국은 효과성을 요체로 하는 근대국가를 비교적 빨리 구축하였지만 책임정부는 아직 미완성 상태인 반면에 연성국가 인도는 법치주의가 상당 수준 진전된 상태이지만 국가의 효과성은 아직 미흡한 상태이다(후쿠야마 저, 함규진 역, 2012). 이러한 차이점과 불균형은 참발전이라는 목표의 달성이 결코 쉽지 않음을 시사한다. 이 점에서 우리는 참발전을 지향하는 자주적 발전과 포스트 모더니즘, 반발전과 대항발전, 탈발전과 재발전, 재귀적 근대화와 초국민적 국가 등과 같은 현대 발전론의 대안적 시도에 착안해야 한다(이도형•김정렬, 2013: 85∼97).

    더불어 거대 발전론은 자본주의적 근대화가 본격화된 지난 500년간 우리의 현실에 투영된 다양한 모습을 포착하는 방식으로 진화해 왔다. 16∼17세기를 풍미한 절대국가의 중상주의(개입)와 18∼19세기를 선도한 입법국가의 자유주의(방임)는 발전의 메타이론이자 원조모델로 규정할 수 있다. 나아가 20세기의 개막과 더불어 강화된 행정국가의 전통은 각기 성장과 복지에 초점이 부여된 신중상주의(동아시아 발전국가)와 사회민주주의(케인지안 복지국가)를 탄생시켰다. 하지만 20세기 후반 오일쇼크를 계기로 살아난 자유시장의 기풍은 신자유주의를 강화시켰다.

    최근에는 개입과 방임이라는 대립적 구도를 중범위적인 제도의 관점에서 절충하려는 신제도주의 이론들이 활성화되고 있다. 신제도주의 이론의 세 가지 분파는 개입에 친숙한 정치학(행정학)에서 선호하는 역사적 제도주의, 방임을 중시하는 경제학(경영학)에서 주목하는 경제적 제도주의 및 문화에 주목하는 사회학 계열의 사회적 제도주의로 구분을 시도할 수 있다(염재호, 1994; Thelen, 2003).

    한편 세계화 추세 하에서 득세한 주류경제학자들은 정부와 기업 간의 상호관계를 중시해 온 전통적 정치경제학들과 달리 정치와 경제를 분리시키는 연구경향을 산출하였다(류석진ㆍ한영빈, 2008: 115). 시장의 경쟁논리를 중시하는 이러한 연구경향은 정부의 정당성에 대한 도전이자 정치와 사회를 초월하는 경제제일주의 관념의 급속한 확산을 시사한다(칼 폴라니 저, 박현수 역, 2009). 이에 여기에서는 학문분과 간의 융합과 교류를 중시하는 행정학의 일반적 기풍은 물론 신제도주의의 학제적이고 실용적인 성격에 주목하고자 한다.

    이때 현대의 정치경제학을 대표하는 모형은 진보적•개입적인 사회민주주의와 보수적•자율적인 신자유주의라는 양극에 부가해 중도와 통합을 지향하는 신제도주의 및 각기 상대적으로 진보(개입)와 보수(자율)에 가까운 신중상주의와 케인스주의라는 5가지 모형으로 유형화가 가능하다(Johnson, 1982; Samuels, 1987; Wade, 1990).

       2. 분석틀

    지구상에 존재하는 수백개의 국가들은 인구, 지리, 제도라는 원인변수와 국부, 국질, 국격이라는 결과변수를 종합하는 방식으로 그룹별 유형화와 유형내 순위부여가 가능하다. 먼저 각국은 인구의 규모와 국토의 면적 및 제도의 영향력에 따라 대중소(大中小)로 구분이 가능하다. 다음으로 개별 국가들은 자신들이 창출한 국가경쟁력의 수준에 따라 강중약(强中弱)으로 구분이 가능하다(김정렬, 2014: 2). 그리고 우리는 앞서 제시한 변수들을 결합하는 방식으로 9가지의 국가유형을 구분할 수 있다. 하지만 여기에서는 3개로 구분되는 강국의 성공과 실패사례를 총체적 국가경쟁력의 3대 분야를 중심으로 살펴보고자 한다.

    이러한 분류체계를 응용하면 우선 미국과 중국이 안착한 강대국의 다음 후보로는 부침이 심한 러시아를 비롯해 대륙규모 국가로 분류되는 브라질, 인도 등이 포함된다.1) 또한 지역국가군 내에서 소맹주의 역할을 담당할 강중국의 범주에는 전통적인 선진국인 독일, 영국, 프랑스, 이탈리아, 일본 등에 부가해 후보국가로 한국, 태국, 터키, 스페인, 폴란드, 남아공, 베네수엘라 등이다. 나아가 서유럽과 동아시아를 대표하는 강소국인 노르웨이, 스위스, 네덜란드, 대만, 홍콩, 싱가포르 등을 뒤따르는 예비 후보에는 그리스, 크로아티아, UAE, 코스타리카 등을 포함시킬 수 있다.

    한편 한국이 인구 5,000만명과 대륙과 단절된 지리 및 미국편향적 제도라는 제약조건을 극복하고 강중국으로 도약하기 위해서는 ‘통일대박’의 꿈을 실현할 수 있어야 한다. 통일 한국의 이상이 실현되는 그날 한국은 인구와 지리 및 제도 모두에서 세계인의 이목을 집중시키는 관심국가로 부상하게 될 것이다. 따라서 우리는 통일과업과 병행하여 총체적 국가경쟁력을 구성하는 국부, 국질, 국격 간의 균형을 확보해야 한다. 더불어 각각의 발전전략을 후원하는 정책혼합이나 정책수단의 배열은 물론 이를 주관하는 정부의 역량과 직결된 공공개혁의 비전에도 유의해야 한다(김정렬, 2014: 3).

    결국 본 연구는 우리보다 앞서 참발전을 추구한 주요 국가들의 분야별 성공과 실패사례를 비교하는 방식으로 한국이 실현가능한 균형발전 목표를 설정하고자 한다. 이때 본 연구의 집중적인 벤치마킹 대상국가는 한국이 추구하는 미래의 목표상태와 유사할 뿐만 아니라 각기 강대국, 강중국, 강소국을 대표하는 미국과 중국, 독일과 일본, 스위스와 싱가포르 등을 선택하고자 한다. 이들 국가들은 각기 서양과 동양을 대표하는 강국이자 국부와 국질 및 국격의 교훈사례들을 다수 산출해 왔다는 점에서 대표성과 유용성을 확보하고 있다.

