미국 보육서비스의 공공-민간 파트너십의 효과성 연구

Effectiveness of Partnerships between Child Care Centers and Head Start Agencies in the U.S.

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  • ABSTRACT

    본 연구의 목적은, 최근 우리나라 보육정책 환경의 다양한 변화와 시도속에 지속적으로 고민해 오던 공공 영역의 민간보육시설에 대한 지원 방향을 중심으로, 미국 공공-민간 파트너십 사례 연구를 통해 실질적 효과성에 대한 경험적 근거를 제시하고자 함이다. 또한 이를 바탕으로 우리나라 보육서비스 정책의 새로운 시도인, 민간어린이집의 준공영화(공공형/서울형 어린이집)전략을 다시금 고찰하고, 그와 관련한 정책적 시사점들을 검토하고자 한다. 이를 위해, 미국 연방정부 산하 헤드스타트 프로그램과 지역사회 민간보육시설과의 파트너십이 보육서비스 질에 미치는 영향을 부모 만족도평가를 통해 위계선형모형을 이용해 분석하였다. 연구 결과로, 헤드스타트와 파트너십을 맺고 있는 민간보육시설의 보육서비스를 이용한 부모들 중 한부모가정의 부모 만족도가 높게 나타났다. 하지만, 일반가정 부모들의 만족도는 헤드스타트와 파트너십을 맺고 있지 않는 기관에 속한 부모들의 만족도가 높게 나타나면서 파트너십 효과성에 대해 충분한 경험적 근거를 마련하는데 한계가 있었다. 이는 선별적이고 재정지원 중심의 공공-민간 파트너십 전략은, 모든 아동과 가족들에게 동질의 보육서비스를 제공하는데 한계가 있음을 시사했으며, 효과적인 파트너십을 위한 공공의 역할과 이용자 욕구 중심 및 참여 확대를 통한 서비스 전달 측면에서 정책적 시사점을 고찰하는데 본 연구의 의의가 있다.


    This study explores the effectiveness of partnerships between child care centers and Head Start agencies in the U.S. The study seeks to make contribution to the field by providing empirical evidence on the effectiveness of partnerships between private and public sectors. The study is also expected to provide implications to the current Korean child care policy that is currently undergoing dynamic changes and are in the process of developing publicly supported private child care centers (Quasi-public child care service delivery system). As an example of the public sector's support for the private sector in child care, this study examined whether the partnerships between Head Start (at the government level) and child care centers (at the community level) influenced the quality of child care, evaluated by parents' satisfaction, at the client level. The study result from hierarchical linear modeling report that the child care center-Head Start agency partnerships have positive impact on parent satisfaction for single parents, but negative impact for parents in general. This finding reflects that selective child care policy approaches and partnerships between the public and private sectors based on financial support have major limitations in delivering good quality universal child care services. Moreover, the result provides meaningful implications to Korean child care policy, particularly in terms of the new role of the public sectors partnering with private child care centers, and the needs-based approach with more parent participation in the child care service delivery system.

  • KEYWORD

    공공-민간 파트너십 , 준공영화 , 헤드스타트 , 보육서비스 , 부모만족도 , 위계선형모형

  • Ⅰ. 서 론

    최근 우리나라는 저출산⋅고령화로 인한 인간의 전생애에 걸친 사회문제의 증가로 이를 해결하기 위한 다양한 정책적 시도 및 변화를 경험하고 있다. 전반적 가족 단위의 돌봄 (출산 및 양육 지원, 노인요양서비스 등)에 대한 욕구 증가로, 소득 수준에 따라 빈곤층에게만 제한적으로 제공되었던 선별적 복지서비스가, 욕구 수준에 따른 보편적 ‘사회서비스’로 그 범위가 확대되면서, 공적 영역의 서비스 공급주체들의 역할 재고와 합리적 재정분배에 대해 기존 시장경제논리와 맞서는 다양한 정책적 고민들이 증가하게 되었다(김은정, 2012). 이러한 정책적 변화에 대한 대응 전략의 하나로, 공공-민간 파트너십은 복지서비스 환경에서 중요한 역할로 대두되고 있다. 공공 영역에서는 민간 영역과의 파트너십을 통해 적은 비용으로 높은 질의 공공 서비스를 전달 할 수 있고, 민간 영역에서는 (특히 비영리 서비스를 제공하는 기관들) 공공 영역과의 파트너십을 통해 민간 영역의 취약 부분인 재정적 불안을 해소하고, 이와 동시에 기관 역량을 강화해 궁극적으로 기관이 추구하는 미션 (mission)에 도달할 수 있도록 한다. 하지만 다양한 공공-민간 파트너십을 통해 기대되는 긍정적 효과에도 불구하고, 복지서비스를 전달하는 민간 영역의 기관들은 사회서비스에 대한 과중된 책임 요구와 서비스 영역 및 기능에 대한 한계에 부딪힐 뿐 아니라, 정부의 책임 전가, 영리 목적의 서비스 기관수의 증가로 협력적 공공-민간 파트너십이 아닌, 민간 기관 간 경쟁을 통한 피상적 서비스 계약 관계에 지나지 않는 우려가 존재 한다 (Schimid, 2004; Hasenfeld & Powell, 2004). 이와 같이, 파트너십으로 인해 민간 복지서비스 기관들이 겪는 문제들은 결국, 서비스를 전달하는데 필요한 기관 역량에 영향을 미칠수 있으며, 더 나아가 기관이 본래 추구하는 미션에도 영향을 미칠 것으로 보인다(Lipsky & Smith, 1990).

    이러한 사회복지환경의 변화는 영유아 보육서비스1) 영역에서도 크게 다르지 않다. 우리나라는 최근 들어 보편적 보육서비스에 대한 필요성, 그에 따른 보육정책의 공공성 강화에 대한 고민으로 정책적 변화를 시도하고 있다. 보편적 보육서비스의 확대를 위해 통합적 사례관리, 보육서비스 전달체계의 확립, 저소득층 아동들을 위한 통합적 서비스 개입 (예, 드림스타트) 등 공공과 민간이 함께 일하는 행정체계를 구축하고, 이와 함께 보육서비스 품질 향상 및 관리 (예, 평가인증제도)에 대한 필요성도 함께 고민하기 시작했다(장혜림, 2012; 장경은, 2012). 2000년대 중반 이후 우리나라는 제1차 저출산⋅고령사회기본계획 (새로마지플랜)을 시작으로 제1차 중장기보육계획(새싹플랜), 2009년 아이사랑플랜 등 지속적으로 보육료와 민간보육시설에 대한 지원 확대를 계획해 나갔다. 특히, 새로마지플랜과 새싹플랜에서 기본보조금제도를 도입해 민간보육시설2)에 재정을 지원함으로써, 서비스 개선 및 투명한 기관 운영을 국가 차원에서 돕도록 하였는데, 이는 2008년 MB정부 출범 이후 실시된 아이사랑플랜에서, 이전 정책들이 고수했던 보육의 공공성 확대에 대한 적극적 노력(국공립보육시설 확충)들과 달리, 민간보육시설과 계약 형태로 국공립보육시설에 가까운 역할을 하도록 권장하고 가족, 민간기업 (직장보육시설)등의 역할을 강조하는 ‘국가책임제 보육’으로 그 방향을 전환했다(대한민국정부, 2011; 백선희, 2011). 이러한 정책적 시각 변화의 한 예로, 2009년부터 실시한 서울형 어린이집의 경우, 실질적 공보육 영역 확대로 향한 미약한 시도임에도 불구하고 ‘민간과 국공립으로 양분화하여 차별화된 정책을 공공보육이라는 큰 틀에서 보육의 공공성 확보와 보육서비스의 질 향상’이라는 두 마리 토끼를 잡기 위한 우리나라 최초 지방정부의 정책적 시도로 그 의의를 찾아 볼 수 있다(김영태, 김회웅, 2010:105). 이러한 서울형 어린이집은 공인평가지표에 충족된 보육시설의 시설장이 관할 기초자치단체에 신청 후, 심의위원회의 실사를 거쳐 시장의 공인을 받아 지정되며, 지정된 이후에는 시설장 및 보육교사에 대한 인건비 (30~80%), 취사부 인건비 (100%), 평균 보육료 수입의 10%를 운영비로 지원 받을 수 있고, 대부분 국공립시설의 기준(보육시설 종사자 4대보험 가입, 퇴직급여 적용, 재무회계규칙에 의한 회계보고 등)을 따르도록 하고 있다 (서울특별시, 2011). 이는 재정적으로 취약한 민간 영역에 공공 재원(특히 보육료 및 맞춤 보육-시간연장보육)을 지원하고 관리감독(안심모니터링, 클린보육)을 강화함으로 써, 두 영역이 궁극적으로 추구하는 공동 목표인, 질 높은 보육서비스의 전달을 위한 공공-민간 파트너십의 한 형태라 볼 수 있다. 또한 지자체(서울시와 부산시)의 위와 같은 정책적 시도를 벤치마킹하여 중앙정부에서도 2011년 7월 이후부터 ‘공공형 어린이집’을 시범실시하고 있다(보건복지부, 2012b). 이러한 우리나라의 정책적 시도를 안현미와 김송이(2011)연구에서도 민간보육시설의 서비스 질적 수준을 공공 보육시설의 수준으로 향상시켜 우리나라 보육서비스의 공공성을 강화하겠다는 정부의 ‘민간어린이집의 준공영화’정책으로 정의하고 있으며, 이는 기존의 국공립어린이집 시설수 확충과 보육료 지원 확대 정책 이외에 새로운 공공-민간 파트너십 전략으로써 이해할 수 있을 것이다. 이와 같은 민간 영역의 공공성 확대 전략은 90년대 후반 미국 빈곤 아동 보육정책에서도 찾아 볼 수 있다.

