1980년대부터 늘기 시작한 문예회관1)의 건립은 지방자치제가 도입된 1990년대 중반 이후 전국적으로 널리 확대되었다. 주민의 문화향수 증대와 지역의 문화예술 진흥이라는 기치 아래 각 지방자치단체가 문예회관 건립에 경쟁적으로 나섰고, 중앙정부도 전국의 기초 및 광역 지방자치단체별로 각각 하나 이상의 문예회관을 건립한다는 목표를 수립하고 적극적으로 지원한 결과이다.

2011년 말 기준으로 이들 문예회관의 건립에 든 비용은 평균 200.0억 원이다. 건립비의 대부분은 공적재원으로 충당되었는데, 국비가 32.5억 원으로 16.3% 지방비가 163.8억 원으로 81.9%이며, 민간자본은 3.8억 원으로 1.9%에 불과하다(문화체육관광부, 2012: 71). 그런데 문예회관은 시설이 완공된 후에도 운영을 위한 경상비용으로 매년 건립비의 10% 가량이 소요되는 것으로 알려져 있다. 이 운영비도 거의 공적재원으로 충당되고 있는데, 2011년 문예회관 운영비로 지원된 공적재원(국비 및 지방비)은 문예회관 당 평균 19억 9,300만 원이다(문화체육관광부, 2012: 74에서 계산). 문예회관의 건립 자체의 타당성도 문제이지만, 장기적인 관점에서는 문예회관의 운영 효율성이 더 중요한 문제가 될 수 있다.

2012년 말 현재 전국적으로 214개의 문예회관이 있으며, 이 가운데 비수도권 지역에 있는 것이 162개이다. 수도권에 비해 문화공간이 부족한 지방의 경우, 공연, 전시, 교육 등 다양한 문화적 기능을 담당하는 문예회관이 효율적으로 운영되기만 한다면 지역문화 발전에 상당한 기여를 할 수 있을 것이다. 하지만 현재로서는 그에 대한 부정적 평가가 많다. 막대한 공적재원을 투입하여 건립한 문예회관의 부실한 운영에 대한 지적과 운영 활성화 요구는 정치권이나 언론에서 수시로 제기되어온 주제이다. 특히 최근 들어 지방자치단체의 재정건전성에 대한 우려가 높아지면서, 문예회관은 지역문화에 대한 기여는 별로 하지 못하면서 지방재정 부담만 가중시키는 시설로 취급되는 실정이다2).

이러한 문제 제기는 주로 비수도권 지역 문예회관을 대상으로 이루어졌는데, 그것은 그동안 지방 문예회관의 효율성이 상대적으로 낮은 것으로 인식되어왔기 때문이다. 정부의 관련 자료에서도 그러한 인식을 사사하는 대목을 쉽게 발견할 수 있다(문화체육관광부, 2011: 25-26). 하지만 지금까지 수도권과 비수도권 문예회관 간 운영 효율성의 격차가 존재하는지에 대해 학술적 연구가 진행된 바 없다. 문예회관에 관한 올바른 정책 방향을 모색하기 위해서는 효율성 격차에 관한 정확한 현상 분석부터 이루어져야 할 것이다.

이 논문은 수도권과 비교하여 비수도권 문예회관의 효율성을 실증적으로 분석 평가하고, 정책대안 설정과 관련된 시사점을 찾기 위한 것이다. 먼저 기존의 관련 연구문헌에 대해 살펴보기로 한다.

문예회관의 운영 효율성에 관련된 국내3) 학술 연구는 2000년대 들어 본격화되었다. 홍기원(2004)은 문예회관을 통한 문화예술서비스의 공급에서 정부 조직은 민간 조직에 비해 비효율성이 크다고 분석하였다. 반면, 이상철 등(2006)은 광역시 문예회관의 운영 효율성에 대한 분석을 통해, 민간위탁의 경우에도 상당한 비효율성이 발생하고 있으며 민간위탁이 효율성을 증진시키는 최선의 방법은 아니라고 주장하였다. 이철순(2010)은 문예회관의 2004~2009년 자료를 통합하여 분석했는데, 운영 성과는 재단법인이 가장 높고 정부 직영이 가장 낮다는 결과를 제시하였다. 이은미·정영기(2010)는 문예회관의 공공성, 예술성, 경영효율성, 전문인력 구성 등을 분석하였는데, 재단법인 형태가 비교우위를 지니고는 있으나 문제점도 상당히 있음을 지적하였다.서휘석·류지원(2012)은 운영주체별로 공공성, 경영성(재정자립도), 전문성을 기준으로 한 운영 성과를 분석하였으며, 간접운영 방식이 직영보다 우수하다고 평가하기 어렵다는 결과를 제시하였다. 주희엽·김승모(2012)는 수도권 문예회관의 효율성을 분석하였는데, 서울과 경기도의 효율성이 높고 인천이 낮다는 점, 그리고 직영과 공단 운영은 효율적인 반면 재단법인과 민간위탁은 비효율적이라는 점을 지적하였다. 이처럼 문예회관의 효율성에 관한 국내 연구들은 그동안 주로 운영주체별 효율성 차이를 분석하는데 초점을 두고 진행되었다.

이 논문에서는 운영주체간 효율성 차이가 아니라, 수도권과 비수도권 지역으로 나누어 지역간 효율성 차이를 분석한다. 지역 구분은 통상적 분류에 따른다. 즉 수도권은 서울특별시, 인천광역시, 경기도 등 3개 지역이며, 비수도권은 이들을 제외한 나머지 지역이다. 비수도권 광역시는 부산, 대구, 인천, 광주, 대전, 울산 등 6개 지역이며, 비수도권 시군(도)지역은 이들을 제외한 나머지 지역이다. 이 논문이 2012년 자료를 분석 대상으로 하고 있기 때문에, 2012년 7월에 출범한 세종특별자치시는 광역자치단체에 포함시키지 않고 종전대로 비수도권 시군(도)지역에 포함시켜 다루었다.

