민관 파트너십 중심의 지역개발과 중재집단의 역할- 피츠버그 기술센터 오염부지 재활용 사례를 중심으로 -

Public-Private Partnership based Regional Development and the Role of Facilitating Organizations: The Case of Pittsburgh Technology Center Redevelopment Project

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  • ABSTRACT

    본 연구는 미국 피츠버그시의 브라운필드 재개발사업 사례를 통해 오염부지 재개발과정을 살펴보고, 개발사업에 주요한 영향을 미치는 사건 및 정책행위자를 찾고 이들의 역할을 고찰하는 것을 목적으로 한다. 피츠버그 기술센터 사례는 사용되지 않은 오염된 철강공장 부지를 정화하고 연구개발에 종사한 기술관련 회사들이 입주하는 산업단지를 건설하였다. 당시 Murphy시장은 이 지역에 오랫동안 관심을 가졌던 정치인으로서 적극적인 리더십을 발휘하였다. 아울러 쇠락해가는 지역을 부흥시키기 위해 설립된 피츠버그 도시재개발공사는 개발과정에 적극적으로 참여하며, 개발에 필요한 각종 연구는 물론 이해관련자들간의 갈등 중재 등의 역할을 수행하며 민관협력 방식으로 개발사업을 주도해나갔다. 상충되는 연방정부와 지방정부의 법제도, 다양한 주민 의견 및 배경, 이해관련자들간의 갈등과 같은 오염부지 재개발 사업이 가진 내재적 어려움을 극복하는데 도시재개발공사 및 정치적 리더십이 중요한 역할을 담당하였다.


    This paper conducts a case study about a brownfield redevelopment project in Pittsburgh, PA, USA. The case study is to observe how the project is proceeded and to define the roles of key events and policy actors during the process. The city of Pittsburgh built the Pittsburgh Technology Center by cleaning-up an old abandoned industrial site which is filled with toxic chemicals from old steel mills. Contributing factors include the active leadership from Mayor Murphy and the role as a coordinator of Urban Redevelopment Authority. Urban Redevelopment Authority led the public-private partnership approach, taking active part in development process and negotiating a diversity of actors with differing opinions. The Authority played crucial roles in overcoming discrepancy between federal and local regulations, differing opinions of citizens, conflict among stakeholders.

  • KEYWORD

    민관협력 , 브라운필드 , 오염부지 , 지역개발사업

  • Ⅰ. 서 론

    세계화, 교통과 통신의 발달은 산업자본의 국가 간 이동을 활발하게 만들었다. 이로 인해 자본가 및 산업시설들은 자동화와 함께 값싼 노동력을 가진 개발도상국으로 이전하고 있다. 산업시설의 이동현상은 선진국 산업도시의 몰락과 함께 그 지역의 경제기반의 몰락을 야기하였다. 산업도시의 몰락은 인구와 자본 유출, 경제기반의 몰락, 도심 및 산업지역의 공동화, 도심 범죄 등의 증가를 야기하고, 이는 또 다른 몰락으로 이어지는 어려움의 악순환(vicious circle)이 계속된다. 도심 및 산업시설의 몰락은 환경적 피해까지 일으키며 지역주민의 건강과 생활안전에까지 위험을 주고 있다. 산업시설이 관리되지 않고 방치된 채로 남아 있으면서 산업폐기물 유출로 인한 토양과 수질 오염, 버려진 채로 남아 슬럼화 되는 등 오염부지(brownfields)가 되어 가고 있다.

    오염부지는 1970년대 석유파동 이후 미국, 독일 등 선진 산업국가에서 많이 발생했던 것이 시초라고 할 수 있다. 1970년대 디트로이트(Detroit), 시카고(Chicago), 피츠버그(Pittsburgh)에 위치한 산업시설들이 노동력이 저렴하고 주정부가 더 많은 혜택을 제공하는 남부로 이전하면서 생겨난 버려진 공장부지들, 즉 오염부지의 문제가 심각하게 나타나기 시작했다. 이러한 현상은 우리나라에서도 나타나기 시작했다. 중공업, 대기업 중심의 우리나라 기업들이 값싼 노동력과 우호적인 기업환경을 찾아 중국 및 저개발국으로 이전하면서 오염부지 문제는 주요 이슈로 부각되었다. 비슷한 맥락에서 신도시 건설과 함께 구도심이 공동화되면서 인구유출과 함께 공동화되는 현상 역시 오염부지 발생의 사례로 분류되기도 한다. 순천, 울산, 창원(구 마산) 등의 구도심 재생전략은 오염부지 재개발과 비슷한 맥락에서 이해될 수 있다.

    급속한 인구와 자본의 이동 속에서 많은 문제를 일이키고 있는 오염부지는 산업화 말기 국가 및 지역에 중요한 정책문제로 자리 잡고 있다. 특히 오염부지 재개발은 도로, 전기, 수도 등 도시기반시설이 잘 갖춰져 있다는 장점에도 불구하고 막대한 오염정화비용과 거주민들과 마찰 등으로 인해 쉽지 않은 과제로 여겨지고 있다. 본 논문에서는 우리나라보다 오염문제를 먼저 겪은 미국 피츠버그시의 오염부지 재개발의 성공 사례로 불리는 피츠버그 기술센터(Pittsburgh Technology Center) 개발을 사례를 분석하여, 사례를 성공적으로 이끈 요인을 탐색하고 이를 통해 우리나라 사례로의 접목가능성을 모색한다. 이를 위해 이 논문은 개발과정을 둘러싼 법적, 정책적, 사회적 이슈 및 환경적 복잡성을 살펴보고, 복잡성의 해결과정을 살펴본다.

    Ⅱ. 선행연구 검토

       1. 지역발전의 관점에서 오염부지 재개발

    오염부지(brownfields)는 이미 산업화된 지역 또는 개발이 완료된 지역을 지칭하는 말로서, 인간의 개발행위에서 벗어나 있던 자연환경을 잘 간직하고 있는 부지(greenfields)에 대비되는 용어이다. 오염부지에 대해 다양한 해석이 있을 수 있지만, 우리나라의 연구들은 서구 영미권 국가들의 브라운필드 개념이 우리나라의 상황에 맞게 도입된 용어로 보고 있다(김윤승 외, 2013). 이런 맥락에서 사회경제적으로 낙후한 지역의 토양, 지하수 등을 포함한 토지의 주요 구성요소가 오염되어 현재 사용이 거의 없는 부지라고 정의할 수 있다. 산업화 말기의 구 산업도시들은 버려진 오염부지의 재개발을 지역발전 또는 지역 재개발 전략으로 선택하기 시작하였다. 아울러 환경문제의 중요성이 부각되면서 개발되지 않은 녹지를 보전하고 버려진 산업부지를 재활용하는 것에 대한 많은 관심이 부각되었다.

    오염부지 개발은 지역경제 활성화, 사회적 이점 및 환경 보전 등의 측면에서 1990년대 이후 영미권 국가들에 의해 많이 채택되어 왔다. 우리나라와 달리 영미권 국가들의 오염부지 재개발은 연방정부가 아닌 주정부 또는 시정부 주도로 진행되어 왔다. 연방정부는 환경정화 등에 대한 거시적, 제도적 틀을 제공하고, 지방정부는 그 틀 속에서 지역의 실정에 맞는 개발정책을 추진하는 방식으로 진행되어 왔다. <표 1>은 오염부지 재개발의 필요성에 대해 정리하고 있다. 오염부지의 재개발의 가장 두드러진 장점은 경제적인 것으로서 토지비용, 인력활용의 효율성을 높일 수 있다. 도심지역의 오염부지는 무분별한 도시 확산(urban sprawl)과 이로 인한 경제적, 환경적 비용을 줄일 수 있다. 2001년 수행된 연구에 따르면(Great Lakes Commission, 2001), 미국 6개 도시에서 수행된 오염부지와 그린필드 개발비용 비교에서, 1에이커의 산업부지를 조성하기 위해서는 4.5에이커의 그린필드를 개발해야 한다. 이는 지나친 도시 확산이 가져오는 경제적 환경적 비용 및 농축산지의 감축을 막을 수 있다. 환경적 관점에서 오염부지는 인류 환경은 물론 주민의 건강 및 생태계에 대한 위협을 막을 수 있다. 또한, 사회적 측면에서 해당 지역 내 근린지역 파괴를 막고, 주민 안전 등 삶의 질을 높일 수 있는 수단이 된다.

