1995년 부활한 우리나라 지방자치의 역사가 2014년 6월 지방선거를 치르면서 민선 6기를 맞이하였다. 이와 같은 짧은 기간을 고려할 수 있겠지만 -섣부른 평가를 내리는 기에는 이르지만- 아직까지 우리나라의 지방자치는 미흡한 부분이 많다. 지방자치란 ‘일정한 지역과 주민을 기초로 하는 공공단체가 지역 내의 공공사무를 지역주민 스스로 또는 대표를 통하여 처리하는 과정’으로 정의된다(정세욱, 1986: 김학로, 1994: 한원택, 1995). 즉 지방자치란 국민이 자신이 속한 지역의 공공문제를 직접 참여하여 해결하는 것이 그 핵심이라 할 수 있다. 주권을 직접적으로 행사하여 기존 대의민주주의를 보다 더 발전시킬 수 있으며, 자신과 연결된 문제를 보다 효율적으로 처리한다는 점에서 지방자치는 민주주의에 꽃이라 할 수 있다.

그러나 우리나라의 지방자치는 이러한 지방자치의 목표를 충분히 실현하지 못하고 있다. 특히 지방자치의 핵심이라고 할 수 있는 주민 참여에 있어서 많이 부족한 실정이다. 국민들은 대선보다 지방선거에 있어서 관심이 낮은 편이며, 지방선거의 출마한 후보에 대한 정보 또한 모르는 경우가 대부분이다.

실제로 지역주민들은 해당지역의 시장이 누구인지 잘 모르는 경우도 있으며, 지방의원이 누구인지 아는 경우는 극히 드문 것을 볼 수 있다. 이와 같이 지역에 있어서 전반적으로 주민들의 낮은 관심도는 해당 지역 문제에 있어서 저조한 주민참여로 귀결되고 있는 실정이다.

지방자치의 근간은 ‘지역주민들이 지역의 문제를 스스로 해결’하는데 있다. 하지만 현대사회에서 대의민주주의를 통하여 지역주민의 의견을 충분히 반영하기에는 이미 한계점을 많이 노출되고 있다. 대의민주주의 시스템이 제대로 작동하지 못하여 기능부전의 상태에 빠져있는 것을 보완하기 위하여 다양한 직접참여제도를 도입하고 있고, 이를 실질적으로 운용하기 위한 노력이 경주되고 있다. 즉 지역주민들이 지역의 문제를 해결하기 위해서 다양한 주민참여제도들을 도입한 것이다.

하지만 다양하게 마련된 주민참여제도의 실효성에 대한 의문이 제기됨은 물론, 이를 주민들이 활용하기에 다양한 현실적 어려움이 상존한다는 점에서 진정한 지역주민의 의견이 제도로 지방자치단체의 정책에 반영될 수 있을지에 관심이 모아지고 있다. 특히 앞으로 직접민주주의의 트리오라고 할 수 있는 주민투표, 주민발의, 그리고 주민소환제도가 제대로 작동할 수 있도록 지속적으로 보완하는 것이 필요하다는 의견은 정치계는 물론 학계의 공통된 중론이라 할 수 있다(최창호, 2007).

이러한 관점에서 민선 6기의 출범을 맞이하는 지방자치의 현 주소를 면밀히 분석하고, 향후 진정한 주민자치가 실현을 위한 연구는 행정학계의 매우 핵심적인 과제라 하지 않을 수 없다. 따라서 본 연구는 보다 실질적인 주민자치의 효과성을 높이기 위한 주민참여활성화를 위한 요인들을 분석하고, 그 요인들 간의 우선순위를 분석하여 향후 우리나라의 주민참여의 나아갈 방향을 제시하고자 한다. 특히 본 연구는 기존연구들이 밝히고 있는 주민참여제도 활성화를 위한 방안들에 대하여 살펴보고 이러한 방안들이 갖고 있는 장단점과 현실적 한계가 무엇인지 살펴보고, 전문가를 대상으로 한 설문을 통하여 주민참여의 활성화를 위한 방안이 무엇인지를 분석해 보고자 한다.

본 연구는 앞에서 언급한 문제의식을 구체화하기 위해 다음과 같은 연구문제(research questions)를 탐구하고자 한다.

첫째, 우리나라 지방자치에 있어서 주민참여를 위한 제도들은 어떠한 것이 있으며, 문제점은 무엇인가?

둘째, 주민참여의 제도적 문제점 이외에 행태적, 문화적인 측면은 어떠한가?

셋째, 주민참여 활성화를 위해 제시되고 있는 방안들 간 상대적으로 중요한 것은 무엇인가?

주민참여는 일반적으로 행정과정에 주민이 참여하는 것이라고 말할 수 있지만, 그 강조점이나 접근시각에 따라서는 다양하게 정의되고 있다. 먼저 주민참여를 정치적 측면 중심으로 고찰하는 학자들의 개념정의를 살펴보면 다음과 같다.

Cunningham(1972)은 시민참여의 본질적 요소로 일반인과 권력 및 결정의 3가지를 지적하고, 주민참여를 “지역사회의 일반인들이 그 지역사회의 일반적 사항과 관련된 결정에 대하여 권력을 행사하는 과정” 으로 정의하고 있다. Irland(1975)도 주민참여를 “갈등관리를 위한 도구로서, 의사결정에 있어 주민참여를 실현시키기 위한 대체적 도구로 파악하고 있다. 이러한 견해로는 Langton(1978)의 “정치적 엘리트가 아닌 보통사람들로서의 주민들이 정부(특히 지방자치정부)의 모든 정책과정에 직접 참여함으로써 권력을 행사하는 모든 활동” 등과 같은 내용이 여기에 해당한다. 이밖에도 수많은 학자들이 다양한 관점에서 주민참여에 대하여 정의를 내리고 있는데 이러한 주민참여에 관한 개념정의들은 다음과 같은 본질적 요소를 내포하고 있다.(정세욱, 1995) 첫째, 참여주체가 그 지역사회의 구성원인 비엘리트 주민들이다. 둘째, 참여의 대상은 정책이나 계획의 결정이다. 셋째, 권력 내지 통제권이 일반주민에게 주어진다. 넷째, 결정을 할 수 있는 권한이 부여된 사람들에게 하는 행위로서 영향력을 미칠 의도로 하는 행위이다. 따라서 주민참여란 지역사회의 일반주민들이 공적으로 결정권이 부여된 자들에게 정책이나 계획의 결정에 관하여 영향을 미칠 의도로 권력을 행사하는 과정 이라고 정의할 수 있다(최창호, 2007).

지방행정에 있어서 주민참여는 행정의 민주화와 효율화를 이룰 수 있고, 행정의 목표달성 및 행정의 복잡한 사회·경제적인 문제의 해결을 위해서 필요하다. 무엇보다도 현대의 행정, 특히 지방행정에서의 주민참여의 필요성은 행정의 주체인 주민에 대한 재인식 때문이다. 행정이란 국가나 지방자치 단체를 구성하는 국민(주민)이 정부를 통해 서로의 힘을 결집하여 공공목적을 추구하는 집합적인 행위이다. 이는 행정의 주체가 주민이며, 그 사명은 주민의 사회적 존재 속에서 생겨나고, 그 목적은 주민을 위한 공공목적의 달성에 있다는 것을 의미하는 것이다. 다시 말하자면 행정의 주체는 어디까지나 주민이며, 행정이 종래의 의무적이고 수동적인 질서, 즉 타율이나 관치로부터 권리와 책임에 의한 주체적인 질서인 자율이나 자치의 방향으로 전환되어야 한다는 것이다(서순복, 2002; 최창호, 2007).