이 논문에서는 효율성 분석 방법으로 자료포락분석Data Envelopment Analysis(이하 DEA)을 사용한다. II장에서 논의하는 바와 같이 DEA는 상대적 효율성을 측정하기 위한 방법으로서, 복합적인 투입 요소와 산출 목표를 지닌 비영리 공공조직의 효율성 측정에 널리 쓰이고 있다. 이 논문의 분석 자료로는 2013년 ｢전국 문화기반시설 총람｣에 수록된 2012년도의 문예회관 실적을 사용한다. ｢전국 문화기반시설 총람｣은 문화체육관광부가 2003년부터 매년 발간하고 있으며, 문예회관을 비롯한 문화기반시설 전반에 대한 기본 정보를 제공하고 있다. 그 밖에 문화체육관광부가 발간한 ｢2013 공연예술실태조사(2012년 기준)｣, 문화체육관광부·예술경영지원센터가 2008년부터 2010년까지 발간한 ｢문예회관 운영현황 조사｣도 참고 자료로 활용하였다.

이 논문의 구성은 다음과 같다. 먼저 II장에서 문예회관의 효율성 개념과 분석방법 에 관해 이론적으로 검토한다. III장에서는 문예회관의 지역간 효율성 격차를 실증적으로 분석하고, IV장에서는 정책대안과 관련된 시사점을 도출한다. V장은 결론이다.

1)1995년 개정된 문화예술진흥법에서는 ‘국가와 지방자치단체는 문화예술활동을 진흥시키고 주민들의 보다 높은 문화향수기회를 확대하기 위하여 문화예술회관을 설치하고 이용되도록 시책을 강구하여야 한다’(제9조, 문화예술공간의 설치권장)고 하여 ‘문화예술회관’을 법률적 용어로 사용하였다. 그런데 2000년 이 법을 다시 개정하면서 ‘문화예술회관’을 ‘문화시설’로 바꾸고, 문화예술회관이라는 용어를 삭제하였다. 그 후 정부의 공식 문서에서 문화예술회관보다 문예회관이라는 용어가 주로 사용되어 왔기 때문에, 이 논문에서도 문예회관으로 표기하기로 한다.  2)지역 문예회관의 운영상 문제점은 국정감사에서도 매년 거론되고 있다. 2014년 국정감사에서는 문예회관의 저조한 이용률에 대한 지적이 많았다. 지난 10년간 문예회관이 100여 곳 건립되었고 각각 수백억 원의 세금이 투입되지만 활용은 제대로 되지 않는다는 것, 지방자치단체장들이 막대한 세금을 자신들 치적 과시용으로 사용할 뿐만 아니라 짓고 나면 그만이라는 무책임한 행태로 지역 문예회관이 문화공간은커녕 눈총만 받는 콘크리트 덩어리로 전락하고 있다는 것 등이다. ‘전국 문예회관 46.7%, 공연 일수 100일도 못 채워’(｢아시아경제｣, 2014년 10월 17일) ‘문예회관 74%, 연중 절반 공연 無’(｢아이뉴스｣, 2014년 10월 17일), ‘하나 짓는데 수백억'…전국 문예회관 대부분 방치’(｢MBC 뉴스플러스｣, 2014년 10월 31일) 등의 기사 참조.  3)세계 여러 국가에서 한국의 문예회관에 비교될만한 문화시설이 설립 운영되고 있으며, 운영 현황과 성과에 관한 연구들이 존재한다. 국가마다 고유한 역사적 배경이 있고 운영 방식에서도 특성과 차별성을 지니고 있으나 한국 문예회관 연구나 정책에서 참고자료로서 의미가 있다. 외국의 주요 사례로는 프랑스의 국립공연센터scènes nationales, 영국의 아트센터arts centres, 독일의 사회문화센터Soziokulturellen Zentren 등을 들 수 있다. 이 중 프랑스의 국립공연센터는 문화의 지방분권화와 문화 민주화를 주도함으로써 프랑스 문화정책의 중요한 성과로 간주되고 다른 국가의 정책 형성에도 영향을 미쳤다. Jacques Perret et Guy Saez (1996), Philippe Poirrier(2002) 참조.

효율성은 성과를 측정하는 조직 내적 기준으로, 조직이 사용된 자원에 비추어볼 때 명시된 목표나 목적을 얼마나 잘 달성하였는지 여부를 평가하는 기준이다(허은영 등, 2010: 32). 효율성은 요소 투입 대비 산출의 비율로서, 절대적 효율성absolute efficiency과 상대적 효율성relative efficiency으로 그 개념을 구분할 수 있다4). 절대적 효율성은 투입 대비 산출 비율 그 자체를 의미하며, 상대적 효율성은 각 주체의 효율성을 서로 비교해서 나타낸 값이다. 예컨대 가장 효율적인 의사결정단위Decision Making Unit(이하 DMU)의 효율성을 1로 표준화한 다음 그 밖의 다른 주체의 효율성을 그에 상응하는 0과 1사이의 값으로 나타내는 것이다.

효율성 분석은 효율성을 정량적 수치로 측정하는 것으로서, 재무비율분석, 회귀분석, DEA 등의 방법이 사용되고 있다. 그 중 DEA는 효율변경efficiency frontier의 도출을 통해 상대적 효율성을 측정하는 비모수적 방법non-parametric method이다.

DEA는 다른 분석 방법에 비해 다음과 같은 강점을 지니고 있다 첫째, 다수의 투입 요소와 다수의 산출 목표가 존재하는 경우에도 효율성을 측정할 수 있고, 따라서 목표가 단일하지 않고 복합적인 조직에 활용될 수 있다. 둘째, 잔차에 관해 통계적 분포를 가정할 필요가 없다. 회귀분석은 잔차 분포에 관한 가정을 도입하지만, DEA에서는 주어진 자료만으로 생산관계를 추정하여 효율성을 측정한다. 셋째, 투입과 산출에 관한 함수적 관계의 가정을 할 필요가 없으므로, 생산함수 형태를 자의적으로 설정함으로써 발생할 수 있는 문제를 회피할 수 있다. 이는 통상적인 경제분석에서는 콥더글라스Cobb-Douglas 등 특정 생산함수를 임의로 가정하고 관측된 자료를 통해 생산함수의 모수를 추정하는 것과 대비된다(이정동·오동현, 2010: 3). DEA는 특히 비영리 공공조직의 효율성 분석에 많이 활용되고 있다. 비영리 공공조직의 산출은 시장에서 거래되지 않음으로써 그에 대한 가격정보가 없는 경우도 있기 때문에 통상적인 경제분석을 적용하는데 난점이 있다5).