    1)중국이 조만간 미국에 필적하는 초강대국의 지위를 확고히 할 것이라는 주장은 찬반이 대립하고 있다. 우선 미국의 군사학 복합체(military-industrial-academic complex)가 냉전시기에 소련에 그랬던 것처럼 잠재적 또는 실제적 위협국가로서 중국을 과대평가하고 있을 뿐만 아니라 중국내 민족주의자들도 이러한 주장에 적극 동참하고 있다(이도형·김정렬, 2013). 반면에 대다수 현실론자들은 중국의 복잡한 국내사정이나 국가운영능력 측면의 한계를 들어 중국위협론과 중국굴기론이 과장되었다고 평가절하하고 있다(옌쇄통 저, 고상희 역, 2014).

    Ⅲ. 외국의 발전사례에 대한 유형별 비교

       1. 강대국의 발전경험 비교: 미국과 중국을 중심으로

    미국의 역대 정부는 고립주의를 추구한 민주당과 팽창주의를 표방한 공화당 간의 균형을 추구해 왔다. 하지만 이러한 미국의 대외정책기조는 소련으로 대표되는 공산권dl 붕괴하면서 일방주의 경향이 가속화되고 있다. 물론 중국의 부상이 과거 소련의 역할을 대신할 것이라는 분석이 제기되고 있지만 아직은 미국이 원하는 가상의 적에 불과하다는 분석이 주류를 점하고 있다. 이는 미국의 논리를 확산시키기 위해 내정과 외치에 구분을 두지 않고 있는 ‘제국의 첨병’ 국무부라는 명칭을 통해서도 잘 나타나고 있다(이도형•김정렬, 2013: 126∼133).

    오랜 왕조국가의 전통을 지니고 있는 중국은 역사의 고비마다 팽창과 고립이 교차해 왔다. 일례로 만리장성을 관할하는 요지에 위치한 베이징은 오래전부터 남방 농경민족이 주도한 중국의 역대 왕조들이 북방 유목민족을 견제하기 위한 군사적 목적으로 활용해 왔다. 하지만 짧았던 명나라의 치세를 제외하면 적어도 최근 천년동안은 주로 북방을 대표하는 원이나 청이 남방을 통치하는 거대 제국의 수도로 기능해 왔다는 역사의 아이러니를 목격하게 된다.

    건국초기 미국의 통치체제는 시민연합으로서의 국가이념을 지향했다. 이 시기에 행정은 작은 정부, 삼권 분립, 지방 분권화, 그리고 엽관제적 공직체계를 중심으로 하는 이른바 ‘입법국가’ 혹은 ‘정치국가’에 부합하는 것이었다. 그러나 19세기 말에 이르러 미국인들은 목적연합으로서의 국가이념을 지향하면서 ‘행정국가’의 등장을 경험하게 된다(정용덕, 2003). 하지만 20세기 중반 이후 국가의 적극적인 사회개입과 양적 팽창, 연방정부의 상대적 강화 추세, 직업 관료제의 성장, 대통령의 정책결정권한 강화 등에도 불구하고, 비교론적 시각에서 보면, 여전히 미국은 작고 파편화된 행정체계를 유지해 왔다.

    견제와 균형의 원칙을 중시한 미국의 권력분립과는 달리 역사적으로 중국은 중앙집권의 전통이 강한 편이다. 이러한 기조는 1949년 공산주의를 표방한 중화인민공화국이 출현한 이후에도 좀처럼 변하지 않고 있다. 외견상 민족자결주의와 집단지도체제를 제도적으로 보장하고 있지만 티베트나 위구르 독립 문제를 통해 알 수 있듯이 중국은 ‘강경한 제국’의 전통을 유지하고 있다. 또한 집단지도체제를 취하고 있는 중국이지만 개혁개방 이후 덩샤오핑(鄧小平)이나 시진핑(習近平)의 사례가 시사하듯이 특정 지도자의 러더십이 제도의 취지를 압도하는 경우가 많다.

    성장과 분배의 조화라는 대내정책기조의 측면에서 미국은 유럽에 비해 복지 후진국이라는 오명을 좀처럼 탈피하지 못하고 있다. 하지만 대공황을 치유하기 위한 1930년대 사회보장의 강화나 인종분규 해결을 위한 1960년대 빈곤과의 전쟁 및 최근 오바마의 의료개혁을 통해 알 수 있듯이 역사의 고비마다 혁신적 복지개혁을 시도하였다(이도형•김정렬, 2013: 128). 또한 규제없는 정글에서 유태계 금융사인 J-P Morgan, 록펠러 산하 시티뱅크, 네셔널 뱅크 등에 의한 산업지배가 심화되자 1890년 셔먼 독점금지법을 제정하기도 하였다.

    하지만 이러한 노력에도 불구하고 미국의 불평등은 좀처럼 시정되지 못하고 있다. 상위 1%가 국부의 절반을 점유하고 있을 뿐만 아니라 대졸-고졸 간의 임금격차는 중산층의 붕괴로 이어지고 있다. 더불어 세대간 계층세습으로 인해, 미국내 계층간 이동은 더욱 어려워지고 있다. 나아가 이러한 문제해결과 직결된 정치공동체 의식의 부재는 미국 민주주의의 퇴보를 시사한다.

    세계화라는 훈풍을 타고 확산된 자본주의 강세는 중국도 예외가 아니다. 도시와 농촌 간의 격차가 확대되면서 2억명에 달하는 농민공 문제가 좀처럼 해결의 실마리를 찾지 못하고 있다. 또한 반체제인사의 국외추방이나 강제연금을 통해 알 수 있듯이 인권 후진국이라는 오명도 지속되고 있다. 더불어 돈을 최고의 가치로 여기는 천민자본주의 기풍이 급격히 유입되면서 고도성장에는 유리하지만 공동체의 파괴나 부정부패의 확대라는 부작용을 경험하고 있다.

