A Qualitative Case Study on the Experiences of Using Direct Payment by Older People in the United Kingdom

영국 노인의 현금직접지급 정책 수혜 경험에 관한 사례 연구

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  • ABSTRACT

    The purpose of this research is to qualitatively analyze the experiences of British older people who have exercised the direct payment option. Semi-structured depth interviews as well as Giorgi's phenomenological analysis tool were applied to analyze the responses of 23 older people living in London. The analysis reveals five positive experiences as well as four negative experiences. The former includes possibility for older people to determine the time, place, provider and contents of the service with the effect of decreasing family conflict. The latter encompasses difficulties in managing cash, damages caused by unqualified service provider, limited information access for service, and complicated and slow administration. The findings derived from this research provide policy implications for improving Korean welfare policies for older people.


    본 논문의 목적은 영국 노인들이 장애인 운동과 시민권에 기반하여 형성된 노인 현금직접지급 정책 수혜의 실제 경험을 질적으로 분석하는 것이다. 연구 대상자는 영국 런던에 거주하면서 노인 현금직접지급 정책 수혜 대상자인 65세 이상 장애 노인 23명이고, 자료 수집은 반-구조화된 심층 인터뷰(Semi-structured Depth Interview)를 통해 이뤄졌다. 자료의 분석은 지오르기(Giorgi)의 현상학적 분석 방법에 따라 이뤄졌다. 분석 결과 긍정적 경험과 부정적 경험이라는 두 가지 구성 요소가 발견되었으며, 전자는 다섯 가지 하위 구성 요소로, 후자는 네 가지 하위 구성 요소로 재분류 되었다. 즉, 긍정적 경험은 노인이 서비스의 수혜 시간, 장소, 제공자와 내용을 결정할 수 있는 점과 가족 간 갈등 해소에 도움이 된다는 것이었다. 반면, 부정적 경험은 지급 받은 현금 관리의 어려움, 서비스 제공 부 자격자 관리 실패로 인한 피해, 서비스에 대한 구체적인 정보 접근의 어려움, 복잡하고 느린 행정 절차였다. 이와 같은 분석 결과를 바탕으로 한국의 노인복지 정책 발전의 잠정적 가능성에 대해 논의하였다.

  • KEYWORD

    Direct Payment Policy for Older People , Disability Right Movement , Citizenship , Giorgi , Phenomenology

  • Ⅰ. 서론

    현대 대부분의 유럽 복지 국가들에서 전면 혹은 부분적으로 시행되고 있는 수혜자 중심적 사회 서비스(Self-Directed Social Service)는 각국마다 다양한 형태를 띠고 있지만, 국가가 복지 수혜자에게 현물 대신에 현금을 직접 지급한다는 공통점이 있다(Lundsgaard, 2005). 유럽 복지 국가들의 이러한 변화 중에서 최근 영국에서 노인을 대상으로 한 현금직접지급 정책의 발전이 가장 두드러지고 있다(Glasby and Littlechild, 2009). 이에 본 논문에서는 영국의 노인 현금직접지급 정책 사례에 주목하고자 한다. 영국에서 시행되고 있는 ‘노인 현금직접지급 정책(Direct Payment or Individual Budget Policy for Older People)’이란1), 노인이 필요한 서비스를 구입하거나 제3의 돌봄 제공자뿐만 아니라, 같은 집에 거주하지 않는 친척과 친구를2) 돌봄 제공자로 고용하여 그들에게 비용을 지불하는데 현금을 사용할 수 있게 하는 제도를 말한다(Poole, 2006; Carr, 2010).

    한편, 한국의 경우 노인복지 정책 분야에서 현금을 직접 제공하는 경우는 노인장기요양보험 제도에서 제한적으로 시행하고 있는 ‘특별현금지급제도’가 대표적이다. 그러나 이 제도는 복지 수혜자의 서비스에 대한 선택과 통제를 가능하게 하겠다는 적극적 의미의 서비스 선택권 확대에서 발로한 영국의 노인 현금직접지급 정책과는 입안 동기부터 다르며 그 보장 범위 또한 협소하다. 다시 말해, 한국에는 아직 영국과 같은 노인 현금직접지급 정책은 없는 것이다.

    BCODP(British Council of Disabled People)에 따르면, 영국의 노인 현금직접지급 정책은 정부가 서비스를 직접 전달하는 방식보다 약 40% 정도 비용-효과적이라고 한다(Dawson, 2000; Yeandle and Stiell, 2007). 이에 영국 정부는 노인 현금직접지급 정책을 지속적으로 확대하고 있다. 그런데, 왜 한국에서는 아직 노인복지 제공에 있어 현금 제공 보다는 현물 제공을 선호하고 있는 것일까? 물론, 서로 상이한 맥락에서 입안되고 운영되는 다른 두 국가의 노인복지 정책을 기계적으로 비교하는 것은 논리성이 약하다. 그러나 외국의 우수한 혹은 실패한 노인복지 정책 사례 분석을 통해 얻을 수 있는 함의가 있다면 비록 그것이 현 단계의 한국 노인복지 정책에 적용될 수 있는 가능성이 낮더라도 충분히 의미 있는 연구가 아닐 수 없다. 따라서 본 논문은 영국 노인들의 노인 현금직접지급 정책 수혜에 대한 실제 경험을 분석하고, 이를 바탕으로 한국의 노인복지 정책 발전의 잠정적 가능성에 대해 논의하고자 한다.