    1996년 미국의 복지개혁 (Welfare Reform)과 함께 개인 책임 및 근로기회 조정법 (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act)의 제정은 기존에 자녀를 둔 가족에 대한 지원법 (Aid to Families with Dependent Children)에서 욕구를 가진 가족에 대한 일시적 지원법 (Temporary Assistance to Needy Families) 으로 대체함으로써, 미국 내 빈곤가정과 그 빈곤가정에 속한 아동에 대한 보육 및 복지 서비스 환경에 큰 변화를 가져왔다. 특히 이러한 변화는 보육서비스를 전달하는 민간 영역 기관들에게도 큰 영향을 주었는데, 이는 정책적 변화로 인해 빈곤가정 부모에게 요구되는 근로 시간 증가에 따라 자녀를 돌볼 수 있는 시간이 줄어들게 되고, 그 시간을 대체할 보육서비스에 대한 욕구가 증가하면서 보육 서비스 전달 기관들이 그 역할을 대신 맡아 해야 할 환경에 놓이게 되었기 때문이다. 이에 대한 지원으로 미국 연방정부는 아동 보육 및 발전 기금 (Child Care and Development Fund, CCDF)을 만들어 주정부를 통해 근로 현장에 있는 빈곤가정에 지원하도록 하였다. 또한, 연방정부는 주정부가 빈곤가정의 아동 보육 및 복지 프로그램의 활성화와 서비스 질 향상을 위한 노력을 자체적으로 발휘할 수 있도록 권장했으며, 그 한 예로 보육교사와 복지서비스를 전달하는 실천가들을 위해 더 많은 전문 교육 기회를 제공하고, 빈곤가정 아동과 부모 모두에게 필요로 되는 사회복지서비스를 확충하도록 하였다 (Paulsell et al, 2002). 이와 함께 기존에 운영되었던 빈곤가정 아동들을 위한 연방정부의 헤드스타트 (Head Start) 프로그램 또한 그 재원을 1600개의 지역사회 공공 또는 민간 보육 및 복지서비스기관들3)에게 직접 지원하도록 하였다 (Gish, 2005). 1998년에 부시 (Bush) 정부는 연방정부의 헤드스타트 프로그램 운영에 대한 책임을 미국 보건복지부(Department of Health and Human Services) 산하 아동 및 가정복지국(Administration for Children and Families)에서 교육부 (Department of Education)로 이전함으로써, 주정부의 헤드스타트 프로그램 재정 및 운영과 관련된 권한과 재량을 이양시키고, 동시에 프로그램 관리감독 및 평가 역할을 강화하였다. 이것은 주정부가 헤드스타트 기관들이 지역사회 내 다양한 보육시설, 학교, 아동복지시설들과 함께 일하며 질 높은 보육서비스를 추구하도록 하고, 복지개혁의 변화로 요구되는 전일제 통합 교육서비스를 전달하도록 하는 계기가 되었다 (Gish, 2005). 그래서 헤드스타트 기관들은 지역사회의 다양한 보육서비스 기관들과 파트너십을 맺고 정부에서 요구하는 헤드스타트 운영기준 (Head Start Performance Standard, HSPPS)에 맞는 프로그램을 진행하도록 지속적 회의와 의사소통을 하였다. 이 헤드스타트 운영기준 목록에는 보육 및 복지 수준의 향상을 위해 보건서비스 확충과 빈곤가정 및 지역사회와 함께 하는 파트너십 등을 필요조건으로 추가하였다.

    미국 공공 영역의 헤드스타트와 지역사회 내 민간 영역의 보육시설들과의 파트너십은, 앞서 보았던 우리나라 보육정책에서 민간보육시설의 공공성 확대 및 서비스 질 향상을 위한 정부의 민간 영역에 대한 지원과 같이 아동 및 부모의 욕구 충족 (클라이언트 수준)과 기관이 제공하는 서비스 질 향상(기관 수준)을 동시에 추구하는, 복지환경에서 필요로 되는 전략이라 볼 수 있다(Pausell et al, 2002). 하지만, 이러한 공공-민간 파트너십의 실질적 효과성에 대한 경험적 근거들을 마련하기 위한 연구들은 아직까지 부족하며, 공공-민간 파트너십 또는 준공 영화 전략이 추구하는 궁극적 목적이 잘 달성되고 있는지에 대한 지속적인 평가도 미흡한 수준이다. 특히 기존의 연구들은 기관 수준의 현황 분석과 시설장 또는 종사자 중심 평가가 대부분을 차지하고 있으며, 서비스 이용자 평가에 의한 효과성 검증의 근거들은 여전히 부족하다고 볼 수 있다. 그러므로, 본 연구의 목적은, 우리나라 보다 앞서 시작되었던 미국 헤드스타트와 지역사회 민간보육시설과의 파트너십 사례 연구를 통해 공공-민간 파트너십 효과성에 대한 경험적 근거를 마련하고, 이를 바탕으로 우리나라 보육서비스 정책 시도 중, 민간어린이집의 준공영화 (공공형/서울형 어린이집)전략을 다시금 고찰하고, 그에 대한 정책적 시사점을 검토하고자 한다.

    1)우리나라 영유아보육법 법률 제11003호 제2조에서 “영유아를 건강하고 안전하게 보호, 양육하고 영유아의 발달특성에 맞는 교육을 제공하는 보육시설 및 가정양육 지원에 관한 사회복지서비스”라고 정의하였다. 본 논문에서도 ‘보육서비스’의 정의는 영유아보육법의 정의를 따르도록 한다.  2)최근 영유아보육법 개정에 따라 보육시설은 어린이집, 보육관련 종사자들을 보육교직원으로 칭하는 것이 적절하나, 본 논문에서는 미국 지역사회 내 영유아 보육과 교육을 제공하는 Child care center의 개념도 포함하고 있기 때문에, 이에 대한 한국어로의 번역이 ‘어린이집’보다는 포괄적 개념의 보육시설이 더 적절할 것으로 보여 ‘민간보육시설’로 통칭한다.  3)본 논문에서는 민간보육시설의 파트너 기관으로서, 연방 정부로부터 헤드스타트의 재정적 지원을 받는 공공 또는 민간 영역 기관 (grantees)들을 헤드스타트 또는 헤드스타트 기관(Head Start agencies)이라 칭한다.

    Ⅱ. 이론적 배경 및 선행연구의 고찰

       1. 공공-민간 파트너십에 대한 이해

    공공-민간 파트너십에 대한 이론적 고찰에 앞서, 우리나라 민간어린이집의 준공영화 전략 유형의 한 예인, 공공형/서울형 어린이집에 대한 기본적 개념에 대해 살펴본 후, 미국 헤드스타트와 민간보육시설 파트너십에 대한 개념 및 형성과정 등에 대해 이해하도록 하겠다. 우선, 2012년 보육사업안내에 의하면, 우리나라의 공공형 어린이집은 “우수한 민간, 가정, 법인⋅단체 등 어린이집이 안정적인 운영과 품질 관리를 위한 운영비를 지원받으면서 국공립 어린이집 수준의 공공 보육인프라로써 기능하는 새로운 유형의 어린이집”으로 정의한다(보건복지부, 2012b). 이는 영유아보육법에 따라 인가받은 어린이집 중 평가인증 유효기간 내의 점수가 90점 이상을 유지하며, 정부로부터 인건비를 지원받지 않는 시설에 대해 적용되고, 공인 후 운영비, 보육교직원 인건비, 환경개선비 등을 ‘지자체 특수시책’ 예산으로 우선 지원을 받는다. 특히, 공공형 어린이집이 준수해야 하는 운영기준 사항들 중에서, 관할 지자체 요청시 시간연장, 장애아통합보육, 휴일 보육, 시간제 일시보육 중 1개 이상을 반드시 실시하여야 하며, 종일제 필수(평일 19:30분까지 운영)운영으로 맞벌이 가정을 지원하도록 한다. 또한 한국보육진흥원에서 주관하는 어린이집 운영 컨설팅 및 자율공부 모임에 참여하고, 어린이집의 상세 정보(평가인증점수, 보육교직원 현황, 급식 식단표, 특별 활동 프로그램 현황 등)를 주기적으로 홈페이지에 공개하도록 하며, 2013년도 하반기부터 투명한 회계처리를 위한 클린카드(1시설명, 1계좌사용)를 도입하여 관리감독을 강화하고 있다(보건복지부, 2012b). 2011년도 서울형 어린이집 운영 안내에 의하면, 서울시 어린이집의 경우, 신청자격을 신청일 이전 3개월간 보육아동 현원이 계속하여 10명 이상을 유지하고, 정부평가인증 유효기간 내의 보육시설에게만 그 자격을 제한하고 있다. 공인 후 어린이집은 중앙정부지원시설 운영기준, 즉 취약계층 우선 보육과 국공립보육시설과 동일하게 보육료 수납, 표준보육프로그램 운영, 재무회계 규칙 준수 등을 적용토록 하고, 그와 더불어 회계관리시스템 및 클린카드 의무적 사용, 급식재료 공동구매 참여 및 보육시설 주치의제 운영, 보육교사 연구동아리 참여, 안심보육컨설팅 참여, 공인 이후 3년마다 재평가 실시 등, 서울시에서 정하는 보육시책 운영기준을 따라야 한다. 중앙정부와 지차체는 시간연장형, 24시간 보육시설 전담교사를 공동으로 지원하는데, 보육교사 1인당 100만원을 국비보조로 지원 후 차액을 서울형 어린이집 인건비에서 지원하도록 한다. 인건비(시 70%, 구 30% 각각 부담)와 함께 기타운영비(평균보육료 수입의 10%, 시 70%, 구30% 각각 부담)는 기본보육료를 우선 차감한 후 그 차액을 지원하도록 하며, 서울형 어린이집 공인 보육시설 공통으로 환경개선비(예, 서울형 어린이집 현관 부착, 서울시 100% 부담), 보육도우미 (월 80만원 현원 40인 이상 시설에 한해, 시50%, 구 50% 각각 부담), 처우개선비 및 중식비 (정부지원시설 기준 적용) 등을 지원한다. 그 외 지원기준은 정부지원시설 및 서울시 단위 사업별 지원기준에 따르도록 하였다(서울특별시, 2011).

