지방교육행정기관 무기계약직 운용 실태 및 개선방안*

Analysis and Improvement of Non-Fixed Term Labor Management System at Local Educational Administration

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  • ABSTRACT

    2013년도부터 무기계약직 전환 학교회계직원에 대해 총액인건비제도가 실시되면서 시‧도교육청의 무기계약직 운용에 대한 효율적인 인력관리 필요성이 증가하고 있다. 본 연구는 지방교육행정기관에 소속된 무기계약직 운용 실태와 현황을 조사하고, 관련 쟁점을 분석함으로써 향후 무기계약직 관리 및 운영에 주는 시사점을 도출하기 위해 수행되었다. 무기계약직 실태분석은 학교급별 현황, 인건비 부담주체, 직종별 현황을 중심으로 시‧도교육청별 비교 분석을 실시하였다. 분석결과 법적근거가 여전히 미흡하고, 시‧도별 및 학교급별 인력배치의 편차가 크며, 직종별 배치기준 등이 매우 상이한 것으로 나타났다. 특히 상시적이고 지속적인 업무에 대한 인력배치에 있어 시·도간 격차가 큰 것으로 나타나 개선이 요구되었다. 이러한 연구결과를 바탕으로 안정적 법적근거 마련, 무기계약직 배치의 형평성 제고, 관리체계 정비 및 교육훈련 실시, 인건비의 안정적 확보 등을 제언하였다.


    After 2013, Total Pay-Roll Costs System is being conducted. As a result, even the non-fixed term labor, effective human resource management is growing. In this study, belonging to the local educational administrative authorities investigating the non-fixed term labor's status and availability, by analyzing the related issues in the future management and the non-fixed labor was performed to derive implications. Analysis of the non-fixed term labor's irregular status, labor costs subject, focusing on compared occupational status was carried out by provincial offices of education. Still a lack of analysis of the legal basis, local educational administrative authorities of large variations in staffing, placement criteria, such as occupation showed very different. In particular, for regular and ongoing work on a staffing appeared to be a large gap between local educational administrative authorities were required improvements. Based on the results, this study provide a stable legal basis, placement of equity, maintenance and training management system implementation, and the secure of stable payroll costs.

  • KEYWORD

    지방교육행정기관 , 무기계약직 , 총액인건비

  • Ⅰ. 서 론

    지방교육행정기관 소속 무기계약직1)에 대한 처우개선 및 신분 안정, 인력관리의 필요성이 증가하고 있다. 2004년 정부에서는 비정규직 대책을 발표하고 비정규직의 처우개선 및 신분안정을 도모하였으나 정책적 실효가 없었다. 이에 정부는 2006년 비정규직 종합대책을 통해 계속근로기간이 2년을 초과한 근로자를 ‘기한의 정함이 없는 근로자(무기계약직)’으로 전환하여 고용 안정화를 도모하고자 하였다(성병창, 2012: 4). 지방교육행정기관에 소속된 무기계약직 역시 이러한 대책의 연장선상에서 논의가 되어 왔다.

    지금까지 단위학교 및 지방교육행정기관에서는 국가 수준의 교육정책 수행 및 지방의 필요에 의해 다양한 인력을 학교장이 채용하고, 중앙정부와 지방정부에서 재원을 지원하는 학교회계에서 보수를 지급하는 ‘학교회계직’으로 채용 및 관리를 해 왔다. 그런데 관련 정책에 따라 수시로 이러한 인력을 채용하다 보니 총 직종수가 60여 종이 넘어 관리의 어려움이 있으며 그 수도 2013년 현재 14만명이 넘어 인건비 부담을 초래하는 문제가 발생하고 있다. 또한 지방교육행정기관 소속 무기계약직의 경우, 시․도별 배치기준, 운용실태, 재정부담 등이 모두 달라 관리가 어렵다는 점이 가장 큰 문제로 지적되고 있다. 그럼에도 불구하고 시‧도별 무기계약직 규모 및 배치기준 등이 어떻게 다른지에 대해서도 파악은 잘 이루어지지 않고 있다(성병창, 2012; 오세희 외, 2013).

    이러한 가운데 2013년도부터 지방교육행정기관 소속 무기계약직에 대해서도 총액인건비제도가 시행‧적용되고 있다. 이 제도는 총액인건비제도는 무기계약직 전환 학교회계직에 대해 국가가 70%의 인건비를 부담하고, 각 시‧도교육청에서 자율적으로 인력 배치기준을 수립하여 인건비를 부담하며 각급학교 및 지방교육행정기관(본청, 교육지원청, 소속기관 등)에 배치하게 된다(교육과학기술부, 2012). 그런데 이렇게 무기계약직의 배치 기준에 대해서는 시‧도교육청에서 자율적으로 수립한다고 하더라도, 그 수가 지속적으로 확대됨으로써 국가의 인건비 부담은 더욱 커지게 되고 다른 재정지출을 압박하고 있다. 특히 인건비의 경우 경직성 경비적 성격이 강하고 회귀하기 어려운 특성을 지니므로 한번 지출이 되면 그 비중을 낮추기는 매우 어렵다. 이는 국가의 재정부담을 더욱 가중시키는 결과를 초래하여 운영비 및 시설비의 지출 비중이 낮아지게 되어 학교교육의 질을 높이기 어려운 상황으로 이어질 수 있다. 또한 시‧도교육청별 배치기준 및 인력의 수가 매우 상이할 경우 시‧도별로 학생, 교원 등이 적정한 교육서비스를 받지 못하게 되므로 시‧도별 교육격차로 이어질 수 있는 가능성이 높다. 이처럼 그간 무기계약직을 둘러싼 논의가 활발하지만 정작 인력을 관리‧운용하는 시․도교육청별 무기계약직 배치기준이 어떠한지, 운용실태 및 재정부담 등이 어떠한지에 대해서는 그동안 보고된 바가 거의 없다. 대부분 시‧도별 사례 혹은 설문조사 결과에 근거 하여 일반적인 개선방안을 제시하고 있는 실정이다(성병창, 2012; 신현석 외, 2013 ; 오세희 외, 2013).