1) 행태적 측면

지방자치의 성공을 위해서 가장 필요한 것은 주민들이 자치의식의 확보를 통해서 행정의존적인 자세를 버리고 지방행정에 직접 영향을 미치겠다는 의식을 내면화하는 것이 중요하다. 주민참여는 지역사회에 대한 주민의 의식을 변화시켜서 주민의 요구에 따르는 책임의식을 고양하고 지방행정의 성공요인인 자치의식을 개발하는 역할을 하게 된다. 주민참여는 주민의 참여욕구를 충족시켜 준다. 주민의 행정에 대한 참여는 주민의 의식변화를 위해서도 필요하지만 주민의식의 변화에 따라 요구되어지는 측면도 있다. 또한 주민참여는 정치인과 공무원의 의식변화를 유도하기도 한다. 주민이 자발적으로 행정에 참여하고 활동한 감사활동을 통해서 공무원과 정치인들에게 주민위주의 민주적인 의식을 확산시켜 정치·행정과정을 민주화하고 정책과정의 개선을 유도하게 된다(서순복, 2002; 김태룡·안희정, 2003; 최창호, 2007).

2) 제도적 측면

주민참여는 대의 민주주의 제도를 보완하거나 발전시키는 역할을 한다. 의회제도가 주민의 의사를 충분히 반영하지 못하거나, 대표와 국민사이에 괴리가 생길 때 국민이 직접 지방행정에 참여함으로써 자신의 문제를 자기책임으로 처리할 수 있게 함으로써 대의 민주제의 약점을 보완한다. 주민참여는 주민이 정치에 영향을 미칠 수 있는 기회와 통로를 확장시켜 대의 민주제를 더욱 성숙하게 한다. 또한 주민참여는 관료제의 한계를 보완하는 역할을 한다. 무사안일과 책임회피 및 번문욕례(red tape) 등의 관료제의 병리현상에 대해서 주민이 직접 행정에 참여함으로써 전문화되고 경직화된 관료를 감독하고 책임성과 반응성을 높이게 된다. 특히 지역문제에 있어서 주민참여는 정확하고 현실성 있는 정보를 제공하고 정부의 부족한 인적·물적 자원을 보충하는 역할을 수행한다. 주민참여를 통해서 행정은 주민의 요구와 기대에 보다 민감하게 반응하여 책임성 있는 행정을 확보할 수 있게 한다. 주민참여는 지역사회의 각종문제와 이슈를 둘러싼 다양한 쟁점을 토론의 장으로 이끌어 내서 지역사회내의 다양한 정보흐름의 통로를 제공함으로써 지역문제의 합리적인 해결에 기여하게 된다(서순복, 2002; 최창호, 2007; 전천운, 2007; 이우권, 2008; ).

3) 정책적 측면

주민참여는 정책과정에서의 환경변화에 대응해서 정책의 효과성을 높이게 된다. 특히 환경, 보건, 도시계획 및 지역개발 등의 문제에 있어서는 정부의 일방적인 통제나 규제에 의해서는 그 효과를 달성하기 어렵다. 주민의 직접적인 이해에 관련된 사항에 있어서의 정책결정과 집행은 이해당사자간의 협의와 조정이 없이는 불가능하다. 정책수립과정에서 주민의 요구를 반영시키기 위하여 행정기관이 예정하고 있는 정책목표나 방향·과정 등을 이해당사자에게 사전에 알려줌으로써 공공의 반응이나 의견을 알아 볼 수도 있다. 주민들이 참여를 통해 직접 결정한 정책이나 프로그램이 집행될 때는 이것에 대한 주민의 승인 또는 동의나 지지를 확보하기 용이하기 때문에 주민참여를 통해서 이루어진 정책이나 프로그램은 훨씬 실현가능성이 높아지게 된다(서순복, 2002; 최창호, 2007).

주민참여를 통한 순기능은 크게 주민 측면에서 기대되는 효과와 행정 측면에서 기대되는 효과로 나누어서 생각할 수 있다.

우선 주민 측면에서 기대되는 효과는 다음과 같다. 주민들의 직접적 혹은 간접적인 참여는 체제구성원의 사회적 심리, 즉 소속감, 안정감, 자기 실현감, 인정감 등을 만족시켜 주며 불안해소 작용을 할 것이다. 따라서 참여를 통하여 직접 자신의 환경을 창조, 개선해 가는 가운데 주민들은 스스로 긍지를 느끼게 되며, 따라서 거대한 조직 사회 속에 매몰되어 소외되고 무력해진 개인의 인간주체성을 자각하고 회복하게 될 수 있다. 또한 이는 개인의 사회적·정치적 능력의 신장으로까지 이어질 수 있다. 그리고 주민참여는 주민사회를 조직화하고 능동화 함으로써 사회의 자기변화능력을 강화하며, 개체의 확립과 자기주장으로부터 상호협동의 기풍이 조성되고, 그 결과로 공익에 대한 각성과 공공심을 함양시키는 효과를 가져 올 수 있다(최창호, 2007; 김용철 2012).

다음으로 행정적인 측면에서 기대되는 효과로는 지역사회의 생태적 또는 규모상의 차이에서 생기는 행정수요의 특수성에 부합하고, 주민의 요구에 신속하고 정확하게 감응하는 행정을 할 수 있으며, 지방적 사항은 지방자치단체에 일임하여 그의 의사와 책임 하에 처리하게 하고, 중앙정부는 국가전체의 이해관계가 있는 국가적 관심사에 전념함으로써 전체적인 행정능률을 기여할 수 있다는 점이다. 또한 참여는 조직의 결정권을 최선의 정보가 위치하는 곳으로 분산시킴으로써 결정의 질을 향상시키며, 조직의 최하급 직원으로 하여금 조직 관리에 기여할 수 있는 위치를 확보할 수 있도록 해준다. 궁극적으로 주민참여는 행정의 민주화를 구현하고, 풀뿌리 민주주의를 실천함으로써 민주정치의 기초를 튼튼히 하며 주민의 자발적 동의에 의한 국가의 운영으로 국민의 화합과 행정에 있어서의 협동을 가능케 함으로써, 행정의 공용성, 정치의 정통성을 높이게 된다. 특히 체제외적인 참여에 있어 지식인, 개인 또는 집단의 참여는 내적 전문화로는 달성할 수 없는 것을 가능하도록 해준다. 또 정부와 주민간의 거리가 단축되어 상호간에 협동관계가 강화되고, 결정에 대한 책임의 분담이 이루어진다(최창호, 2007).

위에서 살펴본 봐와 같이 주민참여에는 긍정적인 효과를 기대할 수 있는 면이 있는 반면, 국민적 참여욕구는 강한데 이를 해소시킬 제도적 장치, 혹은 그 운영에 결함이 있을 때에는 다음과 같은 참여 위기가 나타날 수도 있다(서순복, 2002; 최창호, 2007; 전천운, 2007; 강용기, 2008; 이우권, 2008; 김용철 2012; 남승우·권용우, 2013).

첫째, 참여는 본질적으로 권력의 분산을 의미하는 것이나, 권력이 갖는 속성, 즉, 지속성과 상대성에 비추어 볼 때 기존의 권력 소유자가 과연 자기 권력의 상대적 상실을 가져올 참여를 허락할 것이냐 하는 점을 간과할 수 없다. 참여를 허락한다 하더라도 대개의 경우 지지로서의 참여 또는 정통성의 확보수단으로서 조정된 참여에 한하게 될 가능성이 농후하다.