문예회관은 공연예술을 중심으로 여러 형태의 문화예술서비스를 산출하는 조직으로서, 그러한 서비스를 산출하기 위해 다양한 인적 요소와 물적 요소를 투입하고 있다. 또한 산출되는 서비스의 양에 관한 정보는 있으나 그것의 비용과 가격에 관한 정보는 잘 알 수 없는 경우가 대부분이다. 따라서 다른 효율성 분석 방법보다 DEA가 효과적으로 적용될 수 있다.

DEA는 여러 분석모형이 존재하지만, 크게 CRS모형과 VRS모형으로 구분할 수 있다.

첫째, CRS모형은 규모수익불변constant returns to scale을 가정한 것으로 DEA분석에서 기초가 되는 모형이다. 이 모형은 Chranes, Cooper and Rhodes(1978)에서 처음 제시되었으며, 여기서 측정하는 효율성은 일반적 기술효율성technical efficiency이다. 둘째, VRS모형은 규모수익가변variable returns to scale을 가정한 것으로, Banker, Charnes and Cooper(1984)에 의하여 개발되었다. 이 모형에서는 일반적 기술효율성을 순수기술효율성pure technical efficiency과 규모효율성scale efficiency으로 분리함으로써, 규모효율성 효과를 배제한 순수기술효율성을 측정할 수 있다. 순수기술효율성은 투입 자원이 얼마나 효율적으로 사용되는가를 나타내는 개념이고, 규모효율성은 얼마나 최적의 규모에서 생산이 실행되고 있는지를 나타내는 개념이다.

CRS기준 효율성(기술효율성), VRS기준 효율성(순수기술효율성), 그리고 규모효율성 간에는 다음과 같은 관계가 성립한다(이정동·오동현, 2010: 105-107).

즉 기술효율성은 순수기술효율성과 규모효율성으로 성분을 분해할 수 있으며, CRS모형의 기술효율성을 VRS모형의 순수기술효율성으로 나눔으로써 규모효율성의 크기를 측정할 수 있다.

효율성이 투입 대비 산출 목표의 달성 정도를 의미하는 것이므로 효율성 분석을 위해서는 투입 요소와 산출 목표가 정의되어야 한다. DEA에서는 투입과 산출에 대한 가중치가 모형 내에서 결정되기 때문에, DMU의 상대적 효율성은 모형에 포함된 투입과 산출의 실제 측정치에 의해 결정된다. DEA에서 산출극대화 기준으로 모형화 하든, 투입극소화 기준으로 모형화 하든 결과에 큰 차이는 없다. 그러나 모형에 포함되는 투입과 산출을 어떻게 정의하는가에 따라서 결과가 달라질 가능성이 있으므로 효율성 분석을 위해서는 투입 요소와 산출 목표의 적절한 선정이 필요하다.

그런데 문예회관은 공공성, 지역성을 지닌 문화공간이면서 또한 공연, 전시, 교육 등의 다양한 기능을 지닌 복합문화공간cultural complex6)이기 때문에, 그것의 투입과 산출을 객관적으로 정의하는데 어려움이 있다. 문예회관 효율성에 관한 기존 연구들에서도 이에 관해 일치된 지표로의 수렴은 이루어지지 못한 상태이며, 일부 연구에서 타당성이 부족한 근거 위에서 투입과 산출 지표를 설정함으로써 혼선이 빚어지는 경우도 있다.

이철순(2010)은 공연일수를 투입요소로 간주하는데, 그 이유는 공연예술에서 공연일수 등을 늘리는 것이 목표가 아니라 관람객수와 수입을 늘리는 것이 최종 목표이기 때문이라고 한다(이철순, 2010: 286-287). 그러나 공연예술에서 공연횟수, 공연작품수 등은 투입이 아니라 산출의 주요 지표이며(David Throsby and Glenn A. Withers, 1979: 11-12), 공연일수는 공연횟수의 대리변수로 간주될 수 있는 것이다. 또한 공연예술의 목표는 영리조직이냐 비영리조직이냐에 따라 상이한데, 비영리조직인 문예회관의 경우 수입은 최종 목표라기보다는 재정적 제약조건과 관련된 부차적 요소라 할 수 있다7). 한편, 주희엽·김승모(2012)는 투입요소에 총직원수와 운영비만 포함시키고 시설은 배제하였다. 1개년의 효율성을 측정하는데 건물 면적 같은 시설을 사용하는 것이 부적당하다는 이유에서 이다(주희엽·김승모, 2012: 186). 그러나 이러한 주장은 투입 혹은 생산요소 개념에 대한 올바른 이해를 반영하는 것으로 보기 어렵다. 인적 투입요소와 마찬가지로 물적 투입요소에서 스톡stock을 지표로 삼는 것이 문제가 될 수 없다.

문예회관의 투입은 다른 조직과 마찬가지로 인적 요소, 물적 요소, 재정적 요소로 구분할 수 있다. 문예회관의 인적 요소는 문화예술 전문직원 외에 문예회관 운영을 담당하는 행정직 등 일반직원으로 구성된다. 물적 요소는 문예회관의 시설로서 그 가운데 공연장과 전시실은 기본시설이고 그 밖에 세미나실, 도서실 등은 일반시설로 분류될 수 있다. 재정적 요소는 문예회관의 예산으로서 통상 사업운영비를 포함한다. 이 논문에서는 인적 투입요소의 지표로 전체직원수를8), 물적 투입요소의 지표로 공연장 객석수와 전시실 면적을 각각 포함시켰으며, 재정적 투입요소의 지표로는 연간 사업운영비를 사용하였다.