    이러한 문제의식 하에, 본 연구에서는 지방교육행정기관에 소속된 무기계약직 운용 실태와 현황을 조사하고, 관련 문제점을 분석함으로써 향후 무기계약직 관리 및 운영 개선방안을 제시하고자 한다. 이를 위해 17개 시·도별 무기계약직 인력배치 및 관련 현황 자료를 조사하였다. 본 연구에서는 무기계약직 실태조사 자료로 ‘시‧도별 2013 지방교육재정 자체평가보고서’를 주요 분석대상으로 하였는데, 이 보고서는 시‧도교육청별로 공통적인 기준에 근거하여 산출한 객관적 자료이므로 현재까지 공식적으로 보고된 자료 둥 신뢰도와 타당도가 높다고 할 수 있다. 이 외에도 시‧도별 관련 조례 연혁 수집 및 분석, 시‧도교육청별 인력배치 편차 분석을 위한 변이계수를 도출하고, 시·도별 담당자들과의 협의회와 의견자료 등을 통해 연구결과를 보완하였다. 본 연구결과는 지방교육행정기관별 무기계약직 운용 실태를 비교 분석함으로써 향후 인력 운영의 효율성을 높이기 위한 방안을 도출하는데 기초자료로 활용할 수 있을 것이다.

    1)교육현장에서는 무기계약직 외에도 학교회계직, 비정규직 등의 명칭이 혼용되어 쓰이고 있다. 학교회계직은 공립학교 및 교육기관에서 근무하는 직원 중 정원에 포함된 공무원을 제외한 학교 업무를 지원하기 위해 학교장이 채용한 직원이며 2006년 이전까지는 비정규직의 범위에 모두 포함되었다. 본 연구의 대상인 무기계약직은 학교회계직을 포함하여 '기한의 정함이 없는 근로자(non-fixed term labor)'를 포함하는 광의의 개념이다.

    Ⅱ. 관련 문헌 검토

       1. 무기계약직 총액인건비제도 실시 배경

    우리나라 교육분야에서 무기계약직이 등장하게 된 배경은 인건비 절감이나 노동법상의 제약을 회필하기 위해 도입한 일반 기업체와는 달리, 학교행정업무의 경감 및 효율적인 운영을 위해서이다(성병창, 2013: 16). 처음에는 중‧고등학교에서 육성회의 이름으로 육성회직을 채용하였는데, 이들이 현재의 학부모회직원으로 남아 있다. 이후, 과학교육의 질적 개선과 탐구‧실험 중심의 수업강화를 위해 1983년 2월 28일 전국 시‧도 과학 기술담당과장회의에서 ‘발명진흥법’의 규정에 근거를 두고 다양한 과학행사업무를 보조하기 위한 과학실험보조를 만들어 학교현장에 배치하기 시작하였다. 한편, 초‧중학교에 국민기초체력 향상을 위하여 학교급식제도를 도입함에 따라 조리종사원의 수요가 급증하면서 교육기관의 비정규직 근로자 수가 갑자기 증가되는 원인이 되었다. 그 이후 IMF 외환위기로 인해 청년실업자가 급격히 발생함에 따라 정부에서는 ‘고학력 미취업자 실업대책’의 일환으로 교육정보화지원인력으로 단기간 계약에 의한 전산보조원을 채용하였으며, 2000년대에는 ‘교원안전망 구축 및 교원업무경감 대책’이 발표되면서, 당시 교원의 업무로 인식되던 학사 관련 업무들이 행정실로 상당수 이관됨에 따라 행정보조와 교무업무보조가 채용되었다. 이러한 정부정책에 따른 인력 배치 이외에도, 각 시‧도 교육청 또는 개별 학교 단위에서 필요에 따라 자율적으로 체육순회코치, 일용직 영양사, 조리보조원, 청소원, 사서보조원, 행정보조원 등을 채용하여 해마다 새로운 직종의 비정규직이 배치되어 활용되고 있다(성병창, 2013: 16). 이 외에도 특별교부금에 의한 국가시책사업이 확대되면서 관련 인력(예컨대, 교육복지사(예전 지역사회전문가), Wee센터 전문상담사, 학습보조인턴교사, 돌봄교사 등)의 채용이 증가하였다. 특별교부금의 대다수 인건비 사업은 사업기간을 명확히 하지 않은 채 지속적으로 시행하여 학교회계직원을 대규모 양산해 왔고, 2009~2012년까지 4년 동안 시·도교육청 학교회계직 등이 2009년 96,937명에서 55,672명(약 36.5%) 증가한 것으로 나타나고 있다(교육부, 2013 내부자료)

    이러한 가운데, 지방교육행정기관 총액인건비제도가 2013년 전면 실시되면서 시‧도교육감 소속 지방공무원, 사립학교 행정직원 및 학교회계직원 등을 대상으로 산정하되, 사립학교 행정직원의 경우 자율형사립고 등 교부금 산정기준 제외하였으며, 학교의 행정직원은 제외하는 등 그 대상이 확대되었다. 이 중에서 학교회계직원 등은 교육청에서 공통적으로 운영되고 있는 교무보조 등 13개 직종을 우선 선정‧시행하는 방향으로 추진되었다(교육과학기술부, 2012).

