Cooperations intercommunales et leurs caracteristiques en France

프랑스의 코뮌간 협력과 특징*

  • cc icon
  • ABSTRACT

    L’objectif de cette étude consiste à analyser les coopérations intercommunales et leurs caractéristiques en France, et d’obtenir des implications. Le nombre de commmunes françaises(36,682) peut, de prime abord, paraître élevé. Mais les Français ont une sentiment très fort d’appartenance à leur commune et souhaitent les conserver. L’échelle communale ayant cependants ses limites pour la mise en oeuvre de véritable projets de déveoppement, un substitut à la fusion et à la suppression de communes a éte trouvé: la coopération sur la base de volontariat. Les communes existent toujours et gardent certaines de leurs compétences. Mais elles choisissent de travailler en commun, au sein de structures spécifiques, dans certaines domaines. La France utilise les différentes formes de coopérations intercommunales, c’est à dire trois grands types de coopération: la coopération syndicale(syndicats de communes, syndicats mixtes), la coopération fédérative(districts, commuautés urbaines, commuautés de communes, commuautés de villes, commuautés d’agglomération), et lacoopération contractuelle(contrat de plan, charte de pays, projet d’agglomération, SCOT). La formule syndicale a constitué un grand progrès au regard des institutions de coopération entre communes qui ne possèdaients pas la personnalité juridique(ententes et conférences intercommunales). Certes son rôle historique n’est pas niable(irrigation et assèchement des marais, adduction d’eau, électrification rurale) et les réformes de 1955, 1959 et 1972 lui permettent d’être toujours un instrument très utile à la disposition des communes(ramassage scolaire; construction et gestion d’installations scolaires ou sportives...). Mais l’utilisation de la formule syndicale n’est pas une panacée; l’enchevêtrment des regroupement réalisés par les syndicats est une source de complications; émanation directe des communes, bâti sur un modèle ‘confédéral’, le syndicat n’est pas le moyen de résoudre la crise communale contemporaine. Afin d’encourager un déveoppement plus harmonieux de l’intercommunalité, la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification intercommunale et plus récemment, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ont simplifié le cadre juridique régissant l’intercommunalité. Cette réforme a rencontré un important succès. L’évolution différenciée des budgets et de nombre des structures intercommunales selon leur catégorie montre très clairement que les communautés d’agglomération et les autres organismes à taxe professionnelle unique ont développé leurs activités et connu une ampleur considerable. Ils ont très nettement pris le relais de l’effort d’investissement des communes. Au contraire les commuautés de communes et districts à fiscalité additionnelle s’avèrent moins dynamiques et sont en perte de vitesse depuis 1999 dans le domaine de l’équipemet. La démarche contractuelle apparaît comme un progrès indéniable pour deux majeures: Dans le contexte actuel de la décentralisattion, de nombreuses compétences sont partagées et d’autres nécessitent une coordination pour être complémentaire. Le résultat de l’étude de coopérations intercommunales française nous donne les suggestions suivantes. Premièrement, L’utilisation active de différentes formes de coopérations intercommunales(la coopération syndicale, la coopération fédérative, et la coopération contractuelle) de la France donne les implications pour la promotion de la politique locale de notre pays. Deuxièmement, bien adapté au milieu rural, le syndicat intercommunal possède des structures administrative et financière trop lâches pour être le moteur d’une politique de développement urbain à long terme. Troisièmement, le contrat est un moyen adapté pour assurer les interfaces de manière non-conflictuelle; le dialogue nécessaire pour préparer la charte et contrat, entre partenaires finanaciers, mais également entre élus et acteurs socio-économiques entraîne une nouvelle forme de gouvernance qui part du terrain pour remonter vers le haut.


  • KEYWORD

    Cooperations intercommunales , Syndicats , Federation , Contrat , France

  • 1. 들어가는 글

    프랑스의 기초자치단체인 코뮌(commune: 시읍면)은 수가 많고, 규모가 작아 지방자치단체간의 협력을 위한 제도가 19세기 말부터 마련되어 많이활용되어 오고 있다. 코뮌은 중세 내지 로마시대까지 거슬러 올라갈 정도로 오랜 역사적 전통을 갖고 있는 자연발생적 공동체(취락)인데 이러한 공간 단위는 대혁명 시기에 근대적 행정조직으로 인정되었다. 코뮌은 2010년 1월 현재 총 36,682개에 달할 정도로 그 수가 과다하고, 2,000명 미만이 대부분을 차지하고 있다. 이러한 작은 규모는 근린자치의 이점도 있지만 효율적 행정과 국토관리 측면에서 각종 문제를 야기하여 그 동안 수차례에 걸쳐 코뮌의 합병이 추진되었다. 그러나 주민의 코뮌에 대한 애착과 전통의 고수로 말미암아 별로 성과를 거두지 못함에 따라 코뮌간의 다양한 협력 방식을 활용하고 발전시켜 나가고 있다.1)