    1)엄격히 말하면 Direct Payment(DP)와 Individual Budget(IB)은 차이가 있다. 예를 들면, DP 태동에 장애인 권리 운동이 결정적인 영향을 미쳤다면(Campbell and Oliver, 1996), IB는 장애인 권리 운동 자체보다는 1997년 DP가 시행된 후 DP의 효과를 확대시키기 위해 2003년에 학습 장애인에게 서비스를 확대하는 과정에서 신 노동당 정부의 정책 목표의 하나로써 2005년 보건부 백서(DoH, 2005)에 의해 순차적으로 시행되었다(Glasby and Littlechild, 2009,2002). 그러나 이 둘은 모두 서비스 수혜자의 자율성 증진이라는 공통된 가치를 지향하므로(HM Government, 2007) 본 논문에서는 현금직접지급 정책을 DP와 IB를 모두 아우르는 의미로 사용한다.  2)만약, DP 수혜자가 함께 사는 친척이나 친구를 서비스 제공자로 고용하고 싶어 하고, 지방 정부가 이를 반드시 필요한 경우로 판단하여 허락하는 경우에는 고용이 가능하다(DoH, 2003).

    Ⅱ. 문헌 연구

       1. 영국의 노인 현금직접지급 정책 형성 배경

    영국의 노인 현금직접지급 정책의 형성 배경은 크게 두 가지로 설명된다(Stainton, 2002; Ridley, 2006). 첫째는 장애인 운동이다. 이것은 바로 영국의 노인 현금직접지급 정책이 장애인 현금직접지급 정책이 확대된 형태에서 출발한 것에서 기인한다. 둘째는 국가에게 사회 서비스를 받을 권리를 주장할 수 있는 근거를 제공해 주는 시민권에 대한 논의에서 찾을 수 있다.

    1) 장애인 운동

    영국의 경우, 1971년에 설립된 The Campaign for the Mentally Handicapped를 중심으로 지역 사회에서 정상화 운동이 일어나게 된다(Race, 1999; Barnes and Mercer, 2006). 이때부터 영국 정부는 시설이나 병원에서 치료라는 이름하에 수용되는 것과 다름 아닌 대우를 받는 장애인들을 각 가정이나 지역 사회 돌봄 시설에서 지낼 수 있도록 하는 ‘탈시설화(deinstitutionalization)’를 위해 대부분의 관련 예산을 병원이 아닌 지방 정부에 배정하게 된다(Boxall, Dowson and Beresford, 2009). 이어 1980년에 설립된 The Campaign for the Mentally Handicapped Educational Research Association에 의해 지역 사회의 정상화 운동은 완전히 뿌리를 내리게 된다(Race, 1999; Barnes and Mercer, 2006). 1989년부터는 BCODP와 SIA(Spinal Injuries Association)를 중심으로 장애인을 위한 현금직접지급을 합법화시키기 위해 영국 의회에 대한 로비가 구체화되기 시작한다(Leece, 2004).

    이러한 과정을 거쳐 마침내 ‘The Community Care Act 1996’ 이 1997년 공식 발효됨에 따라(DoH, 1996; OPSI, 1997), 1948년의 National Assistance Act(OPSI, 1948) 이후부터 1996년까지만 해도 법으로 엄격히 금지된 장애인 현금직접지급이(Glasby and Littlechild, 2009) 1997년부터 합법화 되게 된다(Glendinning et al., 2000) 다시 말해, 이 법안은 18세 이상부터 65세 이하의 장애인에게 현금 지급을 허용함으로써(Dawson, 2000) “장애인들이 일반인과 동일하게 자유롭고 존엄한 스스로의 삶을 선택할 수 있게 하였다”(ODI, 2008: 27). 이후 현금직접지급 정책은 ‘The Community Care Amendment Regulation 2000’에 의거해 장애를 가진 65세 이상 노인에게까지 확대된다(Wanless, 2006; Knapp and Prince, 2007; Scourfield, 2007).

    이어지는 각종 정부 보고서와 법안을 통해 두 가지 현금직접지급 정책은 2003년에는 잉글랜드, 스코틀랜드, 북아일랜드 지역의 모든 지방 정부가 의무적으로 시행하게 되었고 2004년에는 웨일즈 지방 정부까지 이 원리를 의무 적용함으로써 장애인과 노인을 대상으로 한 현금직접지급 정책은 공고해지게 된다(Priestley et al., 2007; Leece and Bornat, 2006). 결국 현금직접지급 정책은 사회 서비스 전반에 확대되어 “정당한 사유가 있는 경우를 제외한 향후 모든 사회 서비스는 현금직접지급 정책에 기반을 두어 행해져야 하며”(Glasby and Littlechild, 2009: 2),“2004년 4월 이후 현금직접지급 정책은 지방 정부의 복지 정책 평가 지표로 채택된다”(Leece, 2004: 219; Poole, 2006: 2). 특히 2006년과 2007년에 357,000,000 파운드라는 막대한 정부 예산이 투입됨으로써 노인 현금직접지급 정책은 완전히 뿌리를 내리게 되었으며, 이후 논의되는 모든 사회복지 정책의 결정과 평가의 기준이 된다(NHS, 2008; DoH, 2006, 2008).