    미국의 공공-민간 파트너십 유형의 한 예인, 헤드스타트와 민간보육시설 파트너십의 목적은 기본적으로 헤드스타트 재정과 아동보육보조비 (Child care subsidies - 민간보육시설이 주정부로부터 받는 보조금)의 통합을 통해 빈곤가정 아동의 보육서비스의 시간과 기간의 확충을 위함이다 (Lim et al, 2007). Lim과 그 외 학자들은 헤드스타트와 민간보육시설의 파트너십은, “헤드스타트와 민간보육시설이 공동으로 서비스를 전달하기 위해 맺은 공식적 동의, 주로 계약”이라고 정의하고 있다 (Lim et al, 2007:209). 실천 영역에서의 헤드스타트-민간보육시설 파트너십은 이와 같이 정의하고 있으나, 일반적으로 헤드스타트-민간보육시설 파트너십 유형을 공공-민간의 민관 협력으로 이해하는 대에는 몇 가지 고려해야 할 점들이 있다. 우선 헤드스타트는 연방/주정부 산하 공공 (Public) 영역의 정책으로 정부의 재정 지원을 민간 (Private) 영역 (영리 또는 비영리 기관들)에서 직접 받아 정부를 대신해 헤드스타트 프로그램을 운영한다. 이러한 ‘헤드스타트 기관’(Head Start agencies)들은 민간보육시설과 마찬가지로 민간 영역에 속하는 조직들이다. 하지만 파트너십 관계의 속성을 보면, 헤드스타트 기관은 정부와의 직접적 계약관계에 의해 연방정부의 위임기관 (delegate)으로서 파트너십을 맺는 민간보육시설들에게 자원 제공자로서의 역할, 그리고 헤드스타트 운영기준과 같은 정부 정책에 맞게 프로그램 방향을 제시하는 정책 관리자로서의 역할 성격이 더 강하다. 따라서 헤드스타트와 파트너십을 맺는 민간보육시설들은 헤드스타트 기관으로부터 재정지원을 받음과 동시에 연방정부에서 요구하는 헤드스타트 운영기준에 맞게 서비스 및 프로그램을 진행해야 할 책임이 요구된다. 하지만 헤드스타트 기관과 파트너십을 맺고 있지 않은 민간보육시설은 일반적 민간 영역 기관들로써, 헤드스타트 이외의 다른 정부의 지원을 받고 함께 일할 수 있지만 (다른 공공-민간 파트너십이 있을 수 있지만), 헤드스타트 산하 재정 지원 및 운영기준을 따라야 하는 책임은 요구되지 않는다. 따라서 헤드스타트-민간보육시설 파트너십은 헤드스타트의 재정 지원과 헤드스타트 운영기준에 대한 책임의 유무에 따라 구분될 수 있다. 다시 말해서, 이와 같은 파트너십 특성은 헤드스타트 기관이 본질적으로는 민간 영역의 기관이지만, 순수한 공공 영역 기관들에게서 볼 수 있는 조직 특성을 띄고 있기 때문에, 본 연구에서는 헤드스타트-민간보육시설 파트너십을 준공 공영역 (Quasi-public sector)의 헤드스타트와, 민간영역의 민간보육시설과의 관계 유형으로 보고 ‘준공공-민간 파트너십’으로 구분하고자 한다. 이러한 구분은 (백선희, 2011)의 연구에서도 우리나라의 보육시설 성격 (공공성부터 영리성까지)에 따라 유형별로 구분하면서 현실적으로 비영리성과 영리성이 혼합된 중간 영역이 존재할 수 있음을 언급했다 (p.145). 예를 들면, 국공립보육시설은 공공성 성격이 제일 강한 공공 영역 기관이며, (사회복지)법인보육시설은 민간 영역의 비영리 부분에, 직장보육시설, 부모협동보육시설은 영리보다는 비영리 부분에 더 가까우며, 민간보육시설, 가정보육시설은 영리 시설은 아니나 상대적 영리성이 더 강하다고 볼 수 있다. 또한 공공성이 강할수록 보육인력의 근로 조건 및 환경이 더 발달되어 있고, 행정적, 법적 지도감독에 대한 책임성이 요구되며, 보육종사자들에 대한 보수교육 및 자격증 관리, 시설의 국가차원 평가인증과 같은 책임과 의무가 더욱 엄격히 요구 된다고 설명했다 (백선희, 2011). 이는 앞서 설명했던 우리나라 보육 정책전략(민간어린이집의 준공영화)과 미국 헤드스타트-민간보육시설 파트너십이 갖는 공통된 공급자 재정지원 방식 유형의 특징으로 볼 수 있다. 공공형/서울형 어린이집의 경우, 공인 후 중앙 또는 지방정부의 재정적 지원을 받음과 동시에 공공 영역에서 요구하는 운영기준, 즉 중앙정부지원시설 운영기준 또는 서울시 보육시책 운영기준에 따라 어린이집을 운영함으로써 공공성을 띄게 되고, 파트너십을 맺은 미국 민간보육시설들 또한 헤드스타트 기관으로부터 재정 지원을 받음과 동시에 연방정부에서 요구하는 헤드스타트 운영기준에 맞게 서비스 및 프로그램을 진행해야 할 책임이 요구됨으로, 공공과 민간 영역의 특징을 동시에 갖게 되는 ‘준공공’영역으로 구분해 이해할 수 있다(그림 1로 정리함).

    하지만, 미국의 경우와 달리, 우리나라 공공 영역의 보육시설 (국공립보육시설, 5.31%; 법인보육시설 3.67%) 분포가 현저히 낮고, 민간보육시설 및 가정 어린이 집의 분포가 90%에 육박하는 비율로 우리나라 전체 보육시설의 대부분을 차지하고 있다(보건복지부, 2012a). 하지만 저소득층 아동들의 경우 상대적으로 보육료가 저렴한 민간 또는 가정 어린이집에 다닐 수밖에 없고 그 안에서 이루지는 특별 활동이나 법정 교육 프로그램 이외의 활동들에 대한 추가 비용 부담으로 재정적 어려움을 겪을 수밖에 없다. 또한 우리나라 전체 보육시설에 다니는 아동수의 79.19%가 민간 또는 가정 어린이집을 이용함에도 불구하고 국공립보육시설 보다 낮은 민간보육시설에 대한 보육서비스 만족도를 나타내어 시설 유형별 보육서비스 질적 수준의 차이를 줄이기 위한 정책 개입의 필요성과, 저소득층 가족과 아동들이 겪을 수 있는 가중적 위험(Double risk - 비용부담과 함께 낮은 질적수준의 보육서비스)에 대한 심각성을 함께 재고할 필요성이 존재한다(보건복지부, 2012a; 유희정 외, 2009; 조연숙, 서영주, 안현미, 2010).

    미국의 헤드스타트-민간보육시설 파트너십은 이러한 공공성 수준에 따라 시설 유형별로 나타날 수 있는 문제들을 공공과 민간의 협력적 (Collaborative) 관계를 더욱 강조하며, 우리나라 보육 재정 지원(기본보조금제도)만을 기반으로 한 공공-민간 파트너십의 한계점을 극복하려는 노력들을 보이고 있다. 헤드스타트-민간보육시설 파트너십의 형성과정을 보면, 각 지역의 헤드스타트 기관들은 함께 일할 민간보육시설들을 직접적 대인관계를 통해, 또는 우편이나 지역사회 메스미디어를 통해, 전문가와의 만남을 통해 공개 모집한다. 모집 과정이 끝나면 헤드스타트와 민간보육시설이 함께 헤드스타트 운영기준에 맞게 프로그램 및 서비스를 공동으로 전달하고 운영에 필요한 관련 자원을 교환 및 지원 할 수 있도록 합의 과정을 거친다 (Pausell et al, 2002). 이러한 공동 합의 과정 중에 두 기관은 공식적 계약 또는 양해 각서 (Joint Memorandum of Understanding, MOU)를 작성하는데, 지속적 의사소통, 비밀유지, 프로그램 운영기준과 정부 규칙에 대한 준수, 혜택 공유 등과 같은 내용을 포함한다(Dept of Health and Human Services Administration for Children and Families, 2010:1). 하지만 이러한 합의 내용은 각 기관별 파트너십마다 공식화된 합의 수준, 공유하는 프로그램 및 서비스 수준, 자원 공유 수준 등이 다르다. 그럼에도 불구하고, Paulsell et al (2002)는 헤드스타트-민간보육시설 파트너십이 공통으로 갖는 특성에 대해 인력지원, 기술적 지원, 보육교사 지원, 파트너십 운영을 위한 재정 지원 등으로 정리했다. 예를 들면, 헤드스타트는 민간보육시설에 연락 담당자 (Liaison)를 지원하고 이 담당자를 파트너십과 관련한 재정적 또는 비재정적 자원지원 등을 원활히 하도록 돕는다. 또는 정기적인 방문을 통해 헤드스타트 운영기준에 대해 교육하거나, 교육 기자재들이 필요하면 지원하고, 보육교사들의 전문적 역량 강화를 위해 교육 프로그램들을 연결 해주거나, 민간보육시설 내 장애아동을 위한 특수교사 등을 파견하도록 돕는다. 이러한 파트너십 전략은 파트너십에 참여하는 민간보육시설의 기관 역량 수준을 높이고, 더 나아가, 이러한 역량 향상을 자원으로 기관이 제공하는 프로그램 및 서비스 수준에도 영향을 미칠 수 있을 것이다. 이는, 미국의 경우와 마찬가지로, 공인 후 민간보육시설에 대한 재정 지원 기준을 중앙정부지원시설(국공립어린이집) 기준에 적용토록 하여 보육서비스의 질을 높이고 공인어린이집에 대한 컨설팅과 모니터링, 보육교사를 위한 자율장학제도 등을 실시해 지역사회 민간보육시설 간 교류와 협력을 도모하려는 우리나라 공공형/서울형 어린이집의 정책적 시도와 유사하다. 하지만 미국 파트너십 사례의 경우 파트너십의 상대가 준공공 영역에 속하는 연방정부의 위임기관으로, 공공 영역과 직접적으로 관계하는 공공형/서울형어린이집 유형보다 기관 간 협력 및 교류 활동 부분에 있어 상대적으로 그 공공성이 약할 것으로 보인다. 또한 앞서 언급했듯이, 파트너십 공식적 계약 또는 양해 각서 합의 내용은 각 기관별 파트너십마다 공식화된 합의 수준과 공유하는 서비스 및 자원 수준이 다를 수 있으며, 공공형/서울형 어린이집의 경우에도 공인 후 권고되는 지역사회 민간보육시설들과 협력 활동, 보육교사들끼리의 공부 모임 등이 시설에 따라 그 적극성에 차이가 있어 실천 수준이 다를 것으로 예상된다. 그러므로 공공-민간 파트너십 즉, 민간보육시설에 대한 준공영화 전략을 대표하는 공통된 특징은 1)민간영역 보육시설에 요구되는 정부/지자체 운영기준 준수 의무와 2)공공 영역에서 요구되는 재정적 지원에 대한 책임 이행으로 볼 수 있으며, 이러한 유형 구분의 기준은 공인여부 (공인/비공인) 또는 파트너십 여부(파트너십/비파트너십)로써 그 특징이 명백히 구분되어질 것이다.4)

    복지서비스 전달체계 분야에서 공공-민간 파트너십 이해를 위해 다양한 이론적 접근을 시도하여왔다. 특히, 자원의존이론(Resource dependence theory), 자원교환이론(Exchange theory), 기관이론(Agency theory), 경쟁이론(Competition theory)등은 70-80년대 정부와 비영리 기관들 사이에 복지서비스 계약 관계 (contracting)를 중심으로 저비용, 고효율을 목적으로 관계를 맺는, 기관 간 관계를 맺는 동기에 대해 설명하는 경제학적 접근 방식이 주를 이루었다(Cho & Gillespie, 2006; Gronbjerg, 2001; Selsky & Parker, 2005). 예를 들면, 자원의존 및 교환 이론의 경우 파트너십을 맺는 헤드스타트 기관과 민간보육시설은 서로의 강점 (공공의 재원, 민간의 전문성과 접근성)과 약점(공공의 전문성, 민간의 재정적 취약성)에 대해 이해하고, 각 기관이 해결하지 못하는 약점을 파트너 기관과의 협력을 통해 보충하기 위한 수단으로써 파트너십을 맺는다고 설명하고 있다. 이러한 이론적 설명은 헤드스타트 (전일제 보육서비스 전달, 서비스 통합 및 정부의 사회서비스 책임 이양에 대한 목적)와 민간보육시설 (기관 미션 성취를 위한 고품질 보육서비스 전달에 대한 목적)가 파트너십을 도입하게 된 이유와 같다. 다시 말해, 파트너십을 통해 각 기관이 가지고 있는 자원의 교환을 이룸으로써 파트너 기관이 가지고 있지 않은 부분을 보완하며 서로에게 긍정적 효과를 가져온다고 보았다. 헤드스타트 및 보육분야 문헌에서도 (Paulsell et all, 2002; Seldon, Sowa & Sandfort, 2006; Shilder et al, 2009) 헤드스타트와 민간보육시설 파트너십을 파트너십은 자원 교류와 지원으로 인해 기관 역량이 강화될 것으로 기대되며, 이러한 기관 역량의 발전은 빈곤가정과 그 가정의 아동들을 위한 높은 수준의 프로그램 개발 및 다양한 서비스 확충으로 발전한다고 보았다. 또한 헤드스타트 운영기준을 준수하기 위해 파트너십을 맺는 두 기관은 각 기관의 역할, 책임, 자원지원내용, 공동으로 전달할 서비스 내용 등에 대해 계약서에 구체적으로 명시해야 성공적인 파트너십을 맺을 수 있다고 보았다. 파트너십에 대한 경제학적 이론적 관점들과 더불어 기관 관계의 특성을 중심으로, 어떻게 기관들이 관계를 형성하는지 에 대해 이해하기 위해 다양한 학문적 노력이 80-90년대 이후 증가하였다. 이러한 기관중심 이론적 접근들은 (Institutional/Organizational theories) 기관 간 협력적 관계의 특성, 즉, 공유하는 목표를 설정하고, 동등한 지위에서 서로에 대한 존중과 신뢰를 바탕으로 관계를 맺는 과정을 중요시 하였다. 예를 들면, 조직관리/조달이론 (Stewardship theory) (Van Slyke, 2006)과 협동모델(Cooperation model) (DeHoog, 1990)은 성공적 파트너십은 지속적인 상호교류를 통한 신뢰 형성 및 공동 목표에 대한 합의가 이루어져야 한다고 주장하였으며, 이러한 관계 특징은 협력적 파트너십을 형성하는데 발생할 수 있는 장애요인들을 감소시킨다고 보았다. Alexander와 Nank (2009), Brown와 Troutt (2004), Shaw (2003)Van Slyke (2006)도 이러한 주장에 대해 경험적 연구를 통해 지지하였으며, 지속적 의사소통을 통해 이루어진 긍정적 협력관계에 대한 경험은 기관의 융통성 (정부 통제에 유연하게 대응할 수 있는 능력)과 신뢰를 기반으로 한 파트너십 형성을 이룰 수 있다고 보았다. 따라서, 기관중심 이론적 접근들 또한 공통된 궁극적 목표 (빈곤가정 아동 및 부모들을 위한 서비스 확충과 프로그램 질 향상을 위한 기관 역량 강화)를 이루기 위한 헤드스타트-민간보육시설 파트너십의 필요성을 잘 설명한다고 볼 수 있다.5)