    프랑스는 1982년부터 지방분권을 실시하면서 분권화에 따른 역기능(갈등, 중복행정, 규모의 불경제 등)을 방지하고 협력을 강화하기 위하여 협력방식의 개편, 절차 간소화, 재정 등에 대한 법률 정비를 지속적으로 추진해 왔다. 특히 1990년대부터는 유럽연합의 역할 증대, 도시로의 인구 집중과 농촌문제 심화 등에 따라 코뮌간의 협력 강화를 위한 새로운 체제가 구축되고 제도들이 도입되었다.

    우리나라는 지방자치 실시 이후 최근에 여러 분야에서 지방자치단체조합을 설립하고 있으나 선진외국에 비해 저조하며, 특히 기초자치단체 차원에서 매우 저조하다. 즉 여러 지역의 경제자유구역청(2003년: 부산‧진해, 2008년: 경기‧충남, 대구‧경북, 군산‧새만금), 부산‧거제간연결도로건설조합 및 부산‧김해경량전철조합(2004년), 수도권교통조합(2005년), 지리산권관광개발조합(2008년) 등이 잇달아 설립되었다.2) 기초자치단체수준에서는 지리산관광개발조합(남원시, 장수군, 곡성군, 구례군, 하동군, 산청군, 함양군)이 유일한 실정이다. 프랑스는 기초자치단체 차원에서 약 1만 5천 개의 조합을 구성하고 있을 뿐만 아니라 다양한 협력 방식을 활용하고 있는 점을 감안할 때 이에 대한 연구의 필요성은 크다.

    이 논문은 프랑스 코뮌간 협력 유형을 세 가지(조합형, 연합형, 계약형)로 나누어 구성(설치) 및 운영상의 실태를 비교 분석하여 그 특징을 파악하여 우리나라의 기초자치단체간 협력에 대한 시사점을 제시하는 데 목적이 있다. 본 연구는 선행연구에서 코뮌간 협력 방식에 대하여 각 협력체를 중심으로 단편적으로 기술하거나 나열하고 있는 것과는 달리 협력 방식을 세 가지 유형으로 구분하여 비교 분석하는 데 중점을 둔다. 즉 이 연구는 먼저 지방자치단체간 협력에 관련된 제도 개편의 변천과 내용을 살펴 본 후 코뮌간 협력 유형 구성과 특징, 코뮌간 협력의 운영 실태와 특징을 비교 분석하여 시사점을 제시한다. 이 연구는 인터넷 자료와 문헌 자료를 수집하여 분석하였으며, 일부 내용은 프랑스를 방문하여 관련 공무원과 면담조사를 하였다.

    1)Marie Christine et Bernard Gélabert, L’intercommunaité, Paris: LGDJ, 1999, pp.4-9.  2)배준구, 『부산권의 행정체제와 발전과제』, 부산: 도서출판 금정, 2010, p.55.

    2. 선행연구와 분석 틀

       2.1 선행연구

    프랑스의 코뮌간 협력에 관한 국내 연구는 조합형과 연합형에 대하여 개괄적으로 법규와 제도를 소개하고 있고, 주로 1990년대 중반까지나 2000년대 초반까지를 다루고 있다. 또한 국내연구는 1990년대부터 상당히 많이 활용되고 있는 연합형 및 계약형과 기존의 조합형을 상호 비교한 경우가 거의 없다. 그리고 선행연구는 가장 최근의 코뮌간 협력의 운영 실태와 변화에 대한 연구가 미흡하며, 일부 내용은 잘못 이해하고 있거나 협력 유형의 구분과 용어를 틀리게 표현한 경우도 있다.