    2) 시민권

    [그림 1]에서 보는 바와 같이, 노인 현금직접지급 정책이 도입되기 이전 영국의 노인을 위한 사회 서비스는 전문가만이 서비스 수혜자가 필요로 하는 서비스에 대한 전반적이고 정확한 정보를 알고 있기 때문에 관련 서비스에 대한 제반 사항을 전문가가 결정을 해야 한다는 국가 시혜적 모델에 기반하고 있었다(SCIE, 2009). 그러나 노인 현금직접지급 정책의 도입은 이러한 편견에서 탈피하여 사회복지 서비스 욕구는 누구보다 서비스 수혜자가 가장 잘 알고 있기 때문에 서비스 수혜에 관련된 사항을 전문가가 아닌 서비스 수혜자가 직접 결정하도록 하는 근본적인 시각 변화에 기반하고 있다(Carr, 2008; Lawton, 2009). 즉, 영국의 노인 현금직접지급 정책은 정부의 경제적 논리와 행정적 편리성 보다는 서비스 수혜자의 권리를 더 우선시한다는 점에서 시민권에 기반하고 있는 것이다(Newbigging and Lowe, 2005; Carr, 2010).

    이러한 맥락에서 노인 현금직접지급 정책은 노인이 서비스에 대한 ‘선택과 통제(Choice and Control)’를 가능하게 함으로써(Knapp, 2007) 획일적인 서비스를 받는 의존적인 노인의 위상을 다양하고 원하는 서비스를 받는 자율적인 노인으로 변화시켰다(Kestenbaum, 1996; Yeandle and Stiell, 2007). 이는 결국 지금까지의 ‘국가-서비스 제공자-노인’ 관계에서 국가와 서비스 제공자 중심의 권력 관계가 노인 중심으로 재편되는 결과를 가져오게 된다(Priestley et al., 2007).

    구체적으로 노인 현금직접지급 체계는 전통적인 노인 사회 서비스 체계와 크게 네 가지 점에서 구분된다(Duffy, 2005). 첫째, 서비스 내용의 결정 주체에 있어 전통적인 노인 사회 서비스 체계는 노인을 수동적인 주체로 간주하여 지방 정부의 전적인 결정권을 보장한다. 그러나 노인 현금직접지급 체계에서는 노인을 능동적인 주체로 간주하여 그들이 스스로 서비스 내용을 결정할 수 있게 한다.

    둘째, 서비스의 구체적인 내용에 대해서는 전통적인 노인 사회 서비스 체계는 기존의 서비스 내용은 완벽하기 때문에 이 중에서 노인에게 해당되는 것을 적용하면 된다고 여긴다. 반면, 노인 현금직접지급 체계에서는 기성화 된(ready-made) 기존의 서비스를 그대로 적용할 것이 아니라, 각각의 노인이 원하는 1:1 맞춤형 서비스 내용의 적용을 지향한다.

    셋째, 예산의 사용에 있어서는 전통적인 노인 사회 서비스 체계에서는 현금이 노인에게 직접 전달이 되면 예산이 오용된다고 여기기 때문에 금지한다. 그러나 노인 현금직접지급 체계에서는 노인이 직접 현금을 운용할 수 있게 함으로써 1:1 맞춤형 서비스 선택이 가능하게 할 뿐만 아니라 서비스 공급자간 경쟁을 유도하여 서비스의 질을 증대시킬 수 있다고 여긴다.

    끝으로, 노인의 가족이나 가까운 친구에 대해서는 전통적인 노인 사회 서비스 체계는 그들을 모두 비공식적 돌봄 제공자로 간주함과 동시에 신뢰하기 어려운 존재로 여겨 돌봄에 대한 보수를 지급하는 것에 대해 부정적이다. 그러나 노인 현금직접지급 체계에서는 그들이 낯선 전문가들에 비해 감정적인 지지까지 제공해 줄 수 있기 때문에 보수를 지급받는 공식적 돌봄 제공자로 인정받아야 한다고 여긴다.

       2. 영국의 노인 현금직접지급 정책의 수혜 현황

    2001년부터 영국의 노인들이 노인 현금직접지급 정책의 수혜 이후 그 숫자는 꾸준히 증가해 [그림 2]에서 보는 바와 같이, 2009년에는 96,300명의 노인이 혜택을 받았다. 그러나 노인 현금직접지급 정책이 시행된 초기에는 매우 제한된 노인만이 혜택을 누릴 수 있었다.

    노인 현금직접지급 정책이 초기에 기대에 미치지 못한 성과를 거둔 이유는 크게 두 가지로 설명할 수 있다. 첫째, 정치적 이데올로기의 차이에서 비롯되는 복지 정책에 대한 시각차와 대부분의 복지 정책이 지방 정부에 의해 운영되는 영국 사회복지 행정의 구조적인 특징 때문이다. 즉, 중앙 정부에서 노인 현금직접지급 정책의 강력한 시행을 천명했지만, 대부분의 복지 정책의 실제 도입은 지방 정부의 권한과 책임하에 결정되는 특성 때문에 노인 현금직접지급 정책이 안착되기 전까지는 노인 현금직접지급에 대해 부정적인 시각을 가진 지방 정부에서는 채택률이 낮았다.