    오염부지 재개발은 그 순기능/필요성에도 불구하고 쉽지 않은 과정으로 여겨지고 있는데, 환경적 요인, 법적규제, 이해관련자들 간의 갈등 등은 재개발 과정을 어렵게 만드는 장애물이 되고 있다. 우선 오염부지 자체의 여건이 개발자의 요구를 충족시킬 수 있어야 한다. 예를 들어 부지의 크기, 주요 간선도로까지의 접근성, 사업에 필요한 노동력 확보 여부, 지역주민의 친밀도 등이 우선적으로 해결되어야 한다(Robertson, 2001). 그 외에도 오래된 도시기반시설의 보수, 오염부지 주변의 열악한 주거환경 등은 개발자들이 오염부지 여부를 떠나 산업 또는 상업시설을 건설하기 전에 고려하는 요인들이다(Eisen, 1996, Gitlen, 1995). 즉 자연녹지를 개발할 경우 도시기반시설은 물론 주거지까지도 새롭게 건설하기 때문에 오염부지를 재개발하는 데 대한 매력이 떨어지는 것이다.

    오염부지들은 대부분 법적으로 관리되는 유해물질들이 많기 때문에 예기치 못한 결과를 가지고 오기도 한다. 특히 1920년대부터 공장부지로 사용된 지역은 유해물질을 정화하는 과정에서 이전에 기록되지 않았던 유해물질이 새롭게 발견되면서 건설비용을 급격히 상승시킨다. 또한 오염부지에 있었던 사업자들이 도시를 떠나면서 세금 등 법적 문제를 완전히 해결하지 않고 떠났기 때문에 밀린 세금이나 환경유해물질 등의 책임소재를 가려야 되는 경우도 흔히 발생한다. 지방정부가 많은 완화책을 제시한다 해도 책임소재가 완전히 해결되지 않기 때문에 은행융자의 취소와 같은 예기치 않은 일들이 발생한다.

       2. 오염부지 재개발의 특성

    오염부지 재개발은 개발자, 지역주민 및 정부기관들 간의 긴밀한 상호작용 속에서 이뤄지며, 이 과정이 순조롭게 진행되는 지에 따라 재개발의 성패가 결정된다. 오염부지 재개발 역시 지역개발사업으로서 이해될 수 있다. 지역개발사업은 정부 및 정책결정자, 지역주민 및 민간개발사업자를 포함한 다양한 관련자들의 역학관계를 통해 진행된다(Hall, 1982; Fainstein, 1993).

    법·제도적 규제가 양질의 오염부지 재개발을 유도하기 위한 사회적 안전장치로서의 역할을 수행하고 있다. 환경 및 위생적 안전성과 함께 사회적 형평성과 공동체로서 지역 전체의 경제성을 함께 추구하기 위한 장치이다. 이와 반대로 법·제도적 규제는 개발업자의 경제성을 낮추면서 오염부지 재개발을 저해하는 요소로도 이해되기도 한다. 이러한 규제는 기술적, 경제적, 문화적 요인 및 지역 주민들의 요구가 복합되어 오염부지 재개발의 성패를 결정하는 요인이 되기도 한다.

    오염부지 재개발은 정부, 주민 및 개발업자 간의 합의점을 찾는 정치적 상호과정이다. Hall(1982)은 지역개발사업을 의사결정자가 합리적이고 논리적 행위를 통해 추진하는 일련의 과정으로 이해하고 있다. 이 과정은 문제정의, 문제분석, 목표설정, 미래예측, 대안설계, 대안 집행, 점검 및 평가 등으로 구성되며, 여타 정책결정 과정과 유사한 관계로 진행된다. 지역개발과정에 관련된 다양한 행위자들이 문제정의에서 대안설계 및 집행, 평가단계까지 참여하여 논쟁과정(argumentative turn)을 거치게 된다(Dryzek, 1993). 논쟁과정은 제안되는 대안의 적실성 및 예산 등을 포함한 적용가능성의 합리성을 집합적으로 평가하는 과정이다. 제시되는 대안과 평가는 정책행위자들이 처한 상황에 따라 상이하게 해석될 수 있으며, 이로 인해 행위자들 간의 갈등을 일으키는 경우가 많다. 갈등의 원인은 다양하다.

    첫째, 기술적 이슈이다. 브라운필드 재활용의 첫 단계는 오염물질을 정화하는 것인데 이를 위한 정화기술을 결정하는 것이다. 오염물질 정화기술이나 정화모형의 선택에 따라 소요되는 비용에 큰 차이가 있기 때문에 정화기술은 재개발 사업의 유형은 물론 성패에도 영향을 미치게 된다. 이 때문에 많은 오염부지 재개발회사나 건축회사들은 전문적인 통계모형 또는 GIS모형이 포함된 전문가시스템(expert system)을 개발하여 오염정도와 정화비용을 추정하고 있다. 그럼에도 불구하고 재개발사업의 주된 이해관련자들인 개발업자, 정부관계자와 지역주민들 간의 의견 차가 존재하기 때문에 정화모형 및 기술을 결정하는데 어려움이 있다. 예를 들어 개발업자들은 다수의 오염물질이 존재할 경우 오염물질로 인한 피해를 독립적으로 측정하는 것을 선호하는데 비해 지역주민들은 개별 오염물질로 인한 피해는 물론 이들이 야기하는 복합적 피해까지 측정하기를 원한다. 이런 경우 상황에 따라 적용해야 되는 정화기술에 차이가 생겨 재개발 비용의 추정에 차이가 생긴다.

    둘째, 브라운필드 가치측정의 어려움 역시 재개발을 힘들게 하는 요인이다. 브라운필드의 가치는 대개 정화비용(cleanup cost), 오염물질로 인해 발생할 수 있는 법적책임(future liability) 그리고 타인이 가진 인식(stigma)에 의해 결정된다(Patchin, 1998). 오염물질의 통제 여부에 따라 이 세 가지 요인에 차이가 생기면서 브라운필드의 가치가 달라진다. 과거와 달리 정화기술의 발전으로 오염물질의 통제가 쉬워지면서 정화비용이 줄어들고 있다. 정부 규제 역시 오염부지의 용도에 따라 정화수준을 달리하도록 했기 때문에 오염부지의 재개발이 쉬워지고 있어 그 가치 또한 계속 높아지고 있다. 환경오염적 요인 외에도 브라운필드에는 기반시설이 이미 갖춰져 있고 교통의 발전으로 인해 접근성이 향상되어 브라운필드의 가치는 높아지고 있는 실정이다. 그럼에도 불구하고 브라운필드의 가치를 산정하기 위한 통계모형 개발이 부족한 관계로 그 가치의 정확한 추정에 어려움이 있고, 이는 인해 재개발에 필요한 보험을 얻기 힘들어 재개발에 어려움을 준다(Meyer and Yount, 2005).