    안영훈3)은 프랑스 지방자치단체간 협력체제에 대하여 조합(syndicatsde communes, syndicats mixtes), 코뮌광역구(districts: 디스트릭트), 공동체(communautés urbaines, communautés de communes, communautés de villes)를 중심으로 각기 제도의 특징과 1990년대 중반까지의 협력 현황을 간략히 소개하고 있다. 이 연구는 지방자치단체간 협력 유형의 구분에서 오류를 범하고 있다. 즉 이 연구는 지방자치단체의 협력 유형의 구분을 두 가지, 즉 ‘연합형태(forme associative)’와 ‘연방형태(forme fédérative)’로 표현하고 있는데 이는 각기 ‘조합형태’와 ‘연합형태’로 수정해야 한다. 왜냐하면 프랑스에서 지방자치단체 협력 유형을 구분할 때 ‘associative’라는 표현은 ‘syndicale(조합)’과 동의어로 표현하고 있는데 ‘associative’를 ‘연합’으로 표현한 것은 적절하지 않다. 또한 ‘fédérative’를 ‘연방’으로 표현하고 있는데 협력 유형 구분시에는 일반적으로 ‘연합’으로 표현하고 있기 때문이다. 이 연구는 ‘연합형태’ 속에 ‘지방자치단체간조합(syndicats de communes)’과 ‘혼합자치단체간 조합(syndicats mixtes)’를 예시하고 있고, ‘연방형태’ 속에 ‘도심권공동체연합체(communautés urbaines)’, ‘신도시연합체(syndicat d’agglomération nouvelle)’를 예시하고 있는데 이는 협력 형태 구분에 있어 표현의 오류를 스스로 인정하고 있다. 이외에도 각 협력체에 대한 용어, 예를 들면 ‘communautés urbaines’는 ‘도심권공동체연합체’로, ‘communautés de communes’는 ‘기초자치단체간공동체’로, ‘communautés de villes’은 ‘자치시간공동체’로 표기하고 있는데 정확히 협력체의 의미를 파악하지 못한 표현에 해당한다.

    백윤철‧윤광재4) 및 백윤철5)은 1992년 2월 6일의 법률 개정 내용을 중심으로 코뮌간 협력에 대한 제도(설치, 운영, 재정)와 1990년대 중반까지의 협력 현황에 대하여 기술하고 있다. 이 연구는 코뮌간의 협력 유형을 세분화 하지 않고 ‘꼬뮌조합(syndicats de communes)’, ‘디스트릭트(district)’, ‘시지역공동체(communautés urbaines)’, ‘꼬뮌공동체(communautés de communes)’, ‘도시간공동체(communatés de villes)’를 나열하여 기술하고 있으며, 연합형과 계약형에 대해서는 언급하지 않고 있다.

    정옥주6)는 프랑스 코뮌간 협력에 대하여 ‘꼬뮌간 협력의 배경(기원, 통합정책의 실패)’, ‘꼬뮌간 협력체의 형태와 특성(1980년대까지와 1990년대 이후로 구분, 기구적 협력과 계약적 협력으로 구분)’, ‘꼬뮌간 협력의 정신’에 대하여 2000년대 초반까지 코뮌 시스템의 특성과 코뮌간 협력관계의 발달을 분석하였다. 이 연구는 코뮌간 협력체에 대한 표기를 ‘생디까(syndicats)’, ‘꼬뮈노떼 더 꼬뮌(communautés de communes)’, ‘꼬뮈노떼 더 빌(communatés de villes)’, ‘꼬뮈노떼 다글로메라시옹(communautés d’agglomération)’, ‘꼬뮈노떼 어벤(communautés urbaines)’ 등과 같이 원어 발음대로 표기하고 있어 프랑스어를 모르는 사람이 각 협력체의 차이점을 알기 어렵게 표현하고 있다.

    이상의 선행연구를 보면 프랑스 코뮌간 협력에 대해 세 가지 유형(조합형, 연합형, 계약형)으로 체계화하면서 최근의 제도 개편 내용과 운영 실태를 다룬 경우가 거의 없기에 이에 대한 비교 연구는 의의가 있는 것으로 본다.

       2.2 분석 틀

    이 연구는 프랑스 기초자치단체간의 협력에 대하여 <그림 1>에서 보는 바와 같이 세 가지 유형, 즉 조합형(coopération associative 혹은 coopération syndicale), 연합형(coopération fédérative), 계약형(coopération contractuelle)으로 구분하여 분석한다. 여기에서는 기존 연구에서 코뮌간 협력에 대하여 각 협력체를 중심으로 단편적으로 기술하거나 나열하는 것과 차별화하여 협력 유형별 비교 분석을 시도한다. 즉 코뮌간 협력의 유형별로 구성(도입 시기, 대상지역, 권한, 재원 등) 및 운영상의 특징을 비교 분석함으로써 시사점을 모색하고자 한다.