문예회관의 산출에 관해서는 그것의 복합적인 목표를 고려하여 지표가 설정되어야 한다. 문예회관의 본래적 기능과 목표가 무엇인가 하는 데 대해 일치된 견해는 존재하지 않지만, 문예회관이 공연을 중심으로 공연, 전시, 교육이라는 3가지 영역의 활동을 수행하는 조직이라는 점은 분명한 사실이다. 그러므로 공연활동과 관련된 공연건수, 공연일수, 관객수 등의 지표, 전시활동과 관련된 전시건수, 전시일수, 관람객수 등의 지표, 그리고 교육활동과 관련된 교육프로그램수, 교육일수, 교육참가자수 등이 문예회관의 산출 목표를 분석할 경우 그 정량 지표에 포함될 수 있다. 그 밖에 문예회관의 재정적 제약조건을 반영하는 공연·전시·교육 관련 수입을 부차적 지표로 고려할 수 있을 것이다. 이들 가운데 이 논문에서는 문예회관의 공연일수, 전시일수, 총이용자수(공연 및 전시 포함)를 산출 지표로 사용하였다. 문예회관의 교육활동과 관련된 교육프로그램수 등을 산출 지표에 추가한다면 문예회관의 성과를 더 적절하게 평가할 수 있을지 모르나, 조사된 자료가 없기 때문에 이 논문에서 제외하였다.

4)효율성과 비교되는 개념으로 효과성effectiveness, 생산성productivity 등이 있다. 효과성은 목표 성과 대비 실제 달성한 성과의 비율을 의미하며 투입 요소의 규모 등은 고려되지 않는다. 생산성은 투입 대비 산출의 크기를 의미하므로, 절대적 효율성과 유사한 개념이라 할 수 있다.  5)이론적 측면뿐만 아니라 정책 및 전략 제공의 측면에서도 DEA는 이점이 있다. 재무비율분석이나 회귀분석은 효율성에 관한 정보는 제공하지만 효율성 개선을 위한 정책이나 전략 정보를 담고 있지 않다. 그에 반해 DEA는 상대적 효율성이 낮은 경우 그것을 얼마나 어떻게 개선할 수 있는지에 관한 정보를 제공한다.  6)문예회관은 3가지 기본 성격을 지니고 있다. 그것은 지방자치단체가 건립한 공립 문화시설, 지역문화 발전의 강력한 기반이 되는 지역 문화시설, 공연장을 중심으로 하는 복합 문화예술시설이라는 점이다(문화관광부, (2001), ｢문예회관 표준모델 개발연구｣, 문화관광부. 박영정, 2005: 27에서 재인용).  7)스로스비와 위더스에 의하면 이윤 극대화를 추구하는 영리 공연예술과 달리 비영리 공연예술은 질적 목표와 양적 목표를 추구한다. 질적 목표는 예술성 높은 작품을 제작하고자 하는 것이며 양적 목표는 최대한 많은 관객에게 그것을 공급하고자 하는 것이다. 비영리 조직에서 수입이란, 지출이 수입(공연 수입뿐만 아니라 외부 공공지원과 민간지원 수입까지 포함)초과해서는 안 된다는 재정적 제약조건에 한 요소로 고려되고 있다(David Throsby and Glenn A. Withers, 1979: 14-15 참조).  8)행정직 등 일반직원수와 별도로 문화예술 전문직원수를 고려하는 것이 바람직하지만, 2013년 ｢전국 문화기반시설 총람｣에서는 문예회관에 따라 그 구분이 자의적으로 이루어진 경우가 많고 자료수도 부족하여 제외하였다.

2013년도 ｢전국 문화기반시설 총람｣(2012년 기준)에 수록된 214개 문예회관의 설립 시기는 2001년 이후 설립된 것이 122개(57.0%)로 절반 이상을 차지하고 있으며, 이 점은 수도권이든 비수도권이든 마찬가지이다(<표 1>). 문예회관의 지역별 분포는 수도권 52개, 비수도권 162개이고, 문예회관 당 지역주민수는 수도권 48.3만 명, 비수도권 15.9만 명이다. 전체 214개 문예회관 중에서 이 논문의 실증분석 대상은 결측치가 있는 20개 문예회관을 제외한 194개이며, 그 중 수도권이 39개, 비수도권이 155개이다.

문예회관의 투입을 인적 요소, 물적 요소, 재정적 요소로 나누어 보기로 한다(<표 2>). 인적 요소인 총직원수는 수도권이 평균 42.0명, 비수도권이 18.1명이다. 물적 요소 중 공연장 객석수는 수도권이 평균 1,241.1석, 비수도권이 793.8석이며, 전시장 면적은 수도권이 평균 648.1㎡, 비수도권이 508.8㎡이다. 재정적 요소인 연간 사업운영비는 수도권이 평균 31.2억 원, 비수도권은 17.1억 원이다. 모든 투입 요소에서 비수도권 문예회관은 수도권보다 평균적으로 규모가 작다. 총직원수는 수도권의 43.1%, 공연장 객석수는 64.0%, 전시장 면적은 78.5%, 사업운영비는 54.8%이다.

다음은 문예회관의 산출 현황이다. 공연장의 공연일수는 수도권이 평균 228.2일, 비수도권이 121.7일이고, 전시장의 전시일수는 수도권이 평균 196.0일 비수도권이 116.0일이다. 총이용자수는 수도권이 평균 23.6만 명이고, 비수도권이 9.5만 명이다. 산출에서도 비수도권 문예회관은 수도권에 비해 모든 측면에서 규모가 작다. 공연일수는 수도권의 53.3%, 전시일수는 59.2%, 총이용자수는 40.1%이다.

수도권 문예회관은 상대적으로 고투입-고산출의 생산구조인 반면 비수도권 문예회관은 저투입-저산출의 생산구조이다. 그리고 한 가지 주목할 점은 각 지역내 생산구조의 차이에 관한 것이다. 수도권의 경우, 서울·인천과 시군(경기도)지역 문예회관 간에 우열이 존재하지 않는다. 투입에서 총직원수, 공연장 객석수, 전시장 면적 등은 시군(경기도)지역이 더 많고, 사업운영비는 서울·인천이 더 많다. 산출에서도 공연일수와 전시일수는 시군(경기도)지역이 더 많고, 총이용자수는 서울·인천이 더 많다. 반면 비수도권의 경우, 광역시와 시군(도)지역 문예회관 간에는 일방적 우열이 존재한다. 투입과 산출의 모든 지표에서 광역시가 시군(도)지역보다 더 많다.