    이에 중국은 덩샤오핑의 불균등 발전론을 대신할 ‘인본주의 균형발전론’을 제시하였다. 일례로 후진타오(胡錦濤)는 “사람을 근본으로 삼는다”(以人爲本)는 인본주의 가치를 중심에 두고 빈부격차의 적극적인 해소와 사회보장 강화, 도시와 농촌, 동부와 중•서부 등 지역격차의 해소, 지속가능한 발전의 추구 등을 뼈대로 한 새로운 발전전략을 제시하였다(한겨레신문, 2004.3.2자).

    나아가 이러한 통치의 기풍은 2012년 11월 출범한 시진핑 정부에서도 계속 이어질 것으로 전망된다. 참고로 이러한 중국의 발전이념은 세월호 침몰에 대해 중국 관영매체인 환구시보(環球時報)가 “이번 재난은 후발 현대화의 한계와 취약성을 보여준 거울”이라면서 “현대화는 인간, 특히 인간의 생명보호에 초점을 맞춰야 한다”고 강조한 일을 통해서도 확인된다. 더불어 중국 언론의 충고는 효율과 성장에 앞서 기본과 안전부터 철저히 해야 한다는 참사의 교훈이자 중국의 새로운 지향점을 확인시키는 대목이다.

       2. 강중국의 발전경험 비교: 독일과 일본을 중심으로

    정부가 주도하는 후발산업화의 대표적 성공사례인 독일과 일본은 산업혁명을 선도한 영미의 추격자이자 제2차 세계대전의 패전국이라는 굴레와 속박에서 부활한 경험을 공유하고 있다. 또한 세계적 패권을 행사하는 강대국으로 부상하기 위해 지속적으로 노력한 양국이지만 무리한 욕심에 대한 반작용으로 주변국들이 행사하는 견제의 대상으로 전락하였다.

    하지만 주변국들의 우려에 대응하는 양국의 방식에는 다소 차이가 있다. 대세의 불리감을 절감한 독일은 공존의 무대인 유럽연합을 주도한다는 전략으로 선회하였다. 하지만 동아시아에 대한 미국의 공세적 영향력 행사에 무임승차한 일본은 과거사 반성을 도외시한 체 강공모드를 좀처럼 탈피하지 못하고 있다.

    발전전략의 측면에서 자유주위를 신봉하는 영미와 달리 독일과 일본은 상대적으로 개입주의를 선호해 왔다. 하지만 성장에 치중한 초기 개입주의 기조에 부가해 분배를 중시하는 사회민주주의나 경쟁을 선호하는 신자유주의를 신축적으로 수용해 왔다. 참고로 독일의 발전 경로는 19세기 말 정부가 주도한 신중상주의(국가주의)에서 시작해 20세기 중반 시민사회를 중시한 사회민주주의(합의주의)라는 안정기를 거쳐 20세기 말 시장을 표방한 신자유주의(시장주의)에 다가서기 시작하였다. 나아가 최근에는 2008년 발생한 미국발 경제위기에 직면하여 복지국가 또는 사회협약 전통이라는 안전핀에 대한 재활용 빈도를 조절하고 있다(김정렬, 2014: 37).

    일본은 19세기 중반 미국의 강요로 개방한 이래 철저하게 서구를 학습하는 방식으로 근대화 과업을 성취하였다. 1871년 프랑스와 독일을 혼합하는 방식으로 제정한 구헌법은 상대적으로 군국주의와 관료제의 기풍이 강했다. 하지만 1947년 미군정하에서 개정한 신헌법은 미국식 민주주의를 구현하는 방향으로 선회하였다. 나아가 경제부활을 위한 ‘55년체제’를 구축하면서 세계를 호령하는 경제대국으로 부상하였다. 그러나 1990년대 중반 이후 20년간 경기침체가 지속되면서 신자유주의를 앞세운 강도높은 개혁을 추진하고 있다.

    결국 정부-시장-시민사회가 혼합되고 순환하는 독일과 일본의 경험을 직시할 때 어느 한 측면에 대한 과도한 몰입은 위험하다. 일례로 전 세계적인 서비스 빅뱅에도 불구하고 독일은 강소기업이 주도하는 제조업의 경쟁력을 토대로 경제활성화를 유도하였다. 따라서 독일에 대한 학습은 역사의 흐름이라는 총체적 인식을 전제한 상태에서 세부 내용별 벤치마킹을 시도해야 한다.

    최근 독일이 유럽연합, 통일독일, 독일연방의 주도자로서 발휘한 대내외 리더십에 대한 벤치마킹은 동북아 공동체, 남북통일, 지방분권 등을 포괄하는 다층 거버넌스(multi-level governance)의 구현은 물론 정부-정당 간 협력(비례대표제), 정부-기업 간 협력(골디락스), 정부-시민사회 간 협력(보편적 복지) 등과 같은 분야별 협력체제를 촉진할 것이라는 기대를 증폭시키고 있다(Rhodes, 1996).

    하지만 독일식 모델을 구성하는 다양한 변수들은 상황에 따라 고도의 양면성을 지니고 있다는 점에 유의해야 한다. 통일을 전후해 독일은 안정된 국가(stable state)에서 정체된 국가(static state)로의 전환이라는 시련을 경험한 바 있다. 또한 세계화라는 다목적경기장이 출현하면서 위기에 내몰린 독일이 블록화라는 전용경기장이 생기며 지역맹주의 위용을 과시한 일에도 주목해야 한다.

    그동안 독일이 연출한 반전의 드라마는 우리에게 매력적으로 다가왔음을 부인하기 어렵다. 하지만 그동안 우리 정부와 시장 및 시민사회는 독일드라마에 대한 자기주도 편식을 지속하는 과정에서 균형 잡힌 인식을 결여해 왔다. 따라서 우리 정부도 ‘시장주의’에 대한 과도한 환상 속에서 국민들을 ‘냉정하게’ 이끌려고 하지 말고 ‘합의주의’ 속에 내재된 ‘따뜻함’도 배워야 한다(김정렬, 2014: 38).

    한편 국제적 불안정과 후쿠시마 대지진이라는 불안 속에서 집권한 아베는 군국주의 일본의 향수를 불러일으키는 일에 주력하고 있다. 물론 과거사를 망각한 아베의 공세적 태도는 미국의 전략적 판단에 따라 그 수위를 조정받게 될 것이다. 중국이라는 가상의 적을 당분간 계속 활용하기를 바라는 미국은 세력균형의 틀을 깨는 일본의 모험을 적극적으로 통제할 것이기 때문이다.