       2. 보육서비스의 질

    파트너십에 따라 기대되는 결과물/성과(Outcome)에 대한 개념적 정의는 중점을 두는 분야마다 다양하고, 일관된 선행연구들의 충분한 이론적, 경험적 근거들을 찾아보기 어렵다. 경제학적 이론에서는 파트너십으로 인한 재정적 비용과 편익계산을 통해 조직의 수익을 산출해 파트너십이 효율적이였는지 그 결과를 평가하고, 조직 이론에서는 조직의 내적 (조직의 자율성 확보, 서비스제공 수준, 조직의 미션 성취)(Frumkin & Kim, 2002), 외적 (서비스 전달, 지역사회연계 수준, 정책적 영향 정도) 변화들을 파트너십에 대한 조직 수준의 영향으로 평가하였다(Arya & Lin, 2007; Brinkeroff, 2002, Butterfoss, 2009, Enshoff et al, 2007; Graddy, 2009; Granner & Sharper, 2004; Lasker, Weiss & Miller, 2001). 하지만 여전히 복지서비스 조직환경에서 성공적인 파트너십으로 인한 효과적인 복지서비스 성과에 대한 명확한 관계 정의가 불명확하고, 파트너십에 참여하는 조직들의 평가로만 그 효과성을 검증하고 있다. 그럼에도 불구하고 Graddy (2009)는 클라이언트의 욕구가 사회복지서비스 전달체계 내 조직들 간 파트너십을 통해 충분히 충족되었는지, 또한 클라이언트들에게 더 좋은 서비스를 전달하기 위해 도움이 되었는지에 초점을 두고 파트너십 효과성을 측정하였다. 비록, Graddy 또한 파트너십을 통한 서비스 이용자의 직접적 평가가 아닌, 파트너십 참여기관 종사자들의 평가를 이용해 조직 관점에서 측정하였지만, 클라이언트 수준에서 파트너십의 효과를 이해하려는 접근은 기존 선행연구들과 다르다고 볼 수 있다. 연구 결과로, 기관간 공식적 계약 문서, 구체화된 파트너십 목적과 활동의 수준이 높을수록 표적 클라이언트의 목적 달성에 효과적이며 더 나은 서비스를 제공할 수 있음일 확인했다. 이를 근거로, 파트너십은 효율적인 복지서비스 전달을 돕고, 서비스 이용자 욕구에 맞게 더 나은 서비스를 제공하기 위한 조직적 전략이라 볼 수 있다. 이는 헤드스타트와 민간보육시설 파트너십이 추구하는 목적과 일치한다. 앞서 언급했듯이, 민간보육시설들은 헤드스타트와 파트너십을 통해 재정적 안정성, 교육 기자재/시설의 확보, 보육교사들을 위한 보수교육 및 임금지원 등 더 나은 보육서비스를 제공하기 위한 조직 수준의 역량이 강화되기를 기대한다. 이러한 조직의 변화는 궁극적으로 아동 및 그 가족들에게 보육시간의 연장과 다양한 보건복지 서비스 이용(부모 상담, 발달검사, 건강검진)을 가능하게 하고, 서비스 이용자 수준에서 질 높은 보육서비스를 제공받음으로써, 아동의 인지적, 사회적, 신체적 발달을 도와 성공적 취학 (School readiness)을 돕도록 한다. 그러므로 파트너십과 보육서비스의 질적 수준의 변화 관계를 중심으로, 그 효과성 측정을 통해 파트너십을 통해 기대되는 조직 수준의 긍정적 변화가 서비스 이용자에게도 영향을 미치는지 탐색할 필요성이 있다.

    Glisson과 Hemmelgarn (1998)은 전반적 보육서비스의 질(Quality)은 서비스의 포괄성(Comprehensiveness), 지속성(Continuity), 이용 가능성(Availability), 반영성(Responsiveness)을 충족하여야 한다고 보았다. 또한 보육 프로그램의 질은 ‘프로그램에 참여하고 있는 교사, 부모, 아동의 욕구가 충족되고, 아동의 신체적, 사회적, 감정적, 인지적 발달을 증진시키는 것’이라고 정의하면서 (Mukerjee & Witte, 1993:151, 재인용), 이러한 질 높은 영유아 프로그램은 보육종사자들과 아동 사이의 활발한 상호작용, 적절한 아동발달 커리큘럼, 보육종사자와 부모와의 지속적 상호작용, 효과적 보육행정과 충분하고 높은 수준의 보육인력관리, 좋은 보육시설 환경, 높은 수준의 건강과 안전, 영양관리, 그리고 지속적인 보육서비스의 평가로 인해 증진된다고 덧붙였다 (Mukerjee & Witte, 1993). 이는 파트너십을 맺음으로써 헤드스타트가 민간보육시설에게 지원하고 관리하는 영역들과 일치한다. Howes, Phillips와 Whitebook (1992)는 앞에서 열거한 보육서비스 질을 증진시키는 구성요소들을 두 가지 요인으로 다시 정리하였는데, 그 첫 번째가 구조요인 (Structural factors), 즉, 아동 한 명당 교사의 비율, 그룹 크기, 보육교사의 정부주관 의무교육 준수, 두 번째가 전문가에 의해 평가될 수 있는 보육교사의 행동, 교육적 활동 및 서비스를 포함하는 과정요인 (Process factors)이다. 더욱이, 구조요인들은 과정요인들의 효과성에 영향을 줄 수 있는 중요한 요소 (예, 교사 한 명당 아동의 수가 적을수록, 아동 개인당 교사의 교육적 활동이 더 빈번히 일어날 가능성이 높다)라고 뒷받침하였다. 이는 조연숙, 서영주, 안현미 (2010; 139)의 보육서비스 질 제고 방안 연구에서 더 구체적으로 제시하고 있다. 보육서비스의 5개 질적 구성 요소로 보육시설 (시설, 설비, 물리적 공간배열 및 크기 등), 보육활동 (연령에 따른 활동, 그룹의 크기, 놀이자료의 적절성, 안전성 등), 보육프로그램 (발달에 적합한 교육과정, 언어적, 사회적 발달 등), 보육종사자 (아동수대 교사비율, 종사자 교육훈련등), 그리고 상호작용 (보육교사와 영유아간, 교사와 부모 간 상호작용 등) 측면에서 정리하였다. 이러한 보육서비스 질의 구성 요소들은 영역별 내 객관적 하위지표들로 재구성되어 보육시설 평가인증을 위해 쓰여 지고 있다. 하지만 재정적 지원이 약한 민간보육시설 (우리나라의 가정 어린이집)의 경우 그 질적 수준을 높이는데 어려움이 있을 뿐 아니라, 객관적 지표만을 가지고 단위 어린이집 별 공인된 평가인증을 받을 가능성이 낮다. 또한 최근 평가인증에 사용되는 객관적 지표들 외에도 보육서비스 질적 평가 영역에 부모의 만족도 지표를 추가(예, 서울형 어린이집 평가에는 2011년 부모의 만족도 평가가 포함됨6))하려는 노력들이 증가하고 있다. 신나리와 안재진 (2011)의 연구에서는 최근 증가하고 있는 이용자 만족도 평가 지표 개발 (예, 사회복지시설평가 부분에 이용자 만족도 포함; 유치원 평가에 학부모 만족도 포함)에 대한 노력이 보육사업의 경우 그 움직임이 미흡하며, 만족도 평가 지표 개발에 대한 중요성을 언급했다. 이에 대한 근거로, Keinningham et al (2006)은 1세 이하의 자녀를 둔 부모의 경우 보육시설 이용 만족도가 선택한 보육시설을 지속적으로 이용하는지 여부에 결정적인 역할을 한다고 보았고, Jinnah & Walters (2008)는 부모의 아동 행동 발달에 대한 성공 및 실패 인식이 그 아동의 발달 향상에 중요한 영향을 미친다고 설명하며, 부모의 아동 서비스 및 프로그램에 대한 긍정적 또는 부정적 인식은 보육시설과 보육교사 및 서비스 전달자에게 책임성 있는 서비스 전달을 고취시켜 줄 수 있다고 보았다. 또한, 부모 만족도 조사의 경우 부모가 보육시설을 선택할 때 이미 한차례 고려했던 사항들, 즉 보육료, 시설 위치, 집 또는 부모 직장과의 거리 등에 대한 구체적인 만족도 보다는 서비스 이용자의 욕구 수준이 어느 정도 충족되었는지에 대한 주관적이고 포괄적인 개념으로 접근해야할 필요성을 제안했다 (신나리, 안재진, 2011, 재인용). 그러므로, 서비스 이용자 수준에서 파트너십에 대한 보육서비스 질에 대한 변화를 직접적으로 평가할 수 있는 가장 적절한 측정 방법은 부모의 서비스 이용 만족도라 할 수 있다. 하지만, 보육서비스에 대한 부모 만족도 조사는 선행 연구들에서 대부분, 연구자 임의대로 항목을 구성하고 타당도, 신뢰도에 대한 평가가 미흡하며, 직접적 서비스 이용자는 아동임에도 불구하고 부모들 대상으로 대리 측정한다는 한계를 가지고 있다(신나리, 안재진, 2011).