    예를 들면, <표 1>에 나타난 바와 같이, 노인 현금직접지급 정책의 채택을 거부한 지방 정부는 모두 신 노동당이나 자민당이 집권하고 있는 지방 정부였던 반면에 노인 현금직접지급 정책의 채택률이 높은 상위 7개 지방 정부는 보두 보수당이 집권하고 있다. 이것은 전통적으로 사회복지의 집합적 성격을 강조하는 진보 성향의 신 노동당과 자민당 지방 정부가 현금직접지급 정책이 결국에는 공적 복지 제도를 해치는 이른바 ‘트로이의 목마’ 역할을 할 것으로 여겨 시행을 주저한 것과 달리, 시장 원리를 선호하는 보수 성향의 지방 정권에서는 노인에게 현금을 직접 지급함으로써 노인 사회 서비스 시장을 활성화 시킬 수 있을 것으로 기대했기 때문이다(Pearson, 2000).

    둘째, <표 2>에 나타난 바와 같이 실제 현장에서 발생한 노인 현금직접지급 정책의 운용과 관련된 한계점들 때문이다. 이는 다시 두 가지로 구분하여 살펴 볼 수 있다. 첫 번째는 지방 정부 직원과 관련된 한계점이다. 지방 정부 직원들은 새로운 정책의 시행에 대한 걱정 때문에 노인 현금직접지급 정책의 채택을 반기지 않았다. 뿐만 아니라, 노인 현금직접지급 정책의 시행으로 서비스 선택권이 노인들에게 이양되면 그들의 통제권이 상실될 것을 두려워하여(Witcher et al., 2000; Knapp and Prince, 2007) 의도적으로 비협조적 태도를 취했다. 두 번째는 물리적 한계점이다. 즉, 노인 현금직접지급 정책 시행에 절대적으로 필요한 자격을 갖춘 도우미의 숫자가 부족했고, 노인이 선택할 수 있는 서비스 내용에 대한 구체적 정보가 아직 축적되어 있지 못했던 것이다.

    Ⅲ. 연구 방법

       1. 연구 대상

    본 논문의 연구 대상자는 영국 런던에 거주하면서 노인 현금직접지급 정책의 혜택을 받고 있는 65세 이상 장애 노인 23명이다.3) 연구 대상자 선별은 영국의 노인 현금직접지급 정책 연구의 권위자로 손꼽히는 영국 L 대학교의 L 교수님으로부터 소개 받은 런던 지역의 노인 현금직접지급 정책을 담당하고 있는 관계 기관의 실무 책임자의 도움을 받아 이뤄졌다. 반-구조화된 심층 인터뷰(semi-structured depth interview)는 2010년 6월 26일부터 7월 1일까지 인터뷰 대상 노인들을 직접 방문해 이뤄졌다.

       2. 자료 수집과 분석

    인터뷰는 반-구조화된(semi-structured) 질문을 중심으로 이뤄졌다. 즉, 노인 현금직접지급 정책의 혜택을 받은 기간과 혜택에 따른 구체적 경험 내용을 묻는 질문이외의 모든 질문은 개방적으로 이뤄졌다. 인터뷰 내용은 연구 참여자의 동의하에 메모와 녹음이 동시에 이뤄졌고, 인터뷰 중간에 참여자가 메모만 허락한 사적인 내용은 녹음에서 제외되었다. 수집이 끝난 자료는 충분한 반복 청취를 통해 필자가 직접 기록하였으며, 필요한 경우 관련 전문가의 검토를 통해 최종 필사본을 생산하였다.

    최종 자료의 분석은 아메데오 지오르기(Amedeo Giorgi)의 현상학적 분석 방법에 의거하여 이뤄졌다. 왜냐하면, 현상학은4) 부단히 변화하는 주체의 의식과 몸을 통한 ‘경험의 상호작용’으로써 진실이 구성된다는 입장에 있으므로(Moran and Mooney, 2002; Moran and Embree, 2004) 영국 노인들의 노인현금직접 지급 정책 수혜 경험을 연구하기에 가장 적절한 분석 방법이기 때문이다. 지오르기의 현상학적 분석 방법에 따르면, 이처럼 복잡한 과정 속에서 주체의 진정한 경험은 질적 연구의 다섯 단계 과정을 거쳐 포착될 수 있다(Giorgi, 1997: 245-249).

    첫째, 구술 데이터를 수집하고, 둘째, 수집된 구술 데이터를 본격적인 분석에 앞서 자세히 읽으며, 셋째, 구술 데이터를 ‘의미 단위(meaning units)’로 구분한다. 이때 연구자는 “예상하지 않았던 의미가 나올 수 있을 만큼 충분히 열린 태도를 견지해야 한다.”(Giorgi, 1997: 247). 넷째, 의미 단위로 구분된 구술 데이터를 학문적 용어를 통해 조직하고 표현한다. 이때 주의할 점은 학문적 용어는 일상 생활 용어 보다 훨씬 협소한 경우가 많으므로 학문적 용어로 표현이 불가능한 경우에는 생활 용어를 적절히 사용해야 한다는 것이다. 마지막으로, 적절한 표현을 통해 조직이 끝난 현상의 구조를 표현함으로써 마무리 한다.

    이러한 지오르기의 현상학적 분석 방법에 의거하여 연구자는 최종 완성된 필사본을 5회 정독 하면서 인터뷰의 전체적인 내용을 파악한 후 의미 단위로 구분하였다. 이때 인터뷰 시 따로 메모한 내용을 참고하면서 인터뷰 당시의 분위기를 적용하도록 노력하였다. 이후 의미 단위로 구분된 내용을 학문적 용어를 통해 조직하였다. 이 과정에서 필요할 경우 L 대학교의 L 교수님으로부터 도움을 받았다. 끝으로 학문적 용어를 통해 재조직된 결과를 L 대학교의 K 교수님께 서면으로 검토를 받았다.