    조합형은 코뮌간 협력에서 오랜 전통을 갖는 핵심 유형으로 단일사무조합(syndicats intercommunaux à vocation unique: SIVU), 복합사무조합(syndicats intercommunaux à vocation mutipule: SIVOM), 혼합조합(syndicats mixtes)이 이에 속한다. 둘째, 연합형은 고유한 지방세원을 가지며 1990년대부터 크게 확대되고 있는 유형들이 많으며, 광역코뮌구(districts), 대도시공동체(communautés urbaines: CU), 도시공동체(communatés de villes: CV), 코뮌(농촌)공동체(communautés de communes: CC), 중도시공동체(communautés d’agglomération: CA), 신도시연합체(syndicats d’agglomération nouvelle: SAN) 등이 이에 해당한다. 셋째, 계약형은 지역개발정책의 일환으로 이용되고 있으며 코뮌광역계획(SDAU), 중도시개발계획(contrats de villes), 도농권개발계약(contrats de pays)7), 코뮌기본계획(schéma directeur: SD), 계획계약(contrat de plan), 도농권연합체개발계획(charte de pays), 도시권연합체 개발계획(projet d’’agglomération), 코뮌간광역도시계획(schéma de cohérence territorial: SCOT) 등이 이에 속한다.

    프랑스 코뮌간 협력 유형 중에서 조합형은 한국의 지방자치단체조합과 유사한 점이 있고, 연합형은 한국에서 존재하지 않으며, 계약형은 한국의 163개 시‧군의 기초생활권 발전계획과 관련이 있어 협력 유형의 비교 분석과 특징 파악은 시사점 모색에 유익할 것으로 본다.

    3)안영훈, 『현지에서 본 프랑스 지방자치제도』, 한국지방행정연구원 연구자료집 제64권, 1997, pp.193-202.  4)백윤철‧윤광재, 『프랑스 지방자치학: 법과 제도를 중심으로』, 형설출판사, 2000.  5)백윤철, 『프랑스 지방자치법』, 한국학술정보, 2010.  6)정옥주, 「프랑스의 기초자치단체(꼬뮌)간 협력」, 『국토계획』 39권 6호, 한국국토‧도시계획학회, 2004, pp.215-230.  7)‘pays(페이)’는 초창기, 즉 1970년대 중반에 몇 개의 코뮌이 모여 협회 형태로 출발한 후 조합을 구성하는 형태로 발전하였고, 1999년 Voynet법에 의하여 농촌과 도시의 연계에 중점을 두는 도농권연합체 개념이 보완되었다. 1975년에 체결된 ‘contrats de pays’는 소도시를 포함한 농촌지역의 코뮌들이 협력하여 개발계획을 수립한 점을 감안하여 ‘도농권개발계획’으로 표기하였다. 1999년 Voynet법에 따라 수립되고 있는 ‘charte de pays’는 ‘도농권연합체개발계획’으로 표기하였다.

    3. 지방자치단체간 협력에 관련된 제도 개편의 변천과 내용

    프랑스 코뮌은 대혁명 당시 혁명주의자들이 중심이 되어 도시(중세의 자치시)와 농촌 교구(가톨릭 성당)을 구분하지 않고 지위가 단일화(1789년 12월 법률 및 1793년 10월 정부령) 되었다. 코뮌은 1789년 대혁명 당시에 44,000개나 될 정도로 그 수가 많아 행정, 재정, 기술 등의 문제가 있어 코뮌의 합병이 추진되어 왔다. 코뮌 합병은 1959-1970년 사이에 전체의 1%에 해당하는 400개 코뮌이 폐지되었다.

    1971년 7월 16일의 ‘코뮌간 통합‧협력에 관한 법(loi relative aux fusion et aux regroupementsm de communes: Marcellain법)’이 제정되어 코뮌의 자율적 통합 및 재정 지원을 통해 대규모 통합이 추진되었다. 1971년 7월 법률 후 1979년 말까지 추진된 통합은 1,200개 코뮌이 폐지되어 통합계획(10,000개 코뮌)에 훨씬 미달하였다.8) 이러한 통합정책 실패후에 코뮌정책은 코뮌에 대한 재평가를 통해 코뮌의 다양성과 자율성을 존중하면서 코뮌간 협력에 중점을 두는 방향으로 전환되었다.

    1982년부터 지방분권 실시와 더불어 지방자치단체를 기존의 2층제, 즉 코뮌과 데파르트망(département: 도)에서 레지옹(région: 지역)을 신설하여 광역행정을 강화하고, 계획계약 제도를 도입하여 지역개발에 국가와 지방자치단체(레지옹이 주된 계약 당사자이지만 코뮌 및 협력체도 참여가능) 간에 계약을 체결하는 협력 방식이 강화되었다.

    1992년 2월 6일의 ‘공화국 지역행정에 관한 기본법(loi d’orientation relative à l’administration territoriale de la République: ATR법)’은 기존의 조합(단일사무조합, 복합사무조합, 혼합조합)과는 달리 고유한 세원을 보유하며 보다 광범한 기능을 수행할 수 있는 새로운 협력체인 코뮌공동체(CC)와 도시공동체(CV)의 구성을 제안하였다.