    종합해 보면, 우리나라 민간보육시설의 준공영화 전략과 유사한 미국 헤드스타트-민간보육시설 파트너십은, 파트너십을 맺음으로써 개별 영역에서는 극복할 수없었던 한계 즉, 공공 영역에서는 시설 확충 이외의 보육서비스 공공성 확대, 민간 영역에서는 재정의 안정성 및 공신력 확보를 통해 각 영역의 취약점을 보완함으로써, 두 영역이 공동으로 추구하는 보육서비스 질 향상에도 영향을 미칠 것이며, 파트너십의 최종적 목표 대상인 아동 및 부모들은 그러한 변화된 서비스를 경험하고 긍정적으로 인식할 것으로 예상된다. 그러므로 헤드스타트와 민간보육 시설의 파트너십이 보육서비스 질에 미치는 영향을 부모의 만족도 평가를 통해 분석함으로써, 준공공-민간 파트너십의 효과성 검증을 시도하고자 한다.

    4)이는 3절 연구방법 설명에서 측정변수 중 독립변수(파트너십 여부) 선택의 정당성을 뒷받침하는 근거가 될 수 있다. 설명한 대로 미국의 파트너십 사례와 한국의 공공형/서울형 어린이집의 형태는 보육서비스의 준공영화 전략으로 정책적 유사성을 찾을 수 있고, 이는 재정의 지방분권화, 복지서비스의 민영화 등의 공통된 정책적 환경의 영향으로 이해할 수 있다. 하지만 두 나라 보육서비스 정책에 있어 다양한 정책적, 문화적 영향이 존재할 것이며 전반적 목적과 그 유형이 유사할지라도 나라별 정책적 실현 방법, 직접적 서비스 전달방법, 프로그램 운영 준수 사항 등에 대한 분명한 차이가 있음을 전제로, 그 유사성을 기술하고자 한 것임을 밝혀둔다. 그러므로 여기서 언급한 파트너십 여부, 공인 여부는 두 나라간 존재하는 정책적 환경의 다양성을 일반화시킬 수 없는 한계를 지니고 있으나, 준공영화 정책적 전략의 유형과 앞서 언급한 두가지 주요특성을 대표하는 적절한 변수로 설명될 수 있을 것이다.  5)본 연구에서는 파트너십을 맺고 있는 보육시설들만을 중심으로, 파트너십의 구체적인 관계적 특성에 따른 보육서비스 질 변화를 측정하기에 앞서 민간보육시설이 헤드스타트와 파트너십을 맺고 유지하고 있는 상태 (파트너십 여부)가 파트너십을 맺고 있지 않는 보육시설과 비교해 보육서비스 질에 미치는 영향에 대해 먼저 확인하고자 한다.  6)안현미와 박소영(2010)의 서울형 어린이집 보육서비스 질 평가와 활성화 방안 연구에서 이용자(부모) 측면에서 보육서비스의 질 측정 지표 중 서비스의 다양성을 대표하는 맞춤보육 서비스에 대해서만 이용여부와 부모 만족도를 실시하였다. 그 결과 시간연장보육과 시간제보육에 대해 높은 만족도를 나타냈으며, 그 이유로 필요에 따라 유연하게 이용할 수 있는점을 최고로 평가했다.

    Ⅲ. 연구 방법

       1. 연구 대상

    연구 분석을 위해 미국 오하이오주의 민간보육시설과 헤드스타드 기관의 파트너십 영향 조사 프로젝트 자료 (Partnership Impact Research Project, PIRP, 2001-2004, issued in 2006 by Inter-University Consortium for Political and Social Research) 중 연구 주제와 관련 부분을 추출해 이차자료분석을 실시하였다. 본 자료는 미국 아동가족부(Administration for Children and Families)의 지원으로 메사추세츠 교육개발센터 (Education Development Center)의 연구팀이 3년 동안 종단연구로 실시하였으며, 무작위로 선택된 오하이오 주정부 산하에 등록된 민간보육시설들 중 계층화 표본 추출 (헤드스타트와 파트너십을 맺고 있는 센터와 파트너십을 맺고 있지 않은 센터와의 비교를 위해)를 통해 참여기관을 선정하였다.7) 특히, 오하이오주는 다른 주와 달리 참여한 민간보육시설 내 빈곤가정의 부모는 현재 일을 하고 있거나 일을 하기 위해 직업 교육 상태에 있어야 하며 (근로에 대한 필수 조건 요구), 이와 동시에 아동보육보조 지원을 받기 위해서는 총가계수입이 공식적 연방정부 빈곤수준의 185퍼센트 또는 그 이하에 해당하여야 한다 (Lim et al, 2007). 헤드스타트와 파트너십 여부 기준에 따른 계층화 표본 추출 과정 후, 오하이오의 직업 및 가족서비스 부서(Ohio Department of Job and Families)에서 발행한 기관 리스트에서 센터가 위치한 지역별로 다시 한 번 계층화 표본 추출을 하였다.8)최종적으로 추출된 민간보육시설에 속한 프로그램 디렉터와 부모를 대상으로 헤드스타트와의 파트너십에 대한 보육서비스 경험을 서베이 조사로 수집하였다. 원자료에 대한 충분한 검토 후, 본 연구 목적에 맞는 자료를 추출하기 위해 저자는 자료를 재정리 하였다. 원자료는 센터 디렉터에 의해 기관의 일반적 특성에 관한 평가, 파트너십에 대한 평가, 센터를 이용하는 아동 부모의 보육서비스 만족도평가 등 응답자별로 모두 다른 세트로 분리 되어 있었다. 이러한 분리된 자료는 기관 수준의 하나의 자료로 결합 (merging)시켰다. 특히, 3년간 수집된 원자료는 3년 동안 부모, 센터 디렉터가 누락없이 지속적으로 참여한 것이 아니기 때문에 종단연구로서 파트너십 성격에 따른 시간적 변화를 보기엔 위계적선형모형에서 기본적으로 요구하는 4번 이상의 시계열자료로써 불충분한 자료적 한계가 있었기 때문에 연구 목적에 맞게 횡단 자료로 변환시키는 과정이 필요했다. 분리된 각각의 자료 세트에 공통적으로 포함되어 있는 기관의 아이디(ID), 연구에 참여했던 조사년도에 맞추어, 3년 간 한 번이라도 파트너십 평가 조사에 참여한 기관의 응답을 포함시켰으며, 만약 3년 동안 2번 혹은 3번에 걸쳐 조사에 참여했을 경우에는 시간 변화에 따른 영향을 최소화하기 위해 시간적으로 가장 이른 조사연구년도에 수집된 응답을 매치하여 자료에 포함시켰다. 최종적으로 91개 민간보육시설의 1475명 부모의 응답이 연구에 포함되었다.

       2. 측정도구

    1) 종속변수

    본 연구의 종속변수는 아동 보육서비스에 관한 부모의 만족도 평가이다. 사실, 헤드스타트와 민간보육시설의 파트너십의 궁극적 목표는 취학 전 아동이 취학이후에 성공적으로 학교생활에 적응할 수 있도록 돕는 것이다. 그러므로 이론상 최종적 종속변수는 아동 행동의 긍정적 변화와 그로 인한 성공적 취학 및 학교생활이라 할 수 있다. 하지만, 현실적으로 취학 이후 또는 이전의 아동 변화에 대한 정보가 없었으며, 원자료에서도 아동이 경험하는 민간보육시설 내 보육서비스 및 교육 프로그램에 관련한 평가는 부모의 만족도 평가가 유일했다. 그러므로 본 연구에서 사용된 종속변수는 아동 행동 변화에 대한 궁극적 종속변수를 대체하는 변수(proxy outcome)로서 사용되었음을 알려둔다. 또한, 서비스 이용 만족도 평가는 보육서비스의 객관적 조건들에 대한 주관적 평가에 해당되며, 서비스 이용자의 욕구가 어느 정도 충족되었는지에 대한 포괄적 개념으로 인식하고 측정에 반영하게 되므로 부모의 서비스 만족도 평가가 객관적인 보육서비스의 질을 보장한다고 해석하는데는 한계점이 있다(신나리, 안재진, 2011). 이러한 연구적 제한점에도 불구하고, 아동 행동에 대한 부모의 인식을 바탕으로 한 보육서비스 만족도 평가는 아동 보육 및 복지 서비스 연구 분야에서 많이 쓰이는 종속변수이다. 부모의 만족도 평가는 부모에 의해 관찰되는 아동의 행동 변화와 가장 밀접하게 연관되어 있으며, 부모는 아동이 경험하는 서비스 및 프로그램에 따른 행동변화를 가장 잘 판단할 수 있는 관찰자라 할 수 있다. 그러므로 본 연구에서는 종속변수에 대한 개념적, 방법적 고찰과 함께, 부모의 보육서비스 만족도를 종속변수로 1점 (전혀 아니다)부터 4점 (항상)의 등간척도를 이용해 평가하였다. 총 12개의 문항들은 요인분석을 통해 1요인으로서 충분한 요인부하량 (.45 이상)과 설명력(54.04%)을 가지고 있음을 확인하였다. 따라서 각 문항의 점수를 합산한 총 점수를 최종 종속변수로 사용하였다(α = .92). 문항 내용은 아래와 같다.

    2) 독립변수

    (1) 파트너십 여부

    앞서 2절 공공-민간 파트너십에 대한 설명과 그 유형을 대표할 수 있는 변수선택의 정당성을 근거로, 파트너십 여부는 원자료에서 헤드스타트 기관과 파트너십을 맺고 있는 민간보육시설 (1로 코딩, n=50)과 파트너십을 맺고 있지 않거나 중단된 민간보육시설9) (0으로 코딩, n=41)를 구분한 변수를 이용하였다10). 다시말해, 파트너십을 맺고 있는 기관은 헤드스타트 프로그램과 관련해 연방정부에서 요구하는 운영기준 준수 의무를 지켜야 하며 헤드스타트에서는 민간보육시설에 재정적 지원(보육료, 인건비, 운영비 등)을 보장한다. 하지만, 본 연구에서는 원자료에서 발견하지 못한 파트너십 상태를 나타내는 이분변수의 문제점을 발견하였다. 민간보육시설이 헤드스타트와 파트너십을 맺는 이유는 빈곤가정의 부모 또는 아동을 지원하기 위해서이다. 파트너십을 통해 파트너 기관들은 빈곤가정과 아동을 위한 헤드스타트의 재정, 그리고 민간보육시설에 지원되는 아동보육보조비를 바탕으로 운영되기 때문이다. 그리므로 파트너십 여부 변수는 파트너십을 맺고있는 민간보육시설에 속한 부모들의 사회경제적 수준이 상대적으로 파트너십을 맺고 있지 않는 센터에 속한 부모보다 낮은 상태를 나타내는, 또 다른 사회경제지표로 종속변수에 영향을 미칠 수 있다. 예를 들면, 파트너십을 맺고 있는 민간보육시설에 속한 부모 중 아동보육보조비를 지원받고 있는 부모의 만족도는 보조비를 받고 있지 않은 부모의 만족도보다 높게 나타난 것이다. 그러므로 기관수준 변수인 파트너십 여부가, 개인 수준 변수인 부모의 인구사회학적 특성 변수들이 만족도에 미치는 영향을 조절하는지에 대한 효과를 (조절효과-개인수준과 기관수준 변수의 상호작용) 한 번 더 확인할 필요성이 있다.11)