       3. 연구 방법 평가

    질적 연구를 수행하는 대부분의 사회 과학자들은 질적 연구 결과에 대한 타당성 확보에 매우 관심이 많지만, 아직까지 관련 학계에서는 질적 연구의 엄격성 평가 기준에 대한 일관된 지표는 없다(Giorgi, 2002). 본 논문은 링컨과 구바(Lincoln and Guba, 1985: 289-331)의 ‘신뢰성 확보에 관한 네 가지 원칙’에 의거하여 연구의 엄격성을 확보하려고 노력했다.

    신뢰성 확보에 관한 첫 번째 원칙은 ‘진실 가치(truth value)'를 획득하는 것이다. 링컨과 구바(Lincoln and Guba, 1985: 290)에 따르면, 진실 가치의 획득은 “어떻게 연구자가 연구 대상자가 처한 맥락에 적절한 질문을 던짐으로써 연구 결과의 진실성에 대한 확신을 세울 수 있는가?”를 뜻한다. 진실 가치를 확보하기 위해 연구자는 현장에서 영국의 노인 현금직접지급 정책 평가 작업에 참여한 실무진 두 명의 도움을 받아 두 차례 검토 작업을 거쳤다.

    두 번째 원칙은 ‘적용 가능성(applicability)’을 획득하는 것이다. 링컨과 구바(Lincoln and Guba, 1985: 290)에 따르면, 적용 가능성의 획득은 “어떻게 연구자가 연구 결과를 다른 상황이나 다른 연구 대상자에게 어느 정도 적용 가능한지를 결정할 수 있는가?”를 의미한다. 연구자는 적용 가능성의 획득을 위해 연구 대상자가 노인 현금직접지급 정책의 수혜 경험을 최대한 풍부하고 솔직하게 진술 할 수 있도록 하는데 주력했다. 이를 위해 인터뷰를 시작하기 전에 최대한 긴밀한 라포(rapport)를 형성하기 위해 노력하고, 인터뷰 과정중에는 최대한 연구 대상자가 원하는 분위기를 조성하는데 주력했다.

    세 번째 원칙은 ‘일관성(consistency)’을 획득하는 것이다. 링컨과 구바(Lincoln and Guba, 1985: 290)에 따르면, 일관성 획득은 “어떻게 연구자가 발견한 결과가 다른(혹은 비슷한)맥락에서 다른(혹은 비슷한) 연구 대상자에게 반복될 수 있음을 결정할 수 있는가?”를 말한다. 연구의 일관성을 확보하기 위해 연구자는 지오르기의 현상학적 분석 방법을 적용하는 과정에서 L 대학교의 L 교수님의 지속적인 조언을 받았다.

    마지막 원칙은 ‘중립성(neutrality)’을 획득하는 것이다. 링컨과 구바(Lincoln and Guba, 1985: 290)에 따르면, 중립성 획득은 “어떻게 연구자가 발견한 결과가 연구자 본인의 편견, 동기, 흥미 또는 관점에 의해 결정되지 않고 연구 대상자에 의해 결정될 수 있음을 판단 할 수 있는가?”를 의미한다. 연구자는 중립성을 획득하기 위해 노인에 대한 편견과 영국 가족의 세대 간 관계에 관한 편견의 핵심 내용을 기록하고 연구가 끝날 때 까지 주의하였다. 또한 인지하지 못한 사이에 연구자의 편견이나 관점이 개입되지 않았는지를 검토하기 위해 L 대학교의 L 교수님께 검토를 받았다.

       4. 연구 윤리

    질적 연구로써의 심층 인터뷰는 연구 대상자와의 직접적인 대면을 통해 이뤄지므로 윤리적인 문제가 발생할 가능성이 매우 크다. 따라서 질적 연구를 수행하는 연구자는 연구 과정에서 발생할 수 있는 본인의 안전뿐만 아니라 연구 대상자의 권익 보호를 위해서 노력해야 한다(Denzin and Lincoln, 2000). 이에 따라 연구자는 일차적으로 연구 대상자를 소개 받아 인터뷰를 진행하기 이전에 관련 기관에 연구 윤리 준수 지침 서약서를 제출하였다. 연구 대상자를 만나 인터뷰를 시작하기 전에 함께 홍차와 커피를 마시면서 영국 사회의 고령화와 가족 구조의 변화에 따라 급변하는 세대 간 연대와 갈등에 대해 담소를 나누며 신뢰 관계를 형성 하도록 노력하였다. 그리고 연구 대상자에게 연구 목적, 녹음 동의 여부, 인터뷰 내용의 학문적 활용 동의 여부, 비밀 유지 확인, 연구 대상자가 원할 경우 인터뷰 중간에라도 그만 둘 수 있으며 사후에 관련 자료를 모두 삭제할 수도 있음을 설명하고 인터뷰 동의를 구했다.