    따라서 동북아의 복잡한 세력균형에 대응하는 한국의 전략은 다음과 같다(김정렬, 2014: 70). 먼저 국부의 관점에서 일본에 필적하는 산업경쟁력을 배양해야 한다. 제조업에 대한 따라잡기가 일단락된 상태에서 향후 세계시장을 주도할 바이오, 의료, 물, 대체에너지 등과 같은 미래의 유망산업에서 우위를 확보해야 한다.

    다음으로 국질의 견지에서 일본은 경제력에 걸맞는 삶의 질을 확보하는 일에 실패해 왔다. 하지만 베이비 붐 세대의 은퇴를 계기로 회사형 인간에 대한 반성과 고용•사회복지에 대한 관심이 증가하였다. 따라서 우리나라도 생애주기별 안전망을 확충하는 방식으로 국민행복의 강화에 주력해야 한다.

    더불어 국격의 측면에서 평화를 위한 한국의 노력을 세계에 알려야 한다. 특히 미국과 중국에서 우호적 여론을 형성하는 일에 주력해야 한다. 나아가 미국과 중국의 양해와 묵인 하에 북한과 점진적인 통일협상을 강화시키는 방식으로 한반도 문제에 대한 일본의 개입가능성을 축소해야 한다.

       3. 강소국의 발전경험 비교: 스위스와 싱가포르를 중심으로

    최근 서유럽과 동아시아를 대표하는 강소국인 스위스와 싱가포르가 국가경쟁력 상위권에 포진하자 이들의 성공비결에 대한 각국의 관심이 커지고 있다. 특히 동북아를 대표하는 강중국으로 도약하기 위해 다양한 경로를 모색하고 있는 한국의 입장에서는 강대국은 물론 강소국에 대한 벤치마킹이 필수적이다.

    미합중국과 유럽연합으로 대표되는 강대국 모델은 각기 시장주도의 경쟁국가와 시민사회주도의 복지국가에 초점을 부여해 왔다는 점에서 발전의 지향점이 비교적 분명한 편이다. 여기에 정부가 주도하는 후발산업화 모델의 새로운 기대주로 부상한 중국식 발전국가와 브라질식 해방국가도 대륙규모에 육박하는 이들 국가의 덩치만큼이나 관심의 대상이다.

    우리나라와 마찬가지로 강대국의 세력권이 중첩된 곳에서 자신의 정체성을 정립해야 했던 스위스와 싱가포르는 다문화국가의 전형이자 혼합발전모델의 선도자로 자리매김해 왔다.

    먼저 스위스는 국경을 접한 독어, 불어, 이탈리아어를 주로 사용하는 반면에 싱가포르는 말레이어, 중국어, 영어, 타밀어 등을 공용어로 채택하고 있다. 또한 종교개혁의 기풍이 강했던 스위스에는 현재 개신교과 가톨릭이 양립구도를 형성하고 있으며, 싱가포르에서는 특이한 모습의 종교사원들이 다자구도를 정립한 상태이다.

    다음으로 대부분의 후발산업국가들이 그러하듯이 스위스와 싱가포르도 산업화 초기에는 자국에 지배적인 영향력을 행사한 독일과 일본을 벤치마킹하는 방식으로 정부주도의 고도성장을 추구하였다. 하지만 공존과 타협의 전통이 강했던 양국에서는 산업화의 심화에 따른 부의 집중을 해소하기 위해 주택, 교육, 의료 등을 중심으로 보편적 공공서비스도 강화하였다. 나아가 최근에는 세계화 시대의 생존전략으로 채택한 서비스산업의 규제개혁이나 첨단산업의 클터스터화에 주목하기 시작하였다.

    이처럼 양국은 정부개입 방식으로 경제적 부를 축적했을 뿐만 아니라 국민들의 삶의 질을 충분히 보장하였다. 또한 시장자율 방식이 지니는 유용성도 간과하지 않고 있다. 나아가 각기 산촌스타일과 정원스타일에 특화된 친환경 이미지와 세련된 건축물은 국격을 향상시키는 원천이다. 일례로 스위스의 휴양도시 다보소에서는 시장경제의 전도사 하이예크가 레만호에서 개최한 몽펠르랭 협회를 연상시키는 세계경제포럼이 매년 열리고 있다. 그리고 세계 최대의 규모와 최고의 서비스를 자랑하는 싱가포르의 복합리조트와 영리병원도 좀처럼 식지않는 열기를 발산하고 있다.

    가난한 어촌에tj 출발한 싱가포르가 단시일 내에 경제사회 전반에서 인상적 성과를 산출한 주요 원인은 중개무역을 촉진한 지리적 이점과 더불어 다문화 중심지로서 인종적 편견을 극복한 일이 크게 작용하였다. 나아가 각기 경제와 정치라는 제도적 관점에 초점이 부여된 자유설과 분배설도 외국자본의 유치와 보편적 공공서비스를 확립하는 방식으로 국가발전에 기여하였다는 점에서 그 의미를 축소하기 어렵다.

    더불어 싱가포르의 성공은 우리에게 정부에 대한 국민적 신뢰를 되살리는 공공개혁의 필요성을 시사한다. 특유의 활력과 야성을 상실한 체 권력자 눈치보기나 낙하산 자리잡기에 급급하는 과정에서 재계나 언론의 조롱거리로 전락한 비정상적 정부관료제의 정상화가 전제되지 못한 상태에서 진정으로 국민과 국가에 헌신하는 소신있는 정책을 기대하기 어렵기 때문이다(김정렬, 2014: 36).

    결국 스위스와 싱가포르는 단순히 기업의 성장을 촉진하는 협의의 국가경쟁력을 초월해 국민행복과 국가품격까지 가미된 총체적 국가경쟁력에서 압도적 우위를 확보했기 때문에 세계인의 부러움을 사고 있는 것이다. 특히 양국은 가난한 오지와 한적한 어촌에서 출발해 균형잡힌(balanced) 국가발전의 모델사례를 구현하였다는 점에서 교훈적이다.