    셋째, 개발업자와 지역주민들이 가진 목적의 차이(discrepancy between private interests and community development goals)는 재개발이 신속하게 진행되는 것을 막기도 한다. 수익을 목적으로 하는 개발업자들은 정부를 비롯한 공공분야의 지원과 투자를 확보하여 신속하게 재개발사업을 추진하려고 한다. 정부 역시 재개발사업이 가져오는 다양한 편익들, 지가상승으로 인한 세원의 확대와 지역 홍보 등을 근거로 개발업자에게 다양한 형태의 편익을 제공한다. 이러한 명시적 편익에도 불구하고 오염부지가 위치한 근린지역(마을)의 특성에 따라 주민들은 엇갈린 반응을 보이기도 한다. 대개 브라운필드는 도시의 취약지구(disadvantaged neighborhoods)에 위치하기 때문에 새롭게 들어서는 고급 주택단지나 산업 및 상업시설들은 지역주민들과의 마찰을 유발하기도 한다(Beauregard, 1998). 즉 재개발과정에서 발생하는 주민들과의 마찰은 사업의 성패를 결정짓는 중요한 요인이 되기도 하며, 그런 이유에서 정부 간 협조, 주민들과의 협력, 민관협력파트너십(public-private partnership)이 강조된다(김길수, 2008; 김길수, 2009).

       3. 오염부지 재개발에 관한 선행 연구

    오염부지 및 브라운필드에 관한 연구는 공학적 연구와 정책·제도적 연구 등 다양한 각도에서 연구되어 왔다. 미국에 비해 우리나라는 다소 뒤늦은 감이 있지만 1995년 토양환경보전법이 제정되고 대규모 오염부지 정화사업이 추진되기 시작한 2000년대부터 대규모 오염부지 정화사업 및 재개발사업들이 추진되고 있다. 2001년부터 시작된 부산 문현지구 정비창부지 오염토양 정화사업을 시작으로 군부대, 철도부지 및 유류저유시설 등 다양한 오염부지의 정화 및 재개발 사업이 진행되고 있다. 관련 연구 역시 오염정화기술의 적용과 같은 공학적 연구를 시작으로 하여 최근에는 정책·제도적 연구들이 나타나기 시작했다. 정책적으로도 환경부는 오염부지로 인한 사회적, 경제적인 문제를 해결하고 국가차원에서 오염부지를 관리하기 위해 국토 조기진단 및 정화체계를 구축하고 5단계 추진방안을 제시하였다(환경부, 2010). 첫 단계로서 국가가 소유한 주한미군기지, 철도부지, 한국군 기지를 대상으로 252개의 국가오염부지목록을 작성하였다(환경부, 2011).

    오염부지 정화 및 재개발 사업이 시작되면서 정책·제도적 연구 역시 소개되기 시작했다. 강운산(2004)은 미국의 오염부지 재개발 관련 법률체계 및 지방정부의 재개발지원체계를 소개하였다. 다수의 정부지원제도 및 이 제도의 지원을 받은 사례의 분석을 통해서 오염부지의 성공적인 재개발을 위해서는 과학적 접근과 주민들의 참여가 필수적이런 점을 지적하였다. 박종원(2007)은 미국 브라운필드 관련 법체계에 대한 연구를 소개하였다. 1970년대 환경보전 및 지역주민의 권리 중심에서 제정된 RCRA 및 CERCLA 등이 지역개발사업에 부과하는 정책적 어려움을 극복하기 위한 브라운필드 경제개발정책(Brownfield Economic Development Initiative)의 제정과 지방정부의 개발지원 사업 등에 대해 소개하였다. 김성배(2009) 역시 미국 브라운필드 재개발 관련 법들의 분석을 통해서 연방정부 법체계 속에서 지방정부의 폭넓은 지원, 규제기관과 오염자의 협력을 통한 자발적 복구제도의 도입, 정화기준의 조정을 통한 연방정부의 역할 축소와 지방정부의 적극적 개입을 강조하였다.

    최유진(2013)은 미국 클리브랜드시가 브라운필드 재개발 사업을 촉진시키기 위한 정책도구들을 연방정부, 주정부 및 시정부에서 시행되는 정책도구들을 구분하면서, 브라운필드 재개발을 유인하기 위하여 전략들을 소개하였다. 클리블랜드 지역은 과거 공업지역으로 많은 브라운필드를 보유하고 있으며 이를 재활용하여 최근 낙후된 지역경제를 되살리기 위해 다양한 유형의 지원 및 유인책을 도입하고 있다. 특히 지방정부는 세액공제제도, 개발사업 지원제도와 아울러 재개발에 필요한 정보/지식제공 등을 통해 브라운필드 재개발을 적극적으로 추진하고 있다. 이외에도 개발사업이 성공적으로 추진되는 데는 연방정부나 주정부보다는 지방정부 정책도구의 효과성이 더 중요한 것으로 나타났다.

    이광헌 등(2010)은 우리나라 부산 문현지구 금융단지 조성공사와 용상 역세권 부지개발 사례를 통해 오염부지 재개발정책의 방향을 소개하고 있다. 부산시가 군사시설 정비창부지가 위치했던 문현지구에 금융단지를 조성하기로 하였으나, 택지조성사업 중 부지 내에서 다량의 폐유와 화학 폐기물이 매몰된 것이 발견되어 3년간 140억원의 비용을 들여 오염정화사업을 완료한 뒤 사업을 재개하였다. 용산역세권 개발역시 철도정비부지를 재개발하는 과정에서 발견된 오염물질을 정화하기 위해 상당기간이 소요되었다. 아직 진행 중이지만 위 사업은 오염물질 정화주체 및 비용, 오염물질 정화기준 제시 및 이로 인한 토지지목 변경 등 기술적 요인보다는 정책·제도적 해결에 더 많은 시간이 소요되었음이 지적되었다.

    오염부지 재개발에 관한 연구들이 미국의 법률체계를 분석 및 집행의 문제점을 지적하였다. 사례연구 역시 오염부지 재개발을 위해서는 기술적 노력과 함께 개발자금지원, 적정한 오염정화기준의 제시, 지방정부의 세제지원 및 공감대 형성 등의 필요성이 폭넓게 제기되었다.

    Ⅲ. 연구설계 및 분석틀

    본 연구는 오염부지 재개발 사례의 분석을 통해서 질적분석을 이용한 사례분석방법을 사용한다. 오염부지를 재개발하는 과정에서 다양한 의견들이 통합되어 가는 과정과 함께 이 과정에서 통합에 중요한 역할을 하는 요인들을 찾는 것을 목적으로 한다. 따라서 이 연구는 두 가지 측면에서 분석된다. 첫째 오염부지가 재개발되는 과정을 시간전개에 따라 기술하며 예산, 건설, 주민 모임 등과 같은 주요 사건 및 결정들을 모두 나열한다. 이러한 방법은 정해진 틀에서 주어진 사건을 탐색하는 것을 넘어 모든 가능한 사건들을 열거하며 폭넓은 사례분석을 가능하게 한다. 둘째 재개발 과정에서 주요한 결정을 하는 공공기관, 민간업자, 지역주민 및 지역단체 등의 역할에 초점을 맞추고, 이들이 주요한 결과를 일으킨 결정 및 조정에서 어떤 역할을 했는지 살펴본다.

    이를 위해 본 논문은 1980년대 초반 기획되어 2001년 완료된 미국 펜실바니아주 피츠버그시에 위치한 피츠버그 기술센터 사례에 대한 사례연구를 실시하였다. 연구대상이 되는 시기는 1981년 오염부지 재개발 사업이 기획된 시점에서 2001년 기술센터가 완공되어 문을 열기까지 20년간의 기간을 압축적으로 살펴본다.