    3)노인 현금직접지급 정책이 런던에서 가장 활발하게 이뤄지고 있어 연구 대상자는 런던에서 추출되었다. 즉, 영국 내 현금직접지급 정책에 관한 전국 서베이 조사에 따르면(PSSRU, 2007a: 17-18), 노인 현금직접지급 정책의 경우 영국의 네 지방 중에서 잉글랜드 지역의 노인들이 가장 많이 혜택을 받고 있는 것으로 조사되었으며, 잉글랜드 지역 내에서 노인 현금직접지급 정책 수혜 대상자가 가장 많은 곳은 런던으로 인구 백만 명 당 평균 약 67명의 노인이 혜택을 받는 것으로 나타났다.  4)일반적으로 현상학은 주체의 의식을 통해 구성되는 경험을 강조하는 에드문드 후설(Edmund Husserl)과 주체의 의식 이전에 몸을 통한 체험의 발견을 강조하는 메를로-퐁티(Maurice Merleau-Ponty)의 학설에 입각한 ‘기술적 현상학(descriptive phenomenology)’과 마틴 하이데거(Martin Heidegger, 1962)와 한스-게오르그 가다머(Hans-Georg Gadamer, 1996)의 학설에 기반 한 ‘해석적 현상학(interpretative phenomenology)’으로 구분된다. 두 현상학 모두 사회 현상을 설명하는데 있어 자연 과학의 객관주의에 입각한 실증주의적 관점의 적용을 비판하면서 ‘판단 중지(epoche)’를 통한 이해와 재해석을 지향한다(Giorgi, 2008; Ritzer, 2008). 그러나 기술적 현상학은 주로 현상의 의미 구조를 밝히는데 주력한 반면, 해석적 현상학은 인간이 지닌 언어와 사회적 관계의 배태성으로 인해 현상을 이해할 시 역사성으로부터 결코 자유로울 수 없음을 강조한다. 특히 해석학적 현상학의 철학적 기초를 제공한 하이데거는“방법론으로써의 현상학적 기술의 의미는 ‘해석(interpretation)’에 달려있다”(Heidegger, 1962: 37)며 특정 현상에 대한 연구자의 해석 방식을 중요시하였다. 본 논문에서 적용한 지오르기의 현상학적 방법론은 기술적 현상학의 연장선에 놓여있다.

    Ⅳ. 연구 결과

       1. 연구 대상자의 특징

    <표 3>에서 보는 바와 같이, 연구에 참여한 총 23명 노인들의 성별 분포를 보면 남자는 12명, 여자는 11명이었다. 연령 분포는 60대가 6명, 70대가 10명, 80대는 7명이었다. 학력은 고졸 이상의 고 학력자는 총 14명에 그쳤으며, 5명만이 결혼 상태로 부부가 함께 거주하고 나머지 18명은 이혼, 사별, 미혼 혹은 별거 상태로 혼자 거주하고 있었다. 종교는 성공회가 11명, 천주교 7명, 기독교 5명이었으며, 노인 현금직접지급 정책 수혜 기간은 평균 4.5년으로 조사되었다.

       2. 긍정적 효과

    지오르기의 현상학적 분석 방법에 따라 인터뷰 자료를 분석한 결과 도출된 두 가지 구성 요소 중 첫 번째 구성 요소인 노인 현금직접지급 정책의 긍정적 효과는 총 다섯 가지 하위 구성 요소로 재분류 되었다. 즉, 노인이 서비스 수혜 시간, 서비스 수혜 장소, 서비스 제공자, 서비스 내용을 결정할 수 있다는 점과 가족 간 갈등 해소에 도움이 된다는 것이다. 각각의 구체적 내용과 연구에 참여한 노인들의 핵심 진술을 제시하면 다음과 같다.

    1) 서비스 수혜 시간을 정할 수 있음

    노인 현금직접지급 정책 시행 이전에는 일과시간 이후나 주말에는 서비스를 제공 받을 수 없었다. 그러나 현금을 직접 지급 받음으로써 노인들은 자신들이 원하는 시간에 서비스를 제공해 줄 수 있는 사람을 고용할 수 있게 되었다.

    2) 서비스 수혜 장소를 정할 수 있음

    노인들은 직접 지급 받은 현금으로 서비스 제공자를 고용할 수 있게 됨에 따라 그들이 어디에서 서비스를 제공 받을 것인지를 결정할 수 있게 되었다.

    3) 서비스를 제공해 주는 사람을 선택할 수 있음

    지방 정부에서 일괄적으로 파견한 서비스 제공자에게 서비스를 받으면 노인들 입장에서는 전혀 모르는 사람과 대면하게 되어 발생하는 불편을 감수해야 했었다. 그러나 현금을 직접 지급 받게 된 이후부터는 지방 정부의 동의를 얻어 친족도 고용할 수 있게 됨에 따라 낯선 사람으로부터 받게 되는 불편이 사라지게 되었다. 특히 친족의 고용도 가능한 점은 노인들의 내밀한 부분과 관련된 비밀 보장이 이뤄질 수 있어 심리적 안정감까지 더해지고 있다.

    4) 원하는 서비스를 구입할 수 있음

    노인 현금직접지급 정책이 시행됨으로써 노인들은 지방 정부에서 일괄적으로 정해서 제공해 주는 서비스가 아닌 본인에게 정말 필요하고 선호하는 서비스를 선택할 수 있게 되었다.

    5) 가족 간 갈등 해소

    보통 가정에서는 몸이 불편한 노인을 가족 구성원이 서로 분담하여 보살피게 되는데 이 과정에서 여러 가지 이유로 인해 가족 간 갈등이 발생하게 된다. 나이든 부모가 노인장기요양보험 수혜자로 선정된 가족의 경우는 그렇지 않은 가족보다 가족 간 갈등 발생의 정도가 덜 하지만, 그렇다고 해서 전혀 없는 것은 아니다. 즉, 재가 서비스를 24시간 받는 것이 아니고, 재가 서비스로는 충족시킬 수 없는 세세한 욕구는 가족 구성원이 책임을 지게 되므로 노인 현금직접지급 정책이 시행되기 이전에는 가족 간 갈등의 불씨는 여전히 남아 있었다. 그러나 노인 현금직접지급 정책의 시행으로 그러한 세부 욕구까지 충족시킬 수 있게 됨에 따라 가족간 갈등이 해소되는 효과를 거두고 있다.