    (2) 부모의 개인적 특성 (통제변수)

    부모의 개인적 특성은 부모의 보육서비스 만족도 평가에 영향을 미치는 요인으로써 본 연구의 주 목적에 따라 파트너십 여부(기관 수준)에 따른 부모의 만족도 차이를 중점적으로 보기 위해 통제 변수로 사용하였다. 본 연구에서 사용된 부모의 인구사회학적 특성 변수들은 아동의 나이, 부모의 나이, 부모의 교육수준(학위유무-준학사, 학사, 또는 석박사 학위 소지자 여부), 결혼상태 (한부모가정 여부), 직업상태(직업유무), 인종(흑인 여부), 임금수준(한 달 총 임금 수준 $1500 이상 또는 이하), 아동의 헤드스타트 등록 여부, 아동보육보조비 수급 여부이다. Single et al (1998)은 부모가 아프리칸 어메리칸(흑인)일 때, 높은 교육수준을 나타낼 때, 한부모가정일 때, 아동의 나이가 많을수록, 여성일 경우 임신 기간 동안일을 했을 때 보육시설을 더 많이 이용한다고 보고하고 있다. 또한 Peyton et al (2001)은 보육시설을 선택함에 있어 가족의 소득수준, 한부모가정, 부모 중 모친의 일과 육아에 대한 스트레스로 인한 민감성이 주요 요인이며 특히 한부모의 경우 보육시설 선택 시 보육서비스의 질적 요소보다는 경제적, 현실적 요건(저렴한 보육료, 직장에 나갔을 때 이용 가능한 시간)들을 먼저 고려하는 경향이 있으므로 부모의 사회경제학적 수준에 의한 만족도 평가 달라질 수 있음을 시사했다. 이를 근거로 위와 같은 변수를 통제하고자 한다.

    (3) 일반적 조직 특성 (통제변수)

    위에서 언급하였듯이, 본 연구의 주 목적에 따라 파트너쉽의 횩과성을 중점적으로 보기 위해 민간보육시설의 일반적 조직 특성을 통제변수로 사용하였다. 원자료에서 수집된 문항 중 센터 디렉터가 작성한 센터의 위치 (도심 또는 비도심지역), 센터의 영역 (영리 또는 비영리), 센터 크기 (분관/소규모 또는 대규모기관), 응답자 교육 수준 (아동 보육 및 복지 관련 전공 또는 비전공) 및 경력 등을 사용하였다. Morris와 Helnurm (2000)은 영리성 보육시설이 비영리보육시설보다 낮은 질적수준의 보육서비스를 제공할 것이라고 가정하였으나 연구 결과로 차이가 없는 것으로 나타났다 (영리시설의 장점과 비영리시설의 장점이 서로의 단점을 상쇄시킨 결과로 해석). 또한, 연구 과정 중 원자료 조사자와의 전화 인터뷰에서 미국 오하이오주 민간보육시설은 비영리, 영리 기관으로는 나뉘지만 기관의 속성은 일반적으로 비영리 서비스 기관과 비슷한 성격을 갖고 있으며 이러한 유형은 기관의 재정 및 프로그램 운영과 관련해 큰 차이를 보이지 않는다고 설명했다. Singler et al (1998)은 미국 지역별로 아동의 보육시설 이용 분포가 다르게 나타난 점을 발견했으며, 장경은 (2012)백선희 (2011) 또한 우리나라의 경우 보육 재정에 대한 지방 이양으로 지역에 따라 보육서비스의 양과 질에 있어 차이가 난다는 점을 언급하고 있다. 이를 근거로 위와 같은 변수를 통제하고자 한다.

       3. 분석 방법

    분석방법으로 민간보육시설과 헤드스타트 파트너십 여부가 부모의 보육서비스 만족도에 미치는 영향을 알아보기 위해 HLM 7.0을 이용해 2수준 위계선형모형(Two-Level Hierarchical Linear Modeling)으로 분석하였다. 첫 번째로, 부모의 만족도가 기관들 간 차이가 있는지 수준 간 상관(Intraclass Correlation, ICC)의 유의성을 파악하고 (Null model: One-way ANOVA random effects model without predictors), 두 번째로, 첫 번째 모델이 통계적으로 유의하다면 종속변수의 기관 간 차이가 어떠한 기관 수준 변수들 (일반적 조직 특성, 파트너십여부)에 의한 것인지 확인하였다 (Model 1: Conditional model, intercept as outcome model). 그 다음으로, 기관 수준 변수들이 종속변수에 미치는 영향을 부모의 개인적 특성을 통제한 상태에서도 변화가 있는지 알아보기 위해, 개인 수준 변수들을 기관 수준 변수가 포함된 이전 모델에 포함해 분석하였다 (Model 2: Fully conditional model - intercepts and slopes as outcomes model with both level 1 and level 2 predictors). 최종적으로, 파트너십 여부 변수의 경우, 센터의 파트너십 상태가 부모의 만족도에 유의하게 영향을 미칠 경우, 부모의 개인적 특성과 종속변수 관계 사이에서 조절효과변수로 영향을 미치고 있는지 추가적으로 확인 하였다 (Model 3: Slopes as outcome model). 최종 연구모형은 아래와 같다.

    Level-1 Model (1수준: 개인-부모)

    Level-2 Model (2수준: 조직-보육시설)

    7)PIRP연구에서는 기관, 부모 자료가 분리된 상태에서 기관의 일반적 조직 특성과 부모의 인구사회학적 특성들을 고려하지 않고 파트너십 여부에 따라 전반적인 시설에 대한 만족도(1개 항목)를 t-test를 통해 분석해 파트너십을 맺고 있는 기관의 부모들의 만족도가 높다는 결과를 보고했다. 하지만, PIRP에서 쓰인 전반적 시설 만족도 (global scale)는 부모의 과도한 긍정적 응답 경향 (Positive response bias)을 포함할 수 있어 본 연구에서는 제외하였고, 다시 구체적 보육서비스에 대한 부모 응답 항목들을 가지고 종속변수를 구성해 총점수로 측정하였다(Jinnah and Walters, 2008).  8)표본의 일반화를 위해 표본수의 균형을 위한 표집방법이였으며, 원자료에서는 빈도분석을 통해 지역별로 일반적 기관 특성을 비교했으나 큰 차이는 발견하지 못했다.  9)계약이 중단된 보육시설 (n=2)의 경우 파트너쉽의 사전경험이 있으므로 그 효과성이 유지 될 가능성이 있을 것으로 예상되었지만 파트너쉽 효과성을 보기위한 기준변수로 나누어 볼때 2개 기관의 경우 파트너쉽의 경험이 적고 그 영향력이 미악하여 위와 같이 코딩하였다.  10)안현미와 박소영(2010)의 서울형 어린이집 보육서비스 질 평가와 활성화 방안 연구에서, 서울형 어린이집이 목적하는 정책을 중심으로 보육서비스 질적 효과 검증, 특히 보육교사 지원에 따른 효과성 검증은 서울형과 비서울형으로 이분화하여 분석하는 것이 효과적이라 고 언급하였다. 이는 연구 목적상 서울형 어린이집의 효과성을 검증하는데 비서울형 어린이집에 대한 설문이 필요하였으며 확률표본추출 방법을 이용해 서울형어린이집 236개소, 비서울형어린이집 247개소로 총483개소의 표본을 이용해 검증하였다고 보고했다. 이는 본 논문의 파트너십 기관과 비파트너십 기관을 구분하는 파트너십 여부 변수와 동일하며 표본추출방법도 유사하다고 볼 수 있다. 파트너십 여부 변수의 이론적 한계점은 앞서 언급하였으며, 방법론적 한계점은 결론 부분에서 다루었다.  11)카이자승 검증을 통해 파트너십을 맺고 있는 센터 내 부모의, 또는 맺고 있지 않는 기관 내 부모의 인구사회학적 변수 별로 만족도에 차이가 유의미하게 나타난 개인 변수들만(양육보조금지원 여부, 헤드스타트 등록여부, 소득수준, 한부모가정 여부, 흑인 여부) 최종 분석에서는 조절효과모델에 포함되어 사용하였다.

    Ⅳ. 연구 결과

       1. 조사대상에 대한 일반적 특성

    1) 부모

    부모의 일반적 개인 특성에 대한 기술적 통계치는 <표 2>와 같다. 헤드스타트와 파트너십을 맺고 있는 민간보육시설에 속한 부모는 756명, 파트너십을 맺고있지 않은 센터에 속한 부모는 719명이다. 평균 아동의 나이는 3.8세이며, 부모의 평균 나이는 32.2세로 나타났다. 총 1475명의 부모들 중 36.2%가 한부모가정이였으며, 반 이상의 부모들은 일하는 상태를 유지하고 있었다. 66%의 부모들은 대부분 한 달 총수입이 $1500이상을 유지했으며, 12.6%는 흑인으로 조사되었다. 20.7%는 부모의 아이가 헤드스타트 프로그램에 현재 등록되어 있거나 이 전에 등록을 했던 경험이 있었으며, 29.6%는 아동보육보조비를 받고 있는 것으로 나타났다. 총 1475명 부모들의 보육서비스 만족도는 평균 43.62로 대부분 높은 만족도를 보였다. 부모의 보육서비스 만족도와 인구사회학적 변수들 간의 상관관계 분석 결과, 모두 통계적으로 유의한 상관관계를 나타냈다. 특히, 아동의 나이가 많을수록, 부모의 나이가 적을수록 만족도가 높았고, 아동보육수당과 헤드스타트 지원을 받는 부모 그룹이, 소득수준과 교육수준이 낮은 부모 그룹의 만족도가 그렇지 않는 부모 그룹의 평가보다 높게 나타났다. 한부모가정 그리고 일을 하고있지 않는 부모 그룹 또한 보육서비스 만족도가 그렇지 않은 그룹에 비해 상대적으로 높게 나타났다.

    2) 민간보육시설

    민간보육시설의 일반적 특성에 대한 기술적 통계치 결과는 <표 3>과 같다. 91개의 민간보육시설 중 62.6%가 비도심지역(도시외곽지역 및 시골 지역)에 위치하며, 58%가 영리 (For-profit)기관으로 나타났다. 참여한 민간보육시설의 50%는 분관 또는 소규모의 기관으로 디렉터에 의해 응답되었다. 원자료에서 기관 크기에 대한 객관적 지표가 사용되지 않았고 응답자의 주관적 인식에 의해 응답하도록 하였다. 또한 참여한 센터 디렉터들은 39.6%가 아동 보육 관련 전공자였으며 평균 15년 이상 현장 경험을 가지고 있음을 알 수 있었다. 파트너십에 참여한 민간 육시설의 경우 평균 2.07년 (최소 .06년부터 최대 4.9년) 동안 헤드스타트와 파트너십 관계를 유지했으며, 보육시설 내에 헤드스타트 지원을 받는 아동 수는 평균 16.45명으로 최소 1명부터 35명까지 시설 별 차이가 크게 나타났다. 일반적 조직 특성들과 파트너십 여부의 상관관계분석에서는, 파트너십을 맺고 있는 기관은 상대적으로 그렇지 않는 기관에 비해 도심지역에 위치하고, 비영리기관이며, 기관의 크기가 상대적으로 큰 경향을 나타냈으며, 응답자(디렉터)의 업무년수가 적었다.

