프랑스의 지역발전 추진체제*

Le Systeme de developpement regional en France

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  • ABSTRACT

    L'objectif de cette étude consiste à analyser le système de développement régional en France, et à obtenir des implications politiques. Cette étude a analysé l’évolution de la politique de développement régional et les réformes institutionnelles liées à une recomposition des politiques régionales et d’aménagement du territoire, le rôle des organes administratifs(DATAR, préfet de région, Ccmmissariats au développement économique etc) et des organes consultatifs(Conseil économique et social, Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire etc) dans la politique régionale française. La politique régionale a été conçue voici cinquante ans, pour répondre aux défis qu’imposaient les mutations économiques, sociales et culturelles de la France d’après Guerre Mondiale. Elle visait à favoriser une répartition équilibrée de la prodution et de l'activité sur le territoire national. On a vu que, depuis 1963, la politique régionale et d’aménagement du territoirela avait été menée par la DATAR. Cette "administration de mission", c'est-à-dire une structure légère travaillant en liaison avec les différents ministères et les collectivités territoriales, avait initialement été placée sous la responsabilité directe du Premier ministre. La DATAR est amenée à jouer son rôle d'administration de mission à vocation interminstérielle, rôle qui lui impose de mener de front la réflexion prospective, la préparation de la prise de décision gouvernementale et la mise en place des actions qui en découlent. Préparer, impulser et mettre en oeuvre les politiques régionales conduit la DATAR à développer ses interventions autour des deux piliers complémentaires que constituent l’attractivité et la cohésion des territoires. Le décret du 14 décembre 2009 refondant les missions de la Délégation met en exergue cette double vocation qui s’est pleinement reflétée dans les activités. L’utilisation active de ce genre de relais administratifs(DATAR etc) de la France donne les implications pour la recomposition des systèmes de développement régional de notre pays. Il serait nécessaire, à notre avis, de remettre en cause la structure travaillant en liaison avec les différents ministères de la Comité présidentielle de développement régional Coréen, sans délibérations a priori du budget; la coordination pourrait alors être assurée.

  • KEYWORD

    politiques regionales , systeme de developpement regional , DATAR , France

  • 1. 들어가는 글

    프랑스는 단일국가이면서 나폴레옹 이후 오랜 동안에 중앙집권체제를 유지하여 왔고, 수도권의 인구 및 산업 집중에 따른 지역불균형 문제가 국가의 주요 정책과제가 되었다. 프랑스는 제2차 세계대전 이후 수도권의 인구 및 산업집중이 심화되면서 1950년대 후반부터 이를 해결하기 위하여 지역균형발전정책을 추진하였다. 특히 지역발전정책을 효율적으로 추진하기 위하여 범부처 차원의 지역정책 전담기구((DATAR: Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale: 국토·지역정비 기획단)가1) 1963년에 신설되어 약 50년간 지역문제 해결에 커다란 역할을 하였다. 즉 수도권 인구 비중(본토 기준)은 1850년 3.7%에서 제2차 세계대전 후 1950년에 13.2%, 1960년 18.2%로 급격히 증가하였는데 지역발전정책 추진 등에 따라 1982년 18.5%, 2011년 18.8%로 안정되고, 불균형이 완화되고 있다.2)

    프랑스 지역발전 추진체제에 대한 연구는 주로 2005년까지 DATAR를 중심으로 이루어졌고, 최근의 추진체제 개편에 대한 연구기 미흡하다. 즉 황명찬은3) 지역계획 기구 조직에 대하여 1980년대까지 DATAR 조직을 중심으로 간략히 기술하고 있다. 김용웅·차미숙·강현수는4) 주로 2005년 현재 DATAR 조직의 개편 내용을 위주로 간단히 소개하고 있다. 배준구는5) DATAR 설립 후 2005년까지 중앙차원과 지역차원의 추진기구에 대하여 종합적으로 분석하였으나 2006년 이후 최근 추진체제 개편에 대하여 다루지 않고 있다. 말하자면 DATAR는 2005년 12월에 경제변화부처간사업단(MIME)과 통합하여 국토지역경쟁력기획단(DIACT)으로 확대 개편되었고, 2009년 12월과 2013년 1월에 조직이 개편되었는데 이에 대한 연구가 미흡하다.

    이런 점에서 보면 프랑스 지역발전정책과 관련하여 최근의 지역발전추진체제에 대한 연구의 필요성이 크다. 따라서 이 연구는 프랑스 지역발전정책의 추진체제에 대하여 분석하고 정책적 시사점을 제시하는 데 목적을 두고 있다. 즉 지역발전정책의 변천과 관련 제도의 개혁, 현행 DATAR의 조직, 기능, 재원 등의 특징을 분석하고, 한국의 현 지역발전 추진체제와 비교하여 정책적 시사점을 모색하고자 한다. 이 연구는 인터넷 자료와 문헌자료를 수집하여 분석하였으며, 일부 내용은 관련 공무원과 면담조사를 하였다.