       3. 부정적 효과

    지오르기의 현상학적 분석 방법에 따라 인터뷰 자료를 분석한 결과 두 번째 구성 요소인 노인 현금직접지급 정책의 부정적 효과는 총 네 가지 하위 구성 요소로 재분류 되었다. 즉, 지급 받은 현금 관리의 어려움, 부실한 서비스 제공자로 인한 피해, 서비스에 대한 구체적인 정보 접근의 어려움, 복잡하고 느린 행정 절차이다. 각각의 구체적 내용과 연구 참여자들의 핵심 진술을 제시하면 아래와 같다.

    1) 지급 받은 현금 관리의 어려움

    노인 현금직접지급 정책 시행 이전에는 정부가 제공해 주는 서비스를 받기만 하면 되었지만, 노인들이 직접 현금을 받게 되면서부터는 받은 현금의 관리 문제가 대두되고 있다. 특히 노인들이 흔하게 겪게 되는 기억력 감퇴는 지급 받은 현금의 관리를 더 어렵게 하고 있다.

    2) 서비스 제공 부자격자 관리 실패로 인한 피해

    영국에서 모든 사회 서비스 제공 업체는 정부의 허가를 얻어야만 서비스를 제공할 수 있다. 그러나 모든 서비스 제공 업체가 정직하게 자격을 갖춘 직원만 고용하는 것은 아니다. 몇몇 서비스 제공 업체 중에는 비용 절약을 위해 무자격자를 고용하기도 하는데 이 때문에 노인들이 피해를 보고 있다.

    3) 서비스에 대한 구체적인 정보 접근의 어려움

    노인 현금직접지급 정책의 핵심은 노인 스스로 서비스에 대한 선택과 통제가 가능할 수 있게 한다는 것이다. 이는 곧 선택과 통제가 가능하려면 해당 내용에 대한 구체적인 정보를 모두 알고 있다는 것이 전제됨을 의미한다. 그런데 실제 노인들의 경험은 그러한 정보에 접근하는 것이 쉽지 않다는 것을 보여주고 있다.

    4) 복잡하고 느린 행정 절차

    어느 한 국가의 행정 처리 속도가 빠르다고 해서 반드시 그 나라가 그렇지 못한 나라보다 더 효율적인 행정 시스템을 가지고 있다고 단정할 수는 없다. 그러나 일반적으로 영국 행정의 전반적인 처리 속도는 한국과 비교했을 때 매우 느린 점은 사실이다. 그 이유가 무엇이든 노인 현금직접지급 정책에 관한 행정 처리 속도 또한 많이 느려서 노인들이 불편을 겪고 있는 것으로 나타났다. 특히, 복지 수급을 받는 노인의 입장에서는 ‘거지처럼 구걸하는 기분이다’ 고 진술하는 등 자존심에까지 깊은 상처를 받고 있다.

    Ⅴ. 결론 및 논의

    지금까지 분석한 바와 같이 영국의 노인 현금직접지급 정책은 긍정적 효과와 부정적 효과를 동시에 보여주고 있다. 이와 같은 노인 현금직접지급 정책의 혜택을 받으면서 겪는 영국 노인들의 긍정적 경험과 부정적 경험의 구체적 내용들은 한국의 노인복지 정책 발전에 잠정적 가능성을 제시해 주고 있다.

    먼저, 영국 노인들의 긍정적 경험으로부터 한국 정부는 지금까지 현물 중심으로 이뤄지고 있는 한국의 노인복지 제공 방식을 어떻게 하면 보다 노인 중심적으로 발전시킬 수 있을 것인가에 대한 방안을 조심스럽게 검토해 볼 필요가 있다. 그러나 서론에서도 지적한 바와 같이, 영국의 노인복지 상황과 한국의 노인복지의 풍토는 결코 동일 할 수 없으므로 현재 영국에서 시행되고 있는 노인 현금직접지급 정책을 지금 곧바로 전면적으로 도입하는 것은 정책 실패를 담보로 할 가능성이 있다. 또한 앞으로 노인층에 접어들게 될 잠재 인구 중 가장 많은 비율을 차지하는 베이비붐 세대의 약 90%는 부모와 자녀 부양에 대해 여전히 전통적인 인식을 갖고 있기 때문에(통계청, 2010) 영국의 노인들처럼 가족이나 친․인척을 돌봄 제공자로 고용하여 현금을 직접 지급하는 것은 아직 우리 정서에는 낯선 선택이 될 가능성도 있다.

    그러나 이와 같은 잠재적 장애 요인이 존재한다는 것이 곧 해당 정책을 버려야 한다는 것을 의미하지는 않는다. 즉, 영국의 노인현금직접 지급 정책이 노인들의 복지 욕구 충족에 긍정적인 영향을 미치는 점이 분명하다면, 해당 정책을 한국의 상황에 맞게 조심스럽고 점진적으로 도입하는 방법을 고려해 볼 필요가 있다. 예를 들면, 현재 한국의 노인장기요양보험 제도에서 매우 제한적으로 시행하고 있는 특별현금지급제도의 대상 범위를 확대하여 그들이 서비스를 누구로부터, 언제, 어디에서, 어떤 서비스를 제공 받을 것인지를 결정할 수 있게 함으로써 한국형 노인현금직접지급 정책 마련에 대한 시범 사업을 실시하는 것도 하나의 잠재적인 정책 선택이 될 수 있을 것이다.