    1995년 2월 4일의 ‘국토정비 및 발전에 관한 기본법(loi d’orientation relative à l’aménagement et le développement du territoire: LOADT 법)’은 전국토를 도농권연합체(pays)와 도시 네트워크로 재편할 것을 제안하였다. 1995년 2월 4일 법을 수정‧보완한 1999년 6월 25일의 ‘국토의 지속가능한 계획 및 발전을 위한 법률(loi d’orientation relative à l’aménagement et le développement du territoire: LOADDT법, 일명 Voynet법)’은 국토정책은 “결속되고 연대되는 유럽전체 속에서” 재설정되어야 하며, 농촌과 도시의 연계에 중점을 두는 도농권연합체(pays)의 개념을 보완하고, 또한 새로운 도시권(agglomération: 중간 규모 이상) 개념을 제안하였다.

    1999년 7월 12일의 ‘코뮌간 협력강화 및 단순화에 관한 법(loi sur le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale: Chevènement법)’은 코뮌간 협력체를 네 가지, 즉 조합(syndicats), 코뮌 공동체(CC), 중도시공동체(CA),9) 대도시공동체(CU)로 단순화하여 재편할 것을 제안하였다. 즉 새로운 협력체를 구성하고자 하는 코뮌이나 기존의 광역코뮌구(districts: 디스트릭트), 도시공동체(CV), 신도시연합체(SAN)에 가입한 코뮌은 4가지 협력체 중에서 하나로 전환해야 한다. 특히 1999년 7월 12일 법은 1999년 6월 25일 법에서 제안한 도시권 개념(agglomération: 중규모 이상)을 토대로 중도시공동체(CA)와 대도시공동체(CU) 구성을 제안하고 있다.

    2000년 12월 13일의 ‘도시연대 및 재생법(loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains; SRU법)은 지방분권의 새로운 활력을 유도하고자 도시간의 연계성, 응집성 및 지속성 등에 초점을 두었다. 즉 도시 및 국토 전반에 걸쳐 연대를 통해 일관되고 지속가능한 발달과 도시재생을 추진함으로써 도시 확산을 방지하는 데 목적이 있다. SRU법 제정 이후 도시의 기본방향을 제시하던 기존의 기본계획(schéma directeur: SD)은 도시권 차원에서 새로 도입한 도농권연합체(pays)와 도시권연합체(agglomération)에서 수립되는 코뮌간 광역도시계획(SCOT)으로 수정되었다. 이 두 계획은 장기적 성격(20-30년)을 지니며 코뮌 단위가 아닌 광역적 차원에서 수립되어 도시지역 발전의 기본방향을 제시하는 것으로 수립과 이행에 강제성이 없다. 2004년 8월 13일 지방의 자유와 책임에 관한 법은 코뮌간 협력의 단순화 등을 규정하였다.10)

    프랑스는 2007년 5월 니콜라 사르코지(Nicholas Sarkozy) 정권 출범 후 국가 경쟁력을 향상시키기 위한 각종 개혁안을 발표하였다. 정부는 2008년 10월 22일에 대통령령으로 초당적 성격의 지방자치단체개혁위원회를 구성하였으며, 위원회가 작성한 보고서는 2009년 3월 5일에 대통령에게 보고되었다. 이러한 개혁의 주요 내용은 내각회의, 국회(상원, 하원) 및 헌법위원회 의결을 거처 2010년 12월 16일에 공포된지방자치단체개혁법에 반영되었다.11)

    이 개혁의 주요 내용을 보면 기존의 대도시공동체(CU) 중에서 11개 대도시권연합체(métropole) 조성(특수지위 및 권한 부여), 레지옹(또는 데파르트망)의 자발적 행정구역 통합 및 경계변경, 수도인 파리의 인근 데파르트망(도)와 통합하여 그랑파리(Grand Paris) 창설, 데파르트망(도)의원과 레지옹(지역)의원의 지위를 동시에 갖는 새로운 형태의 ‘지역의원(conseillers territoriaux)’ 신설, 지자체의 권한배분 등에 대한 개혁 내용을 포함하고 있다. 2010년 12월의 개혁법은 특히 대도시권 경쟁력을 강화하고, 도시 개선을 위해 ‘대도시권연합체’라는 새로운 협력기구를 제안하고 있다. 이러한 대도시권연합체 신설은 코뮌의 자발적 방식에 의거하며, 대도시권에게는 정비 및 경제, 생태, 교육, 사회 및 문화계획에 대한 권한이 부여될 것이다.