    1)국토청, 국토·지역발전기획단, 국토·지역정책기획단 등으로 번역되고 있으며, 현 DATAR(délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale)는 2009년 12월의 명칭 변경으로 신설 당시의 명칭과 차이가 있지만 약자는 동일하게 사용하고 있다.  2)Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région Ile-de-France, 40 ans en Ile de France: Rétrospective 1960-2000, 2001, p.23; INSEE, Estimation de population, 2011.  3)황명찬, 『지역개발론』 , 서울: 법문사, 2001. pp.536-538.  4)김용웅·차미숙·강현수, 『신지역발전론』 , 서울: 한울아카데미, 2009, pp.339-342.  5)배준구, 『프랑스의 지역계획과 계획계약』 , 부산: 금정출판, 2006, pp.57-89.

    2. 지역발전정책의 변천과 관련 제도 개혁

    프랑스 지역발전정책은 1950년 이후 현재까지의 변천 과정은 관점에 따라 여러 단계로 구분될 수 있는데 보델(Guy Baudelle)은 제도적 장치와 DATAR의 역할을 중심으로 4단계로 나누고 있다. 즉 초기(1950-1963년), 부흥기(1963-1973년), 침체기(1973-1990년), 재활성기(1990년 이후- 현재)로 나누고 있다.6)

    초기(1950-1963년)의 경우 1950년에 국토정비 전담부서 창설과 국토정비정책이 수립되었다. 파리권에 대한 입지를 규제하기 위해 1955년에 사무실 등을 제한하는 아그레망(agrément) 제도가, 1960년에 과밀부담금 제도가 도입되었다. 1963년 드골 대통령 당시에 범부처 차원의 지역정책 전담기구인 DATAR가 설치됨으로써 새로운 계기가 마련되었다.

    부흥기(1963-1973년)의 경우 DATAR는 파리권 규제와 지역불균형 완화를 위해 지역정책과 지역계획을 주도적으로 추진하였다. 지방의 주요도시를 집중 육성하여 파리권 성장을 제한하고, 파리에 대응하는 도시를 발전시킴으로써 지역불균형을 시정하기 위해 ‘균형도시(métropoles d'équilibre)’를 설정(8개)하였다. DATAR는 1964년에 전국을 5개 지역(zone) 구분하여 지원의 차등화 및 이전보상제를 도입하였고, 1967년에 3차 산업 분산계획을 추진하였다. DATAR는 균형도시정책을 통해 일부 대도시에 집중 지원하였던 것을 1971년에 균형도시보다 한 단계 낮은 규모의 중소도시 육성정책으로 전환하였다.

    1973년부터 1990년까지의 침체기는 중앙정부가 주도하여 지역균형발전 정책을 추진하면서 제기된 비효율적 측면과 환경 변화(경제침체, 지방분권 실시 등)에 따라 DATAR의 역할이 축소되고 정책의 우선순위와 추진방식이 변경되었다. 1982년에 지방분권 실시와 함께 레지옹(région: 지역)이7) 지방자치단체로 승격되면서 지역계획에 대한 권한이 확대되고, 계획의 개혁법이 제정되어 계획체제(국가계획, 레지옹계획, 계획계약)가 대폭 바뀌었다.

    1990년 이후 재활성기는 유럽통합을 앞두고 파리를 유럽의 중심도시로 건설하면서 파리권의 규제 완화와 생활의 질을 높이는 데 중점을 두었다. 지방분산화 정책의 일환으로 제2차 공공기관 지방이전이 1991년에서 2005년까지 DATAR 주도로 추진되었다. 지방분권 실시에 따라 제기된 문제점을 보완하고 도시권 내에서 사회적 연대와 지속 가능한 발전을 도모하기 위한 법률을 정비하였다. 즉 ‘지속가능한 국토정비·발전기본법(1999.6.25.)’, ‘코뮌간 협력 간소화 및 강화법(1999.7.12.)’, ‘도시연대 및 재생법(2000.12.13)이 제정되었다. 2000년에는 6개 초광역권(super-régions) 구상을 비롯한 다양한 실험이 추진되었다. DATAR가 수 년 간 연구를 거쳐 2000년에 공표한 ‘2020년 프랑스 구상(Aménager la France de 2020)'은 다핵공간구조 확립을 위하여 전국을 6개 초광역권(수도권, 동부권, 남동부권, 남서부권, 서부권, 북부권)으로 구분하여 지역간 협력체를 실험적으로 일정기간 구성하였다.8) 2003년 3월 28일의 지방분권 관련 헌법개정(공화국의 지방분권화된 조직에 관한 헌법) 및 후속 법률(실험법, 지방의 자유와 책임에 관한 법 등)이 제정되고 지역 차원의 각종 실험이 추진되었다. 2004년부터는 경쟁거점(산업클러스터) 정책이 추진되고, 71개의 경쟁거점이 설정되었다. 2007년 5월 사르코지(Nicholas Sarkozy) 정권 출범 후 정부는 국가 경쟁력을 향상시키기 위한 각종 개혁안을 발표하였다. 정부는 2008년 10월에 대통령령으로 초당적 성격의 지방자치단체개혁위원회를 구성하였고, 위원회가 작성한 보고서는 주요 내용은 2010년 12월 16일에 공포된 지방자치단체개혁법에 반영되었다. 이 개혁은 11개 대도시권연합체(Métropole) 조성, 파리 인근 데파르트망(도)과 통합하여 그랑파리(Grand Paris) 창설 등의 내용을 포함하고 있다.9)

    6)Michel Phlipponneau, “Industrie et aménagement du territoire : Essai de périodisation, La politique d'aménagement du territoire, Rennes: Presses Universitaires de Rennes, 2002, pp.103-119.  7)지방자치단체는 2010년 1월 현재 26개 레지옹, 100개 데파르트망(département: 도), 36,682개 코뮌(commune: 시읍면)으로 구성되어 있다.  8)DATAR, Aménager la France de 2020: Mettre les territoire en mouvement, Paris: La documentation Française, 2000.  9)http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000023239624; Comité pour la Réforme des Collectivités Locales. Il est temps de décider. Rapport au Président de la République, 5 mars 2009.