    2013년 총액인건비 대상 중 무기계약직 전환 학교회계직원 등에 대해서는 다음과 같은 산식을 적용하였다(교육과학기술부, 2012). 먼저, 시‧도교육청이 상시‧지속적으로 운영하고 있는 공통 직종 및 예산의 안정적 확보가 필요한 일부 현안 사업에 대해 우선적으로 총액인건비에 포함하여 시행하였다. 이에 따라 ’13년도에는 50여 직종(150,141명, 제주도 제외)중 13개 직종(119,785명, 79%)에 대한 총액인건비가 시행되었다(<표 1> 참조)

    이러한 기준은 각급학교 및 교육행정기관의 현 인력 수준에서 학생수, 학교수, 조리학교수, 장애학생수 등을 핵심지표로 선정하여 직종별 기준인원을 산출하는 과정을 통해 도출된 것으로, 시․도교육청의 행정수요 변화 등을 고려하여 교원업무경감(교무보조, 사서보조) 기준인원은 확대하고 그 밖의 시․도교육청의 자체 지침을 통해 운영하고 있는 급식직종(영양사, 조리사, 조리원) 및 행정지원(사무보조, 학부모회직원), 예체능강사, 전문상담인력은 가급적 현원을 유지하는 것을 기본 전제로 하고 있다. 또한 배식보조는 비조리학교에 한정하여 인정(30명 이상의 학교)하였으며, 일부 수익자부담 직종(조리원 등)은 교부금의 범위 내에서 기준인원 등을 조정하였다.

    무기계약 전환 학교회계직원 등에 대한 ´13년도 인건비 단가는 [´12년도 직종별 1인당 평균임금 × 인건비 처우개선분]을 기준으로 산정하였다. ´12년도 시․도교육청 1인당 교육비특별회계 지원액(수익자부담경비 제외) 및 ´11년도 결산액을 기준으로, 직종별 1인당 연 평균임금(직종별 16개 시․도교육청(제주도제외) 전체 평균임금 = 직종별 일할기준액(1인당 연간소요액/365)×근무일수)을 산출하고 ´13년도 공무원 임금인상율을 적용하였다(<표 2>참조).

       2. 무기계약직 운영 현황 및 실태 분석

    1) 법적 근거

    현재 17개 시‧도교육청 중 조례로 무기계약 전환 학교회계직원의 임용 및 관리 등을 제정한 곳은 강원, 경기, 광주, 울산, 전북, 제주 등 6개에 불과하다(<표 3> 참조). 조례에 제시된 명칭은 경기의 경우 교육실무직원, 광주는 공무원이 아닌 근로자, 강원과 울산은 교육공무직, 전북은 비정규직 근로자 등으로 매우 상이하다. 구체적인 조항을 보면, 공통적으로는 임용‧채용, 교류‧전보 등을 규정하고 있으나, 계약 관계를 규정한 곳은 경기와 전북 뿐 이다. 경기도 조례에 의하면 정당한 사유없이 계약 종료 및 해지를 할 수 없다고 규정하고 있으며, 전북의 경우에도 2년 이상 근로계약 반복 갱신을 명시하여 고용안정성을 보장하고 있음을 볼 수 있다. 임용 및 채용에 있어서는 교육감이 임용하되 채용기관의 장에게 위임한다는 규정이 포함되어 있음을 볼 수 있다. 교류 및 전보의 기준은 대체적으로 생활근거지, 장기간 근무 등을 공통적으로 제시하고 있다.

    2) 시?도교육청별 무기계약직 운영 실태

    시‧도교육청별 무기계약 및 비정규직 현황을 보면(<표 4> 참조), 2012년 현재 총1만6천개의 학교에 총15만 명의 인력이 고용되어 있으며, 이 중에서 공립학교가 13만 명으로 사립학교의 2만여명에 비해 약 7배 이상 많이 배치되어 있는 것으로 나타났다. 학교급별로 보면 초등학교에 배치된 인력수가 약7만2천여명으로 가장 많다. 그러나 학교당 인력으로 보면 특수학교가 학교당 22.4명으로 가장 많고 고등학교 14.2명, 초등학교 12.4명, 중학교 11명, 행정기관 9.91명, 유치원이 가장 적은 1.1명 정도로 나타났다. 즉 학교설립별, 학교급별로 배치된 무기계약직 인력에는 차이가 매우 크게 나타나고 있다.

    시‧도교육청별로 관리하는 무기계약직 직종 및 인력현황을 분석한 결과(<표 5>, <부록 1> 참조), 직종수는 6개~30개로 매우 상이했고, 총인원의 경우 대부분의 시‧도교육청에서도 무기계약직 보다는 비정규직 규모가 많았는데, 인천의 경우에는 비정규직이 무기계약직의 약 1.5배 이상을 차지하고 있어 차이가 가장 크게 나타났다. 비정규직 중에서는 무기계약직 전환 인원이 포함되어 있다.

    시‧도교육청별 무기계약직만을 대상으로 배치 현황을 분석한 결과(<표 6> 참조), 학교설립별로 보면 사립학교에 배치된 인력이 매우 적다. 특히 유치원의 경우에는 사립학교 배치된 무기계약직이 한 명도 없으며, 세종시의 경우에는 고등학교 배치인력 5명을 제외한 나머지 기관에는 배치된 인력이 없는 것으로 나타났다. 대부분의 시‧도교육청별로 사립학교에 배치된 무기계약직은 공립에 비해 매우 적었는데, 특수학교의 경우 서울, 경기, 충북, 경북의 경우에는 사립학교가 공립학교에 비해 무기계약직이 더 많이 배치된 것으로 나타났다.

       3. 선행연구 검토

    학교회계직원의 인력관리 및 운용제도에 대한 논의는 거의 최근에 시작되어 선행연구가 많지 않다. 지금까지 수행된 연구는 주로 학교회계직원의 신분안정 등에 대한 법적 쟁점, 학교회계직원의 효율적 인력관리 방안 등으로 이루어져 왔다.