    물론 강소국 모델을 현존하는 최후의 분단국가이자 최악의 대립국가인 한국의 현실에 직접 적용하기에는 무리가 있다. 또한 우리가 경험하고 있는 분열과 대립은 남북관계를 초월해 계층, 정치, 지역, 노사, 기업 등 우리 사회 전반에 폭넓게 자리하고 있다는 점에서 문제의 심각성을 발견할 수 있다.

    따라서 박근혜 정부가 새로운 경제활력의 원천으로 지목한 유라시아 이니셔티브 구상을 실현하기 위해서라도 남북관계의 개선이 필요하다. 이에 인천아시안게임을 통해 재개한 남북고위급회담을 활용해 코리아 디스카운트를 불식시키는 정책대안을 스위스가 표방했던 영세중립국과 연방공화국에서 찾아야 한다. 더불어 세월호 특별법을 비롯해 내부적으로 산적한 다차원 갈등구도의 완화를 위해 싱가포르가 추구한 포용적 갈등관리와 보편적 공공서비스를 배워야 한다.

    Ⅵ. 한국식 발전전략과 공공개혁의 모색

       1. 우리스타일 파이나누기 전략: 민영화와 탈규제의 함정

    최근 우리 사회가 경험한 공공서비스의 민영화 논란에서는 두 가지 맥락이 읽힌다. 하나는 박근혜 정부가 공공부문에 대한 개혁을 통해 경제를 ‘창조’해 내기 위한 맥락이고, 다른 하나는 민영화로 촉발된 공공성의 위기와 사회적 ‘안녕’에 대한 맥락이다. 전자는 공공 부문의 경쟁력과 효율성을 위해 언제든지 휘두를 수 있는 ‘전가의 보도’라면, 후자는 그렇지 않아도 참 ‘피곤한’ 우리나라의 경쟁적 환경으로부터 삶의 안정성을 지키고 공공 부문을 수호하는 ‘방패’이다(김정렬, 2014: 153).

    우리는 상반된 두 가지 맥락이 다시 거세게 충돌할 조짐을 보이는 지점에서 양 진영 모두에게 성찰과 반성을 요구하지 않을 수 없다. 우선 효율성과 경쟁력 제고를 위한 친시장적 개혁정책에서 시장의 이기적 욕망이 얼마나 공공성의 증대에 기여하느냐를 물어야 한다. 반대로 공공성 수호를 앞세우는 논리에는 기존의 공공부문 운영방식이 국민의 혈세를 얼마나 효율적이고 가치있게 써 왔는지를 따져야 한다.

    공공개혁의 일환으로 시작된 우리나라의 민영화는 중앙과 지방을 포괄하는 다양한 분야에서 이루어져 왔다. 특히 철도, 의료, 수도, 환경 등과 같은 핵심 공공서비스를 중심으로 기업식 운영의 공과에 대한 논의가 한창이다. 따라서 우리는 공공서비스의 민영화에 앞서 철저한 준비와 충분한 소통을 추구하는 방식으로 성공의 방정식을 완성해야 한다.

    민영화의 천국으로 알려져 있는 영국이나 미국도 핵심 공공서비스의 민영화는 매우 신중하게 접근하고 있다. 따라서 벤치마킹은 ‘형식’의 도입이 아니라 해당 정부의 역사적 경험을 통해 드러난 여러 ‘내용’들도 들여다 보아야 한다. 서울지하철 9호선을 비롯해 도로, 터널, 경전철 등 각종 민자유치 사업의 허술한 계약과 빈약한 규제는 국민이 낸 세금의 가치 저하로 나타났다. 부작용을 예측한 재규제 장치의 마련도 허술했다. 여기에 더해 국민의 마음에도 상처를 안겨 주었다(김정렬, 2014: 154).

    한편 규제는 현대 자본주의 체제를 유지하고 순환시키는 ‘조절밸브’와 같다. 이기적인 ‘경제적 인간’과 성숙한 ‘사회적 시민’의 간극을 조절하는 밸브이기도 하다. 만약 자유시장론자들의 가정처럼 '개인'의 합리적 선택이 총체적 공익으로 환원된다면 규제는 필요없을 것이다. 하지만 이와 반대의 상황에서 규제는 '없어져야 할 나쁜 대상'도 아니며 규제를 만드는 것이 핵심 사명인 관료들도 좋은 관료였다가 나쁜 관료가 되는 것이 아니다. 다만 현재의 삶을 영위하는 구성원들이 각자 규정짓는 경제사회 사이클에 부합하지 않다거나 또는 그 반대의 필요에 따라 '잠궜다가 열어야할 혹은 열었다가 잠가야할' 밸브 그 자체로 존재할 따름이다. 따라서 조절의 필요성이나 시점 그리고 조절의 강도에 대한 사회적 합의가 중요하다(김정렬, 2014: 163∼164).

    정부가 담당하는 규제업무의 비중이 크면 클수록 민간부문의 자율성과 창의력에 의존하는 발전전략의 구현은 어려워지게 된다. 하지만 탈규제로 촉발된 부작용의 치유 차원에서 재규제가 지니는 유용성에도 착안해야 한다. 따라서 새로운 규제개혁의 방향은 탈규제와 재규제의 조화라는 기본 원칙에 충실해야 한다. 더불어 국민이나 기업들의 규제개혁 체감도가 약한 분야를 대상으로 한 전략적 접근의 필요성을 제기해 볼 수 있다. 일례로 경제활성화와 직결된 규제의 경우 단위규제가 아니라 덩어리 규제에 유의하는 포괄적 접근이 요구된다.

    최근 부각된 박근혜 정부의 규제혁파를 위한 열정은 우경화 논란에도 불구하고 과거 정부들이 노정한 건수위주의 개혁방식에서 일정부분 탈피하고 있다는 점에서 긍정적이다. 또한 푸드트럭에 대한 발빠른 대응은 형평성 시비에도 불구하고 일자리 창출에 대한 절박한 심정이 묻어난다.

    하지만 규제에 '착하고 나쁘다'는 극단적 가치를 부여하게 되면 규제개혁 드라이브의 동력을 확보하기에 유리할지 몰라도 규제를 여닫는 관료, 규제의 시점과 필요성, 그리고 그 범위에 반대하는 야당이나 시민사회의 행위마저도 '나쁘게' 프레임 지워져 결국 우리사회를 분열시키는 ‘갈등의 탈규제’만 만들어 낼 수 있다. 사회적 합의를 촉진하는 공론장의 활성화를 위해 말이 교환되는 것이 필요하지 허수아비를 만들어 공격하는 것이 필요하지는 않기 때문이다(김정렬, 2014: 165).