DEA를 통해 전국 194개 문예회관의 상대적 효율성을 측정한 결과를 토대로 하여 먼저 수도권과 비수도권 지역 문예회관 간에 효율성 격차가 존재하는지 검토하기로 한다.

CRS기준(기술효율성)으로 비수도권 지역 문예회관의 평균 효율성은 0.5188로, 수도권의 0.5402 대비 96.0%이다. VRS기준(순수기술효율성)으로는 0.6168로, 수도권의 0.6969 대비 88.5%이다. 두 가지 기준의 효율성에서 모두 비수도권은 수도권보다 낮다. 그런데 지역을 세분해서 검토해보면 추가적인 사실을 발견할 수 있다. 즉 수도권 내부의 서울·인천과 시군(경기도)지역 간에는 효율성의 격차가 거의 나타나지 않은 반면, 비수도권 내부의 광역시와 시군(도)지역 간에는 효율성의 격차가 크게 나타나는 것이다. 이러한 사실로부터 유추할 수 있는 것은, 만일 수도권과 비수도권 간에 효율성 격차가 있다면 그것은 비수도권 전체의 비효율성이 아니라 비수도권 시군(도)지역의 비효율성에서 기인할 가능성이 있다는 점이다.

그러면 수도권과 비수도권 지역 문예회관의 효율성 격차가 어느 정도 통계적으로 유의한 것인지 윌콕슨-만-위트니Wilcoxon-Mann-Whitney 순위검정을 통해 확인해 보기로 한다.

<표 4>에 제시된 검정 결과를 보면, 수도권과 비수도권 지역 문예회관이 효율성에서 차이가 없다는 귀무가설은, CRS기준(기술효율성)이든 VRS기준(순수기술효율성)이든, 기각되지 않는다. 즉 수도권과 비수도권 지역 문예회관 간에는 효율성에서 통계적으로 유의한 차이는 존재하지 않는다. 지금까지 일반적 통념상으로, 혹은 정치권이나 언론에서 비수도권 문예회관이 수도권보다 비효율적으로 운영된다는 인식과 비판이 적지 않았으나, 그러한 문제 제기는 실증적 근거 위에서 이루어진 것으로 보기 어렵다.

다음으로, 수도권과 비수도권 지역을 광역시와 시군(도) 지역으로 세분해서 지역간 효율성 격차를 추가적으로 검정하고, 그 결과를 몇 가지 보기로 하자. 첫째, 수도권 내부의 서울·인천과 시군(경기도)지역 간에는, CRS기준이든 VRS기준이든, 통계적으로 유의한 효율성 격차가 존재하지 않는다9). 둘째, 수도권과 비수도권 광역시 간에도, CRS기준이든 VRS기준이든, 통계적으로 유의한 효율성 격차가 존재하지 않는다. 셋째, 수도권 전체와 비수도권 시군(도)지역 간에는 CRS기준으로는 통계적으로 유의한 효율성 격차가 존재하지 않으나, VRS기준으로는 유의한 격차가 존재한다. 넷째, 비수도권 내부의 광역시와 시군(도)지역 간에는, CRS기준이든 VRS기준이든, 통계적으로 유의한 효율성 격차가 존재한다.

결과적으로 비수도권 시군(도)지역의 문예회관은, CRS기준으로는 비수도권 광역시에 비해 비효율적으로 운영되고 있으며, VRS기준으로는 비수도권 광역시나 수도권에 비해 비효율적으로 운영되고 있다. 비수도권 문예회관이 전반적으로 수도권보다 비효율적으로 운영되는 것은 아니지만, 비수도권 문예회관의 비효율성이 문제된다면 그것은 비수도권 시군(도)지역의 비효율성에 국한된 것이라 할 수 있다.

수도권과 달리 비수도권에서는 내부적으로 광역시와 시군(도)지역 간 효율성 격차가 존재한다. 여기서는 155개 비수도권 문예회관을 대상으로, 효율성에 영향을 미칠 수 있는 요인들 중 자료 확보가 가능한 몇 가지 요인에 대해 검토하고자 한다.

<표 5>는 비수도권 문예회관의 CRS기준 효율성 및 VRS기준 효율성과 문예회관 운영년수, 지역내 경쟁공연장수, 지역주민수, 주민1인당소득 등 몇 가지 요인의 상관관계를 나타낸 것이다. 여기서 운영년수는 자사company10), 지역내 경쟁공연장수는 경쟁사competition, 지역주민수나 지역주민 1인당소득은 고객customer 등 각각 3C와 관련된 지표로 간주할 수 있다.

스피어만 순위 상관계수를 기준으로 이들의 상관관계를 보면, 운영년수와 경쟁공연장수는 CRS기준 효율성 및 VRS기준 효율성과 유의한 상관관계가 있으며, 지역주민수는 VRS기준 효율성과 유의한 상관관계가 있다. 반면 주민1인당소득은 CRS기준 효율성이든 VRS기준 효율성이든 어느 것과도 유의한 상관관계가 존재하지 않는다. 그러므로 일단 주민1인당소득은 제외하고, 나머지 3가지 요인에 대해서 추가적인 검토를 하기로 한다.

첫째, 비수도권 문예회관의 운영년수는 평균 14.3년(<표 5>)인데, 이를 대략적인 기준으로 나누어 보면 운영년수가 15년 미만인 그룹보다 15년 이상인 그룹이 CRS기준 효율성이든 VRS기준 효율성이든 더 높다(<표 6>). 그런데 비수도권을 광역시와 시군(도)지역으로 세분해 보면, 15년 미만의 그룹에서는 광역시의 효율성이 월등히 높지만, 15년 이상 그룹에서는 광역시의 VRS기준 효율성이 비슷하고 CRS기준 효율성은 오히려 더 낮다. 시군(도)지역의 운영년수는 평균 15.0년으로 광역시의 평균 11.8년보다 더 길지만, 그럼에도 운영년수 15년 미만인 그룹에서 광역시보다 효율성이 매우 낮기 때문에 전체 시군(도)지역 효율성은 광역시보다 뒤쳐지는 결과를 보여주고 있다. 이는 지난 15년간 시군(도)지역에서 많은 문예회관들이 건립 타당성에 관한 정밀한 조사와 분석 없이 ‘1지자체당 1문예회관’이라는 정책 목표에 따라 무분별하게 건립됨으로써 나타난 결과일 수 있다.