    먼저 김인재(2011)는 학교회계직원의 근로관계 상의 법적 쟁점에 대한 연구를 수행하였다. 학교회계직원은 학교 내에서 상시적 업무를 담당하지만 「초·중등교육법」상 '직원'에 해당하는지 논란이 되고, 또 공립학교를 설립·운영하는 지방자치단체, 집행기관인 교육감 또는 학교장 중 누가 사용자인가가 문제로 제기된다고 지적하였다. 김인재(2011)의 연구결과에 의하면, 「초·중등교육법」의 규정을 적극적으로 해석하여 학교회계직원도 '직원'에 해당한다고 보았다. 또 판례에 따르면 공립학교 학교회계직원의 근로관계에서 지방자치단체가 사업주이고, 교육감은 사업경영담당자, 학교장은 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행위하는 자에 해당한다. 다만 논란을 해소하기 위하여 학교회계직원의 채용과 관리에 관한 법적 근거를 명확히 규정할 필요가 있다고 하였다. 구체적으로 「초·중등교육법」 등 상위법령에 교육감을 학교회계직원의 채용권자로 규정하고, 학교회계직원의 정원, 배치기준 및 관리운영에 관한 사항은 시·도의 교육규칙으로 정할 것을 제시하였다. 또한 일부 직종에 대해서는 교육감의 행정권한 위임규칙에 따라 교육장이나 학교장에게 채용권을 위임하는 방안을 강구하여야 한다고 하며 학교회계직원의 근로조건을 개선하고 차별을 해소하며, 정규직 또는 공무원으로 전환하는 정책을 추진하여야 한다고 하였다.

    학교회계직원의 효율적 인력관리 방안은 대부분 학교 교원들의 업무경감을 위한 업무개선방안을 중심으로 제시되고 있다. 성병창(2012)은 학교회계직(비정규직) 인력관리 방안을 제시하기 위해 학교관리자와 학교회계직원을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 주요 연구내용은 학교회계직 근로실태, 학교회계직 직종 재분류 및 통합직군, 학교회계직 직종별 배치기준 등에 대한 인식조사 등을 통해 개선방안을 제시하고 있다. 추후 학교회계적 관련 차별금지법령 및 조항 마련, 배치기준 및 임금체계 개선, 고용주체, 고용안정성 및 근무여건 개선, 재원투자의 효율성 등 향후 더 검토되어야 할 과제를 제시하였다.

    신현석 외(2013)의 연구에서는 학교회계직원을 교원인력과 지원인력으로 구분하여 학교 인력의 업무구조 운영실태와 문제점을 분석하였다. 연구결과에 의하면, 지원인력은 열악한 근로조건으로 인하여 정상적인 생활을 하기 어렵고, 교원인력과의 사이에서 업무가 명확하게 구분되지 않아 갈등이 발생하고 있으며, 지원인력에 대한 체계적 관리와 어려움 등이 발생하고 있다고 지적하였다. 이를 해결하기 위해서는 직무수행 과정에서 발생하는 갈등을 해소하기 위해 업무 표준화가 필요하며, 학교 인력관리의 방향을 구조적이고 체계적 측면에서 접근해야 할 것으로 제언하면서 신분안정을 위한 법적 근거 마련, 인력관리를 위한 교육청 차원의 전담기구 구성 등을 구체적인 방안으로 제시하였다.

    오세희 외(2013)는 학교 교육활동 지원을 위한 인력운영 효율화 방안 연구를 수행하였다. 이를 위해 현황 분석에서는 학교회계직에 대한 교육감 채용권 전환 사례, 정원관리, 직종관리, 복무, 임금, 인사관리, 연수 및 교육, 학교조직문화 개선 등을 면담 및 설문조사를 실시하여 분석하였다. 오세희 외(2013)는 주요 연구결과를 바탕으로 교육청-지역-학교간 협력모델 구축, 학교회계직 정원관리를 위한 정수 책정, 인사위원회 구성, 복무, 직종간 통합운영, 인력관리를 위한 커리어경로 제시, 교육훈련 실시, 처우개선 등을 제언하였다.

    지금까지 제시한 선행연구는 주로 거시적이고 종합적인 차원에서 학교회계직원 운용에 대한 개선방안을 제시하고 있으며, 주로 설문조사(혹은 면담조사)를 통한 연구를 수행하고 있지만 시‧도교육청별 인력운용 실태를 공통된 기준으로 작성된 자료를 통해 구체적으로 분석한 연구는 수행되지 못하였다. 이로 인해 시‧도교육청별 여건을 반영한 방안 보다는 포괄적인 방향만을 제시하는 한계를 지니고 있으며, 특히 인건비 부담주체별 재정 지원실태는 구체적으로 조사된 바가 없어 향후 재정운영에 대한 근거를 찾기가 어렵다. 이러한 한계는 현재와 같이 학교회계직 총액인건비제도 시행에 따른 시‧도교육청의 인력관리 자율성이 부여되기 위해 각 시‧도교육청별 인력 운용 실태가 다양한 측면에서 제시되어야 하며 보다 객관적이고 질적으로 제고된 자료에 근거한 방안이 제시될 필요가 있다는 점을 시사한다.

    본 연구에서는 지금까지 제시한 시‧도교육청별 무기계약직 운용 법적 근거, 학교급별 현황 등 실태분석을 바탕으로, 무기계약직 운영 관리의 문제점을 분석하고 개선방안을 제시하고자 한다. 본 연구의 결과는 각 향후 각 시·도교육청에서 법적 근거마련, 인력확보, 배치기준 수립, 재정운용 등 무기계약직 운영 방향을 수립할 수 있는 기초자료를 제공할 수 있을 것이다.

    Ⅲ. 지방교육행정기관 무기계약직 운영 관리의 문제점 및 개선방안

       1. 지방교육행정기관 무기계약직 운영 관리의 문제점

    1) 안정적 법적 지위 보장 근거 미흡

    학교회계직원의 무기계약직 전환과 관련한 법적 근거를 둘러싼 논쟁이 계속되고 있다. 무기계약직원의 고용안정성을 보장하기 위해 그간 학계에서는 조례 제정을 방안으로 제시하였으나 17개 교육청 중 직접적으로 조례를 제정하고 무기계약직에 대한 임용 및 채용, 계약, 교류 등을 규정한 곳은 6개에 불과하다(앞의 <표 3> 참조). 여전히 학교회계직원의 법적 근거가 모호하고 개별 법령(노동관계법, 초·중등교육법, 조례 등)에 산재되어 사용자 문제에 대한 논쟁이 촉발되고 있으며, 교육감직고용 조례를 제정한 곳이라고 하더라도 이에 대한 반대의견이 상존하고 있다. 몇 개 시‧도에서는 학교장이 사용자라고 주장하며 소송이 진행 중이기도 하다(오세희 외, 2013). 이 외에도 학년말 사업 종료 및 계약 만료에 따른 학교회계직원의 대량해고로 인하여 고용불안이 사회적 문제로 대두되고 있다. 이는 무기계약직원에 대한 법적근거를 조례로 제정한다고 하더라도, 학교장 등 사용부서의 장에게 임용권한이 위임되어 있는 문제가 해결되지 않고, 구체적인 계약 조건이 조례에 명시되지 않으면 고용불안정은 여전히 해결되기 어려울 것임을 시사한다.