    8)Jacques Moreau, Administration régionale, départementale et municipale, Paris: DALLOZ, 2002, pp.126-127.  9)중도시는 명확한 법적 정의가 없으며, 인구 기준도 기관이나 관점에 따라 차이가 있다. 즉 내무부와 중도시시장연합(FMVM)은 중도시를 2-10만 명 규모로 보며, DATAR는 1999년에 설정한 2-20만 명의 도시권(aire urbaines)을 중도시로, 20만 명 이상의 도시권을 대도시로 보았는데, 2007년에 유럽의 다른 나라 수준을 감안하여 중도시 인구를 3-20만 명으로 설정하였다.  10)Ministère des Affaires étrangères, La politique d’aménagement et de développement durable du territoire en France, 2006, p.28.  11)http://www.interieur.fr/section/reforme-collectives;http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000023239624; Comité Comité pour la Réforme des Collectivités Locales. Il est temps de décider. Rapport au Président de la République, 5 mars 2009: 121-127; http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r2516-tI.asp).

    4. 코뮌간 협력 유형의 구성과 특징

       4.1 코뮌의 인구 규모별 분포

    프랑스(본토) 인구는 2010년 현재 6,314만 명이고, 면적은 551,695km² (남한의 약 5배)이다. 본토의 지방자치단체 평균 인구는 레지옹(지역)이 287만 명, 데파르트망(도)이 66만 명, 코뮌이 약 1,700명 수준이다. 기초자치단체인 코뮌은 가장 큰 파리시의 경우 인구가 221만 명에 이르지만 전체적으로 보면 2,000명 미만인 코뮌이 대부분을 차지하고 있다.

    코뮌의 인구 규모별 분포는 <표 2>에서 보는 바와 같이 2010년 1월 현재 총 36,682개 중에서 500명 미만인 코뮌이 20,364개로 전체의 55.5%이고, 2,000명 미만인 코뮌이 31,716개로 전체의 86.5%를 점하며, 5만 명 이상인 코뮌이 125개로 전체의 0.3%, 10만 명 이상인 코뮌이 41개로 전체의 0.1%에 불과한 실정이다.

       4.2 코뮌간 협력 유형의 구성과 특징 비교

    코뮌간 협력의 유형은 크게 보면 몇몇 특징에 따라 세 가지, 즉 조합형, 연합형, 계약형으로 구분할 수 있다. 조합형과 연합형은 새로운 기구를 설치하여 협력사업을 추진하는 방식이며, 계약형은 계약이나 협정을 체결하여 협력사업을 추진하는 방식이다.

    1) 조합형

    조합형은 1890년에 설치될 정도로 오랜 역사를 가지고 있으며, 1만 5천여 개에 달할 정도로 가장 많이 구성되었다. 조합형은 코뮌의 자치권 존중과 기술적 배분의 우위가 인정되며, 부담금이 주된 재원이고, 의무적 권한이 없으며, 대상지역은 코뮌 전체이다. 이러한 조합형으로는 단일사무코뮌조합(SIVU), 복합사무코뮌조합(SIVOM), 혼합조합이 있다.

    코뮌사무조합(syndicats de communes) 초창기에 특정한 하나의 사무처리를 위한 단일사무조합이 설치되었으나 1959년 이후에는 복수의 사무를 담당하는 복합사무조합도 설립할 수 있게 되었다. 1988년 1월 5일의 지방분권 개선에 관한 법률은 해당 코뮌이 복합사무조합의 사무 일부만을 선택하여 가입하는 것이 인정되는 선택사무조합(syndicalisme à la carte)을 도입하였다. 코뮌사무조합은 상수도, 전기, 도로, 학교, 폐기물 수거 등을 주로 처리하고, 자체세원이 없으며, 분담기준(서비스, 인구, 도로, 재정 등)을 토대로 내는 코뮌 분담금에 의해여 운영된다. 혼합조합은 인접한 코뮌들뿐만 아니라 광역지자체, 민간단체(상공회의소 등)도 조합에 협력당사자로 참여할 수 있다.

    2) 연합형

    연합형은 법률에 의해 의무적 권한이 다양한 수준으로 정해져 있고, 고유한 지방세를 재원(4개 지방직접세: 주거세, 건축물토지세, 미건축물토지세, 사업세)으로 하며, 대상 지역은 협력체에 따라 다르다. 연합형은 광역코뮌구(districts: 디스트릭트), 대도시공동체(CU), 신도시연합체(SAN), 도시공동체(CV), 코뮌(농촌)공동체(CC) 등이 설치되었는데 1999년 7월12일 ‘코뮌간 협력의 강화 및 단순화에 관한 법률’에 의하여 광역코뮌구와 도시공동체(CV)는 폐지되었다. 1999년 7월 12일 법률과 2004년 8월 13일의 지방의 자유와 책임에 관한 법은 기존 코뮌 협력방식이 너무 다양하고 복잡한 점을 개선하기 위하여 단순화하고, 재정협력의 강화, 절차의 간소화 등을 도모하여 크게 성공을 거두었다.12) 2004년 대도시공동체(CU)는 50만 명 이상의 대도시지역, 중도시공동체(CA)는 5만 이상의 중간 규모도시, 코뮌공동체(CC)는 농촌과 소도시 관리를 위하여 고안된 것이다. 연합형은 종전의 조합(단일사무조합, 복합사무조합, 혼합조합)과는 달리 고유세원을 갖고 자체 재정을 통하여 보다 광범한 기능을 수행하고 있다. 코뮌간 협력을 촉진하기 위하여 중도시공동체(CA)나 대도시공동체(CU)는 국가로부터 상당히 많은 재정이 지원된다.