    사례연구는 연구가치가 있는 중요한 사례를 분석함으로서, 연구 가설을 검토하고 이를 바탕으로 이론적 추론을 제공할 수 있는 방법이다(Flyvjerg, 2006). 본 연구사례는 피츠버그시의 오염부지가 재개발되는 사례 속에서 주요 의사결정자들이 시간과 사건의 흐름에 따라 어떤 역할을 수행하는 지에 대해 파악할 수 있다. 아울러 이 연구는 양적 연구방법보다는 질적인 방법에 의존하여 사례의 흐름과 개발행위자들의 상호작용과 진행과정에 미치는 영향을 검색하였다. 이상에서 논의된 본 연구의 흐름은 <그림 1>과 같다.

    본 논문은 연구사례와 관련된 중요 행위자, 의사소통 수단 및 사회, 경제, 자연적 환경의 연계성 및 상호작용을 상세하게 기술(thick description)하기 위해 수집 가능한 자료를 수집하고 분석하였다. 연구사례가 발생한 시점이 상당기간 흘렀지만, 다양한 신문, 공공기관 및 시민단체의 연구보고서, 인터넷 자료 등에서 사례에 관한 자료를 질적 분석하였다.

    Ⅳ. 피츠버그 기술센터 개발: 피츠버그시의 오염부지 재사용 사례

    피츠버그 기술센터(Pittsburgh Technology Center, 이하 PTC)는 피츠버그시 헤이즐우드 주변(neighborhood)에 위치한 연구단지(office park)이다. 과거 철강공장 용광로 부지로 사용되었기 때문에 철광석 제련과정에서 배출된 공해물질과 폐기물 등으로 심각하게 오염된 상태로 방치되어 한동안 사용되지 않았다. 그러나 이후 장시간에 걸친 재개발 과정을 통해 피츠버그대학 생명공학센터(University of Pittsburgh Center for Biotechnology and Bioengineering), 카네기멜론 연구소(Carnegie Mellon Research Institute), Union Switch and Signal사 연구소, Metaltech, 첨단기술투자그룹인 Oakland Consortium등의 연구 및 생산시설들이 집약된 피츠버그의 대표적인 연구개발단지로 탈바꿈하였다. PTC에 있는 연구기관과 산업체들은 1,000명 이상의 고급인력을 고용하면서 피츠버그의 새로운 경제중심이자 세계적 혁신단지로서 자리 잡았다. PTC의 개발을 위하여 공공 및 민간투자를 합하여 1억 달러 이상의 비용이 소요되었지만, 이제는 매해 1백만 달러 이상의 세금이 징수되는 중요한 세원이 되었다.

       1. 오염부지 재이용 관련 법·제도 현황

    미국에서 오염부지의 재사용은 녹지 보호를 통해 환경을 보전하면서 경기침체지역의 경제개발을 위한 방법으로 소개되고, 활용되어 왔다. 이러한 소개에도 불구하고 연방정부와 지방정부 간의 법률적, 정책적 차이로 인해 개발의 어려움을 겪어왔다. 오염부지의 재개발에 관해서는 연방 및 지방정부들 간에 역할, 권한 및 책임이 각각 구분되어 있다. 연방정부(federal government)와 주정부(state government)는 오염부지에서 오염수준의 용인정도를 결정하며 오염물질을 관리·규제하는 권한을 가지고 있다. 특히 주정부의 환경규제정책에 따라 오염부지 관리와 재개발의 성격 및 방향이 결정된다. 이에 비해 시정부 또는 지방정부(local or municipal governments)는 관할구역내 재개발사업 추진을 위한 토지이용(land uses) 및 개발구역(zoning)의 결정권한을 가진다. 이와 함께 모든 계층의 정부기관은 독자적으로 수립한 정책에 따라 각기 다른 형태의 지원을 제공한다.

    브라운필드(brownfields)는 오염부지의 대표적 형태로서 1992년 미국 연방국회 청문회에서 처음 사용된 용어로서, 오염물질로 인해 개발, 재개발, 투자확대 등에 어려움이 있는 부지를 지칭한다.1) 브라운필드 재개발은 오염물질의 정화와 녹지(greenfields) 보전 등을 통해 환경보호에 기여할 뿐만 아니라 버려진 땅을 재활용함으로서 지역발전에도 기여한다는 장점을 가지고 있다. 이러한 맥락에서 연방정부는 브라운필드 재개발을 도심 내 존재하는 오염물질들을 제거(cleanup)하기 위한 정책수단으로 채택하였고, 오염부지 소유주들이 겪을 수 있는 법적책임을 공지하면서 재개발을 권장하고 있다. 아울러 지방정부의 입장에서는 오염으로 인해 낙후된 지역의 재개발을 통해 경제활성화 및 지역통합을 이룰 수 있는 지역발전전략으로도 사용되고 있다.

    1) 연방정부의 법·제도

    1980년대 제정된 강력한 환경규제들 때문에 브라운필드, 또는 오염부지의 재사용이 어려워지자, 1990년대에 이르러 연방정부 환경청(US Environmental Protection Agency, 또는 US EPA: 이하 연방환경청)과 클린턴 행정부(Clinton Administration)는 환경보전을 강조하면서도 다른 한편으로 지역주도 파트너십에 의한 브라운필드 재개발을 장려하기 위해 환경규제완화를 추진하였다. 특히 개발 부지에 대한 과거 오염자의 책임을 강화하여 지방정부와 개발업자가 새로운 개발을 실시할 경우 발생할 수 있는 오염 피해에 대한 책임을 완화하였다. 다음의 법들은 브라운필드 관리 및 재개발에 적용되는 각종 법령들이다.

    ①자원보전 및 재생법(Resource Conservation and Recovery Act of 1976, 또는 RCRA): 1976년 제정된 자원보전 및 재생법은 오염물질 관리를 위한 기본법으로서 연방 환경청이 오염물질의 생성, 사용, 처리에 이르는 전과정을 통제할 수 있는 권한을 부여했다. 이 법에 따라 연방환경청은 환경문제를 일으킬 수 있는 소규모 오염원까지도 포함하는 모든 오염물질에 대한 통제권을 가지게 되었다. 이후 1984년 개정안(the Federal Hazardous and Sold Waste Amendments of 1984)을 통해 오염물질의 최소화, 오염물질의 처리 및 오염된 환경을 개선하는 조치까지도 요구할 수 있는 권한을 갖게 되었다.

    ②커뮤니티 재투자법(Community Reinvestment Act of 1977): 미국 연방의회는 1977년 커뮤니티 재투자법을 통해 금융기관이 낙후지역 저소득층 주민에게도 차별없이 자금을 대출하도록 규정하였다. 과거 금융기관들은 낙후된 지역이나 오염부지 등 대출금 환수에 어려움이 있다고 판단될 때 대출을 제한하는 조치를 취해왔다. 금융기관과 개발업자들은 낙후지역을 재개발할 때 발생할 수 있는 환경규제와 높은 재정적 위험 때문에 브라운필드를 재이용하기보다는 투자위험이 낮은 교외의 녹지를 선호하는 경향이 있었다. 1995년 연방환경청이 발표한 정책(Brownfields Action Agenda)은 이런 문제점들을 해결하기 위해 커뮤니티 재투자법의 틀 안에서 지역경제발전을 촉진할 수 있는 유인책을 제공하고 금융기관 및 개발업자들이 투자금 손실위험과 환경규제의 부담을 줄여주기 위한 방안을 제시하였다.