    2) 지방의 인건비 부담 과중

    현재 무기계약직 전환 학교회계직원에 대해서는 국가가 70%의 인건비를 지방교육재정교부금으로 지원하고 나머지 부분은 지방자치단체, 교육비특별회계(이하 교특회계), 수익자부담 등으로 각 시‧도교육청에서 부담하고 있다. 무기계약직 인건비 부담 주체별 현황을 보면(<표 7> 참조). 교특회계 부담 인력이 4만7천여명으로 전체 인원(72,094명)의 약 64.9%를 차지하고 있으며, 수익자가 부담하는 인력이 약 1만3천여명으로 약 17.9%, 기타(지자체 등) 부담 인력이 약 17.2%를 차지하고 있다.

    시‧도별로 인건비 부담 주체를 구분해 보면(<표 8> 참조), 전체적으로는 교특회계 부담 비중이 수익자 부담 및 기타 부담 비중에 비해 매우 높게 나타났다. 그러나, 부산(1명), 대전(1명), 울산(2명), 세종(13명) 등은 수익자부담으로 지원하는 인력이 거의 없는 것으로 나타나고 있고 부산, 대전, 울산, 경기, 충남의 경우에는 상대적으로 기타(지자체 등) 부담이 높은 것으로 나타났다. 반면 인천의 경우 교특회계 부담과 수익자 부담간 차이가 매우 적은 지역으로 나타나 인건비 부담 주체별로 시‧도별 편차가 크게 나타나고 있다.

    향후 중앙정부의 무기계약직 인건비 부담은 더욱 가중될 수 있다. 현재 무기계약전환 학교회계직원의 인건비 70%를 국가가 부담하는 구조에서 인력수가 많아지면 총액은 더욱 커질 수 있는데, 비정규직 인력 중 아직 무기계약직으로 전환되지 못한 비정규직 인력이 매우 많다는 점에 비추어 볼 때 인건비 부담이 향후 더 커질 것으로 예측된다. 현재의 인력규모가 최상의 적정수준이라고 보기는 어렵지만, 학교교육 지원을 위해 꼭 필요한 인력규모라고 본다면, 이들에 대한 처우, 보수, 고용안정성, 관리 등에 대한 사회적 비용은 더욱 높아질 것이다. 본 연구결과에서 나타난 바와 같이 인건비 부담 주체별 구조를 보더라도, 현재 교특회계 부담률 높지만 수익자부담 및 지자체 부담도 약 12% 이상으로 적지 않게 나타나고 있다. 이러한 인건비 지원 구조는 향후 수익자 혹은 지자체부담 규모가 축소될 경우 고스란히 중앙정부 부담으로 작용할 것이다. 시‧도별로 인건비 부담주체별 편차가 크다는 점도, 지방교육에 대한 균형적인 지원을 국가의 책무라는 관점에서 보면 향후 재정 부담을 크게 할 가능성을 높이고 있다. 수익자부담이 거의 없는 지역도 있지만, 인천의 경우에는 교특부담보다는 수익자부담으로 지원하는 인력이 상대적으로 많게 나타났다. 기타 부담이 많은 지역은 지자체의 지원이 활발하다고 할 수 있으나, 지속적으로 예산이 투입되지 못할 경우에는 중앙정부 및 수익자 부담 비중이 높아질 우려가 있기 때문이다.

    3) 지역별?학교급별 무기계약직 직종별 배치 불균형

    현재 무기계약직 직종은 시‧도별로 매우 상이하다. 이를 교무지원, 행정지원, 수업지원, 급식지원, 복지지원의 5가지 유형으로 구분하여 현황을 분석해 보면(<표 9> 참조), 조리사(원), 영양사, 배식보조 등을 포함한 급식지원 인력이 총4만4천여명으로 전체 인원의 약 60.4%로 가장 많고, 교무지원 20.4%, 행정지원 10.6%, 수업지원인력 7.6%의 순으로 나타났다. 학교급별로 보면 유치원과 특수학교의 경우 수업지원인력이 교무지원 및 급식지원에 비해 높게 나타났고, 초‧중‧고등학교의 경우에는 공립학교에 배치된 급식지원 인력이 가장 많은 것으로 나타났다.

    학교당 무기계약직 직종별 배치 현황을 분석해 보면, 교무지원 인력의 경우 공립 초등학교당 1.57명으로 가장 많고, 행정지원인력은 공립 고등학교당 1.43명으로 가장 많은 것으로 나타났다. 수업지원 인력은 공립 특수학교당 13명, 사립 특수학교당 5.59명으로 가장 많았으며, 급식지원 인력은 공립 고등학교당 4.79명, 공립 중학교당 4.09명으로 많게 나타났다. 복지지원인력은 대부분의 학교에 거의 배치되지 않은 것으로 나타났다.

    각 시‧도별로 직종별 배치 현황을 보면(<표 10> 참조), 대부분 급식지원인력이 가장 많고 교무지원, 행정지원, 수업지원의 순으로 나타났다. 그러나 인천의 경우에는 인천, 울산, 충북, 전북, 제주의 경우에는 행정지원 인력보다 수업지원 인력이 많은 것으로 나타나 시‧도별로 직종별 배치 인력간 차이가 있는 것으로 나타났다.