둘째, 권력의 배분과정에 있어서 야기되는 한계로서, 정책 결정자에게 접근하는 것은 잘 조직화되고 재정적 기반이 튼튼한 권력집단에만 한하게 된다는 점을 지적할 수 있다. 또한 주민들은 자신이 살고 있는 특정지역을 대신하여 참여하기 때문에 전체 지역사회의 관점이나 타 지역의 이익을 고려하지 않는 면이 있어, 이런 경우 행정의 공공성과 능률성을 해할 우려가 있다.

셋째, 공무원들의 업무에 대한 소극적 태도를 조장하게 하고 그 결과로 창의성, 책임성, 지도성을 둔화시키고 책임의 공유나 협동이 아닌 행정책임의 전가 내지는 포기로 전락할 위험이 있다. 위와 같이 주민참여의 효과는 긍정적인 면과 부정적인 면을 함께 가지고 있기 때문에 실제에 있어서 구체적으로 어떠한 효과를 가져 올 것이라 단언하기 어렵다. 다만, 그 사회의 정보의 공개, 행정의 분권화, 주민의 행태, 공무원의 행태에 따라 주민참여의 내용과 효과가 달라진다고 보았을 때 참여제도의 도입은 그 사회가 처한 여러 가지 조건을 충분히 고려하여 신중하게 검토되어야 한다.

지방자치가 도입된 이래로 지방자치의 활성화를 위한 주민참여 활성화의 문제는 학자들에게 중요한 연구과제였다. 주민참여의 문제점을 지적하고 직접주민참여제도의 도입에 대한 연구가 있었고(류호상, 2001; 김익식, 2003, 한상일, 2003), 참여의 필요성을 지적하며 참여제도의 활성화 방안에 대한 연구(유재원, 2003; 민현정, 2008)와 구체적인 정책과정에 대한 주민참여 사례 연구(김재현 외, 2002; 유성용, 2005; 강인성, 2007)등이 있었다. 강용기(2008)는 자기관리적 시민참여론의 개념틀 정립에 관한 연구를 진행하였다. 또한 구체적으로 주민참여제도 중 한 가지 제도를 분석하여 이에 대한 문제점과 개선방안의 관한 연구도 많이 진행되었다(송창재, 2007; 이병웅, 2011; 정윤수, 2000; 서순복, 2002, 양석진, 2005; 정하용, 2007; 이혜영, 2007; 명재진, 2007). 그리고 주민들의 참여의식과 행태간의 관계분석에 관한 연구(김태룡·안희정, 2003) 등이 이루어진 바 있다. 이 외에도 주민참여와 관련하여, 선거·투표와 주민참여의 관계에 대한 연구(한정일, 1991; 김현소, 1994; 백종섭, 1995), 개발사업에 관한 주민참여 연구(최효승, 1984; 황희연, 1985; 김기옥 외, 1991; 전경구, 1998), 공공서비스 공급 . 협동 생산, NGO와 주민참여의 관계에 관한 연구(이봉형 외, 1995; 이진복·안형기, 1999; 조석주·김필두, 2000; 최원선·조용성, 2001), 주민들의 참여 태도에 대한 연구(김인철, 1992; 육동일·박대식, 1994), 선출직 리더십과 주민참여(정원섭, 1995), 주민참여와 NGO(박해도, 1999), 자발적 조직의 주민참여운동 사례연구(이현수, 1997) 등의 연구들이 진행되고 있다.

선행연구 검토에 있어서, 특히 많은 연구들은 주민참여제도 중 한 가지 제도를 분석하여 이에 대한 문제점과 개선방안의 관하여만 논의가 되어 온 경향이 있으며(최용호·김종환·정영환, 2003; 이기우, 2006; 하승수, 2006; 김현준, 2006), 주민투표제, 주민소환제, 주민소송제에 대한 문제점과 개선방안에 대해서 특히 많이 연구되었는데, 한 가지 주목할 만 한 점은 이들이 지적하고 있는 문제점들이 제도가 각기 다름에도 불구하고 매우 유사하다는 것이다. 절차적 복잡성과 시민참여의식의 결여가 선행연구에서 공통적으로 가장 많이 지적되고 있다는 것이 특징적이라 할 수 있다. 따라서 이러한 선행연구의 경향은 우리나라의 주민참여제도 전반에 대한 이론적이며, 정책적인 접근을 시도하는 사례가 종종 나타난다고 할 수 있으나, 각 제도별로 혹은 각 이슈별로 분절화되어 연구되어 왔다는 점에서 본 장에서는 선행연구에서 논의되어 온 다양한 관점을 통합하여 전체적 맥락에서 주민자치 활성화의 문제점과 활성화 요인을 탐색하고 분석하고자 한다.

한국의 주민참여제도는 지방자치가 부활한 1995년을 기점으로 활성화되기 시작하였다. 위원회제도, 공청회, 주민의견조사, 제안제도, 주민간담회 등이 제도를 비롯하여 옴부즈만제도, 행정정보공개제도 등이 도입되었다.

한국의 지방자치에 있어서 주민참여기능이 제대로 작동되지 않은 원인으로 주민참여제도의 여러 문제점이 존재하기 때문이다. 현 지방자치법은 주민참여를 충분히 보장한다고 보기 어려운 점이 많고, 오히려 주민참여를 법적으로 제한한다고 보는 견해도 있다(이선향, 2002). 주민발의, 주민투표, 주민소환, 주민소송 등 주민참여제도의 절차가 너무 복잡하고, 그 요건이 까다로워 실제로 주민들이 해당 제도들을 활용하기에 많은 어려움이 존재하는 것이다. 일례로 조례의 제정ㆍ개폐청구제도는 지방자치법 제 15조에서 시ㆍ도와 인구 50만 이상 대도시에서는 19세 이상 주민 총수의 100분의 1 이상 70분의 1 이하, 시ㆍ군 및 자치구에서는 19세 이상의 주민 총수의 50분의 1 이상 20분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서로 해당지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 해당 주민은 지방자치단체의 장에게 조례의 제정과 개폐를 청구할 수 있지만 법령을 위반하는 사항, 지방세ㆍ사용료ㆍ수수로ㆍ부담금의 부과징수 또는 감면에 관한 사항, 행정기구를 설치하거나 변경하는 것에 관한 사항이나 공공시설의 설치를 반대하는 사항은 청구에서 제외 된다. 지방자치단체의 19세 이상의 주민이 제 1항에 따라 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구하려면 청구인의 대표자를 선정하여 청구인 명부에 적어야 하며, 청구인의 대표자는 조례의 제정안ㆍ개정안 및 폐지안을 작성하여 제출하여야 한다. 이처럼 청구요건이 까다롭고, 그 절차 또한 복잡하여 2000년 조례 제정ㆍ개폐청구 제도가 시행된 이후 2013년까지 총 206건만 청구되었다(행정안전부, 2014).