    (1) 광역코뮌구(districts)

    광역코뮌구는 조합 방식보다 통합된 형태이고, 의무적 권한과 임의적 권한을 행한다. 이는 복합사무조합(SIVOM)과 매우 비슷하며, 주택이나 소방‧구급 등 특정 사무를 처리하는 의무적 권한이 부여되며, 스스로 일정한 지방세를 부과하여 징수할 수 있는 점에서 복합사무조합과 다르다. 광역코뮌구는 해당 코뮌 임의로 사무를 추가하여 처리할 수 있는데 상하수도, 도로, 가정폐기물, 학교교통, 가스, 관광, 경제개발 등의 분야에서 활용되고 있다. 광역코뮌구는 1959년 1월 5일에 도시지역의 문제를 해결하기 위하여 도시구(district urbain)의 명칭으로 도입되었으며, 1970년 12월31일에 농촌지역에서도 활용할 수 있도록 변경되었다. 광역코뮌구는 1999년 현재 305개가 구성되었는데 1999년 7월 법률에 의해 다른 협력체로 전환되어 폐지되었다.

    (2) 대도시공동체(communautes urbaines: CU)

    대도시공동체(CU)는 광역코뮌구(디스트릭트) 방식에 의하여 도시권 문제를 해결하기 곤란하여 일정 인구 이상인 도시지역 코뮌을 대상으로 설치되었다. 대도시공동체(CU)는 1966년 12월 31일 법률에 의하여 신설 후 수 차례의 개정을 거쳐 오늘에 이르고 있다. 1999년 7월 12일의 법률은 대도시공동체의 행정 및 재정체제를 새로이 정의하였고, 인구 기준을 수정하였다. 즉 1999년 7월 12일 법률 이후에 신설된 도시공동체는 주민수 50만 명 이상으로 도시개발 및 지역계획의 공동사업에 집중되며, 협력 기간의 제한이 없다. 1999년 7월 법률 이전에 설치된 도시공동체는 그대로 존속하며, 인구 기준은 2만 명(그 이전은 5만 명)이다. 대도시공동체는 코뮌의 다른 협력체와 비교하면 의무적 권한의 범위가 도시계획사업, 소방, 도로관리, 도시교통, 상하수도, 가정폐기물, 소방구급, 묘지 등에 이르기까지 광범하다. 대도시공동체는 공동체구역의 인구나 공동체를 구성하는 코뮌 수에 따라 50-90명 인원의 공동체의회(conseil de communauté)가 구성된다. 이 공동체의회의 구성 인원은 각 코뮌의회에 의하여 선출되는 대표이지만, 공동체의회에 대표를 보내기에 지나치게 소규모인 코뮌은 적절한 선거구로 연합하여 공동의 대표를 선출한다.

    (3) 중도시공동체(communautes d’agglomeration: CA)

    중도시공동체(CA)는 주민수 1만 5천명 이상인 하나 또는 여러 개의 중심 코뮌 주변에 계속 연계되어 적어도 전체 주민수가 5만 명을 이루어야 설치할 수 있다. 다만 데파르트망의 도청 소재지를 포함하는 경우에는 제외된다. 중도시공동체의 기관은 다른 코뮌협력체처럼 의장, 집행위원회(bureau), 의회로 구성된다. 의회는 인구에 의하여 배분하며, 각 코뮌은적어도 하나의 의석을 차지하며 어떤 코뮌도 의석의 절반 이상을 차지할 수 없다. 중도시공동체의 권한은 4개의 의무적 권한(경제개발, 공간계획, 주거의 사회적 균형, 도시정책)과 5가지 권한, 즉 도로 및 주차장, 하수처리, 상수도, 환경(보호 및 평가, 대기 및 소음방지, 가정쓰레기), 체육 및 문화시설 중에서 적어도 3가지 권한을 행하여야 한다. 재원은 단일사업세(TPU), 혼합재원(직접지방세, 보조금 보조금, 기부 및 증여금, 세외수입, 교부금 등) 중에서 하나를 선택한다.