       2. 파트너십 여부가 부모의 보육서비스 만족도에 미치는 영향12)13)

    파트너십 여부가 부모의 보육서비스 만족도에 미친 영향의 위계선형모형을 통한 분석 결과는 <표 4><표 4-1>과 같다. 우선, 첫 번째 null model에서 수준간 상관 (ICC)을 계산하면 아래와 같다.

    image

    즉, 부모 만족도의 총 변량 중 보육시설 기관 간 변량은 14%로 통계적으로 유의미한 수준 간 상관을 나타냈다. 다시 말해, 부모의 만족도는 기관의 특성에 의해 14% 정도로 설명되어 진다는 것이다. 두 번째로, 어떠한 기관 수준 변수들이 부모의 만족도를 설명하는지 보기 위해 센터의 일반적 조직 특성 변수 (통제변수)와 파트너십 여부 변수를 null model에 추가하여 (Model 1) 분석하였지만, 유의미한 설명 변수를 발견하지 못하였다. 이는 부모의 개인적 특성 변수들을 통제하기 전 상태로, 기관 변수 자체만으로는 수준 간 상관을 통계적으로 유의미하게 설명하지 못한다고 볼 수 있다. 그렇기 때문에, 세 번째로, 부모의 개인적 특성을 통제한 상태에서 파트너십 여부 변수가 부모 만족도에 미치는 영향을 보기 위해 개인 수준 변수들을 이전 모델에 추가해 분석하였다 (Model 2). 결과를 보면, 평균적으로 파트너십을 맺고 있는 민간보육시설에 속한 부모의 보육서비스 만족도가 평균적으로 .89만큼, 파트너십을 맺고 있지 않는 민간보육시설에 속한 부모의 만족도보다 낮게 평가 되었다는 것을 알 수 있다( t (84) = -2.07, p < .05). 다시말해, 민간보육시설의 파트너십 여부는 보육시설의 일반적 조직 특성과 부모 개인적 특성 변수들을 통제한 상태에서, 부모의 보육서비스 만족도를 설명하는 유의미한 기관 특성 변수이나, 파트너십을 맺는 센터에 속한 부모일수록 낮은 만족도를 나타낸다는 것을 확인하였다. 마지막으로, 파트너십 여부 변수가 일반적으로 부모 만족도와 부적관계를 나타냈지만, 통계적으로 유의미한 예측 변수이기 때문에 조절효과모델을 계속해서 추가해 분석하였다 (Model 3). 그 결과 파트너십 여부 변수는 한부모가정 변수와 종속변수의 관계에서 유의미한 조절효과를 나타났다 (t (89) = 2.10, p < .05). 즉, 파트너십을 맺고 있는 민간보육시설 내 한부모가정의 부모는 평균 1.26만큼 다른 일반가정의 부모보다 높은 보육서비스 만족도를 나타냈다. 이러한 결과는 헤드스타트와 파트너십을 맺고 있는 민간보육시설에 속한 아동의 부모들은 전반적으로 낮은 만족도를 나타남에도, 한부모가정 부모의 경우, 다른 일반가정의 부모보다 헤드스타트와 파트너십을 맺고 있는 민간보육시설의 서비스에 대해 높은 만족도를 나타냄으로써, 가정유형에 따라 기관 파트너십의 영향이 다르게 미친다는 것을 알 수 있었다. 이것은 앞에서 논의한대로 헤드스타트와의 파트너십 자체가 빈 곤가정을 위한 지원에서 비롯한 전략이므로, 상대적으로 경제적 빈곤 및 양육의 부담이 더 많은 한부모가정의 부모가 파트너십으로 인한 기관의 혜택에 더 정적인 영향을 받을 수 있을 것으로 예상된다.14) 하지만, 이러한 한부모가정의 파트너십 기관의 보육서비스에 대한 긍정적인 평가는 실질적으로 기관으로부터 받은 혜택과 질 높은 보육서비스 경험에 의한 것인지, 부모 개인 심리적 양육 부담의 저하(보육료 지원)로 인한 호의성에 의한 것인지 구분하는데는 어려움이 있다. 그럼에도, 이러한 평가 결과는 보육료 지원에 대한 주관적 평가이든, 더 나은 보육서비스를 이용함으로써 충족된 객관적 평가이든, 그 원인은 파트너십을 통해 민간보육시설의 변화된 조직 특성에 의한 것이라 볼 수 있다. 하지만, 한부모가정의 긍정적 만족도는 파트너십을 맺고있는 민간보육시설에 속한 일반가정 부모의 보육서비스 만족도가 상대적으로 낮게 평가됨으로써, 파트너십으로 인한 보육서비스 질의 향상이라는 결과에 대한 경험적 근거의 취약성을 갖게 한다. 앞서 선행 연구의 고찰에서도 언급했듯이,파트너십을 통한 헤드스타트의 재정적 지원과 공공 보육시설 수준의 운영기준 준수에도 불구하고 민간 영역 보육시설들이 기존에 가지고 있었던 낮은 기관 역량 수준(보육교사의 낮은 전문성, 다양한 교육 프로그램 및 기자재 부족)은 파트너십 전략만으로 보육서비스 질에 대한 문제를 해결하는데 한계가 있음을 유추 할 수 있다. 더불어 헤드스타트와 파트너십을 맺고 있지 않는 기관들은 파트너십을 통해 요구되는 헤드스타트 운영기준을 따라야하는 부담이 없기 때문에 파트너십을 맺는 기관보다 조직적 자율성이 더욱 보장될 수 있으며, 이미 정부의 지원 없이 활용 가능한 민간 자원이 충분한 기관일 가능성이 높다. 또한, 파트너십을 맺음으로써, 헤드스타트는 민간보육시설과 정책 파트너로서 상생하려는 적극적 협력자의 역할보다, 정책 관리자 및 재정 지원자로서 기존 공공 영역에서 꾸준히 볼 수 있었던 주인 (Principal)-대리인(Agent)관계에 지나지 않다고 해석할 수 있다. 또한, 헤드스타트가 정부주관으로 운영되는 공공 프로그램이긴하지만, 민간보육시설에게 지원하는 보건복지서비스 및 재정은 주 표적대상그룹이 빈곤 및 저소득층 아동 및 가족에게 집중된 파트너십이다. 이러한 선별적 보육서비스 지원은, 헤드스타트나 민간보육시설로부터 지원받을 수 있는 자격요건에 맞지 않는 일반가정, 예를 들면 보육료를 직접 내는 가정의 부모와 아동은, 민간보육시설에서 제공하는 특별활동 및 교육 프로그램들에 대한 추가비용으로 인한 재정적 부담과, 지불한 만큼의 보육서비스 질에 대한 상대적 높은 기대치로 인해 서비스 만족도가 낮게 나타날 수 있을 것이다. 따라서, 한부모가정 부모의 긍정적 보육서비스 만족 평가에도 불구하고, 여전히 민간보육시설의 공공성을 높이고 보육서비스 수준의 향상을 위해 시도됐던 공공-민간 파트너십 전략은 모든 아동과 가족들에게 질 높은 보육서비스를 제공한다는 가정을 충분히 뒷받침할 수 있는 경험적 근거를 마련하는데 한계가 있었다. 이에 대한 정책적 해석 및 함의는 다음 장에서 더 자세히 다루도록 하겠다.

    12)HLM 결과는 본 연구의 목적인 기관 수준 변수들 (파트너십 여부)이 부모 만족도에 미치는 영향을 보기 위함이므로 기관 수준 변수들을 중심으로 결과를 살펴보았다.  13)위계적선형모형을 분석하기 전, 개인수준 변수별, 기관수준 변수별 상관분석을 시행하였고 다중공선성에 대한 위험은 발견하지 못하였다 (상관관계분석에 대한 결과표는 본 논문에서 생략했다).  14)부모의 인구사회학적 특징 변수들의 상관관계 분석 결과에서 한부모가정의 부모 응답자일수록 자녀의 나이가 어리고, 응답한 부모의 나이가 젊었으며, 소득 및 교육수준이 낮은 그룹에 속하며, 아동보육수당과 헤드스타트 지원을 받는 경향이 있었다.  15)무선효과 결과 중 저소득가정 여부와 부모 만족도 관계는 각 보육시설 마다 다양한 차이가 있는 것으로 나타남으로써 본 연구에서 다루지 못한, 보육시설별로 존재하는 저소득가정에 대한 지원 여부에 대한 차후 설명 변수가 추가적으로 필요할 것으로 보인다.

    Ⅴ. 결론

    본 연구는 미국의 복지개혁 이후, 빈곤가정 및 아동을 위한 보육 및 복지 서비스 환경 변화에 따른 전략의 하나로, 연방정부 산하 헤드스타드 프로그램과 민간보육시설의 기관 파트너십의 영향을 민간보육시설의 부모 만족도 평가를 중심으로 분석하였다. 연구 결과로, 헤드스타트와 파트너십을 맺고 있는 민간보육시설의 보육서비스를 이용한 부모들 중 한부모가정의 응답자의 만족도가 다른 일반가정의 부모들보다 높게 나타난 것을 알 수 있었다. 하지만, 일반가정 부모들의 만족도는 헤드스타트와 파트너십 관계를 맺고 있지 않는 기관에 속한 부모들의 만족도가 높게 나타남으로써 공공-민간 파트너십이 보육서비스 질에 영향을 미친다는 가정을 뒷받침하지 못하였다. 이는 한부모가정의 부모가 상대적으로 경제적 빈곤 및 양육 부담의 문제를 파트너십을 맺고 있는 기관을 이용함으로써 보육서비스에 대해 만족이 높을 수 있을 것으로 예상된다. 이는 김은지(2012)의 저소득 한부모가족 아동양육비 지원방안 연구에서 한부모가정은 생계부양과 자녀돌봄의 역할을 동시에 수행하며 경제적 빈곤으로 인한 자녀양육의 부담이 증가하는데 이에 대한 생계비(기초생활수급)와 아동양육비 지원적 성격에 대한 명확한 관계정립의 필요성을 제시하였는데, 본 연구에서 탐색한 헤드스타트-민간보육시설 파트너십은 부모 중심으로 지원되는 아동보육보조비와 아동 중심으로 지원되는 헤드스타트 재정의 통합을 통해 한부모가정의 양육부담을 줄일 수 있는 정책적 효과성으로 이해할 수 있을 것이다. 하지만 구체적으로 한부모가정의 부모가 높은 만족도를 인식하는데 영향을 미친 파트너십 기관의 보육서비스 특징에 대해선 본 연구의 결과만을 가지고 논하기엔 여전히 한계가 있으며, 또한 일반가정의 부모들이 왜 파트너십을 맺고 있지 않은 기관에 대해 만족도가 상대적으로 높은지 그 원인을 구체적으로 파악할 필요가 있다. 그럼에도 불구하고, 본 연구의 결과는 우리나라 민간어린이집의 준공영화 전략의 예로 최근 증가하고 있는 공공형/서울형 어린이집에 대한 정책적 시도들을 미국 파트너십 사례의 효과성 검증을 통해 다시금 고찰하게 하고, 이를 바탕으로 우리나라 보육정책 환경에서 적용될 때 우려될 수 있는 정책적 시사점들을 검토할 수 있는 기회를 제공하였다.