행정정보공개제도의 경우에도 제도가 가지는 특성상 문제점이 존재하는데, 공개기관이 국민이 원하는 정보를 찾아 스스로 적극성을 가지고 공개하지 않는다는 점이다. 제도 및 운영상의 문제점으로 공개와 관련된 책임의 불명확화, 정보공개기준의 구체성 결여, 정보 소재 파악의 어려움, 업무전산화와 구제절차의 미비, 불합리한 정보공개법, 정보공개절차의 복잡화 등이다. 이외에도 정보공개제도에 대한 국민과 공무원의 인식상의 괴뢰 또한 존재한다. 공공기관의 정보를 공개하지 않는 폐쇄적인 조직과 국민들의 행정문화에 대한 기대와 정보공개제도에 대한 무리한 공개요구 역시 정보공개제도의 올바른 정착에 저해요인으로 작용하고 있다. 행정정보공개제도의 문제점에 대해 보다 구체적으로 살펴보면, 행정정보 공개제도는 정보공개와 관련되어 문제가 발생하였을 경우 누구에게 귀책사유가 있는가에 대한 판단을 하는데 필요한 기준을 제시하고 있지 않다. 보통 업무담당자가 과정전결로 공개여부를 결정하는 경우가 대부분인데, 이런 책임소재의 불명확성은 의사결정을 미루거나 불필요한 책임을 회피하려는 공무원의 성향 때문에 많은 양의 정보가 비공개로 처리되는 원인이 되고 있다. 또한 정보공개법에서 규정하고 있는 비공개 기준이 구체성이 결여되어 있어 각 기관에서 자의적으로 해석한다는 점도 문제가 된다. 모호한 기준을 적용하기 때문에 각 기관별로 다른 해석을 하고 이는 결국 정보 비공개로 결정하기에 이르게 된다. 행정정보의 비공개 대상이 너무 많고 비공개 사유 또한 포괄적으로 규정되어 있어 행정정보의 공개보다 비공개가 더욱 많이 이루어지는 것이다(한국지방행정연구원, 2010). 다음 <표 3>는 지방자치단체의 정보 비공개 사유별 현황을 나타낸 표이다.

현대에서 정책수행은 더 이상 정부기관이 독자적으로 수행하는 것이 아닌 시민사회와의 공고한 연계가 요구되어진다. ‘뉴 거버넌스’라고 불리는 미래형 국정관리에서는 성숙된 시민사회가 필수적인 부분이다. 지방자치에 있어서도 주민참여 활성화는 이러한 시민의식 및 제도적 여건의 성숙이 무엇보다도 중요하다. 이러한 시민사회의 성숙을 위해 사회자본의 확충, 시민교육의 강화 등이 중요한 변수들이다.

이를 뒷받침하는 견해는 다음과 같다. Forrest와 Kerns(2001)은 지역수준에서의 다양한 유대와 주민조직의 참여를 통하여 신뢰, 상호부조, 및 자조의 규범을 조장할 수 있고 이러한 규범들이 지역사회 문제를 해결하기 위해서 없어서는 안 될 중요한 자원이라는 면에서 지역의 주민조직은 제3방식의 비공식적 자원의 보고로 간주되고 있다고 보고 있다. Putnam(1995)은 주민의 자발적 참여는 주민간의 규범 및 네트워크를 형성하여 정부성과에도 강력한 영향을 준다고 한다. 따라서 주민의 지역사회단체 참여는 사회적 신뢰감을 제고하여 사회 자본을 형성하기 때문에, 주민의 투표참여, 신문 독서, 각종 사회단체 가입 등은 성공적인 지역의 사회자본 측정 잣대 역할을 한다고 한다. Inglehart(1997)는 학교 및 지역사회참여 등의 초기 정치사회의 경험이 정부에 대한 신뢰를 결정한다고 주장한다. 즉 개인, 사회단체, 정부제도에 대한 신뢰는 개인의 다양한 가치와 정치행정문화, 그리고 자신이 참여하고 있는 단체의 성향 등에 따라 다양한 반응을 보인다는 것이다. 이 견해의 기본 전제는 가족 및 친구 관계, 어릴 때 형성된 경험 등에 의해 형성된 사회화 과정을 통해 개인의 중심가치가 형성된다는 것이고, 이는 사회단체 참여여부가 대인, 시민사회, 정부제도 등에 대한 신뢰에 영향을 준다는 것을 의미한다. 유재원(2003)은 시민들은 연습을 통해 좋은 시민이 되는 것을 배우는데, 다른 사람들과 함께 공동의 목표를 추구하는 과정에서 개인주의는 서로에게 도움이 되지 못한다는 것을 알게 되며 공동의 문제해결을 위해 상대방을 이해하고 양보하는 태도가 확산 되면, 사회 구성원들 간의 단결과 협력이 촉진되고 상호 이익이 되는 공동선의 발견이 용이해지며 이렇게 발견된 공동선을 함께 추구하는 과정에서 공동체 유대가 강화된다고 한다.

이처럼 지방자치에 있어서 주민참여를 활성화시키는데 시민사회의 성숙도는 매우 중요하다. 하지만 우리나라의 시민사회는 아직까지 많은 문제점을 가지고 있다. 이러한 근거로 우선 Knack & Keefer(1997)의 연구가 있다.

<표 4>의 결과를 보았을 때, 한국의 신뢰는 38.0으로 스웨덴, 덴마크에 비하여 낮은 수준인 것을 확인할 수 있으며, 시민적 규범수준도 표에서 제시되고 있는 국가들 중 최하위를 보이고 있다. 정부에 대한 신뢰는 영국, 일본보다는 높은 수준이지만 스웨덴, 덴마크보다는 낮은 수준인 것을 나타내고 있다.

이러한 정부, 법질서, 계약관계 등 공적제도나 규범에 대한 낮은 신뢰는 사회 자본에 관한 우리 사회의 취약점으로 대화와 타협에 의한 갈등 조정, 정부의 정책적 리더십 확충에 큰 장애가 되고 있다. 특히 공적제도에 대한 낮은 신뢰는 정치, 정책에 무관심으로 이어지게 되고, 결국 저조한 주민참여로 귀결되는 원인이다.

주민참여가 활성화 되지 못하는 원인 중 한 가지는 지방정부에게서 찾을 수 있다. 1995년 지방자치가 실시된 이후, 수많은 학자들과 정부관계자들이 지방자치를 평가하면서 지적하는 사항으로 지방의 권한이 너무 약하다는 점이다. 권위주의적 과거 정부에서 벗어나 민주화를 실현시키기 위해 실시한 지방자치제도는 아직까지 중앙정부로부터 상당한 제한을 받고 있는 것이 현실이다.

지방자치단체의 재정권 역시 자치권 행사의 문제점이 되고 있다. 지방자치단체의 예산은 규모나 비중이 날로 증대되고 있고, 지방화시대에 있어서 지방자치단체 간에 경쟁이 심해지고 있음에도 불구하고 지방자치단체는 과거 중앙집권시대의 국가에 의한 재정통제 및 자율권 제한으로 재정운영에 수동적 역할만 수행하고 있는 실정이다. 지방자치단체의 예산편성은 중앙정부의 법령의 제도와 정책 목적에 따라 의무적으로 이루어지는 과거의 유산이 지속되고 있다. 이에 따라 지방재정의 자주적 전문성이 뒷받침되지 못한 채 지방재정의 효율성과 자주 재정권이 위협받아 왔다

국세와 지방세의 비율의 경우에는 국세가 지방세보다 4배정도 많은 것을 알 수 있다. 총지출면에서 중앙정부보다 지방정부의 지출의 규모가 큰데 비하여, 조세수입의 경우 총 조세수입에서 지방세의 비중이 낮다. 따라서 지방정부의 부족한 재원은 중앙정부로부터의 이전재원과 지방정부의 세외수입 등으로 충당하는 것이다. 특히 중앙정부로부터의 이전재원에 대한 의존도가 매우 높다. 이는 지방정부의 자치권 행사에도 부정적인 영향을 줄 수밖에 없다. 지방정부가 자체적으로 조달하는 수입만으로는 필요한 지출을 모두 감당할 수 없게 되어, 부족한 재원을 지원받아야하기 때문에 중앙정부로부터 완전히 자유로울 수가 없기 때문이다.