       2. 우리스타일 파이다듬기 전략: 국가의 품격이 차세대 국가경쟁력

    최근 우리는 세계를 놀라게 한 대형사고를 통해 경제기적이나 한류확산을 통해 어렵사리 쌓아 올린 국가의 체통을 일거에 훼손했다. 특히 세월호 침몰은 후진국형 참사라는 국내외 언론의 보도를 접하면서 그동안 한국이 이룩한 외형 성장의 화려한 모습이 얼마나 허망한 것인지를 깊이 성찰하게 된다.

    박근혜 정부의 출범을 전후해 국내에서도 성장제일주의 사고를 탈피하려는 움직임이 포착됐다. 하지만 안전한 사회, 쾌적한 환경, 분권의 강화 등 국가의 품격과 직결된 대안적 정책이슈들은 안정적인 제도화에 애로를 경험하고 있다.

    역사적 견지에서 아버지 박정희 정부와 딸 박근혜 정부를 관통하는 국정운영의 핵심 코드는 애국이다. 우리는 정부의 선도적 역할을 중시한 발전국가의 전통에서 그다지 어렵지 않게 애국이라는 코드를 발견할 수 있다. 시장과 시민사회를 압도한 국가자율성과 능력을 토대로 산업화라는 시대의 사명을 성취하였기 때문이다(김정렬, 2014: 175).

    박정희 정부는 출범직후 고도성장을 촉진하기 위해 자본을 포용하고 노동을 배제하는 지배연합을 구축하였다. 하지만 폐쇄적 이너서클이나 포퓰리즘의 함정으로 국부가 유출되는 지대추구적 약탈국가와 달리 투자와 성장이 선순환되는 발전국가의 기풍은 국가경제가 서민경제에 ‘성장의 떡고물을 떨어트리는(trickle down)’ 분배의 측면에서도 나쁘지 않았다. 당시 정부가 계급으로서의 노동은 철저하게 배제하였지만 서민사회의 일원인 노동자와 농민에 기반해(embedded) 국가자율성을 발휘한 일을 통해 알 수 있다.

    더불어 한국 사회는 지금 중진국에서 선진국으로 넘어가는 과도기적 발전단계를 경험하고 있다. 그러나 선진국의 또 다른 척도인 중립적이고 포괄적인 이익을 추구하는 공익적 시민단체를 얼마나 많이 보유하고 있는가에 대해서는 의문과 불안을 떨쳐버릴 수 없다.

    시민사회가 주도하는 승리와 변화를 체감하지 못한 우리 국민들은 매우 빠르게 진행된 산업화의 와중에서 미국과 마찬가지로 돈되는 일이나 소소한 일상에 집착하는 이기적 개인으로 진화해 왔다. 1987년 6월항쟁으로 잠시 승리감에 도취하였지만 정제되지 못한 권리의 홍수가 시민사회의 안정적인 제도화를 견인하기에는 무리였다. 성인의 대다수가 자선활동과 봉사활동 및 시민단체를 생활의 일부분으로 경험하고 있는 서유럽과는 달리 우리는 뿌리치기 어려운 가족활동이나 종교활동 및 친목단체가 생활의 큰 부분을 차지하고 있다(김정렬, 2014: 187).

    시장의 힘이 갑자기 커진 지금의 상황에서 시민사회의 계속된 약세는 정부정책의 중립성과 대표성을 위협하는 요인으로 작용할 개연성이 크다. 따라서 시민들의 무력감을 충전시키는 방향으로 지속적인 제도개선을 추구해야 한다.

    한편 우리나라의 안전 문제는 원자력에 대한 정부의 대응사례를 통해 잘 나타나고 있다. 원자력 시설의 입지를 둘러싼 정책갈등의 지속현상은 참여와 소통을 중시하는 숙의민주주의가 우리의 현실에서 정착하지 못하였음을 시사한다.

    특히 2011년 발생한 일본의 후쿠시마 원전사고는 원자력 발전에 대한 안전성 그 자체에 대한 회의뿐만 아니라 원전 사업의 이유가 되었던 경제성과 효율성에 대한 재성찰의 요구까지 사회적으로 확산시키는 계기가 되었다. 따라서 지금 나타나고 있는 신원전 정책은 비교적 ‘단순했던’ 방폐장 입지선정의 경험을 훨씬 초월하여 원자력 발전 그 자체에 대한 기본 정책에 부가해 신재생에너지, 기후변화, 녹색성장 등은 물론 미래세대의 목소리까지 반영할 수 있어야 한다.

    하지만 신원전 정책은 전통적인 합리모형의 논리와 정부를 포함한 원전정책의 지배연합 담론에 따른 실행이 이미 시작된 지금, ‘강행과 저항’이라는 기존의 대립항 구조 속에서 숙의와 소통과정이 매몰될 가능성이 더욱 커 보인다. 따라서 서로 상충되는 가치들과 정책의 논리들이 소통되고, 타협되며, 조정되는 거버넌스의 ‘부재’는 환경단체들이 꾸준히 제기해 온 원전의 ‘위험’ 그 자체에 부가해 ‘거버넌스 실패의 위험’마저 부가할 개연성이 크다고 할 수 있다(김정렬, 2014: 179).

       3. 우리스타일 파이키우기 전략: 녹색성장과 창조경제의 진실

    분배보다 성장을 중시하는 정책정향은 우리나라에서 오랜 역사를 지니고 있다. 압축성장을 시작한 박정희 정부이래 한국의 역대 정부들은 신성장동력을 발굴하는 일에 몰두해 왔기 때문이다. 이는 각기 녹색성장과 창조경제를 표방한 이명박과 박근혜 정부도 예외가 아니다.

    먼저 녹색성장이란 기후변화ㆍ에너지ㆍ지속가능발전 등을 기능적으로 통합하는 신성장동력의 창출을 의미한다. 특히 상호간에 모순되는 환경과 성장 간의 선순환을 중시하며 녹색기술과 산업 육성, 산업구조의 녹색화, 청정에너지 개발 등을 통해서 경제성장과 삷의 질 개선을 추구하는 개념이다.