    3. 프랑스의 지역발전 추진체제

       1) 중앙정부 차원

    프랑스 지역발전 추진기구는 중앙정부 차원의 경우 국토부(정권에 따라 명칭이 다양하게 사용됨)가 있지만 DATAR에게 일임하고 있어 실제로 DATAR가 주된 역할을 하며, 이외에 각종 위원회와 자문기관이 부분적인 역할을 담당한다. 여기서는 크게 DATAR와 그 외의 추진기구로 나누어서 조직, 기능, 재원 등의 운영 실태와 특징을 분석한다.

    가) 국토정비·지역매력부처간기획단(DATAR)

    DATAR는 국토 및 지역정책에 관련된 업무들이 부처 간 협력 부족으로 야기되는 문제를 시정하고, 지역균형발전과 경제적 잠재력을 증진시키기 위한 목적으로 1963년 2월 14일 정부령(décret)에 따라 설립되었다. DATAR는 부처의 각종 행정 활동을 조정하기 위한 목적을 가지며, 인원수가 적고 임무반이 중심 역할을 하는 점에서 독특하다. 현 DATAR(Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale: 국토정비·지역매력부처간기획단)는 2009년 12월의 변경으로 설립 당시의 명칭과 다소 차이가 있지만 약자는 동일하게 사용하고 있다. 이는 국토 및 지역정책의 핵심적 위치에 있으며, 정책결정을 입안, 촉진 및 조정하는 임무를 맡고 있다. 국토정비·발전·지역매력부처간위원회(CIADT)는 수상 주재 하에 운영되는 국토정비 및 발전에 관한 정책과 우선사업을 결정하는 최고정책결정기관이며, DATAR는 이 위원회의 사무처이고, 주요한 정책을 입안하고 그 시행을 담당하는 주된 역할을 한다.

    (1) 조직

    DATAR는 1963년 신설 후 1967년까지 및 1978-81년에는 수상직속 기관이었는데 그 후 소속부처가 수차례 변경되었다. 1974-1976년에 내무부 소속으로 된 경우를 제외하면 주로 국토부(명칭은 국토정비부 등 다양하게 사용) 소속으로 되었고, 2012년 6월부터 2013년 4월 현재까지는 국토균형·주택부(Ministère de l'égalité des territoires et du logement)에 소속되어 있다.10)

    DATAR는 CIADT를 비롯한 각종 위원회의 사무처 역할을 하며, 부처간 조정을 입안하고, 정책결정을 집행한다. 즉 국토정비 및 발전에 대한 정부의 자문기관인 국토정비·발전국가위원회(CNADT), 산악지역국가위원회(Conseil national de la montagne: CNM), 해양·강유역국가위원회(Conseil national de la mer et des littoraux: CNML) 등의 사무처 역할을 한다.

    DATAR는 초창기에 강력한 지역균형발전정책 추진을 위하여 중앙정부차원에서 통합하여 지역사업을 추진하였다. DATAR는 1980년대에 지방분권화 영향과 1986년 중도 우파정부 등장으로 시장경제를 중시하면서 기존인적자원 육성과 중·단기계획 부문의 일부 기능이 축소되었다. 그러나 DATAR는 지역정책에서 유럽연합 등의 확대에 따른 글로벌 경쟁력 제고를 위해 2003년 1월 28일에 경제변화 관련 공공사업의 개선을 위한 목적으로 설립된 경제변화부처간사업단(MIME) 업무를 통합하여 2005년 12월 31일 DIACT(Délégation interministériel à l'aménagement et à la compétitivités des térritoires: 국토정비․경쟁부처간기획단)로 확대 개편되었다. DIACT는 수십 년 동안 사용되어 온 DATAR의 명성을 감안하여2009년 12월 4일 정부령에 따라 초창기 조직의 약자와 동일한 DATAR(Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale: 국토정비․지역매력부처간기획단)로 명칭 변경과 함께 지역 매력(attractivité régionale)을 강화한 기구로 다시 출범하였다.

    새로이 출범한 DATAR는 경쟁거점(pôles de compétitivité: 산업클러스터에 해당), 농촌우수거점(pôles d'excellence rurale), 도시재생, 그랑파리(Grand Paris), 지역재활성화국가기금(FNRT) 지구 지정 등의 정책을 통해 도시와 농촌 등의 지역 매력을 증진시킴으로써 궁극적으로 지역경쟁력을 제고하는 데 역점을 두고 있다.