주민참여 활성화하는데 있어서 우선시 되어야 할 점을 알아보기 위해 관련분야 전문가들을 대상으로 설문과 심층면접을 시행하였다. 설문대상을 구체적으로 살펴보면, 우선 주민센터에서 근무하고 있는 공무원, 지방의회 의원, 지방자치를 전공하거나 해당 분야를 연구한 경험이 있는 교수 및 학자로 구성되어졌다. 지역주민들과 가장 밀접한 곳에서 근무하는 주민센터의 공무원들은 주민참여의 문제에 관하여 객관적이고 실질적인 답변을 들을 수 있고, 지방의회 의원의 경우에도 자신의 지역구 주민들과 지속적인 접촉을 하고 있어 설문대상으로 적합하다고 판단된다. 지방자치 전공 또는 해당 분야를 연구한 경험이 있는 교수 및 학자 또한 본 논문의 연구 질문에 대하여 충분한 대답을 할 수 있다고 판단된다.

설문의 수집은 2013년 5월 16일부터 2013년 5월 22일까지의 기간 동안 방문조사방법과 전자우편(E-mail)조사방법을 병행하여 실시하였다. 설문지 회수는 25부 중 23부를 회수하였고(회수율 92%), 이 중 신뢰성 분석을 통하여 일관성을 확인 후 23부를 대상으로 AHP기법을 이용하여 분석하였다. 또한 설문지 작성에 앞서서 언급한 조사대상자의 직업별로 한명씩 선정하여 심층인터뷰를 진행하였으며, 분석이 끝난 후 분석결과에 대하여 다시 인터뷰를 진행하였다. 본 논문에서의 분석 프로그램은 Microsoft사의 Excel 2010 프로그램을 사용하여 분석을 실시하였다.

주민참여 활성화를 위한 요인선정에 있어서는 다양한 측면에서 탐색이 가능하다. 본 논문에서는 앞서 논의한 이론적 배경과 설문 대상자들과의 사전 인터뷰1)를 통하여 지방자치단체가 주민참여를 위해 어떠한 요인들을 고려해야 하는지에 초점을 맞추었다.

문헌연구를 통하여 탐색된 주민참여 활성화가 이루어지지 않은 문제점들은 크게 세 가지 차원으로 분류가 가능하였다. 구체적인 내용은 다음과 같다.

첫째, 제도적 측면이다. 주민참여를 위한 제도적인 장치가 미흡하다는 것은 앞서 논의된 이론적 배경에서 충분히 설명되었다. 또한 지금 시행되고 있는 주민참여제도들의 경우에도 공통적으로 지적되고 있는 문제점들이 존재하였다. 주민투표제, 주민소송제, 주민소환제, 행정정보 공개요청 등 주민참여제도의 공통된 제도적 측면에서 문제점은 다음과 같다. 청구요건이 까다롭거나 복잡하고, 그 절차가 복잡하여서 주민들이 제도를 활용하기에 부담을 느낀다는 점이 있다. 또한 주민참여제도를 통하여 도출된 결과에 대한 법적 효력이 상대적으로 약하다.

제도적 측면을 개선하여 주민들이 주민참여제도를 보다 적극적이고 용이하게 이용할 수 있게 된다면 주민참여 활성화가 이루어질 것이다. 따라서 주민참여 활성화 요인으로 제도적인 부분에서는 ‘주민참여제도 청구요건 조정’, ‘주민참여제도 절차의 간소화’, ‘주민참여제도 법적 효력 강화’를 설정하였다.

둘째, 행태적 측면이다. 주민참여에 있어서 시민들의 참여의식 및 주인의식은 매우 중요하다. 하지만 앞선 연구에서도 논의되었듯이 여러 가지 원인으로 우리나라의 시민들의 참여의식 및 주인의식이 낮은 편이다. 이는 참여할 수 있는 제도적 장치가 마련이 되더라도, 그 잠재적 이용자인 주민들이 관심을 갖지 않는다면 소용없는 일이 된다. 따라서 이러한 주민들의 행태적인 측면을 개선한다면 주민참여 활성화를 기대할 수 있다.

주민참여 활성화 요인으로 행태적인 부분에서는 ‘중립적 주민교육기관을 통한 교육프로그램제공’, ‘시민단체 활성화로 주민과 행정의 연계’, ‘지역 언론의 정확한 정보전달’을 설정하였다.

셋째, 환경적 측면이다. 주민참여 활성화를 위해서는 주민들의 관심과 참여도 중요하지만 이에 대응하여 지방정부의 노력과 능력 및 여건 또한 필요하다. 하지만 주민들의 직접생활권의 영향을 미치는 기초자치단체의 권한은 크다고 할 수 없다. 앞서 언급하였지만, 우리나라의 지방자치단체 즉 지방정부는 중앙정부로부터 상당한 통제를 받고 있으며, 재정적인 자립도가 낮아 완전한 지방자치를 실행하지 못하고 있는 현실이다. 이러한 주민참여의 환경적 측면을 개선한다면 주민참여의 활성화를 기대할 수 있다.

따라서 주민참여 활성화를 위한 마지막 요인으로 환경적인 부분에서 ‘중앙권한의 지방이양’, ‘정부 간 관계 활성화’, ‘세제 개혁을 통한 지방재정 내실화’를 설정하였다.

1)사전 인터뷰 대상자는 지방자치단체의 공무원, 지방의회 의원, 지방자치전공 학자를 대상으로 비구조화 면접법으로 실시하였으며, 인터뷰 질문은 ‘지방자치에 있어서 주민참여가 잘 이루어지지 않는 문제점은 무엇이라고 생각하십니까?’, ‘지방자치에 있어서 주민참여를 활성화하기 위한 방안으로 무엇이 있다고 생각하십니까?’였다. 공통적으로 나타난 대답은 ‘실질적인 지방자치사무의 확대를 위한 지방재정확충이 필요하다’였으며 ‘주민참여제도에 대한 주민들에게 홍보 및 교육이 부족하다’, ‘주민들이 자신의 이익과 직결되는 사안이 아닌 이상 관심이 없다’였다.

주민참여를 활성화하는 방안에 있어서 1차 수준 요인들 간 상대적 중요도를 알아보았다. 1차 수준의 요인인 자치 제도적 개선, 자치 행태적 개선, 자치 환경적 개선에 대한 상대적 중요도 및 우선순위의 측정결과는 <표 6>와 같다. 주민참여 활성화를 위한 1차 수준 요인들 간 상대적 중요도와 우선순위에 대해 전문가와 주민자치센터 공무원 등을 대상으로 한 AHP 설문 결과, ‘자치 환경적 개선’이 0.4849의 상대적 중요도를 가짐으로써, 주민참여 활성화를 위해 우선적으로 고려되어져야 하는 것으로 나타났다. 그 다음으로 자치 행태적 개선이 0.3072의 상대적 중요도 값을 나타냈고, 마지막으로 자치 제도적 개선이 0.2605의 상대적 중요도 값으로 앞의 두 요인들에 비해 상대적으로 낮게 나타났다.

1) 자치 제도적 개선

주민참여를 활성화하는데 있어서 상위활성화요인인 ‘자치 제도적 개선’요인의 하위활성화요인들 간 상대적 중요도를 알아보았다. ‘자치 제도적 개선’요인의 하위활성화요인인 ‘주민참여제도 청구요건 조정’, ‘주민참여제도 절차의 간소화’, ‘주민참여제도 법적 효력 강화’에 대한 상대적 중요도 및 우선순위 측정결과는 <표 7>와 같다.