    시‧도별 유‧초‧중‧고‧특수학교당 배치 인력수로 분석해 보면, 전체 인력의 경우 울산이 교당 5.33명으로 가장 많았고, 세종시가 교당 2.47명으로 가장 적게 나타났다.

    대부분의 시‧도는 3~4명 정도의 인력을 배치하고 있는 것으로 나타났다. 직종별로 구분해 보면, 서울이 교무지원 인력 교당 1.16명, 행정지원 교당 0.68명으로 가장 많이 배치한 것으로 나타났다. 수업지원의 경우 인천이 교당 0.52명, 급식지원의 경우 울산이 교당 3.35명으로 교당 배치인력이 높게 나타났다. 사립유치원 등이 포함되었기 때문에 총 학교수가 늘어나 시‧도별 교당 배치인력수는 매우 적다는 점을 감안해야 하지만, 그럼에도 불구하고 교당 지원인력 배치에 있어 시‧도별 편차가 큰 것으로 나타나 균등한 교육서비스 질 제공에 대한 논의가 필요할 것으로 보인다.

    이러한 차이는 각 직종별 변이계수(CV)를 산출한 결과에서도 나타나 있다. 전체적으로 변이계수값이 0.8782 정도로 큰 가운데, 복지지원 인력에 대한 시‧도간 편차가 제일 크고, 기타 지원인력, 행정지원인력, 급식 및 교무, 수업지원 인력 순으로 편차가 크게 나타나고 있다.

    무기계약 직종 가운데 교무, 행정, 수업, 급식지원 인력은 일상적이고 상시적인 업무를 학교 지원업무를 담당하는 측면에서 볼 때 시‧도별, 학교급별 편차가 크다는 점은 교육서비스의 질적 차이에도 영향을 주고 있다는 의미로 해석할 수 있다. 자율적으로 인건비를 편성하는 권한이 부여되어 있고 지역별 특성이 다르기 때문에 무기계약직 배치인력의 편차에 대해 문제제기를 하기는 어려울 수 있다. 특히 공·사립의 학교급별 배치인력의 차이가 교육서비스의 질적 차이로 이어질 경우 쟁점화 될 가능성이 크다. 즉 배치인력의 편차로 인해 적절한 교육서비스를 받지 못하기 때문에 학생의 학습권이 침해되고, 교사들의 업무 부담을 과중시켜 학교교육의 질을 낮출 수 있기 때문이다. 본 연구결과에 의하면 사립유치원 배치 인력은 한 명도 없으며, 사립 초‧중‧고등학교 등도 공립학교 비해 사립학교 배치 인력 수는 매우 적은 수준이다. 사립유치원 및 사립고등학교 수가 공립에 비해 월등히 많은 점을 감안해 본다면 의무교육단계는 아니지만 교육의 공공성 및 학생들의 학습권 차원에서 균등한 지원을 보장받아야 한다. 이러한 차이는 유치원 및 고등학교의 경우 수익자부담을 높이는 요인으로 작용할 수 있다는 점도 감안해야 한다.

    4) 시?도별 인력배치 기준 차이 : 교무지원인력 배치기준 사례

    시‧도별로 관리하는 무기계약직 직종이 매우 상이하며 이러한 인력에 대한 시‧도별 배치기준도 매우 다르게 나타나고 있다. 직종수도 다르고 직종별 배치기준 역시 공통적인 기준을 찾기 어려울 정도로 분산되어 있다. 물론 이러한 차이는 학생수 및 학교수 감소 등 각 시‧도별 특수성을 반영하여 수립한 것으로 볼 수 있으나, 수요자 입장에서는 여전히 동일한 교육서비스를 제공받지 못하는 한계를 지닐 수 있다.

    <부록 1>에 제시한 바와 같이, 각 시‧도별 무기계약직(비정규직 포함) 직종별 배치기준은 매우 상이하다. 시‧도별 직종수는 6~30개 정도로 매우 차이가 큰 것으로 나타나 공통적인 배치기준을 비교‧분석하기란 매우 어렵다. 여기서는 다양한 직종 중 16개 시‧도에서 공통적으로 지원하고 있으며, 상시적·지속적 업무를 담당하고 있는 교무지원인력(교무보조, 교무실무 등 명칭은 상이함)을 사례로 하여 시‧도별 배치기준 차이를 분석해 보고자 한다.

    <표 11>에 제시된 교무지원인력 배치기준을 보면, 시‧도별로 기본적인 학교급별 배치기준 및 추가배치 기준이 매우 상이한 것으로 나타났다. 즉 서울, 부산, 인천, 울산, 세종, 경기, 강원, 충북, 전북, 제주 등 10개 시‧도는 유치원 교무보조인력 배치기준이 없으며 대구, 대전, 충남, 전남의 경우에는 단설유치원에 한해 유치원당 1명의 지원 기준을 수립하고 있다. 경기와 전남의 경우에는 초‧중‧고, 특수학교당 2명을 배치하고 있으나, 대부분 시도에서는 초등학교당 1명 배치기준을 적용하고 있고, 강원, 제주의 경우에는 학급수 기준을 적용하고 있다. 강원의 경우에는 초‧중‧고‧특수학교 모두 학급수 기준을 적용하고 있으며, 제주는 초등학교와 중학교에 13학급 이상 1명, 고등학교는 일반계와 과학고에 한해 1명 지원 기준을 수립하고 있다. 추가배치 기준을 수립한 지역이 많지 않은 가운데 충북과 충남의 경우에는 초‧중‧고‧특수학교 모두 학급수 기준, 서울, 광주, 대전, 경북의 경우 일정 학생수 이상이 되면 1명을 추가로 배치하는 기준을 정하고 있다. 경북의 경우 전체 시‧도 중 유일하게 지역교육청당 1명 추가배치기준을 수립하고 있다.