    DATAR 조직은 2013년 1월 현재 대표(단장), 3개 국(범부처사업국, 경제발전변화국, 전망·평가·연구·국제업무국)로 구성되어 있다. 즉 범부처사업국은 6개 팀(혁신·경쟁력·자료정비팀, 지속가능발전·교통팀, 국토진단팀, 레지옹발전·유럽정책팀, 국제협력팀, 공공사업현대화팀)으로 구성되며, 범부처사업국의 부국장은 사무총장을 맡는다. 경제변화발전국은 2개팀(산업전략·지방이전팀, 경제변화팀)으로, 전망·평가·연구·국제업무국는 3개 팀(국토조사팀, 전망·연구·출판팀, 대도시권팀)으로 구성되어 있다. 비서실은 홍보와 기관 간 관계 업무를 담당하고 비서실장을 두고 있다.

    DATAR의 조직은 <표 2>에서 보는 바와 같이 1963년부터 2005년 12월 DIACT로 개편 이전까지는 사업전담팀 위주로 구성되었다. 2005년 12월에 DATAR는 경제변화부처간사업단(MIME)과 통합하여 DIACT로 조직이 확대 개편되면서 수도권팀을 제외한 9개 팀을 각기 3개 국 소속으로 두었다. 2013년 1월에 DATAR는 일부 조직을 개편하면서 11개 팀 모두를 3개 국 소속으로 두는 형태로 변경하였다.

    (2) 기능

    DATAR는 지역균형 및 지속 가능한 발전과 결속에 목표를 두고, 중앙부처의 부문별 정책 조정(대규모 인프라사업 등), 유럽연합과의 지역정책조정, 외국자본 유치 등의 기능을 수행한다. 특히 DATAR는 계약사업(국가와 레지옹간, 도시와 농촌거점 등)의 재정정책 시행 유도, 국가정책과 지방차원의 발전사업간 조정·촉진 역할, 공공정책의 지역화 사업 참여, 우선 사업에 대한 보조·지원, 기금(지역발전기금, 유럽기금)의 배분·조정 등을 주로 행한다. 투자의 효율성을 위해 낙후지역 등에 대한 지원을 하며, 계약·협상·인센티브 등의 방법이 많이 활용되고 있다.

    DATAR는 각 부처에서 파견된 전문가로 구성되는 사업전담팀(chargé de mission: 임무반으로도 표기함)을 두는 행정구조로 되어있다. 사업전담팀의 전문가들은 동등한 지위를 가지며, 이들 내부에는 공식적인 상하위계가 없다. 그러나 실제상의 목적을 위하여 전문가는 몇 개의 팀으로 구성되며, 불가피하게 약간의 비공식적 위계가 존재한다. 일반적인 행정부처는 관리업무가 주축이지만 DATAR는 약간의 관리업무만 행하고 있으며 사업전담팀을 포함하여 전체 인원이 2010년 현재 172명에 불과하다. 이 중에서 DATAR 소속이 약 3분의 1이고, 중앙부처에서 파견한 인력이 약 3분의 l이며, 나머지 계약직이 약 3분의 1로 구성되어 있다. 사업전담팀 구성은 지역정책과 환경변화에 따라 변화되었으며, 구성원은 1963년에 15명, 1967년 25명, 1977년 45명, 1981년 47명, 2002년 48명, 2010년 67명으로 증가하였다.11)

    DATAR는 해외 시장조사 및 유치 역할을 하는 프랑스국제투자진흥청(AFII)과 협력하며, 기업의 시장조사 및 유치, 산악지역의 경제개발 및 현대화를 촉진하는 임무를 갖는 지역경제개발사업청(Commissariats au économique)과 협력(정기회의 참여, 기술 정보·교류·이전)한다. 그리고 DATAR는 국토정비 및 지방발전 부문에서 네트워크 형성에 주도적 역할을 하는 각종 단체, 즉 하부지역개발기업(Entreprises territoires et développement : ETD), 초국경사업단(Mission opérationnel le transfrontalière: MOT), 레지옹자연공원국가연맹(Fédération nationale des parcs naturels régionaux : FNPNR), 지역경제국가위원회(Conseil national des économies régionales: CNER) 등에 대하여 재정 지원을 한다.

    DATAR는 국토의 균형 및 지속가능한 발전과 결속에 목표를 두고, 실제로 중앙부처의 부문별 정책을 조정(또는 교차)하는 활동을 하는 기관으로서 특히 도농권연합체(pays), 국가-레지옹간 계획계약의 국토사업에 대한 재정 정책의 시행을 유도한다. DATAR는 국가정책과 지방차원에 수행되는 발전사업 간의 조정과 촉진하는 역할을 하며, 공공정책의 지역화사업에 참여하고, 프로젝트의 종합연구를 통하여 지방발전정책에 기여한다. DATAR는 조정수단의 하나로 지방자치단체에 대한 재정적 지원을 한다.

    DATAR는 외국인의 프랑스에 대한 투자를 유도하고 홍보하기 위하여 유럽위원회(Commission européenne) 산하에 사무소와 DATAR 외국사무소를 설치하여 관장하고 있다. DATAR 외국사무소는 3개 거점에 17개 사무소가 설치되어 있다. DATAR 사무소는 외국투자 유치를 촉진하기 위하여 경제발전사업단(Commissariat à l'industrialisation), 외국주재 지방 자치사무소, 상공회의소를 연결하는 프랑스투자네트워크협회(Association Invest in France network)에 의존한다.12)

    (3) 재원

    DATAR는 촉진 및 조정 기능의 실효성을 확보하기 위하여 재정적 수단을 활용한다. DATAR의 재정적 영향력은 직접 지원하는 재정규모보다는 각종 지역발전사업에 지원하는 기금의 관리방법과 특성에 있다.