    ③환경오염 대책, 보상 및 책임에 관한 법률(Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act of 1980): CERCLA 또는 Superfund로 알려진 이 법은 연방정부기관으로 하여금 석유 및 화학 산업 등 환경오염을 유발하는 산업체에 세금을 부과할 수 있도록 하였고 환경 또는 공중보건에 피해를 끼치는 사건이 발생했을 경우 직접 개입하여 피해를 복구할 수 있는 권한을 부여하였다. 예컨대, 오염물질이 사고 등을 통해서 주변환경으로 흘러들어갔을 때 연방환경청은 오염 촉발자를 비롯한 환경오염에 책임이 있는 행위자들을 색출하고 이들로 하여금 오염물 제거에 협조하도록 강제할 수 있게 되었다.

    환경오염 유발자가 불분명할 경우 연방환경청은 행정명령, 동의서 등을 통해서 책임이 있는 개인이나 회사를 추적하여 오염물질 제거를 강제할 수 있을 뿐 아니라 필요한 경우 이들로부터 정화비용을 회수할 수 있는 권한을 가지게 되었다. 이 법은 전국적으로 적용되며 필요한 경우 주정부의 환경부서와 협력을 통해 추진된다.

    ④환경오염 대책, 보상 및 책임에 관한 법률 개정안(Superfund Amendments and Reauthorization Act (SARA) of 1986): 이 법은 환경오염 대책, 보상 및 책임에 관한 법률의 개정법으로서 superfund에 적용받는 오염부지에 대해 지정 후 첫 6년간 연방환경청의 관리 하에 있도록 규정하였다. 이 법에 따르면 연방정부와 주정부는 오염부지의 완전하고 영구적인 개선을 위해 적용가능한 모든 법적 규제를 고려해야 한다. 또한 연방환경청은 오염물질을 제거할 때 지역주민의 보건에 초점을 맞추고 주정부 및 지역주민들과의 협력을 통해서 모든 환경복원 과정을 추진하도록 규정하고 있다.

    ⑤소기업 책임완화와 브라운필드 재생에 관한 법(Small Business Liability and Brownfields Revitalization Act of 2002): 2002년 제정된 이 법은 연방환경청의 CERCLA를 개정한 것으로 중소규모의 개발업자가 오염부지 재개발과정에서 겪을 수 있는 법적책임을 완화하고 행·재정적 혜택을 제공하도록 규정하고 있다. 이 중 가장 큰 혜택은 CERCLA 또는 Superfund로 지정된 부지를 연방정부의 규제에서 면제해주는 것이다. 예컨대, 오염부지의 구매자들이 오염 유발자가 아닐 경우, 주변 오염부지에서 오염물질이 유출되어 해당 부지를 오염시킨 경우, 그리고 부지의 소유자가 인지하지 못한 상태에서 오염자에게 토지를 대여한 경우에는 오염물질의 정화책임(Superfund Liability)에서 면제해 준다. 둘째, 연방환경청이 오염물질정화비용을 지출하고 토지소유주가 오염부지에서 매매수익을 얻은 경우, 연방환경청은 복구비용을 부지 매매수익에서 강제 징수할 수 있다. 셋째, 오염원을 규모에 따라 구분하고 100갤런 이하의 액체폐기물(liquid waste), 200파운드 이하의 고체폐기물(solid waste), 그리고 100명 이하를 고용한 소규모 사업자들은 각각 해당사항에 따라 오염부지와 오염원에 대한 법적책임을 면제 받을 수 있도록 하고 있다. 그 외에도 주정부가 오염원 정화를 위한 법령을 가지고 있을 경우 연방환경청은 규제조항에 따른 권한을 행사하지 않고 주정부가 주도하도록 한다. 단서 조항으로 오염부지가 여러 개 주의 관할지역에 동시에 걸쳐있는 경우, 과거 공개되지 않았던 정보가 발견된 경우, 그리고 법원이 지정하는 경우에는 소기업책임완화와 브라운필드 재생에 관한 법의 범위에서 제외된다.

    ⑥브라운필드 경제개발정책(the Brownfield Economic Development Initiative): 브라운필드 경제개발정책은 연방정부 주택도시개발부(Department of Housing and Urban Development)가 오염부지 재개발을 촉진하기 위해 추진하고 있는 주요 정책이다. 이 정책은 다섯 가지의 프로그램들로 구성되어 있다. 첫째, 오염의 책임소재에 관해서는, 연방환경청과 법무부는 재개발을 추진하려는 부지매입자와 계약(Prospective Purchaser Agreement)을 체결하고 이들에게 과거에 발생한 오염물질과 관련해서는 책임을 묻지 않겠다는 보증서(Comfort Letter)를 발급한다. 둘째, 연방환경청은 브라운필드 시범평가 과제지원금 프로그램(Brownfield Assessment Demonstration Grants)을 통해 오염부지의 정화 및 재개발을 위해 신기술을 사용할 경우 최대 $200,000까지 지원한다. 셋째, 환경청은 브라운필드 재개발을 위한 특별대출프로그램(the revolving loan fund pilots program)을 통해 주정부와 시정부에 자금을 지원한다. 넷째, 연방환경청의 평가를 받은 브라운필드 부지를 재개발하는 경우 환경청은 다양한 유형의 혜택을 별도로 제공할 수 있다. 다섯째, 연방정부의 1997년 세금경감법(he Tax Relief Act of 1997) 198(a)에 규정된 브라운필드 감세혜택(Brownfields Tax Incentive)2)에 따라 오염부지의 정화에 사용된 비용에 대해서는 세금을 감면해 준다. 특히 세금감면 혜택을 오랜 기간에 분할하여 제공하는 것이 아니라 모든 비용을 해당 연도에 모두 감면하여 브라운필드의 신속한 재개발을 유도하였다. 또한 2006년에는 작은 주유소나 자동차 정비소 등에서 발생한 원유에 의한 오염물질까지도 정화비용까지 포함하여 혜택의 범위를 크게 확대하였다.

    2) 지방정부의 법·제도

    주정부의 오염부지 정화 및 재활용에 대한 법·제도는 대개 CERCLA의 구조를 따르고 있지만, 하나의 통일된 규제시스템이 있는 것은 아니다. 환경규제 및 오염부지 재이용과 관련해서는 연방정부의 규제가 주정부에 우선하기 때문에 주정부는 연방정부 규제에 저촉되지 않으면서 개발을 촉진하는 방법들을 고안하는데 중점을 두고 있다. 1990년대 이후 연방정부 역시 재개발을 촉진하기 위해서 주정부에게 상당한 권한을 이양하였다. 예를 들어 주정부와 개발업자 간의 자발적 정화계획(Voluntary Cleanup Plan)에 따라 개발업자가 주정부 규제기준을 충족시킬 수 있도록 오염물질을 제거한다면 연방정부는 개발업자로 하여금 연방정부 규제를 면제하고 이후 발생하는 오염만을 규제하고 있다.

    이 연구에서는 사례연구의 대상이 되는 펜실바니아주의 오염부지 재개발 관련 법·제도들 살펴본다.3) 미국 동북부에 위치한 펜실바이나주는 1980년대까지 오하이오주 등과 함께 미국의 대표적인 산업지역으로 많은 수의 브라운필드를 가지고 있다.

    ①오염부지정화법(the Hazardous Sites Cleanup Act): 펜실바니아주는 오염부지정화법을 통해 펜실바니아주 환경부(Department of Environmental Protection)가 오염부지의 정화작업을 수행할 수 있는 행·재정적 권한을 부여했다. 특히 이 법은 환경부가 오염유발자에게 정화작업을 수행하도록 강제하고 만약 주정부가 오염부지를 정화할 경우 이에 소요된 비용을 징수할 수 있는 권한을 부여하였다.