둘째, 비수도권 문예회관 중 광역시는 지역내 경쟁공연장이 하나 이상 있는 경우가 24개로 전체 32개 중 다수(75.0%)를 차지하는 반면, 시군(도)지역은 경쟁공연장이 하나도 없는 경우가 81개로 전체 123개 중 다수(65.9%)를 차지하고 있다(<표 7>). 경쟁공연장이 있는 경우가 그렇지 않은 경우보다, 광역시이든 시군(도)지역이든, CRS기준 효율성이든 VRS기준 효율성이든, 더 높다. 그러므로 지역내 경쟁공연장이 거의 없는 것은 시군(도)지역 효율성이 광역시보다 낮은 이유가 될 수 있다. 한 가지 덧붙일 점은 경쟁공연장의 유무는 효율성과 관련되지만, 경쟁공연장수의 다소는 효율성에 큰 영향을 미치지 않을 수 있다는 사실이다. 비수도권 문예회관의 평균 경쟁공연장수는 3.89개(<표 5>)인데, 그보다 많은 경우(4개 이상)이든 적은 경우(1~3개)이든 효율성에서 별다른 차이가 나타나지 않는다.

셋째, 비수도권 문예회관 당 지역주민수는 평균 33.7만 명(<표 5>)인데 이를 고려하여 대략 30만 명을 기준으로 나누어 보면, 광역시는 30만 명 이상이 21개로 다수(65.6%)를 차지하고 있는 반면, 시군(도)지역은 30만 명 미만이 106개로 다수(88.2%)를 차지하고 있다(<표 8>). CRS기준 효율성은 광역시와 시군(도)지역 모두 지역주민수 15만 명 이상 30만 명 미만인 그룹에서 약간 높게 나타나긴 하지만, 지역주민수가 많은 그룹일수록 더 높다고 단정할 수 없다. 반면, VRS기준 효율성은 광역시이든 시군(도)지역이든, 지역주민수가 많은 그룹일수록 더 높은 것으로 나타난다. 그러므로 시군(도)지역의 지역주민수가 적다는 사실은 VRS기준 효율성이 광역시보다 낮은 이유가 될 수 있다.

결과적으로 비수도권 내부에서 광역시와 시군(도)지역 문예회관 간에 효율성 격차가 존재하는 것은 첫째 운영년수가 평균 이하인 신생 그룹에서 시군(도)지역의 효율성이 더 낮다는 사실, 둘째 시군(도)지역에서는 경쟁공연장이 존재하지 않은 경우가 더 많다는 사실, 셋째 시군(도)지역은 지역주민수가 더 적다는 사실 등과 관련하여 그 이유를 찾을 수 있다.

9)수도권 문예회관을 대상으로 2010년 자료를 사용하여 효율성을 분석한 기존 연구에서는 수도권 내부의 지역간 효율성 격차가 존재하며, 서울과 경기는 효율적이지만 인천은 비효율적이라고 지적하였다(주희엽·김승모, 2012: 187). 하지만 이 지적은 통계적 검정 과정을 생략한 채 직관적으로 제기된 것으로 문제가 될 수 있다. 가령 그 연구에 수록된 자료(p.186)에 의거하여 계산한 CRS기준 효율성은 경기 0.8977, 서울 0.8821, 인천 0.8514 등으로 약간 차이가 있는 것으로 보이지만 그것들이 통계적으로 유의한 차이는 아니다(경기와 인천 간에도 Tmw=1.1339임).  10)자사 관련 지표로는 운영년수 외에 운영주체도 포함될 수 있으며, 이에 관해서는 4장의 <표 9> 내용을 참조.

2000년대 이후 국내 문예회관의 효율성을 개선하기 위해 몇 가지 정책대안들이 제기되어 왔는데, 그것들이 얼마나 타당한 현실적 근거를 지니고 있으며 효과를 기대할 수 있는 것인지, III장까지의 분석과 연관하여 검토하기로 한다.

첫째, 그동안 문예회관 운영 효율성에 관해 빈번하게 제기된 정책대안은 운영주체 혹은 지배구조 변경이었다. 2000년대 이후 한국의 문예회관 연구에서는 ‘정부 실패’government failure에 이론적 기반을 두고 지방정부 직영에 따른 비효율성 문제를 다룬 논의가 주류를 이루었다. 문예회관은 운영상 전문성과 창의성이 요구되는 시설임에도 불구하고, 지방정부가 직영함으로써 일반 행정조직으로서 관료화된 운영에서 벗어나지 못하고 비효율성을 유발한다는 것이다. 실제로 공무원은 여러 부서를 순환근무하기 때문에, 문예회관을 직영하는 경우 전문성을 확보하거나 창의성을 살리는데 어려움이 있다. 많은 지방 문예회관에는 마케팅이나 재원조달 전담 부서도 설치되어 있지 않은 상태이다. 결과적으로 비효율성을 완화하기 위해서 운영주체를 민영화해야 한다는 지적이 많았고, 실제로 2000년대 이후 지방정부 직영에서 탈피해 공단(시설관리공단, 도시관리공단 등)이나 재단법인으로 운영하거나 민간에 위탁하여 운영하는 경우가 늘어났다.

그렇다면 운영주체의 변화가 문예회관의 효율성 개선에 얼마나 영향을 미치는 것일까? <표 9>를 보면 2012년 현재 194개 문예회관 중 지방정부가 직영하는 것이 140개로 다수(72.2%)를 차지하고 있으나, 운영주체를 전환하여 위탁운영되는 것도 54개(27.8%)에 이른다. 특히 수도권은 39개 중 위탁운영이 28개로 다수(71.8%)이며, 비수도권 지역도 155개 중 26개(16.8%인)가 위탁운영되고 있다.