    DATAR 예산은 1980년대에 경제침체와 자유시장주의자들에 의한 정책기조의 변화로 특히 1983-1993년 동안에 낮게는 거의 절반에서 3분의 2의 수준(1990년 54%- 1983년 65%)으로 감소하였다. 그러나 1994년부터는 다시 예산을 약 2배로 대폭 증액하여 종전의 수준을 유지하고 있다.13) DATAR에 의하여 운영되는 예산은 2012년 총 284.1백만 유로이며, 이는 국토정비정책의 촉진과 조정을 위한 프로그램에 충당된다. 특히 DATAR는 2012년에 두 가지 주요 목표, 즉 하나는 경쟁력과 지역강화이며, 다른 하나는 국토의 연대 및 균형발전에 역점을 두며 구체적 내용은 다음과 같다.14) 즉 경쟁력과 지역강화 부문의 경우 총 예산은 112.6백만 유로이다. 이를 위해 국토정비·발전국가기금(FNADT)과 국토정비보조금(PAT)이 지원되며, 이 중에서 38.6백만 유로가 기업에 대한 지원에 충당된다. 그리고 경쟁거점(산업클러스터)과 기업들에 대하여 10.1백만 유로가 지원된다. 국토의 연대 및 균형발전 부문의 경우 총예산은 145.5백만 유로이다. 국토정비·발전국가기금(FNADT)은 이를 위한 국토구조사업에 지원하며, 특히 우수농촌거점(PER)에 이미 충당되고 있는 공공 또는 민간 자금을 보충하여 30백만 유로가 지원된다. 국가와 레지옹간 계획계약에 122백만 유로가 배분된다. DATAR에 의해 운영되는 이러한 프로그램 예산 외에도 여러 부처 예산으로 배분되는 국토정비정책 전체에 충당되는 예산은 총50억 유로에 달한다.

    나) 각종 위원회(CIADT, CNADT, CES 등)

    국토정비·발전·지역매력부처간위원회(Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire et d’attractivité régionale: CIADT)는 수상 주재 하에 운영되는 국토정비정책의 기본방향과 우선사업을 결정하는 최고 정책결정기관으로 관련 장관 전체가 참석한다. DATAR는 이 위원회의 사무처이고, 주요한 정책을 입안하고 그 시행을 담당하는 주된 역할을 한다.

    국토정비·발전국가위원회(Conseil national d'aménagement et des développement du territoire: CNADT)는 1995년에 설치되어 국토정비 및 발전정책의 시행에 대한 국가, 지방자치단체 및 유럽연합의 의견과 제안 사항을 공표하며, 국토종합계획과 분야별 계획의 작성에 참여하여 의견을 제시하고, 정기적으로 국토종합계획의 실행을 위해 자문을 하며 5년마다 실시되는 계획의 평가에 참여한다. 수상이 의장이며, 국회, 지자체, 각종 단체 대표 등 총 66명으로 구성된다.

    경제사회위원회(Conseil economique et sociale: CES), 프랑스국제투자진흥청 등을 들 수 있다. 1958년에 설치된 경제사회위원회는 경제사회분야의 대표로 구성되며, 정부의 경제사회정책에 대한 자문을 하며, 계획안(국토정비, 지역계획 등)에 대하여 의견을 제시한다. 프랑스국제투자진흥청(AFII)은 DATAR 및 재정경제 담당 부처의 감독 하에 있고, 해외 시장조사 및 투자 유치 등의 역할을 위해 2001년에 설립되었다.

    한편 국가기획단(commissariat général du plan: CGP)은 1946년에 설치되어 DATAR 신설 이전까지 국토정비의 핵심 역할을 하였는데 DATAR 출범 후 경제사회발전계획 내용을 통합하고, 국토정비 구상 연구를 통해 DATAR와 협력하였다. 이러한 CGP는 2006년 3월 6일 정부령에 따라 폐지되고 전략분석센터(Centre d'analyse stratégique)로 대체되었다.

       2) 지역 차원

    가) 레지옹의회

    1982년 지방분권화에 따라 레지옹은 종전에 영조물법인(établissements public)의 지위에서 지방자치단체로 승격되어 1986년 3월에 주민 직선에 의한 레지옹의회가 구성되고, 의회에서 간접선거로 선출되는 의회의장이 지자체장이 되었다. 지역계획, 특히 수도권계획 및 관리는 분권화 이전에는 국가가 주도적 역할을 하였으나 주민 직선에 의한 레지옹의회 구성 후 1995년 2월 4일 법에 따라 이제 일드프랑스(Ile-de-France: 수도권에 해당) 레지옹이 주도적 역할을 한다. 1995년 2월 법 이전에 수도권광역도시 기본계획 수립의 경우 국가가 일드프랑스 레지옹과 협의를 하였으나 국가가 주도함에 따라 레지옹의 역할은 상당히 제한되었다.