    ②오염물질 저장탱크 누수방지법(Storage Tank and Spill Prevention Act of 1989): 펜실바니아주는 오염물질저장탱크 누수방지법을 통해 주유소, 자동차 정비소 등 소규모 오염물질 저장탱크를 가진 사업체 및 시설물까지도 관리할 수 있는 권한을 환경부에 부여했다. 이법이 제정된 이유는 연방정부가 Superfund로 지정한 브라운필드는 대용량 오염원에 초점을 맞췄기 때문에 소규모 오염부지들이 정부의 관리 및 지원 대상에서 제외되는 것을 방지하기 위한 것이다. 이 법은 오염물질 저장소 등록, 관리, 점검 및 허가, 저장탱크 사용 및 관리를 위한 기술기준의 개발, 오염물질 유출시 보고 절차 및 정화처리 조건의 감독을 통해 지역 주민들의 안전을 보장하고 자연 환경을 보전한다.

    ③토지재활용프로그램(Land Recycling Program): 펜실바니아주는 오염부지 재이용을 위해 토지재활용프로그램(Land Recycling Program)과 브라운필드 액션팀(Brownfield Action Team)의 두 가지 프로그램을 운영하고 있다. 토지재활용프로그램은 흔히 Act 2로도 불리는데 소유주 또는 개발업자가 자발적 정화 프로그램(Land Recycling Program or Voluntary Cleanup program)을 만든 뒤 오염부지를 자발적으로 정화하고 재사용하는 것을 골자로 하고 있다. 펜실바니아 주정부는 이 프로그램을 통해서 일괄 정화기준(uniform cleanup standards), 부채경감(Liability Relief), 표준화된 조사와 시간제한(standardized reviews and time limits), 그리고 재정지원(financial assistance)의 4개 유형의 지원을 제공한다. 즉 재이용자들은 자발적으로 선택한 방법을 통해 주정부가 규정한 일정기준(the statewide health standard or the site-specific standard)을 충족하면 오염부지에 대한 부채를 경감 받을 수 있다.

    ④브라운필드 액션팀(Brownfield Action Team): 토지재활용프로그램(Land Recycling Program)이 환경개선에 중점을 두었다면 브라운필드 액션팀은 인·허가 획득, 재원마련, 프로그램 개발 등 오염부지 재개발의 다른 측면에 초점을 맞춘다. 특히 지역 내에서 높은 우선순위를 가진 오염부지의 재사용을 촉진하기 위하여 주정부와 지역정부가 이들에 대한 연계 관리를 통해서 재사용 프로그램을 개발하고 이와 관련된 법적·재정적 문제를 처리한다.

       2. 피츠버그 기술센터 재개발 과정

    1) 지역 및 부지 개요

    피츠버그시(City of Pittsburgh)는 펜실바니아 주(State of Pennsylvania)의 서부에 위치한 도시이다. 알레게니강(Allegheny River)과 모난가힐라강(Monongahela River)이 합류하여 오하이오강(Ohio River)이 되는 지점에서 만들어진 도시로서 오래 전부터 수상교통의 결절점(node)으로 자리 잡아왔다. 피츠버그는 주변에서 채굴된 석탄과 철광석을 바탕으로 1800년대부터 세계적인 철강공업도시로 성장했다. 1900년대 초에는 철강도시라는 명성과 함께 심각한 환경문제로 인해 스모그 도시로 불리기도 하였다.4) 1960년대 중반 미국 동북부의 제조업과 중공업 기반이 붕괴되면서 피츠버그에 있던 대부분의 철강생산시설과 제조업체들이 노동력이 싼 미국 남부 또는 외국으로 이주하였고, 지역경제는 침체기에 들어섰다. 이후 피츠버그와 그 주변의 많은 산업시설들이 폐업 후 버려진 채로 방치되어 지역경제의 활성화를 저해하는 장애물이 되었다.

    1990년대 이후 피츠버그는 카네기멜론대학과 피츠버그 대학의 연구시설을 바탕으로 생명공학 등 첨단산업을 중심으로 도시를 운영해 가고 있다. 철강도시와 스모그 도시란 과거 명성에서 탈피하는 과정에서 피츠버그는 브라운필드를 적절히 재활용하여 지역주민과 지역산업체들에게 필요한 공간을 제공하였다. 강변개발(The Waterfront in Homestead, Pittsburgh), 주거지개발(Sommerset at Frick Park), 쇼핑몰 건설(Southside Works), 주거지개발(Washington's Landing in Herr's Island), 피츠버그 기술센터(Pittsburgh Technology Center in Hazelwood)등은 대표적인 오염부지 재개발사례로 소개되고 있다.

    PTC부지는 1849년 Pittsburgh and Boston Copper Smelting Works가 자리 잡은 이후 1968년 폐업할 때까지 제철 및 관련제품을 생산해왔다. 이 회사는 1863년 Jones and Laughlin Company(이하 J&L)로 개명한 뒤 1968년까지 계속 운영되어 왔다. 1900년대 초 J&L은 미국 내 주요 철강회사로서 철강왕 카네기가 운영하던 Carnegie Steel의 경쟁업체이기도 하였다. 회사의 전성기에는 22,000명의 노동자를 고용하며 340만톤의 선철(pig iron 또는 무쇠)과 강철(steel)을 생산하였다. 철강산업의 발전은 피츠버그를 제1, 2차 세계대전 이후 유럽이민자들의 도착지로 만들기도 하였다.

    PTC부지는 48-에이커에 달하는 대규모 단지로서, 피츠버그에 처음으로 세워진 엘리자 용광로(Eliza blast furnace)가 있었다. 그 외 코르크로(cork ovens), 용광로(blast furnace), 2개의 분괴압연기(blooming mills), 빌렛 압연기(billet mill), 스트립 밀(strip mill), 타르 저장소(tar storage tank) 등이 운영되고 있었다. PTC부지에 있던 용광로는 콘크리트로 만들어진 공랭식의 야외 제재소였다. 평균 30센티미터 이상, 때로는 1미터 이상의 두께를 가진 콘크리트 벽 외에도 갱도(pit), 터널, 지하실 벽 등의 구조물과 이를 지탱하는 설비들이 있었다. 이러한 공해산출 설비들 때문에 PTC 부지는 많은 오염물질로 가득 차 있었다. 대표적인 오염물질로 지면 25-feet 아래에 철이 함유된 청산가리(ferrous iron cyanide), 아스팔트로 만들어진 타르갱(tar pits), 2,000갤런 이상의 폐유, 420,000만 갤런의 기름물(oily water) 등을 포함되어 있었다. 이 때문에 부지를 정화하기 위해 폐유와 슬러지(sludge)를 제거해야 했고 신축 건물에 안정적인 지반을 제공하기 위해 타르갱과 오염물질이 있던 터널들을 정화하고 다져야 했다.

    이 외에도 철이 함유된 청산가리가 인근 Pittsburgh Gas Company(이후 Consolidated Gas Company)가 있었던 장소에서 발견되었다. 이후 시행된 2차례의 환경조사(Phase II Environmental Assessment)에서 청산가리(cyanide)가 발견되었다. 더욱이 아스팔트로 만들어진 타르갱(tar pits)이 비슷한 위치에 있어서 오염물질로 인한 위험이 심각하게 받아들여졌다. 청산가리의 존재와 개발 이후 타르(tar)가 나타날 수 있다는 점 때문에 이 부지는 오염부지로서 연방정부의 우선관리대상부지(National Priority List)에 지정되어 재개발이 2년 이상 지연되기도 하였다.