주민참여활성화를 위한 ‘자치 제도적 개선’요인의 하위활성화요인들 간 상대적 중요도 및 우선순위의 결과는 ‘주민참여제도 절차의 간소화’가 0.4554의 상대적 중요도 값을 가짐으로써 가장 높은 우선순위로 도출되었다. 그 다음으로 ‘주민참여제도 법적 효력 강화’가 0.2807, ‘주민참여제도 청구요건 조정’이 0.2639로 중요도의 우선순위가 나타났다.

2) 자치 행태적 개선

주민참여를 활성화하는데 있어서 상위활성화요인인 ‘자치 행태적 개선’요인의 하위활성화요인들 간 상대적 중요도를 알아보았다. ‘자치 행태적 개선’요인의 하위활성화요인인 ‘중립적 주민교육기관을 통한 교육프로그램제공’, ‘시민단체 활성화로 주민과 행정의 연계’, ‘지역 언론의 정확한 정보전달’에 대한 상대적 중요도 및 우선순위 측정결과는 <표 8>와 같다.

주민참여활성화를 위한 ‘자치 행태적 개선’요인의 하위활성화요인들 간 상대적 중요도 및 우선순위의 결과는 ‘지역 언론의 정확한 정보전달’이 0.4042의 상대적 중요도 값을 가짐으로써 가장 높은 우선순위로 도출되었다. 그 다음으로 ‘시민단체 활성화로 주민과 행정의 연계’가 0.3498의 상대적 중요도 값을 나타냈으며, 마지막으로 ‘중립적 주민교육기관을 통한 교육프로그램 제공’이 0.2459로 상대적으로 낮은 중요도 값을 나타냈다.

3) 자치 환경적 개선

주민참여를 활성화하는데 있어서 상위활성화요인인 ‘자치 환경적 개선’요인의 하위활성화요인들 간 상대적 중요도를 알아보았다. ‘자치 환경적 개선’요인의 하위활성화요인인 ‘중앙 권한의 지방 이양’, ‘세제 개혁을 통한 지방 재정 내실화’, ‘정부 간 관계 활성화’에 대한 상대적 중요도 및 우선순위 측정결과는 <표 9>와 같다. 주민참여활성화를 위한 ‘자치 환경적 개선’요인의 하위활성화요인들 간 상대적 중요도 및 우선순위의 결과는 ‘세제 개혁을 통한 지방 재정 내실화’가 0.5632의 상대적 중요도 값을 가짐으로써 가장 높은 우선순위로 도출되었다. 그 다음으로 ‘중앙 권한의 지방 이양’이 0.3498, ‘정부 간 관계 활성화’가 0.1458로 상대적 우선순위가 나타났다.

4) 종합 순위

1차 수준 및 2차 수준의 분석결과를 토대로 주민참여 활성화를 위한 활성화요인의 바람직한 우선순위를 제시하면 <표 10>와 같다. 주민참여 활성화를 위한 활성화 요인들의 종합적인 우선순위를 분석한 결과, ‘자치 환경적 개선’요인의 하위활성화 요인인 ‘세재 개혁을 통한 지방재정 내실화’가 0.2730로 상대적으로 가장 높은 중요도 값을 나타냈다. 그 다음으로 ‘중앙권한의 지방이양’ 0.1410, ‘지역 언론의 정확한 정보전달’ 0.1241, ‘시민단체 활성화로 주민과 행정의 연계’ 0.1074 순으로 상대적으로 높은 중요도 값을 보였다. 반면 ‘자치 제도적 개선’요인의 하위 요인인 ‘주민참여제도 청구요건 조정’이 0.0548로 상대적으로 가장 낮은 우선순위로 확인됐으며, ‘주민참여제도 절차의 간소화’ 0.0583, ‘정부 간 관계 활성화’ 0.0706 순으로 주민참여 활성화를 위한 요인들 중 상대적으로 낮은 중요도 값을 나타냈다.

주민참여 활성화 요인의 대한 상대적 우선순위를 알아본 결과, 1차 수준에서는 자치 환경적 개선이 우선시 돼야 함을 알 수 있었다. 이러한 결과는 아직까지 우리나라의 지방자치가 작동하기에 그 여건이 마련되고 있지 못함을 보여준다 할 수 있다. 주민들의 실생활에 직접적인 영향력을 미치는 지방자치단체가 그 자치권한이 미약하고, 중앙정부로부터 자유롭지 못한다는 것은 주민들의 참여를 이끌어내고, 활동할 수 있게 만드는데 어려움이 따를 수밖에 없다.

나머지 1차 수준의 분석결과에서 ‘자치 행태적 개선’, ‘자치 제도적 개선’ 순으로 상대적 중요도가 나타났다. 이러한 결과는 지방자치단체 공무원, 지방의원, 지방자치관련 학자들이 현재 지방자치에서 주민참여가 이루어지지 않고 있는 원인으로 제도적인 문제점보다 행태적인 문제점이 더 큰 것으로 인식하고 있다는 것을 보여준다. 이는 주민자치제도가 도입되어 있음에도 불구하고, 주민들이 이를 이용하지 않는 이유는 제도자체에 문제가 있다기보다 주민들의 참여의식이 부족하다고 보는 것이다. 실제로 지역주민들은 자신들의 이익에 직접적인 영향을 주는 ‘혐오시설 입지’와 관련한 사안에 대해서는 민감한 반응을 보이지만, 그 외에 사안에 대해서는 무관심하고 참여의지를 보여주지 않는 경우가 대부분이다. 일례로 지난 서울시 무상급식실시와 관련해서 오세훈 전 시장은 주민투표를 실시하였지만 최종투표율이 25.7%로 개표를 할 수 있는 투표율 33.3%를 달성하지 못하였다. 무상급식실시라는 정책이 자신의 이익과 직접적으로 연관이 없다고 생각한 서울주민들은 투표참여를 하지 않은 것으로 해석할 수 있다. 이외에도 여러 사례를 살펴보았을 때, 시민들이 자발적으로 정책에 참여하는 경우는 자신의 이익과 직결되는 경우이다. 즉 설문 대상자는 주민참여에 있어서 참여하려는 주민들의 의지가 적은 행태적인 부분이 제도적인 부분보다 더 문제인 것으로 보고 있다.

2차 수준의 분석결과를 살펴보면, 우선 ‘자치 제도적 개선’의 하위 수준에서는 주민참여제도의 법적 효력강화가 상대적으로 중요한 것으로 나타났다. 주민들이 주민참여제도를 적극 활용하더라도 그 결과가 충분한 공감을 주지 못한다면 제도의 효과에 의문을 품게 되고, 이는 곧 주민참여제도의 불신으로 이어진다. 우리나라의 현 주민참여제도의 경우 그 결과에 대한 법적 효력이 강력하지 않고, 행정기관 내부에서 문제를 검토하는 수준이다. 즉 행정기관에 문제가 있어서 주민이 이에 대한 감사를 제기할지라도 상급행정기관에서 이를 심의하고 잘못을 시정명령하기 때문에 결과의 합리성과 공정성의 문제가 발생할 수 있다.