    나) 레지옹 관선지사(prefet)

    1982년 지방분권 이후 레지옹 관선지사는 정부 대표(수상 및 각 장관들)로서 국토정비 및 경제사회발전에 대한 국가 및 유럽 정책의 시행에 필요한 기본방향을 정하고 집행한다. 이런 이유로 레지옹 관선지사는 행정분산헌장(charte de déconcentration)에 관한 법률 및 정부령에 따라 그 권한이 상당히 강화되었다. 왜냐하면 데파르트망 관선지사가 이 영역에서 그의 산하에 있기 때문이다.15) 레지옹 관선지사는 국토정비 영역에서 국가서비스의 행위를 촉진하고, 조정하는 권한이 있으며, 국토정비·발전레지옹협의회(CRADT)를 레지옹의회의장과 함께 공동 주재 한다. 레지옹 관선지사는 계획 영역에서 광범위한 권한을 가지며, 전국계획(plan national)의 수립에 유용한 모든 정보를 수집하고, 시행하며, 전국계획과 레지옹계획(plan régional)의 결속 유지에 대해 감시한다. 국가와 레지옹간 중재자로서 국가와 레지옹간 계획계약의 체결 때에 국가대표로서 협상하고 서명한다.

    다) 협의회 및 위원회(CRADT, CAR, CES 등)

    국토정비·발전레지옹협의회(Conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire: CRADT)는 각 레지옹에 설치되며, 1999년 6월 25일 법의 국토정비·발전레지옹기본계획(schéma régionale de l'aménagement et du développement du territoire: SRADT)과 1995년 2월 4일 법의 공동서비스기본계획(schéma de services collectifs: SSC) 및 도시계획법상의 지역정비지침(directives territoriales d'aménagement: DTA)에 대하여 자문을 한다. 이 협의회는 각 레지옹에서 공공서비스 업무의 시행에 참여하는 공공서비스 및 민간서비스에 관련된 레지옹 및 데파르망간 기본계획(schémas régionaux et interdépartementaux)에 대하여 자문을 한다. 이 협의회는 레지옹의 국가대표(데파르트망 지사, 레지옹 국고출납관, 장학관 등), 레지옹의 지자체 대표, 각종 단체의 대표 등으로 구성된다.

    레지옹경제사회위원회(Conseil économique et sociale régionale: CESR)은 경제사회 분야(기업, 전문분야의 대표, 조합대표, 공공기관 및 협회의 대표, 전문가)의 대표로 구성된 자문기관으로서 레지옹의회의 심의에 앞서 지역계획과 지역이익에 관련된 모든 분야에서 자문한다.

    레지옹행정협의회(Conférence adminstrative régionale: CAR)는 자문기관으로서 국토정비 및 경제사회 분야에서 전국계획의 수립과 관련한 레지옹 관선지사의 제안에 대하여 의견을 제시하며, 특히 공공투자에 관하여 의견을 표명한다. 이 협의회는 레지옹 관선지사, 데파르트망 관선지사, 지역(레지옹)청 소재지에 위치한 지사 아래의 사무총장, 레지옹의 국고출납관, 감사관(inspecteur général)으로 구성되며, 레지옹 관선지사가 이 협의회를 주재한다.16)

    레지옹간협의회(Ententes interrégionales)는 유럽연합 출범 후 지역계획 및 경제개발에 관한 국가 간 경쟁 증대에 대비하여 레지옹 체제를 강화하기 위해 1992년 2월 6일 지방행정기본법에 의해 도입되었다. 레지옹간협의회는 2-4개 인접 레지옹의회로 구성되는 영조물법인이다. 이 협의회는 관계 레지옹의회의 일치한 의결에 의하여 경제사회위원회의 의견을 들은 후에 국참사원(Conseil d'Etat)의 정부령에 따라 설치된다. 이 협의회의 의결기관은 의회이며, 집행은 레지옹 지자체장인 의회의장이 맡고, 차입금이 재원으로 인정된다. 레지옹간 협의회는 국가와 계획계약을 체결할 수 있다.17)

    라) 지역경제개발사업단

    DATAR는 지역경제개발사업단(Agences régionales de développement économique: ARD)의 하부지역 네트워크와 협력한다. 특히 경제개발사업단(Commissariats au développement économique: 지역경제개발청으로도 표기)은 기업(주로 세계적 기업)의 시장조사와 유치, 산악지역의 경제개발과 현대화를 촉진하는 임무를 가지며, 재정지원을 하는 지방자치단체, 기업 및 DATAR 등과 상호 협력 하에 운영되는 유연한 협력 구조로 되어 있다. 경제개발사업단은 1970년대에 설치된 후 2012년 현재 12개가 설치되어 있다.18) 지역경제개발사업단은 총 12개 중에서 4개 지역경제개발사업단, 즉 Adimac, Cap Développement, Ouest-Atlantique, Ouest-Atlantique, Normandie Développement는 2개 이상의 레지옹이 속해 있어 레지옹간 협력 하에 운영된다. 그리고 3개 지역경제개발사업단, 즉 2ADI (Aquitaine 레지옹), Midi Expansion(Midi-Pyrénées 레지옹), MDER PACA(Provence-Alpes-Côte d’'Azur 레지옹)은 2001년부터 설치되었다. 지역경제개발사업단은 재정지원을 하는 지방자치단체, 국가 및 기업 간 협력 하에 운영되고 있다.19)