    2) 오염부지 재개발 과정

    1960년대부터 미국 내 제조업의 몰락과 함께 피츠버그의 철강산업 역시 쇠락하기 시작했다. 강력한 노동조합으로 인해 운영비용이 증가했고 개발도상국의 값싼 철강이 수입되면서 지역 철강 산업도 경쟁력을 상실하기 시작했다. 미국 내 철강회사들의 합병(merger)이 시작되면서 J&L은 텍사스 소재의 Ling Temco Vought Works(이하 LTV)에 1968년 합병되었다. LTV는 피츠버그와 인근에 있던 J&L공장들을 모두 인수하며 구조조정을 단행하였다. 이 과정에서 많은 노동자들이 해고되었고 PTC부지의 공장들은 문을 닫은 뒤 버려진 채로 남아있었다.

    1981년 PTC부지는 오하이오(State of Ohio)주에 본사를 둔 부동산 개발회사인 Park Corporation에 매각되었다. 이 회사는 부지를 매입한 뒤에도 개발 방향이나 계획을 정하지 못 한 채 2년 이상 방치된 상태로 남겨두었다. 피츠버그 도시재개발공사(Urban Redevelopment Authority, 이하 URA)는 PTC부지 소유자인 Park Corporation이 개발과 관련한 추진 방향도 정확히 갖지 못했고 또한 개발 의지도 부족하다고 판단하여, 피츠버그 시정부와 지역 공공기관의 지원을 얻어 48-에이커에 달하는 부지를 다시 매입하였다. URA가 PTC부지를 매입하고 정비하는 데는 약 1,800만 달러가 소요되었다. 재원의 출처를 정확히 밝히면 주정부의 상무부(commerce department)로부터 토지 매입과 부지정비를 위해 600만불, 기반시설 정비를 위해 피츠버그 시의 상하수도 공사(Pittsburgh Water and Sewer Authority)로부터 240만불, 도시재개발공사 자체 재원 180만불, 피츠버그 시정부의 채권발행을 통해 140만불, 그리고 지역개발업자로 선정된 지역개발공사(RIDC)에서 130만불을 각각 부담하였다.

    URA는 PTC부지를 다시 매입한 뒤 개발방안을 다양한 관점에서 모색하였다. URA는 PTC부지 재개발방향을 결정하기 위해 연구용역을 발주하였고, 이를 수행한 Urban Land Institute는 피츠버그 메트로폴리탄 지역의 산업기반 및 경제환경을 분석하였다. 분석 결과 카네기멜론대학교와 피츠버그대학교를 중심으로 하는 지역의 연구개발 능력과 피츠버그 중심시가지(downtown)에 대한 근접성이 PTC부지의 강점으로 나타났다. 특히 위탁연구에서는 1980년대 이후 피츠버그와 같이 지역 기반산업이 쇠퇴한 지역들에서 대형 연구중심대학이 지역경제발전의 촉매가 되고 있다는 점을 강조하였다(NY Times, 1991; Wall Street Journal, 1994). 펜실바니아 주정부 또한 1970년대 후반 굴뚝산업 중심의 지역경제를 서비스와 지식산업 중심으로 전환시키기 위한 정책을 추진하였다. 이를 위한 방안으로 여러 지역에 첨단기술센터(advanced technology centers)를 설립하여 지역 연구기관들과 산업체들 간의 협력을 강조하였다. 당시 피츠버그시는 카네기멜론대학이 로봇공학과 컴퓨터분야에서, 피츠버그대학은 의학 및 생명공학 분야에서 연방정부의 대규모 지원을 얻어내며 미국은 물론 세계적 명성을 얻어가고 있었다.

    PTC부지 재개발은 1985년 시의원 Tom Murphy가 제안한 지역발전전략 Strategy 21에 의해 탄력을 받게되었다. 이 전략은 첨단산업기반의 강화와 공공-민간 부문간 파트너십(public-private partnership)에 초점을 두고 지역산업 발전의 기반시설 확보를 위한 정부의 지원과 지역경제인의 협력을 강조하였다.5) 이 발전전략은 시 정부지원과 함께 피츠버그 경제인연합인 Allegheny Conference와 Pittsburgh Economic League의 협력과 지지를 얻었고, 여기에 펜실베이니아 주정부 정책결정자들의 지원까지 확보하면서 지역 내 많은 기반시설 건설에 기여하였다. 이 계획 속에 포함된 브라운필드의 재이용의 대표 사업들 중 하나가 PTC부지의 재개발이었다.

    PTC부지 재개발은 Strategy 21이 제안되기 전부터 구상되었지만, 이후 Strategy 21의 투자계획에 편입되어 펜실베이니아 의회와 주정부의 전폭적인 지원을 받게 되었다. 1988년까지 주정부는 PTC부지 오염물질 제거와 부지정비에 1,670만 달러, 피츠버그 대학에 1,400만 달러, 카네기멜론 대학에 1,700만 달러를 다양한 명목으로 지원하였다. URA 역시 피츠버그 경제구조를 중공업중심에서 혁신적 연구와 기술을 바탕으로 한 첨단기술 중심으로 변모시키기 위하여 노력하였다. <표 3>은 PTC부지의 역사 및 개발과정을 기술하고 있다.

    URA는 PTC부지 재개발 과정에서 지역 정치인과 경제인들 외에도 지역주민들, 시민단체, 벤처기업가들과의 협력을 강조하였다. 특히 URA는 피츠버그 시정부의 도시계획부서(City Planning Department)와 공동으로 Strategy 21을 추진하는 과정에서 과거 철거중심의 재개발(clear them out and tear them down approach)이 아닌 지역주민의 생활환경은 물론 주거지와 상업지역의 조화까지도 함께 고려하는 주민 참여 지향적, 협력적 개발방식을 추구하였다. 재개발 과정에서 URA는 지역주민의 강제이동과 같이 근린지역(neighborhood) 주민들을 불안하게 하는 요인들을 최소화하면서 재개발 결과가 주민들에게 긍정적 혜택으로 돌아갈 수 있도록 다양한 형태의 주택지원 및 생활지원 프로그램을 함께 제공하였다. URA는 자신들의 추진전략을 민·관·근린지역 파트너십(public-private neighborhood partnership)이라고 지칭하였다(URA of Pittsburgh, 1986: 5).

    그러나 협력을 통한 재개발 접근법에도 불구하고 PTC부지 재개발은 신속하게 진행되지 못했으며, URA가 1983년에 토지를 구매한 이후 1991년까지 부지는 방치되었다. 그 이유는 부지 재개발을 위한 URA의 사전작업에 여러 가지 어려움이 있었기 때문이었다(Lubove, 1996: 52). 첫째, 부지개발 과정에서 피츠버그대학, 카네기멜론대학, 주정부와 시정부, 지역 경제단체 등 수많은 이해당사자들이 있었기 때문에 의견조정에 많은 시간이 소요되었다. 둘째, 1990년대 초반 미국의 불경기에 따라 투자 철회 또는 투자규모 축소가 초래되어 PTC부지 재개발을 지연시켰다. 셋째, PTC부지의 환경오염이 예상했던 것보다 심각한 것으로 나타나면서 기업과 투자자들은 오염물질로 인한 잠재적 위험을 이유로 상당기간 투자를 보류하였다.6) 특히 PTC는 첨단산업에 종사하는 고학력·고소득의 인재를 유인하기 위한 장소였기 때문에 쾌적한 생활환경과 같이 삶의 질에 영향을 주는 요인들이 중요시되었다. 따라서 URA는 PTC부지 주변의 조경사업과 강변개발을 통해서 근로자들은 물론 지역주민들의 삶의 질까지도 향상시킬 수 있는 전략을 강조하였다. 이를 위해 PTC주변을 강과 연계하여 산책로, 녹지, 자전거도로 등이 공존하는 대학 캠퍼스와 같은 쾌적한 환경을 구축하였다.