    이와 같은 잠정적 방안을 시행한다면, 한국 정부는 반드시 영국 노인들의 현금직접지급 정책에 대한 네 가지 부정적 경험을 정책 결정 과정에서 고려함으로써 부작용을 미리 방지하여야 한다. 먼저, 노인들이 지급 받은 현금을 관리하는데 겪는 어려움은 노인의 현금 관리 역할을 분담시킴으로써 경감시킬 수 있다. 예를 들면, 고용된 돌봄 제공자가 노인이 지정한 은행에 가서 서비스 제공 비용을 청구하여 직접 수령하고 해당 은행이 그 결과를 노인에게 고지하도록 하는 것이다.

    두 번째, 부자격자 관리 문제는 보건복지부와 같은 관련 국가 기관의 자격 확인제와 같은 사전 검토를 통해 완화시킬 수 있다. 예를 들면, 영국의 경우 부자격자로 인한 피해 경험은 노인들이 부자격자를 고용한 것이 직접적인 원인이 아니라, 노인들이 신뢰한 서비스 제공 업체들이 비용 절감을 위해 부자격자를 소개하였기 때문에 발생한 것이었다. 따라서 한국의 경우는 서비스 제공 업체의 소개를 받은 돌봄 제공자는 반드시 국가 기관으로부터 자격 확인을 받아 그것을 노인들에게 제출하도록 하고, 이를 인터넷 상에서도 확인 할 수 있는 방안을 병행하는 것도 한 방법이 될 것이다.

    세 번째, 지나치게 많은 서류 제출과 느린 행정 처리 속도 때문에 영국 노인들이 겪었던 행정 절차에 대한 불만족은 중복되는 관련 서류를 최대한 간소화하여 행정 처리 속도를 높임으로써 해결 될 수 있다. 영국에서는 이와 관련한 행정 처리를 아직 인터넷 신청제를 통해 하고 있지는 않다. 영국 보다 훨씬 정보화에 앞선 한국의 경우, 보건복지부 홈페이지에서 본인 확인 절차를 거친 후 필요한 최소한의 관련 정보 입력만으로도 서비스 등록과 신청이 가능하게 하는 것을 고려해 볼 필요가 있다.

    마지막으로 지적된 노인들의 서비스 정보 접근에 대한 문제점 해결은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 왜냐하면, 본 연구에서 밝혀낸 영국 노인들의 노인 현금직접지급 정책에 대한 긍정적 경험들은 모두 노인들이 서비스에 대한 모든 정보를 정확하게 알고 있다는 전제 하에 가능한 것들이기 때문이다. 서비스 정보 접근에 대한 문제의 해결점은 영국이 노인 현금직접지급 정책을 도입하면서 활용한 준-시장 이론(quasi-market theory)(Le Grand and Bartlett, 1993)이 갖는 근본적인 한계에서 찾아야 한다. 즉, 시장에서의 경쟁 논리가 배제된 공적 사회 서비스 체계에 노인 현금직접지급 정책을 도입하면서 서비스 제공자들 간 경쟁을 허용한 준 시장 원리의 장점은 공급자들 간의 경쟁을 통해서 서비스 수혜자들이 보다 값싸고 질 좋은 서비스를 선택할 수 있게 한다는 것이었다(Pearson, 2000; Ungerson, 2003; Le Grand, 2006). 그러나 현재 영국의 노인 현금직접지급 정책이 지향하는 서비스 공급자들 간의 협력을 통한 서비스 관련 모든 정보의 공개는 현행 준-시장 원리 하에서는 이론적으로 불가능하다. 왜냐하면, 서비스 제공자들은 경쟁을 통해 더 많은 수익 창출을 꾀할 것이고, 이를 위해서는 자신들이 갖고 있는 정보는 최대한 경쟁사에 제공하지 않으려고 할 것이기 때문이다. 따라서 한국의 경우, 보건복지부와 같은 국가 기관이 서비스 제공 당사자들에게 서비스 정보 공개 책임을 부과할 수 있는 법률적 권한을 갖게 하고, 정보 공개의 구체적인 항목도 규정하여 서비스 제공 업체들 간의 정보 공개 불평등을 예방하며, 노인들의 서비스 정보 접근권을 최대한으로 확보할 수 있게 하는 방안을 고려해야 할 것이다.

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  • [그림 1] 노인 현금직접지급 정책의 시민권적 모델
    노인 현금직접지급 정책의 시민권적 모델
  • [그림 2] 영국의 노인 현금직접지급 정책 수혜 현황, 2001-2009
    영국의 노인 현금직접지급 정책 수혜 현황, 2001-2009
  • [표 1] 영국 지방 정부의 집권 정당에 따른 노인 현금직접지급 정책의 시행 여부
    영국 지방 정부의 집권 정당에 따른 노인 현금직접지급 정책의 시행 여부
  • [표 2] 영국 노인 현금직접지급 정책 시행에 작용한 한계점
    영국 노인 현금직접지급 정책 시행에 작용한 한계점
  • [표 3] 연구 대상자의 일반적 특징
    연구 대상자의 일반적 특징