지역별로 이들의 효율성을 비교해 보면 위탁운영과 직영 간에 큰 차이는 발견되지 않으나, 비수도권 광역시에서는 위탁운영이 직영보다, CRS기준 효율성이든 VRS기준 효율성이든, 상당히 높은 효율성을 나타내는 것처럼 보인다. 그러나 <표 10>에서 보는 바와 같이 비수도권 광역시의 경우에도, 전국이나 다른 지역의 경우와 마찬가지로 위탁운영과 직영 간에 통계적으로 유의한 효율성 격차는 존재하지 않는다.

이론적으로는 운영주체가 비효율성의 주요인이 될 수 있고 지방정부의 직영이 문제가 될 수도 있으나, 위의 사실에 기초하여 볼 때 현실적으로는 비수도권 시군(도)지역 문예회관의 경우 지방정부 직영 방식에서 탈피하여 위탁운영을 도입함으로써 효율성을 향상시킬 수 있으리라는 기대는 그 근거가 불충분한 것이다11).

둘째, 그동안 비수도권 문예회관의 운영 효율성을 개선하기 위한 정책대안으로서 ‘규모의 경제’economy of scale와 관련된 주장도 꾸준히 제기되었다. 비수도권 문예회관의 투입과 산출의 규모를 확대하여 효율적 생산이 가능한 최적 수준에 이르도록 해야 한다는 것이다. 이 논문의 III장에서 분석한대로 수도권은 고투입-고산출의 생산구조인 반면 비수도권, 특히 시군(도)지역은 저투입-저산출의 생산구조로 되어 있다. 그러므로 비수도권 시군(도)지역에서도 ‘규모의 경제’를 실현하기 위한 방안을 강구해야 한다는 주장은 일리가 있다.

그렇다면 실제 문예회관의 규모는 최적 수준과 어떠한 괴리가 있는 것일까? 비수도권 시군(도)지역을 중심으로 규모수익 현황을 보기로 한다(<표 11>). 비수도권 시군(도)지역에서 CRS 즉 최적 규모로 운영되고 있는 것은 123개 중 14개(11.4%)뿐이고 그 밖에 대부분의 문예회관은 최적 규모로 운영되지 못하고 있다. 이들 중 IRS 즉 규모수익증가 상태로 운영되고 있는 것이 24개(19.5%)이다. 이것은 비수도권 문예회관 가운데 대략 5분의 1 정도는 투입 및 산출 규모를 늘림으로써, 투입 대비 산출의 효율성을 높일 여지가 있다는 사실을 의미한다.

하지만 산출 규모를 늘리는 것은 그에 상응하여 수요가 늘어나는 경우에 한해서 가능하다. 따라서 당해 지역주민을 수요층으로 하는 문예회관이 산출을 최적 수준까지 늘리는데 외부적 제약이 있으며, 다른 지역에 비해 지역주민수가 적은 비수도권 시군(도)지역의 경우는 특히 그러하다.

더 중요한 사실은 비수도권 시군(도)지역의 많은 문예회관들은 최적 규모보다 과다한 투입 및 산출로 말미암은 비효율성을 겪고 있다는 점이다. 비수도권 시군(도)지역에서 DRS 즉 규모수익감소 상태로 운영되고 있는 것이 85개(69.1%)에 달한다. 비수도권 시군(도)지역 문예회관 가운데 3분의 2 이상은, 효율성을 높이기 위해서 투입 및 산출 규모를 현재보다 오히려 줄여야 하는 것이다. 이런 점에서 볼 때, 비수도권 시군(도)지역 문예회관의 투입 규모를 늘려야 한다는 주장은 부분적으로만 타당한 것이고, 전반적으로 현재보다 투입 규모를 오히려 줄이거나 아니면 현재의 투입 요소를 더 효율적으로 활용하여 더 높은 산출 목표를 달성하는 방안을 모색해야 한다.

문예회관의 효율성 개선을 위해 제시되어온 종전의 정책대안들은 지역간 효율성 격차를 고려하고 그것에 기초하여 나온 것이 아니라는 점에서 모두 동일한 한계와 문제점을 공유하고 있다. 전국 문예회관 중 가장 효율성이 낮은 그룹이 비수도권 시군(도)지역의 문예회관이라면, 이들의 문제점에 집중하여 적절한 대안을 모색하는 것이 문예회관 전반의 효율성을 개선하는데 있어 핵심적인 내용이 될 것이다.

비수도권 시군(도)지역 문예회관은 대체로 수도권이나 비수도권 광역시에 비해 효율성이 낮긴 하지만, 그 가운데 효율적으로 운영되는 문예회관도 상당수 존재한다.

<표 12>에서 최대 효율성을 달성한 문예회관의 지역별 분포를 보면, 수도권은 CRS기준으로 5개, VRS기준으로 12개이고, 비수도권 광역시는 CRS기준으로 5개, VRS기준으로 11개이다. 반면, 비수도권 시군(도)지역은 CRS기준으로 14개, VRS 기준으로 21개로서 최대 효율성을 달성한 문예회관 수에서 수도권이나 비수도권 광역시를 능가하고 있다. CRS기준으로는 전국 총 24개중 14개, VRS기준으로는 전국 총 45개 중 21개가 비수도권 시군(도)지역의 문예회관이다.

그뿐 아니라, 최대 효율성을 달성하여 다른 문예회관들의 준거가 되고 이들의 벤치마킹 대상이 되는 참조횟수도 비수도권 시군(도)지역이 가장 많다. 전국의 총 참조횟수는 CRS기준 658회, VRS기준 634회이다. 이 가운데 수도권은 CRS기준 78회, VRS기준 155회이고, 비수도권 광역시는 CRS기준 248회, VRS기준 217회이지만, 비수도권 시군(도)지역은 CRS기준 332회, VRS기준 262회에 달한다.