    또한, 1988년 PTC부지 주변에서 철이 함유된 청산가리와 타르갱(tar pits)이 발견되면서 오염부지로서 연방정부 우선대상부지(National Priority List)에 지정되었다. 이 때문에 URA는 1989년 한 해를 환경문제 해결에 집중해야 했고, 카네기멜론대학교 또한 연구소를 당초 예정했던 위치에서 강 쪽으로 20미터 정도 옮겨 짓기로 결정했다. 1990년 여름 펜실바니아 환경부가 해당 장소의 안전성을 인증한 뒤에야 피츠버그대학은 1991년 봄 생명공학센터 건설을 시작하여 1993년 완공했다. 카네기멜론연구소와 피츠버그대학 생명공학센터 사이의 공간은 청산가리 오염 때문에 사용할 수 없는 토지로 분류되어 지금도 사용하지 않고 있다.

    1993년 오염문제가 해결되면서 Union Switch & Signal사는 PTC에 연구센터(Research & Engineering Center) 건설계획을 발표하였다. 철도 자동제어장치를 제작하는 이 회사는 15,800㎡(3.9에이커)의 면적에 연구동과 실험동을 신축하고, 개원과 함께 450명 고용계획을 발표하였다. 이 후 직원수를 700명까지 증원하는 계획까지 발표하였다. 이 회사가 PTC에 연구소 설립을 결정한 계기는 두 개 대학 연구소와 쉽게 접촉할 수 있다는 점이었다. 그 외에도 주정부가 제공하는 저금리 대출, PTC 내 대형 주차시설 등 부대시설, 계속된 부지확장으로 인해 원하는 경우 연구소 확장이 쉽다는 점이 주요한 결정요인이었다.

    1)브라운필드에 대한 개념은 http://epa.gov/brownfields/overview/glossary.htm - Brownfields and Land Revitalization를 참조.  2)브라운필드 감세혜택은 오염부지 재이용이 성공하기 위해서는 개발업자와 투자자들이 다양한 투자처를 통해 재원을 마련할 수 있게 해야 한다는 제안 속에서 만들어졌다. 예를 들어, 개발업자는 세금감면을 통해 확보한 재원을 환경정화, 재발사업의 현금흐름을 원활히 하는 활동, 그리고 대출상환 등에 사용할 수 있다.  3)펜실바니아 외의 다른 주들의 법·제도에 대해서는 US EPA 홈페이지의 State & Tribal Response Programs(http://www.epa.gov/brownfields/state_tribal/index.html)을 참조하시오.  4)스모그와 같은 대기오염 외에도 철강공장들이 많이 위치했던 알레게니강, 모난가힐라강, 오하이오강 주변의 토양과 수질오염은 매우 심각했다. 수로를 이용해 철광석(iron ore)과 석탄 등의 원재료와 완제품을 수송했기 때문에 강 주변의 오염정도가 너무 심각하여 주민들은 강을 전혀 이용할 수 없었다.  5)당시 민주당 소속 시의원이었던 Tom Murphy는 1994년부터 2004년까지 10년간 피츠버그 시장으로 있으면서 자신이 주도했던 Strategy 21의 많은 사업을 추진하였다. 도시재개발을 위해 많은 프로젝트를 진행한 시장으로서 $4.5billion상당의 민관협동을 바탕으로 하는 지역발전전략을 추진하였다.  6)지하 25-feet 지층에 누적된 청산가리는 PTC부지 개발을 금지시키면서 개발과정을 2년 동안 지연시켰다. 1995년 10월 펜실바니아 주정부 환경부(Department of Environmental Protection)는 개발금지를 해제하였다. 개발금지를 해제하는 조건으로 부지의 소유주인 URA는 지하 우물들이 청산가리에 오염되었는지를 계속 검사하면서 청산가리가 사라졌다는 증거를 제시하도록 요구받았다. 그러나 주정부가 환경오염에 대해 문제를 제기하고 있다는 점은 개발업자들과 투자자들의 우려를 야기했으며, 결국 이들의 개발의지를 약화시켰다.

    Ⅴ. 결론 및 정책적 함의

    PTC부지 재개발사업은 오랜 기간이 소요되었음에도 지역사회의 환영과 많은 관심을 받은 성공적인 사례로 소개되고 있다. 사업의 성공에는 민간·정부·지역주민이 함께 참여하는 접근방법(public-private-neighborhood partnership)이 중요한 역할을 했다. 재개발 과정에서 이해관련자들이 적극적으로 참여한 것은 적절한 재개발 방법의 결정과 재원의 확보 등 사업을 성공적으로 집행시키는데 기여했다.

    첫째, PTC부지에 피츠버그 기술센터를 건설하기로 한 것은 전문적 연구와 지역사회의 전반적 분위기를 반영하면서 진행되었다. URA는 해당 지역을 어떻게 사용할 것인지에 대해 전문연구기관(Urban Land Institute)의 과학적 분석을 통해 여러 가지 개발 시나리오를 고려하였다. 피츠버그 시정부와 지역의원들 역시 피츠버그가 철강산업의 몰락 이후 나아가야 할 방향에 대해 심각한 고민을 하였고 그 결과 Strategy 21이란 장기발전계획을 만들어냈다. PTC부지 재개발은 다수 이해관련자의 시각을 충분히 반영하면서 장기발전계획에 적절하게 반영되었다. 그 결과 지역에 있는 피츠버그대학과 카네기멜론대학이란 두 개의 대규모 연구기관의 역량과 피츠버그 다운타운 상업중심지와의 근접성을 고려한 피츠버그기술센터의 건설을 결정한 것이다.

    둘째, 지방정부와 공공기관의 적극적 개발의지와 노력이 중요한 역할을 했다. URA는 버려져있던 48-에이커의 대규모 부지의 구입에서부터 피츠버그 시정부와 펜실바이나 주정부의 협력을 얻는 것, 지역경제인들과 지역주민들의 협력에 이르는 모든 과정에서 적극적인 역할을 했다. URA는 재개발 과정을 실질적으로 이끌어가면서 주체적 역할을 수행하였다. 도시재개발의 주도자로서 URA는 시정부나 다른 어떤 공공기관에 비길 수 없을 정도로 많은 역할을 수행하였다. 지역발전을 위한 선도자, 촉매, 조정자, 계획자, 개발비용의 확보, 기술지원, 그리고 토지보상 및 수용의 문제까지 수행했다. 특히 인구가 감소하고 세수가 줄어들면서 지역개발에 소요되는 막대한 비용을 충당하기 위한 수단으로서 설립되었기 때문에 URA는 개발업자, 지역에 근거를 둔 재단들, 주정부를 비롯한 지역의 상공인들의 협력을 통해 1980년 이후 버려진 오염부지 (또는 브라운필드)를 성공적으로 재개발하였다.

    셋째, PTC부지는 100년 이상 용광로와 제련소로 사용되면서 발생한 심각한 오염으로 인해 오염물질을 정화하고 제거하는데 많은 시간이 소요되었다. 부지 정비도중 발견된 오염물질 때문에 건물의 위치가 변경되고 오염물질 정화를 위해 공사기간이 여러 해 이상 연장되었다. 그럼에도 연방정부와 주정부의 각종 환경규제를 준수하면서 합리적으로 문제를 해결한 것은 지역주민의 지지를 얻음과 동시에 투명한 사업으로서의 명성을 얻도록 했다.

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  • [<표 1>] 오염부지 재개발의 장점 및 필요성
    오염부지 재개발의 장점 및 필요성
  • [<그림 1>] 연구 흐름도
    연구 흐름도
  • [<표 2>] PTC 부지 개요
    PTC 부지 개요
  • [<표 3>] PTC부지 사용 및 개발 과정
    PTC부지 사용 및 개발 과정