    10)http://www.datar.gouv.fr/qui-sommes-nous; Yves Madiot et Renan Le Mestre, L'aménagement du territoire, Paris: Armand Colin, 2001, p.19.  11)Yves Madiot et Renan Le Mestre, Ibid, pp.20-23; DATAR, Rapport d'activité 2011. 2011.  12)Yves Madiot et Renan Le Mestre, Ibid, pp.22.  13)Jérome Monod et Philippe de Castelebajac, L'aménagement du territoire, Paris: PUF, 2012. p.31.  14)DATAR, Territoires en mouvement No.6, 2012.  15)Yves Madiot et Renan Le Mestre, op.cit.,p.25.  16)Jacques Moreau, Administration régionale, départementale et municipale, Paris: DALLOZ, 2002, p.270.  17)Chantal Mangin, Les coopérations interrégionales. Paris: La documentation Française. 2002, pp.12-13.  18)Ibid, pp.37-38; DATAR 내부 자료.  19)http://www.diact.gouv.fr/fr_1/diact_partenaires_49/relais_tutelles_327/agences_regionales_developpement_747.html

    4. 맺음말 및 정책적 시사점

    프랑스는 지역 간 불균형 문제를 해결하기 위하여 수단으로 중앙과 지역 차원의 각종 지역발전 추진체제를 마련하였다. 특히 지역발전정책의 실효성 확보를 위해서는 중앙정부 차원의 경우 부처 간 협력과 조정이 필요함을 인식하여 1963년에 범부처 차원의 지역정책 전담기구인 DATAR를 설치하였다. 이와 더불어 각종 위원회와 자문기관을 설치하여 서로 간에 연계와 협력을 도모하였다. 지역 차원의 경우 1982년 지방분권 시행과 함께 레지옹이 광역지방자치단체로 됨에 따라 DATAR와 관련 기관들(레지옹의회, 레지옹 관선지사, 레지옹경제사회위원회, 지역경제개발사업단 등)이 협력하는 거버넌스 체제로 변화되었고 지역의회, 각종 위원회 및 단체, 주민들의 참여가 확대되었다.

    특히 DATAR는 창설 후 약 50년간 지역발전정책에 커다란 역할을 하였으며, 대체로 긍정적 평가를 받고 있지만 일부 비판도 제기되고 있다. DATAR는 혁신적이고도 과감한 정책을 추진하고, 행정 및 재정적으로 개입하고 주도권을 행사함에 따라 관련 부처로부터 반감을 야기하였다. DATAR는 이러한 부분적 비판에도 불구하고 지역발전의 광범위한 영역에 걸쳐 영향력을 행사하여 성과를 거두고 있다. 제한된 재원으로 한 개의 부처나 지방자치단체가 할 수 없는 지역발전사업에 대한 지원 및 조정을 통하여 예산의 승수효과, 즉 지출 증가분보다 몇 배로 증가하는 파급적 효과를 거둔 것으로 평가되고 있다.20) DATAR는 1982년 지방분권 시행 이후에도 지역정책에서 국가와 지방자치단체간 계약체결, 지방발전사업 지원, 산업현대화를 증진시키는 독창적 업무의 추진 등에서 중요한 역할을 수행하고 있다.

    프랑스 지역발전 추진체제가 한국에 주는 정책적 시사점은 다음과 같다.

       1) 중앙 차원의 대통령 직속 지역발전위원회 개편

    프랑스 지역발전정책 전담기구인 DATAR는 1963년부터 설치되어 범부처적 차원에서 수도권을 비롯한 각종 정책의 전망·조정·촉진·평가 등을 역할을 수행하여 정책의 일관성과 실효성 확보에 기여하고 있다. 이에 비해 한국의 지역발전 추진기구는 정권 변화에 따라 자주 바뀌어 정책의 일관성과 실효성 확보를 어렵게 하고 있다. 우리나라 지역발전정책의 추진과정에서 제기되는 주된 문제는 지역발전사업의 여러 부처 분산과 조정미흡으로 인한 비효율성, 정책의 실효성과 집행력의 한계이다. 이런 점에서 보면 프랑스 DATAR는 우리에게 시사점을 주고 있다.

    우리나라의 경우 재원과 정책수단이 중앙정부에 집중되어 있는 상황을 감안할 때 클러스터 정책을 포함한 지역발전정책은 관련 부처 간의 협력이 매우 중요하다. 기획, 집행, 평가의 전반적인 정책 과정에 걸쳐 관련 부처, 즉 기획재정부, 국토교통부, 산업통상자원부, 안전행정부, 농림축산식품부, 고용노동부, 보건복지부, 교육부 등의 중앙부처와 지역발전위원회 간의 긴밀한 협조가 필요하다. 대통령 직속 지역발전위원회는 자문기관으로서 예산에 대한 사전 심의권이 없고, 지역발전관련 부처의 정책을 종합적으로 조정하는 역할이 미흡하여 위상과 역할을 대폭 강화하는 제도 개선이 요청된다. 지역발전위원회는 이명박 정부 하의 국가과학기술위원회 형태와 유사한 대통령 소속 상설 행정위원회로서 실질적인 종합조정 기능수행할 수 있도록 지역발전사업의 통합적 추진과 지역발전 관련 예산 사전 심의권 부여 등 기능을 강화하는 방안이 바람직하다.