비수도권 시군(도)지역의 문예회관들은 유사한 환경과 여건 속에서도 최대 효율성을 달성하고 있는 문예회관의 운영 전반적인 방식부터 세부 프로그램까지 면밀하게 검토하여 벤치마킹하는 것이 큰 도움이 될 수 있다12). 비수도권 시군(도)지역에서 참조횟수가 많은 문예회관으로는 경북 포항 중앙아트홀(CRS기준 47회, VRS기준 26회), 충북 충주 호암예술관 (CRS기준 43회, VRS기준 22회), 경남 남해문화체육센터 (CRS기준 35회, VRS기준 12회), 충북 청주 문화예술체육회관(CRS기준 34회, VRS기준 63회), 충북 보은문예회관(CRS기준 30회, VRS기준 13회) 등이 있다. 이들 중에는 수요자인 지역주민이 직접 참여하는 운영 방식을 통해 지역문화의 거점 역할을 효율적으로 수행하는 문예회관들이 포함되어 있다.

또한 앞서 III장의 분석에 따르면, 비수도권 시군(도)지역 문예화관들은 비수도권 광역시과 비교하여 지역내 경쟁공연장수나 지역주민수 등에서 불리한 여건에 놓여 있으며 이것이 이 지역 문예회관의 효율성을 떨어뜨리는 요인이 되고 있다. 그러므로 이러한 불리한 여건에 대응하고 그 제약을 완화하기 위한 방안을 모색해야 한다. 협소한 시장 한계를 돌파하기 위해 개별 시군(도)지역 문예회관이 독자적으로 노력하는 것도 필요하지만, 그보다는 지리적으로 인접한 시군의 문예회관들이 모여 권역별 협력체계를 구축하여, 공연, 전시, 교육 사업을 공동으로 기획 실행하고 상호 연계된 프로그램의 운영을 늘려가는 것도 현실적인 대안이 될 수 있다.

요컨대 그동안 민영화를 통한 운영주체 변경이나 규모 확대 등의 정책대안들이 모색되어 왔으나, 비수도권 시군(도)지역 문예회관의 낮은 효율성을 높이는 데는 효과가 제한적이다. 그보다는 현재의 투입 요소를 보다 효율적으로 활용하기 위한 방안을 강구하는 것이 중요하다. 그러한 방안에는 비수도권 시군(도)지역 내에서 최대 효율성을 달성하고 있는 다른 문예회관을 벤치마킹하고, 권역별 협력체계를 구축 실행해나가는 것이 포함될 수 있다.

11)물론 이것은 지방정부 직영이 가장 바람직하다는 것을 의미하지는 않는다. 운영주체의 변경만으로 효율성을 개선하는데 한계가 있으며, 그것과는 별도의 개선 방안이 모색되어야 한다는 점을 지적하는 것이다.  12)이런 점에서, 효율성 개선을 위한 정책대안 설정에 있어 이 논문과 같은 문예회관 전반에 걸친 통계적 연구뿐만 아니라 개별 문예회관에 대한 구체적 사례 연구가 보완적으로 진행되는 것이 바람직하다, 비수도권 시군(도)지역 문예회관에 관한 기존 사례연구로는 이시경·조광식(2006), 서휘석 등(2008) 참조.

지금까지 비수도권 지역을 중심으로 문예회관의 지역간 효율성 격차를 DEA 방법으로 분석하고 정책대안과 관련된 시사점을 검토하였다. 그 결과를 요약하면 다음과 같다.

일반적 통념과 달리, 수도권과 비수도권 지역 문예회관 간에는 운영 효율성 격차가 존재하지 않는다. 그 대신 수도권과 비수도권 시군(도)지역 간에 VRS기준 효율성 격차가 존재하며, 비수도권 내부의 광역시와 시군(도)지역 간에 VRS기준 효율성 격차와 CRS기준 효율성 격차가 존재한다. 그러므로 비효율성이 문제되는 것은 비수도권 전체가 아니라 비수도권 시군(도)지역이다.

비수도권 시군(도)지역의 낮은 효율성은, 첫째 운영년수가 평균보다 짧은 신생 문예회관의 효율성이 다른 지역보다 낮다는 사실, 둘째 지역내 경쟁공연장이 존재하지 않은 경우가 많다는 사실, 셋째 지역주민수가 다른 지역보다 적다는 사실 등과 관련되어 있다.

문예회관의 낮은 효율성을 개선하기 정책대안으로서 그동안 민영화를 통한 운영주체 변경, 투입 및 산출 규모 확대 등이 제기되었으나, 비수도권 시군(도)지역에서 이들 대안의 효과는 제한적이다. 이 지역에서는 현재의 투입 요소를 보다 효율적으로 활용하기 위한 방안을 강구하는 것이 중요하다. 여기에는 비수도권 시군(도)지역 내에서 높은 효율성을 달성하고 있는 일부 문예회관을 벤치마킹하거나, 지리적으로 인접한 문예회관 간에 권역별 협력체계를 구축하고 공동으로 사업을 기획 실행하는 방안이 포함된다. 이와 함께, 중앙정부나 지방정부의 문예회관 관련 정책에서도, 시설 확충보다는 운영 효율성을 향상시키는데 초점을 둔 지원이 필요하다. 이를 위해서 문예회관 운영 효율성을 객관적으로 평가하고 그에 따른 차등 지원이 이루어지도록 정부의 문예회관 운영 성과 평가 및 지원 체계가 개선되어야 할 것이다.

이 논문은 2012년을 기준으로 문예회관의 효율성을 분석하였다. 그러나 ｢전국 문회기반시설 총람｣은 2003년 이후 매년 발간된 자료이므로 패널데이터를 구성하여 연차적으로 분석한다면 문예회관 효율성에 관해 더 충실한 정보를 제공할 수 있을 것이다. 또한, 이 논문에서는 자료의 제약 때문에 문예회관의 산출 목표 가운데 교육 관련 지표를 별도로 포함하여 다루지 못하였다. 공연, 전시와 더불어 교육은 문예회관의 활동 목표 중에 그 중요성이 날로 커지는 영역이므로 향후 연구에서는 이 영역을 포함하여 문예회관의 효율성에 대한 더 적절한 분석이 이루어지기를 기대한다.