       2. 개선방안

    여기서는 앞서 제시한 연구결과 및 논의를 바탕으로 지방교육행정기관 소속 무기계약직 운용 관련 개선방안을 다음과 같이 제시하고자 한다.

    첫째, 무기계약직 고용안정화를 위한 법적근거 마련이 요구된다. 즉 교육감 직‧고용 조례제정을 유도하고, 인력의 채용, 계약 등을 분명히 명시하여 고용불안정을 해소해야 할 것이다. 현재 논쟁 중인 학교장 고용이 이루어져 학교장이 직접 채용한다고 하더라도 계약 등에 관한 노무관리 사항, 교류(전보) 등 인사관리 사항을 효율적으로 수행하기 어려운 문제가 발생할 수 있다. 이는 단위학교 차원에서 해결하기 어렵기 때문에 이러한 문제는 교육청 차원의 전담조직을 설치하고 ‘무기계약직 관리위원회(가칭)’를 운영하여 임용(채용), 계약, 전보(교류) 등 지원인력의 효율적 운영 방안을 체계적으로 모색해 나가야 할 것이다. 이러한 법적 안정성 확보 외에도, 확보된 인력의 관리 체계 정비 또한 요구된다. 현재 무기계약직 직종을 전국 시‧도교육청별로 종합해 보면 총60여개로 세분화되어 있는데, 이럴 경우 채용 당시 계약서상에 정한 특정 업무로만 업무범위가 한정되는 문제가 나타나 업무 수행의 비효율성이 발생할 수 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 현재 세분화된 직종을 몇 개 군의 직종으로 단순화하여 인력관리의 유연성과 고용 안정성 동시에 제고할 필요성이 있다. 앞서 시‧도별 인력배치 편차가 매우 큰 것으로 나타났는데 이는 교육서비스의 질적 저하로 이어질 수 있다. 현재 무기계약직 수가 더 이상 확대되기는 어렵다는 점을 감안해 볼 때, 직종 단순화를 통해 학교별 특성에 따라 직종별 업무간 이동을 효율적으로 제공할 수 있는 노력을 기울여야 할 것이다.

    둘째, 시‧도교육청 및 학교급간 무기계약직 배치인력 편차를 줄이기 위한 노력을 기울여야 한다. 앞서 제시한 바와 같이, 교무, 행정 등 일상적이고 상시적 업무를 담당하는 인력 배치 편차가 크다는 것은 학생들이 받아야 할 직접적인 교육서비스의 질적 차이를 가져올 수 있다. 인력배치의 자율성이 높고, 지역 특성 및 재정 여건을 감안한 인력 배치가 이루어진다고 할지라도, 1차적으로 시‧도별 균형을 맞추어야 하는 인력을 먼저 배치할 필요가 있다. 유치원 및 공·사립학교간 균형적 배치 등에 대해서도 새로운 배치기준 마련이 요구된다. 이를 위해서는 시‧도교육청 조직관리담당자들 간의 협의가 필요하며, 중앙정부에서도 무기계약직 총액인건비 산출시 일부 직종에 대해서는 일정한 배치기준을 적용할 필요가 있을 것이다.

    셋째, 무기계약직 인력에 대한 전문적이고 체계적인 교육훈련(연수)가 필요하다. 현재의 재정 여건에 비추어 볼 때 무기계약직 인력수가 지속적으로 확대되기는 어렵다. 이러한 상황에서, 한정된 인력을 효율적으로 활용하기 위해서는 앞서 제시한 직종 단순화와 더불어 전문성을 발휘할 수 있는 교육‧훈련이 무엇보다 선행되어야 한다. 무기계약직 인력의 전문성 향상 요구는 지속적으로 제기된 것으로 그 핵심은 채용 전, 임용 후 보수교육 등을 주기적이고 체계적으로 지원해야 한다는 점이었다. 특히 직종별로 실무능력을 향상시킬 수 있는 보수교육이 전문적으로 이루어져야 하며, 지속적인 연수를 통해 전문성을 향상시킬 수 있는 기회를 제공해야 한다.

    넷째, 무기계약직 인건비 부담 체계에 대한 개선이 필요하다. 현재 무기계약직의 보수는 교특회계 및 수익자부담, 기타 지자체 지원 등으로 구성되는데 중앙정부 차원의 지원은 더 이상 확대되기 어려운 전망이다. 따라서 단위학교 지원에 대한 교육청 및 지방자치단체의 역할 분담이 요구되는데, 인건비의 확보를 위한 조례 제‧개정, 신규인력 채용 억제, 인건비 수반 사업 확대 억제 등을 통해 현재 수준의 인력과 인건비는 안정적으로 확보할 수 있는 방안을 모색해야 한다.

    무기계약직 인건비 확보와 더불어 보수체계 개선 또한 쟁점화되고 있는 요소 중의 하나이다. 현행 직종별로 각기 다른 근무일수 및 평균임금 체계를 개선하는 작업을 통해 직업 안정성을 보장하고, 현재 배치된 인력의 전문성을 높여나가야 할 필요가 있다. 그러나 이는 현실적으로 단기간에 시행되기 어렵기 때문에 현재로서는 장기근무수당 등 수당체계를 개편하는 방안이 실현가능성이 높다. ’13년도부터 적용되는 무기계약직 전환 학교회계직원 총액인건비 기준은 [직종별 기준인원×인건비 단가]로 산정하여 교부되고 있는데, 여기에 장기근무가산금을 단계적으로 확대하여 적용할 수 있을 것이다. 앞서 제시한 바와 같이, 직종별 통합이 이루어질 경우에는 기존 처우 및 근무 일수 등을 고려하여 유사한 직종을 구분하고, 유형별 보수체계를 적용해야 한다. 일부 시‧도교육청에서 도입하고 있는 일급제에 기초한 연봉제를 월급제로 전환하고, 장기적으로는 호봉제로 전환하는 방안이 필요하다. 호봉제 전환시 입직 전 경험 반영 정도, 호봉체계 및 승급기간, 호봉간 보수 차이 등을 어떻게 반영해 줄 것인지 등에 대한 규정 또한 마련되어야 할 것이다. 그러나 호봉제 적용시 재정 확보 및 국가 재정부담의 어려움이 있기 때문에 호봉승급에 제한을 두는 과도기적 방안도 고려할 수 있을 것이다.