    이처럼 저탄소 녹색성장을 중시하는 흐름은 지구온난화에 부응하는 세계적 추세이자 우리 정부나 자치단체도 예외가 아니다. 이명박 정부가 중시한 자원외교, 신재생에너지, 4대강 사업 등이 이를 반영하는 대표적인 사례이다. 더불어 자치단체 수준에 부합하는 녹색성장의 논리는 생태도시(ecological polis), 창조도시(creative city), 농업재생(Agri Renaissance) 등으로 이어졌다(김정렬, 2014: 199).

    하지만 이명박 정부가 주도한 녹색성장의 열풍은 새로운 기회와 더불어 위협으로 인식할 필요가 있다. 최근 논란이 된 부실한 자원외교나 4대강사업의 추진과정은 자신의 강점과 약점에 대한 냉철한 인식을 결여한 상태에서 이루어지는 무리한 정책추진이 위험하다는 사실을 또다시 입증하였기 때문이다.

    한편 우리 경제를 대표하는 산업의 생산주기는 선발산업국가의 일반적 경로와 마찬가지로 1차 산업인 농수산업에서 시작해 2차 산업인 제조업을 경유해 3차 산업인 서비스업을 지향해 왔다. 이러한 변화의 주요 계기는 블루오션을 창출하는 방식으로 산업의 부가가치를 극대화시킨 창의적 노력에 기인한다.

    창조경제로 지칭되는 변화의 기풍은 요즈음 보다 전문적이고 융합적인 방식으로 진화하고 있다. 우선 선진국 경제에서 3차 산업의 비중이 급속히 증대하자 3차 산업을 상업, 금융, 보험, 물류 등으로 국한하는 대신에 4차와 5차 산업을 추가로 정립하려는 시도가 목격되고 있다. 이때 4차 산업이란 정보, 의료, 교육 등 지식산업을 총칭하며, 5차 산업이란 패션, 오락, 레저 등 여가산업 전반을 가리킨다.

    또한 1차와 2차 및 3차 산업을 모두 융합한 결과물로서 6차 산업의 개념화도 보이기 시작했다. 일례로 최근 활성화된 농촌관광은 농업이라는 1차 산업에 부가해 특산물을 활용한 다양한 재화의 생산(2차 산업)과 체험활동을 비롯한 각종 서비스(3차 산업)를 결합한 6차 산업의 대표적 구현사례이다. 참고로 일본에서는 지역재생이나 지역특구를 활용한 6차 산업의 활성화에 대한 관심과 열의가 높은 편이다.

    이처럼 일본을 비롯한 선진각국의 노력에 자극받아 우리도 산업의 분화와 결합이라는 창조경제 구상을 조율하기 시작했다. 특히 최근에는 대규모 설비투자를 활용해 국내외 시장을 석권했던 조선, 철강, 화학, 전자, 자동차 등 주력 제조업체들이 이윤과 고용 모두에서 한계를 노정하자 우리 정부도 다급해지기 시작했다.

    하지만 미래창조과학부의 신설을 비롯해 정부내외의 부산한 움직임과 요란한 구호에도 불구하고 창조경제의 실질적 성과는 아직 미진한 실정이다. 이에 여기에서는 지방이 주도하는 창조도시의 대안적 역할에 주목하고자 한다. 다양성과 실용성을 요체로 하는 창조경제는 집권적 국가보다는 분권적 도시가 주도하는 것이 유리할 수 있기 때문이다. 이는 한국의 대기업이 조립형 장치산업에 몰입하는 과정에서 벤처형 중소기업의 성장을 제약해 왔다는 문제제기를 연상시킨다.

    창조도시는 전통적인 도시의 경쟁요소인 위치와 규모를 초월해 상상력에 기반한 혁신적이고 창의적인 방식으로 성장과 분배 및 품격을 증진한다는 의미를 담고 있다. 이러한 관점에서 중앙정부의 충실한 집행자 역할을 좀처럼 탈피하지 못하고 있는 우리 도시들이 독창적이고 균형잡힌 발전전략을 창출하기를 기대하기는 무리이다.

    그러나 이러한 한계에도 불구하고 세계를 호령할 창조도시의 비전은 한국이 가야할 숙명임에 분명하다. 우리는 싱가포르나 홍콩과 같은 도시국가는 물론 런던, 리버풀, 쉐필드, 요코하마, 가나자와, 뮨헨, 바르셀로나 등 경쟁력있는 창조도시를 다수 보유한 나라들이 안정적 발전을 구가한 사실을 목격해 왔기 때문이다.

    결국 창조도시의 성패는 차별화된 발전전략과 안정적인 집행역량이라는 양대 조건의 구비와 직결된 문제이다. 이 점에서 창조도시의 최전방에 배치된 경제자유구역청, 지역특화발전특구, 제주특별자치도 등이 자신의 테마를 확실하게 재정립하도록 유도해야 한다. 또한 정부는 차등적 분권의 원칙에 기초해 특•광역시를 비롯해 창원, 포항, 광양, 군산 등 주요 제조업 도시들의 혁신의지와 자립기반을 강화시켜야 한다.

       4. 우리스타일 공공개혁의 비전: 거버넌스의 ‘한류’를 창조하기

    박근혜 정부는 출범을 전후해 ‘국민행복’과 ‘창조경제’라는 국정기조를 제시하였다. 여기에 부가된 ‘정부 3.0’과 ‘공공 정상화’는 국정을 주도할 발전주체의 역량 강화와 직결된 문제이다. 하지만 이러한 국정운영의 목표와 수단들이 단순히 ‘박근혜스타일’로 끝나지 않고 ‘한국스타일’로 창조되기 위해서는 세계적인 발전전략과 공공개혁의 보편적 흐름 속에서 우리만의 특화 경로를 정립해야 한다(김정렬, 2014: 169).