다음으로 ‘자치 행태적 개선’의 하위 수준에서의 분석 결과는 지역 언론의 정확한 정보전달이 상대적으로 우선시 돼야 함을 나타내고 있다. 지역주민들의 참여가 낮은 원인으로 정확한 정보가 전달되지 않고 있음을 시사하는 결과이다. 실제로 한국의 지방수준에서는 지역 언론이 활성화 되지 못하고 있다. 주민들은 중앙 언론에서 전달하는 정보에 의존하게 되고, 중앙 언론에서는 각 지역의 정책들 중 매우 큰 이슈가 되는 문제 이외에는 다루지 않기 때문에 주민들은 지역에 관한 이슈나 정책에 대한 정보를 접하기가 어렵다. 이러한 지역정보가 잘 전달되지 않음으로 인하여, 지역주민들은 자신의 지역에서 어떠한 이슈와 정책이 진행되고 있는지 무관심해지는 것이다. 어떠한 이슈나 정책에 대해서 관심을 갖게 되는 경우라도 해당 정책이나 정보를 얻기 위해서는 자발적인 노력을 거쳐야 하는 경우가 많다. 지방정부에서 발간하는 시청소식지나 홈페이지에 게시되는 정보들이 있지만, 대부분 지역정부가 추진하는 정책에 대해 유리한 방향의 정보들을 제공하고 있어 시민들은 이러한 정보의 신뢰성에 의문을 품을 수 있다.

‘자치 환경적 개선’의 하위 수준에 대한 분석 결과를 살펴보면, 세재 개혁을 통한 지방재정 내실화가 우선시돼야 하는 것을 나타내고 있다. 이러한 지방자치단체의 재정문제는 주민참여 활성화를 넘어서 지방자치에 있어서 매번 개선돼야 하는 문제이다. 지방자치란 지방과 관련된 일을 지방자치단체가 직접 계획하고 처리하는 것이다. 이러한 목적을 잘 달성하기 위해서는 재정은 가장 우선시되는 부분이다. 재정이 빈약할 경우 어떠한 일도 제대로 진행할 수 없다는 것은 누구나 알고 있다. 하지만 우리나라의 지방정부는 지방자치를 실현하기에는 재정적인 어려움이 많이 존재하고 있다. 대부분의 지방자치단체의 재정자립도는 50%수준을 넘어서지 못하고 있다. 이것은 곧 중앙정부의 지원이 필요하다는 것을 의미한다. 따라서 지방정부는 중앙정부에게 의존할 수밖에 없으며, 이러한 의존은 곧 자치와는 거리가 멀어지는 결과로 이어진다. 또한 중앙정부의 간섭과 통제에 자유로워질 수 없으며 지방정부는 주민들보다 중앙정부와의 관계에 더욱 신경을 쓰게 된다. 그리고 재정의 압박은 주민들의 참여를 부담스럽게 느끼게 하는 요인이 되기도 한다. 주민들의 요구가 증가하게 될 것이고 이는 곧 재정지출로 이어지기 때문이다. 따라서 지방정부의 재정압박의 문제는 주민참여 활성화에 있어서도 장애요인이다.

종합적으로 2차 수준 요인들의 상대적 중요도를 살펴보면, 가장 우선시 개선되어야할 문제로 세제 개혁을 통한 지방재정 내실화이며, 중앙권한의 지방이양, 지역 언론의 정확한 정보전달, 시민단체 활성화로 주민과 행정의 연계, 주민참여제도 법적효력강화, 중립적 주민교육기관을 통한 교육프로그램 제공, 정부 간 관계 활성화, 주민참여제도 절차의 간소화, 주민참여제도 청구요건 조정 순으로 개선되어져야 한다고 나타났다.

세제 개혁을 통한 지방재정 내실화는 앞서 언급하였듯이 지방정부가 주민참여 활성화를 위해 노력하고 더 나아가 지방자치가 제대로 시행되기 위해서 가장 중요한 부분이다. 중앙권한의 지방이양의 경우에도 위에서 언급한 세제 개혁을 통한 지방재정 내실화와 같은 맥락에서 해석할 수 있다.

시민단체의 활성화로 주민과 행정의 연계가 4번째 우선순위로 나타났다. 현 시대에서 정책은 더 이상 정부기관이 홀로 담당하는 것에서 벗어나 거버넌스 측면에서 민간부문과의 연계가 중요하다. 요즘 시대에서 대두되는 정책들을 정부는 더 이상 홀로 처리하기에는 매우 어렵기 때문에 민간부문과의 연계를 통한 합리적이고 효율적인 정책집행은 필수적이다. 이러한 거버넌스는 중앙정부단위뿐 아니라 지방정부단위에서도 매우 중요하고 지방정부에서 거버넌스의 성공적인 정착이 되기 위해서는 무엇보다 시민단체가 중요하다. 수많은 지역주민들의 의사를 전부 듣는다는 것은 매우 어렵고, 또한 전달되는 의사를 정확하게 수렴하는 것 역시 쉽지 않은 문제이다. 이러한 문제에 해결책이 될 수 있는 것이 바로 시민단체를 통한 주민과 행정의 연계이다. 시민단체는 주민들이 주체가 되어 특정한 사익을 추구하는 것이 아닌 공익을 위하여 조직된 집단이다. 따라서 어느 특정 주민들의 이익만을 수렴하지 않고, 지역주민들의 생각을 있는 그대로 객관적으로 전달하고, 지역정부의 의사를 시민단체를 통하여 전달한다면 효과적인 연계가 될 것이다. 하지만 우리나라의 지역수준에서의 시민단체는 아직 그 규모가 작고 활성화되지 못하고 있다. 이러한 문제를 개선하는 것은 주민참여를 활성화 시키는데 큰 도움이 될 것이며 그렇기 때문에 지역수준에서의 시민단체 활성화를 위한 노력이 필요하다.

주민참여제도 절차의 간소화, 주민참여제도 청구요건의 조정은 9개의 하위수준 요인에서 8, 9위로 상대적으로 중요도가 낮게 나타났다. 이러한 결과의 의미는 주민참여제도에 제도적인 문제점이 주민참여 활성화에 상대적으로 큰 영향을 주지 않는다는 것이다. 물론 상대적인 것으로써 이러한 문제점을 개선하지 않아도 된다는 것으로 해석하는 것은 매우 위험하다. 다만 주민참여 활성화에 있어서 상대적으로 우선시 해결해야 부분들이 있음을 보여주는 것이다. 즉 자치 환경적인 부분이나 자치 행태적 부분이 먼저 개선되지 않고 제도적인 개선이 이루어진다고 해서 주민참여 활성화가 되는 것이 아니라는 점을 나타낸다.

본 연구의 목적은 우리나라 주민참여활성화를 위한 요인들을 선정하고, 그 요인들 간의 상대적 우선순위를 파악하는데 있다. 이를 위해 해당분야의 전문가 및 지방자치단체의 공무원, 지방의원에게 설문을 실시하였고 계층분석방법(AHP)와 비구조화 면접을 실시하여 분석결과에 활용하였다. 분석결과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 1차 수준의 분석결과 지방자치 활성화를 위한 상위요인들 간의 우선순위에 있어서 자치 환경적 개선이 가장 중요한 우선순위로 도출되었다. 이러한 결과는 주민참여를 활성화하기 앞서 진정한 지방자치가 이루어질 수 있는 정치·행정적 환경이 우선적으로 개선되어야 한다는 것을 의미한다. 지방자치가 제대로 이루어지기 어려운 환경에서 주민참여를 활성화 시킨다는 것은 집이 완성되지도 않았는데 내부인테리어를 시작하는 것과 다를 바 없다. 따라서 주민참여를 활성화하기 위해서는 먼저 주민참여가 활성화 될 수 있는 지방자치의 환경적 개선이 뒷받침 돼야 한다.

둘째, 2차 수준의 주민참여 활성화 요인 중 자치 제도적 개선 부문의 하위요인들 간의 우선순위 결과 주민참여제도 법적 효력 강화가 가장 중요한 요인으로 도출되었다. 본 연구에서 AHP조사와 함께 실시한 인터뷰에서도 이러한 주민참여제도 법적효력 강화가 이루어지지 않고서는 실제로 주민들의 -주민참여제도에 실효성의 의문을 갖게 될 뿐 신뢰하지 않아- 적극적인 활용이 어렵다고 나타났다. 따라서 주민참여제도의 법적 효력을 강화하여 제도의 위상을 공고히 하고, 주민들이 주민참여제도의 실효성의 신뢰를 갖게 하는 것이 필요하다.