    Ⅳ. 결 론

    본 연구는 지방교육행정기관에 소속된 무기계약직 운용 실태와 현황을 조사하고, 관련 문제점을 분석함으로써 향후 무기계약직 관리 및 운영 개선방안을 도출하기 위한 목적으로 수행되었다. 이를 위해 17개 시·도별 무기계약직 인력배치 및 관련 현황 자료를 조사하였으며, 이 외에도 시‧도별 관련 조례 연혁 수집 및 분석, 시‧도교육청별 인력배치 편차 분석을 위한 변이계수를 도출하고, 시·도별 담당자들과의 협의회와 의견자료 등을 통해 연구결과를 보완하였다. 그러나 본 연구는 무기계약직 보수액, 각 시‧도교육청별 배치기준 차이에 대한 원인 분석, 무기계약직 인력을 관리하고 운영하는 세부 매뉴얼 분석 등은 구체적으로 실시하지 못한 한계를 지니고 있다.

    연구결과에 의하면, 현재 시‧도교육청에 소속된 무기계약직(비정규직 포함)은 총15만명 정도이며, 시‧도교육청별로 관리하는 무기계약직 직종 및 인력은 6~30개로 매우 상이했으며 무기계약직 보다는 비정규직 규모가 더 큰 것으로 나타났다. 특히 시‧도별, 학교급별 배치 인력수에 차이가 있었다. 이러한 운용 실태의 문제점으로는, 이들에 대한 안정적인 법적 지위보장 근거가 부족하고, 총액인건비제도에 의해 70%의 인건비를 지원받고 있기 때문에 지방의 인건비 부담이 과중되는 점을 들 수 있다. 또한 지역별‧학교급별로 무기계약직 직종별 배치 편차가 크고, 배치기준 역시 매우 상이한 것으로 나타났다. 이러한 문제점을 개선하기 위해 본 연구에서는 무기계약직 고용안정화를 위한 교육감 직‧고용 조례제정, 무기계약직 인력에 대한 전문적이고 체계적인 교육훈련(연수) 지원, 시‧도교육청 및 학교급간 무기계약직 배치인력 편차 축소 노력, 무기계약직 인건비 부담체계에 대한 개선 등을 주요 개선방안으로 제시하였다. 이러한 방안 중 무기계약직 교육훈련방안, 무기계약직 인건비부담 체계 개선을 위한 인건비 수반 사업 축소 등이 단기적으로는 가장 실현가능성이 높다고 할 수 있다. 교육‧훈련 일부 시‧도교육청에서는 전산, 교무업무 등 담당자를 대상으로 사전교육을 실시하고 있으나 아직 전체 직종에 대한 체계적 교육훈련계획은 수립되지 못한 상태이다. 인건비 사업을 수반한 중앙 및 지방정부 사업 축소 등 역시 특별교부금 국가시책사업, 교육청 사업 등에서 일부 반영되고 있으나, 지방자치단체 교육경비보조사업에 대한 적용은 미흡하므로 이에 대한 개선이 필요하다. 교육감 직‧고용 조례제정 및 시도별‧학교급별 무기계약직 배치인력 편차 축소 노력 역시 중‧장기적으로 검토되어야 할 과제라고 할 수 있다.

    현재 무기계약직 보다는 비정규직 비중이 더 높은 상태에서 향후 중앙정부와 지방정부의 인건비 부담이 더욱 커질 전망이다. 그러나 지방교육재정교부금 축소 등의 외적 환경 변화에 의해 안정적으로 인건비를 확보하기 어려운 상황이 발생할 수 있다. 따라서 안정적인 인건비 확보를 가장 전제로 하고, 현재 확보된 인력 운용의 효율성을 높일 수 있는 방안이 요구된다. 즉 체계적인 교육‧훈련 및 연수제공을 통한 전문성 향상, 직종단순화(통합)에 의한 효율적 배치, 일상적이고 상시적 업무담당 인력에 대한 공통배치기준 마련 등이 후속 연구주제로 다루어져야 할 것이다.

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  • [<표 1>] ’13년도 총액인건비제 시행 대상 직종 및 현원 현황
    ’13년도 총액인건비제 시행 대상 직종 및 현원 현황
  • [<표 2>] 무기계약직 총액인건비 세출예산과목
    무기계약직 총액인건비 세출예산과목
  • [<표 3>] 무기계약전환 학교회계직원 관련 조례 제정 현황(2013년 기준)
    무기계약전환 학교회계직원 관련 조례 제정 현황(2013년 기준)
  • [<표 4>] 무기계약직 및 비정규직 현황 총괄 (단위 : 교, 명)
    무기계약직 및 비정규직 현황 총괄 (단위 : 교, 명)
  • [<표 5>] 시·도별 직종수 및 인력 현황
    시·도별 직종수 및 인력 현황
  • [<표 6>] 시·도별?설립별?교육기관별 무기계약직 현황 (단위 : 명)
    시·도별?설립별?교육기관별 무기계약직 현황 (단위 : 명)
  • [<표 7>] 인건비 부담 주체별 현황 (단위 : 명)
    인건비 부담 주체별 현황 (단위 : 명)
  • [<표 8>] 시?도별 인건비부담 주체별 현황 (단위 : 명)
    시?도별 인건비부담 주체별 현황 (단위 : 명)
  • [<표 9>] 직종별?학교급별 배치 현황 (단위 : 명)
    직종별?학교급별 배치 현황 (단위 : 명)
  • [<표 10>] 시?도별 직종별 배치 현황 (단위 : 명)
    시?도별 직종별 배치 현황 (단위 : 명)
  • [<표 11>] 시·도별 교무지원인력 배치기준
    시·도별 교무지원인력 배치기준