    최근 총체적 위기에 빠진 한국호를 재건하기 위해 ‘국가혁신’이라는 모토하에 다양한 과제들이 추진되고 있다. 당초 집권 세력이 제안한 ‘국가개조’라는 개념에는 일본의 군국주의나 과거 개발연대를 연상시키는 정부주도의 하향식 중앙기획 논리가 내재되어 있다. 이에 진보 진영은 일본의 혁신지자체나 노무현 정부가 표방했던 상향식 ‘생활정치’나 ‘정부혁신’ 방식에 주목할 것을 제안하여 ‘혁신’이라는 명칭의 변경이 이루어졌다(경향신문, 2014.11.22자).

    개조와 혁신은 혁명과 진화가 그러하듯이 강약의 차이에도 불구하고 모두 변화를 지향한다는 점에서 보수와 진보를 떠나 기본적 공감대를 형성하고 있다. 더불어 체제변화에 대한 최근의 관심은 정부 주도와 민간 주도, 급진적 변화와 점진적 변화 등과 같은 방법론의 차이에도 불구하고 총체적 국가경쟁력의 강화를 지향한다는 점에서 긍정적이다.

    한편 정부수립 이후 길지 않은 기간동안 한국호는 정부주도의 발전과 미국식 신자유주의적 개혁 등 국정이념의 극단을 두루 섭렵했다. 하지만 겨울과 여름이 공존하기 위해서는 봄, 가을과 같은 완충지대가 필요하듯 양극단이 수렴되는 공존의 완충지대가 형성된 것은 아니다. 따라서 지금 필요한 것은 발전국가(중앙기획)와 경쟁국가(자유시장)라는 기존의 대립적 구도를 절충하는 새로운 국정운영 모델이다.

    새로운 모델을 찾아 나선 세계 각국의 고된 여정은 유럽이 창안한 공동체주의 모델로 수렴하기 시작했다. 협력, 소통, 공유 등을 중시하는 유러피언드림이 아메리칸드림이 표방한 경쟁, 효율, 혁신 등의 한계를 보완하기에 유리하기 때문이다.

    공동체주의는 사회협약의 체결사례가 시사하듯이 정부-시장-시민사회가 소통하고 협력하는 방식으로 국정을 운영하는 거버넌스의 구현과 직결된 문제이다. 시장이 초래한 위기에 직면하여 정부와 시민사회가 주도한 공공성의 재발견은 단순히 유럽스타일에 대한 벤치마킹을 초월해 사회민주주의 맥락에 다가선다는 점에서 ‘정치의 부활’을 시사한다.

    나아가 우수한 한국행정의 역량을 대내외에 과시하기 위해서는 공적개발원조의 전략적 활용이 요구된다. 그렇다면 지난 반세기동안 이룩한 경제사회발전 성과를 토대로 수입형 발전행정에서 수출형 발전행정으로 패러다임을 전환한 한국이 과거의 교훈과 현재의 경험을 결합해 채택해야 할 향후 공적개발원조의 진로는 무엇인가?

    아직 초기 단계인 우리나라의 국제개발원조는 양과 질 모두에서 개선의 여지가 존재한다. 하지만 우리는 원조 수혜국에서 졸업한 이후 20년이 지나지 않아 공여국으로 변신에 성공하였다는 점에서 향후 국제적인 발전경험의 공유와 확산활동에 크게 기여할 수 있는 잠재력을 지니고 있다(한인섭•김정렬, 2014). 일례로 한국 행정의 대표적 우수사례인 전자정부나 대중교통은 개발도상국 지원은 물론 선진국 판매까지도 가능한 수준으로 평가된다.

    물론 한국 행정의 세계화를 촉진하기 위해서는 진출대상국가의 요구를 반영하는 맞춤형 전략이 요구된다. 일례로 발전국가 시기의 새마을운동은 분명히 우리스타일이다. 그러나 지금 새마을운동의 ‘노래’는 몇몇 저개발국가에서만 들릴 뿐이다. 싸이의 ‘강남스타일’은 보편성과 특수성의 융합이었다. 세계적인 랩의 리듬에 우리의 ‘강남오빠’를 노래했다. 유럽형 거버넌스에 내재된 공공성과 효율성 및 합법성의 조합을 제대로 이해하고 우리의 현실에서 실행가능한 합의를 도출한다면 거버넌스의 ‘한국스타일’ 창조가 불가능한 일은 아닐 것이다(김정렬, 2014: 172).

    Ⅴ. 결 론

    1948년 정부수립 이후 한국적 발전의 경로는 매우 역동적으로 변화하였다. 지난 5백년간 경제발전(산업화)과 정치발전(민주화)이 안정적으로 상승효과를 발휘한 서구의 발전패턴(근대화)과는 달리 현대 한국호는 출범 직후부터 정치편향적 국가가 산출한 부작용에 직면하였다. 시민사회나 시장에 비해 과대성장한 국가가 왕조시대의 유산인 가산제, 당파제 등과 결부되면서 좀처럼 국정운영의 안정성과 효과성을 확보하기 어려웠기 때문이다. 또한 박정희 정부가 정립한 발전국가의 전통은 당시 산적한 산업화 과제들을 정부주도하에 신속히 해결하였다는 점에서 당대의 도약으로 간주할 수 있다. 하지만 복지, 노동, 환경, 인권 등 민주주의의 핵심적 가치들을 훼손하였다는 점에서 왜발전의 한계를 표출하였다.

    이러한 문제인식을 반영하는 한국적 발전의 새로운 진로는 균형과 공존을 중시하는 참발전을 지향해야 한다. 이에 본 연구는 파이키우기를 초월해 파이나누기와 파이다듬기를 병행하는 참발전의 단서를 다양한 외국의 사례를 통해 발견하고자 노력하였다. 하지만 앞서 제시된 외국의 사례들은 포괄적 문제제기의 수준을 탈피하지 못하고 있다는 점에서 보다 구체적이고 체계적인 후속 연구의 필요성을 부인하기 어렵다.

    더불어 총체적 국가경쟁력을 선도하는 정부의 역량강화를 위해 원칙, 성과, 소통이라는 공공개혁의 키워드에 주목해야 한다. 과거 우리가 정립한 국가자율성과 국가능력의 신화를 재연하지 못한 상태에서 고착화된 갈등구조를 극복하거나 혁신적인 정책의제를 제시하기 어렵기 때문이다. 따라서 정부의 역할은 결단코 참발전을 위한 항해의 ‘돛’과 ‘닻’임에 분명하다.

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    국가유형의 분류기준과 국가경쟁력의 구성요소