셋째, 2차 수준의 주민참여 활성화 요인 중 자치 행태적 개선 부문의 하위 요인들 간의 우선순위 결과 지역 언론의 정확한 정보전달이 가장 중요한 요인으로 도출되었다. 앞선 이론적 논의에서도 언급하였듯이 우리나라의 시민들의 정부신뢰는 낮은 편이다. 이러한 정부신뢰가 낮은 상황에서 지방정부가 전달하는 정보를 제외하고 지역주민들이 주민참여를 위하여 신뢰할 수 있는 객관적이고 정확한 정보를 받을 수 있는 방법은 거의 없다고 봐도 무방하다. 따라서 이러한 정보전달의 문제를 해결하기 위하여 지역 언론의 활성화를 노력 하고 이를 통한 정확한 정보전달이 이루어져야 한다.

넷째, 2차 수준의 주민참여 활성화 요인 중 자치 환경적 개선 부문의 하위 요인들 간의 우선순위 결과 세제 개혁을 통한 지방재정 내실화가 가장 중요한 요인으로 도출되었다. 지방자치가 제대로 실현되지 못하고 있는 가장 큰 원인으로 지방재정이 매우 부족하다는 것을 꼽을 수 있다. 이러한 재정의 부족으로 인하여 지방자치에 큰 어려움을 겪는다면 주민참여를 활성화 시키는데 있어서도 많은 어려움이 존재할 것은 당연한 일이다. 따라서 재정의 안정화를 통하여 지방정부의 자치에 있어서 보다 많은 자율성을 확보하고 이를 토대로 주민들의 참여를 활성화하는 것이 필요하다.

이상의 논의를 종합하여 정책적 의미를 찾아보면 다음과 같다.

지방자치에 있어서 주민참여 활성화를 위한 활성화 요인들 간의 우선순위에 대해 살펴본 결과 다음과 같은 함의를 도출할 수 있었다.

첫째, 세제개혁을 통한 지방재정의 확충 및 내실화가 이루어져야 한다. 현재 세제를 통해서는 지방정부는 재정지출에 비하여 재정수입의 부족으로 인하여 재정압박을 느낄 수밖에 없다. 부족한 재정으로 주민참여를 활성화하기 위한 지방정부의 노력에는 한계가 존재할 수밖에 없다. 사업의 중요도와 우선순위에 따른 선택과 집중을 하여야 하는데 재정지출이 늘어날 수밖에 없는 주민참여는 지방정부에게 있어서 오히려 피하고 싶은 상황이 된다. 특히 복지요구에 증가로 인하여 지방정부의 재정압박은 더욱 높아져 가고 있는 상황에서 주민참여가 확대된다면 현재 지방정부의 재정으로는 파산에 위험을 느낄 수도 있기 때문에 지방자치발전과 주민참여 활성화를 위해서는 세제개혁을 통한 지방재정의 확충 및 내실화가 시급하다.

둘째, 지역 언론의 활성화가 이루어져야 한다. 지역에 관한 이슈나 정보의 전달이 대부분 지방정부로터 홍보식으로 이루어지고 있다. 이는 주민들이 전달받은 정보의 공정성과 객관성에 대하여 의문을 갖게 한다. 또한 지방정부의 경우 기피시설 입지와 관련한 주민들과의 마찰을 일으킬 수 있는 문제에 대한 경우에는 정보전달을 하지 않을 수 있다. 지역수준에서의 대부분의 정보를 공급하는 지방정부의 선택에 의하여 정보전달이 이루어 질수 있다. 또한 주민들은 공공기간 이외에서 정보를 찾기 위해서는 경제적인 부담과 많은 시간을 투자하여야 하는 상황에서 대부분 해당정책의 불이익이 자신이 투자하여야 할 경제적인 부담과 시간보다 적다고 판단될 경우에는 무관심으로 일관할 수밖에 없다. 따라서 이러한 문제를 해결하기 위하여 지역 언론의 활성화가 필요하다2).

셋째, 시민들의 참여의식 및 올바른 시민정신의 함양을 위한 장기적인 방안이 필요하다. 주민참여의 주체는 주민 즉 시민으로서 이들의 참여의식이 우선되지 않으면, 어떠한 좋은 제도를 마련하더라도 무용지물이 된다. 더욱이 우리나라의 경우 민주화를 이룩한 지 불과 30여년이 지나지 않아 시민의식이 충분히 성숙되지 못하였다. 시민의식은 단기적인 계획에 의해서 생기는 것이 아니다. 장기적인 안목으로 올바른 시민의식을 함양할 수 있는 방안이 필요하다. 현재 학교교육에서는 입시위주의 교육만 이루어질 뿐 시민의식, 공동체 의식에 대한 교육은 이루어지지 않고 있다. 오히려 무한경쟁으로 내몰아서 협동하기보다는 다른 사람과 싸워서 위에 올라서는 방법을 가르칠 뿐이다. 이는 곧 사회가 경쟁하는 곳이 되고, 협동보다는 갈등을 일으키며, 자신의 일이 아닌 경우에는 무관심한 개인주의가 팽배한 사회가 될 위험이 존재한다. 따라서 어렸을 때부터 교육을 통하여 문제가 생겼을 때, 협동하고 갈등을 잘 해결하며 공동체 의식을 기를 수 있도록 하여야 하며, 학교교육뿐 아니라 시민의식을 높일 수 있는 장기적인 방안을 마련하는 것이 시급하다.

본 연구는 주민참여활성화 요인들 간의 우선순위에 초점을 맞추고 지방자치단체 공무원, 지방의원, 지방자치관련 전문가의 설문과 인터뷰를 통해 분석을 실시하였기 때문에 일반 시민들이 생각하는 주민참여가 잘 이루어지지 않은 원인과 개선방안의 우선순위 인식도와는 차이가 있을 수 있다. 또한 AHP의 분석방법의 특성상 적은 수의 설문대상자가 문제되지는 않지만 설문 대상자인 지방자치단체 공무원과 지방의원의 경우 강동구와 부천시 및 기타 몇 개의 자치단체에 집중되어있어 이러한 결과가 한국의 모든 지방자치단체에 적용되는 것에 무리가 있다. 다만 한국의 지방자치는 지방자치단체에 따른 제도적 운영의 차이가 없고, 지방자치법에 의거하여 실시되고 있다는 점에서 연구의 신뢰도에 큰 영향을 주지 않는다고 판단된다.

향후 많은 지방자치단체들을 각각 대상으로 분석을 실시하여 비교한다면 또 다른 흥미로운 결과가 나올 수도 있다고 예상한다. 또한 조사대상자를 공무원 및 전문가가 아닌 주민참여의 주체가 되는 주민들로 선정하여 연구를 진행한다면 이 또한 유익한 결과가 도출될 것으로 생각된다. 따라서 앞으로 지방자치의 한 단계 더 발전을 위해서 주민참여 활성화에 대한 활발한 논의가 이루어져야 할 것이다.

2)진호(2007)의 연구에서는 향토문화 활성화를 위한 지역 언론의 역할을 강조하였는데, 이와 유사한 관점에서 지역 언론이 주민자치에 있어 정보 제공은 물론, 지역의 주요한 정책 이슈에 대한 관심과 주의를 환기시키며, 함께 정치적 사회화의 역할을 담당해야 할 것으로 사료된다.