    우선, 공공 영역 역할 재고에 대한 시사점이다. 최근 10년 동안 우리 정부는 민간보육시설에 대한 재정적 지원을 확대하면서 민간보육시설의 보육서비스 질을 높이고 민간 영역의 공공성을 확보하기 위한 노력을 지속적으로 해왔다. 이는 2009년 실시된 서울시의 서울형 어린이집의 형태로 구체화되면서 민간보육시설의 투명한 재정 관리와 기관 운영을 돕고 공공의 영역에서 보다 극적으로 관리감독하기 위한 시도로 볼 수 있다. 하지만 이는 본 연구에서 탐색하였던 준공공-민간 파트너십과 유사한 형태이며, 일반가정 부모들의 낮은 보육서비스 만족도 결과로 미루어볼 때 여전히 공공 영역은 민간 영역 내 기관 간 경쟁을 유도하고 보육사업의 시장성을 유지하는 소극적 파트너십 참여자로서 재정 분담의 기본적 의무에만 충실하지 않은지 그 역할에 대해 다시금 고찰할 필요가 있다. 물론, 빈곤 및 저소득층 가정과 아동들에 대한 지원과 같은 공공 주도의 적극적 시도와 민간보육시설 지원을 통한 보육서비스의 공공성 확대는 긍정적 공공의 역할로 평가될 수 있으나, 보편적 서비스에 대한 욕구 증가와 출산과 양육에 대한 사회문제에 대응하는 정부차원의 정책 시도는 여전히 선별적이고 그 적극성의 강도가 상대적으로 미약하다고 볼 수 있다. 또한, 복지서비스의 시장화가 활발히 진행되고 있는 미국의 경우, 우리나라보다 먼저 시행된 민간보육시설의 준공영화 정책(파트너십)은 공공-민간 기관 간 장점을 살리고 단점을 보완할 수 있도록 시도하였으나 정부의 긍정적 기대에도 불구하고, 기본적 취지와 달리 공공영역의 보육서비스에 대한 책임을 지방정부와 민간 영역에게 전가시키는 또 다른 이유가 되고 있는 실정이다. 이를 근거로, 파트너십의 긍정적 기대효과를 활성화시키기 위해서는 보육서비스 품질 향상을 위한 민간 영역 전문가와 지속적인 의사소통, 정부 운영방침과 방향에 대한 충분한 이해와 교육, 홍보, 그리고 공동 목표에 대한 공공-민간 영역 간 합의, 기관장들의 협력적 리더쉽 고취와 지역사회연계 등을 적극적 공공 영역의 역할로 인식하고 제도화할 필요가 있다. 또한, 보육사업안내와 서울형 어린이집 운영안내를 보면 공공형/서울형 어린이집의 대부분이 이미 평가인증을 통과하였거나 기존 민간 자원의 충분한 확보로 공인 전에도 재정적으로 안정되고 높은 수준의 보육서비스를 제공한 기관들로 보여진다. 이것은 민간보육시설과 반복적인 파트너십(서비스 계약)을 통해 정책 성과에만 초점을 둔 부분적 준공영화 전략이라 이해되며, 평가인증기준에는 부족하더라도 장애아동을 전담으로 하는 보육시설, 다문화통합 보육시설, 시간연장 또는 24시간 보육시설, 휴일 및 방과 후 보육시설 등 이용자의 다양한 욕구를 지역적, 보편적으로 반영할 수 있는 민간보육시설들과 파트너십을 맺고 질적 수준을 향상 시키도록 돕는 유연한 정책적 시도도 필요하다고 보여진다. 물론, 서울형 어린이집의 경우 공인 조건으로 맞춤보육(시간연장보육, 시간제보육, 24시간보육, 휴일보육, 장애아통합보육, 장애아전담보육 등)을 실시하고 그 중 하나 이상을 지적, 실시토록 하여 수요자의 다양한 욕구 해결(가정과 일의 양립)을 위해 시간연장 보육교사에 대한 인건비를 지원하고 있고 이에 대한 부모의 만족도와 이용률이 높지만, 공공형 어린이집의 중앙정부(3명 이상인 경우, 종일제 필수 저녁7시 30분까지) 지원 기준과 서울시(아동 1명 이상, 최소 저녁 9시 30분 이후까지 월 30시간 연장 경우 인건비의 80%지원)의 운영기준이 다르고 지원 수준이 선별적이기에 지역 특성에 따른 수요자 욕구를 충족하는데 한계가 있다(보건복지부, 2012b; 서울특별시, 2011). 또한 평가인증만을 담보로 공인 여부가 크게 좌우되는 경우가 많기 때문에 사후 인증 및 공인 취소 사례들에 관심을 두고 공인 후 사후점검 및 지속적 품질관리에 대해서도 정부 차원의 적극적 정책 시도가 필요할 것으로 보인다. 이러한 공공의 역할이 제대로 수행될 때 보육서비스 질에 대한 확보와 그에 따른 높은 이용자 만족도 결과를 기대할 수 있을 것이다.

    그 다음으로, 보육서비스 질 향상을 위한 이용자 욕구 중심 접근 및 적극적 참여 확대에 대한 시사점이다. 본 연구에서는 부모의 보육서비스 만족도를 보육서비스의 질을 대표하는 측정도구로 사용해 파트너십에 대한 평가를 시도하였으나, 부모 만족도는 여전히 보육서비스의 전문성을 기반으로 한 객관적 평가라 보기 어렵다. 또한 연구 결과, 기본적으로 양육과 생계 지원에 대한 욕구가 높은 한부모가정의 부모 만족도만 높게 나타나 일반가정 부모들의 파트너십을 맺고 있는 기관에 대한 낮은 만족도의 원인에 대해 적극적으로 파악할 필요성이 제시됐다. 이는 우리나라에서 최근 중요한 이슈로 대두되고 있는 민간보육시설의 특별활동비 및 법적 교육 프로그램 이외 불필요한 사적 교육활동비의 증가와 관련지어 생각해 볼 수 있다. 부모의 입장에서, 가계 재정적 부담에도 불구하고, 이용하는 보육시설에서 자녀를 위한 다양한 교육활동과 체험학습을 얼마나 제공하느냐에 따라 보육서비스 질의 평가가 달라질 수 있다. 민간보육시설은 이 점을 이용해 표준화된 교육과정과 부합되지 않는 과도한 특별활동 명목의 보육사업을 확장시킬 우려가 있다. 이는 부모의 보육서비스에 대한 만족도가 높다 하더라도 적합한 보육서비스 질의 향상에 대한 평가라 해석하기 어렵다(신나리, 안재진, 2011). 또한 소득을 기준으로, 공급자(보육시설) 또는 수요자(아동)에게 보조금 및 보육료를 지원하며, 회계관리와 재무성과에 대한 보고형 의사소통 방식을 고수하는 기존의 공공-민간 파트너십를 통해 더욱 그 문제점이 과중될 수 있겠다. 그러므로, 환경에 따라 빠르게 변화하고 있는 보육서비스에 대한 욕구를 이용자 관점에서 더욱 파악하고 그에 따라 적합한 서비스 개발과 연계를 활성화하기 위해 기존의 부모 모니터링단, 부모 참여 자체점검위원회(평가인증을 위한 시설 내 자체평가), 보육정책위원회(지자체별) 등을 보다 적극적으로 활용하고 부모 참여 비율을 높여 이용자 목소리에 귀를 기울이고, 이를 통해 새로운 정책 및 보육정보에 대한 효과적인 홍보와 이해를 돕도록 의사소통창구에 대한 지원과 관심이 필요할 것으로 보인다. 이는 이용자 욕구에 대해 빠르고 정확한 정책의 반영과 정책 실천에 있어 이용자들이 쉽게 접근하고 이해할 수 있는 서비스 전달의 효과성을 높여 보육서비스에 대한 만족도를 높일 것으로 기대한다. 이용자의 자기결정권을 존중함과 동시에 정책적, 실천적 효과성을 증가시킬 수 있는 우리나라 보육정책에 대한 중요한 시사점으로 보여진다 (장혜림, 2012; 백선희, 2011).

    본 연구는 미국 공공-민간 파트너십 사례 연구를 통해 준공공-민간 파트너십 효과성에 대한 경험적 근거를 제시하고, 우리나라 보육정책의 새로운 시도인, 민간어린이집의 준공영화 전략에 대한 재고찰과 함께, 우리나라 보육정책의 시사점을 고려해 보았다. 또한 일반적 보육시설의 특징과 부모의 개인 특징들을 통제하고 기관 수준과 개인(부모)의 수준을 구분해 기존의 시설 및 기관장 중심 연구들과 달리 이용자 관점으로 그 효과성을 분석했음에 의의가 있으나, 여전히 여러가지 연구적 한계점을 지니고 있다. 앞서 언급하였듯이, 방법론적으로 파트너십 여부를 나타내는 변수 설정은 다양한 파트너십의 성격과 나라별로 다를 수 있는 정책적 환경의 다양성을 대표하지 못한다. 또한 종속변수로 사용된 부모 만족도 평가는 파트너십의 궁극적 종속변수가 아닌 대체변수이기 때문에 아동의 행동발달 및 성공적 취학 수준을 종속변수로 사용하여 (부모가 아닌 전문가에 의한 평가를 기반으로) 파트너십의 영향을 재분석할 필요가 있다. 또한 본 연구의 자료는 미국 오하이오주 사례를 바탕으로 한 것이기 때문에, 우리나라를 포함해 타지역 및 나라, 다른 인구 특성에 대한 일반화 문제를 가지고 있으며, 또한 횡단자료 분석으로 시간에 따른 파트너십의 부모 만족도에 미치는 영향을 설명하는데 한계가 있다. 앞으로 이러한 방법론적 한계를 보완하고 우리나라 보육서비스의 공공-민간 파트너십에 대한 사례를 채택해 경험적 근거를 재비교해 봄으로써 앞서 고찰한 정책적 시사점에 대한 지속적 평가와 검증이 필요할 것으로 보인다.

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  • [<그림 1>] 보육서비스 준공공-민간 파트너십 유형 비교
    보육서비스 준공공-민간 파트너십 유형 비교
  • [<표 2>] 부모 기술적 통계치 (n=1475)
    부모 기술적 통계치 (n=1475)
  • [<표 3>] 민간보육시설 기술적 통계치 (n=91)
    민간보육시설 기술적 통계치 (n=91)
  • [] 
  • [<표 4>] 파트너십 여부가 부모의 보육서비스 만족도에 미치는 영향 (고정효과)
    파트너십 여부가 부모의 보육서비스 만족도에 미치는 영향 (고정효과)
  • [<표 4-1>] 파트너십 여부가 부모의 만족도에 미치는 영향 (무선효과)15)
    파트너십 여부가 부모의 만족도에 미치는 영향 (무선효과)15)