       2) 지역 수준 추진조직 개편

    프랑스는 지역발전에서 광역행정의 중요성을 인식하여 1959년 레지옹행정구역 설치, 1972년 레지옹에게 특수공법인 지위 부여, 1982년 레지옹을 지방자치단체로 승격 등을 통해 점진적 발전을 도모한 점에서 우리에게 시사점을 준다. 한국은 2008년 이명박정부 출범과 함께 광역경제권 정책을 채택하여 16개 시·도를 5+2 광역경제권(수도권, 충청권, 호남권, 대경권, 동남권 + 강원권, 제주권)으로 통합하고 2009년 9월에 권역별로 광역경제발전위원회를 설치하였다. 광역경제권발전위원회는 사무국을 두고 있으나 법적 권한이 제한되어 있고, 인력과 재원 등이 부족하여 제대로 그 기능을 발휘하지 못하고 있는 실정이다. 프랑스뿐만 아니라 세계적 추세가 지역경쟁력 확보를 위하여 지역경제권을 확대하고 있는 현실을 감안할 때 한국도 광역경제권 기능과 역할을 광역위원회를 중심으로 강화하는 것이 바람직하다. 광역경제권 내부에서는 중추도시(대도시), 중소도시, 농촌을 육성하며 기능적으로 상호 연계하고 보완하는 정책 및 제도 개선이 필요하다. 단기적 차원에서 시·도의 공동과제에 대한 실질적인 종합조정 기능을 수행할 수 있도록 광역위원회의 위상과 기능 및 재원을 강화할 필요가 있다. 중장기적 차원에서 광역위원회는 특수공법인으로 전환과 더불어 지역 차원의 통합지역정부를 구성하여 각종 사업과 계획을 추진할 수 있는 실질적 권한과 재원을 갖는 방안을 모색할 필요가 있다. 이를 위해서는 지방행정체제 개편과 함께 지역 차원의 국가 대표(특별지방행정기관 전체 대표)에게 지역 간 업무에 대한 조정 권한, 재원 위임 등과 같은 제도 개선이 필요하다.

       3) 지역발전 추진기구의 평가 기능 개선

    프랑스 지역발전 추진기구는 중앙(DATAR)이나 지역(레지옹의회, 경제사회위원회 등) 차원에서 지역발전사업에 대하여 심층적 평가를 하고 지역의 자율성 부여와 함께 책임성을 강화하고 있는 점은 우리에게 시사점을 준다. 우리나라 지역발전위원회는 중요사업에 대한 심층 평가 및 정책평가 기능을 강화하고 사업조정 기능을 제고할 필요가 있다. 또한 국가균형발전특별법상의 광역·지역발전특별회계는 지역발전사업 평가를 통해 지방자치단체의 성과와 연계한 인센티브의 강화가 요청된다. 지역발전사업 예산운용의 포괄주의화는 지방의 자율성 확대를 전제로 하므로 동시에 성과평가 및 효과에 대한 평가체계의 구축이 필요하다. 지역 차원의 경우 광역경제권발전위원회는 시·도와 시·군·구의 포괄보조 사업별 서면평가시 시·도 의견서, 사업실적 보고 등을 토대로 평가 의견을 제시하는데 평가(기준, 방법) 환류가 제대로 되지 않아 실효성이 없고, 형식적이다. 향후 평가를 할 때 지자체의 일부 우수사업과 미흡사업 선정에 중점을 두는 평가와 인센티브 부여 방안을 마련할 필요가 있다.

    20)Pierre Merlin, L’aménagement du territoire, Paris: PUF, 2007, p.54; Jérome Monod et Philippe de Castelebajac, op. cit.,p.31.

    약어

    AFII: Agence française pour les investissements internationaux

    CNER : Conseil national des économies régionales

    ETD : Entreprises territoires et développement

    MIME: Mission interministérielle sur les mutations économiques

    MOT: Mission opérationnelle transfrontalière

    CIADT: Comité interministériel d'aménagement et des développement du territoire

    CIALA: Comité interministériel d'aide à la localisation des activités

    DATAR: Délégation à l'aménagement du térritoires et à l'action régionale(1963년 설립 당시 명칭)

    DATAR: Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale(2009년 12월 이후 2013년 4월 현재)

    DIACT: Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires

    FNPNR: Fédération nationale des parcs naturels régionaux

    FNRT: Fonds national de revitalisation des territoires

    LOADT: Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire

    LOADDT: Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire

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  • [<표 1>] 프랑스 지역발전정책의 변천과 제도 개혁
    프랑스 지역발전정책의 변천과 제도 개혁
  • [<그림 1>] DATAR의 조직(2013년 1월 현재)
    DATAR의 조직(2013년 1월 현재)
  • [<표 2>] DATAR의 조직 구성 변화
    DATAR의 조직 구성 변화
  • [<그림 2>] 지역발전 관련 추진 조직 1)
    지역발전 관련 추진 조직 1)