    (4) 코뮌공동체(communautes de communes: CC)

    코뮌공동체는 1992년 설치 당시에 농촌지역의 코뮌간 협력에 초점을 두었으나 1993년 1월 29일 법률에 의하여 그 제한이 폐지되었다. 처음에는 의무적 권한(지역정비, 환경보호, 주택, 도로, 문화, 체육, 교육시설 중에서 적어도 2개 분야)도 규정하였으나 이를 완화하였다. 코뮌공동체는 1992년 2월 6일의 법률에 의하여 주로 농촌지역의 정비 및 경제개발을 위하여 코뮌간 협력관계를 형성하며, 이를 위하여 ‘코뮌간 협력을 위한 데파르트망계획(shéma départemental de la coopération intercommunale)’을 수립하고 조정한다. 코뮌공동체는 지역계획 및 경제발전, 환경보전, 주택, 도로, 교육문화 중에서 적어도 1개를 의무적으로 담당하고, 해당 코뮌의 4개 직접 지방세(건축세, 토지세, 주거세, 사업세)를 독자적으로 부과하여 징수할 수 있다.

    (5) 도시공동체(communautes de villes: CV)

    도시공동체(CV)는 1992년 2월 6일 법률에 의하여 설치된 대도시공동체(CU)의 새로운 형태로 인구 2만 이상의 도시권이 대상지역이다. 이는 각 시가 도시권의 범위를 자유로이 정하여 균형된 도시권 개발을 하는 데 목적을 두고 있으며, 의무적 권한은 지역정비, 환경보호, 주택, 도로, 문화, 체육, 교육시설 등이다. 이러한 도시공동체는 1992년에 도입된 후 5개만구성되었고, 1999년 7월 법률에 의해 다른 협력체로 전환하여 폐지되었다.

    (6) 신도시연합체(SAN)

    신도시연합체은 수도권 및 기타 도시권의 복수 코뮌에 걸친 지역(신도시)에서 고용창출, 주택, 건설, 설비투자 및 균형발전을 위하여 1970년에 설치되었으며, 명칭은 조합(연합체)이지만 고유한 세원을 갖고 있어 연합형에 속한다.

    3) 계약형

    계약형은 협력체(조합형, 연합형)에 비해 강제력이 적고 유연하며, 계약기간이 정해져 있다. 계약주체는 코뮌을 비롯하여 데파르트망, 레지옹, 국가, 공기업 등이 다양하게 참여한다. 계약적 협력방식은 지역개발정책과 연계되어 활용되고 있다.

    이 같은 협력방식으로는 1967년에 코뮌광역계획(SDAU), 1972년 중도시 개발계약, 1975년 도농권개발계약, 1983년 코뮌기본계획(SD), 1984년 계획계약, 2000년 도농권연합체개발계획(charte de pays) 및 도시권연합체개발계획(projet d’agglomération), 2002년 코뮌간 광역도시계획(SCOT) 등이 채택되었으며 자세한 내용은 후술한다.

    12)Ministère des Affaires étrangères, op.cit., p.29.

    5. 코뮌간 협력 유형의 운영 실태와 특징

    코뮌간 협력체는 <표 4>에서 보듯이 1992년까지는 주로 코뮌사무조합(단일, 복합, 혼합)을 통한 조합형이 대부분을 차지하였고, 연합형은 대도시공동체(CU) 9개, 광역코뮌구(디스트릭트) 214개, 신도시연합체 9개가 운영되었다. 1999년 7월의 코뮌간 협력강화 및 단순화에 관한 법률 제정 이후 코뮌간 협력체는 4가지, 즉 코뮌사무조합, 코뮌공동체(CC), 중도시공동체(CA), 대도시공동체(CU)로 재편되어 운영되고 있다. 코뮌간 협력의 운영 실태를 유형별(조합형, 연합형, 계약형)로 나누어 보면 아래와 같다.

       5.1 조합형

    코뮌사무조합은 초기에는 단일사무조합을 통해 가스, 전기, 상‧하수도, 교통, 치수, 관개 등의 분야에서 주로 활용되었는데 점차 다수 사무를 처리하는 복합사무조합과 혼합조합(코뮌, 광역지자체 및 민간단체 참여)으로 활용이 확대되었다. 코뮌사무조합은 교통, 학교시설, 상수도 공급, 환경정화 사업, 쓰레기 처리, 산업단지의 조성과 관리, 도로관리, 주차시설 관리, 묘지 사업, 도축장, 시장 관리 등에 이르기까지 광범위한 사무를 수행하고 있으며, 코뮌사무조합은 조합에 가입한 코뮌들이 제공받는 서비스에 따라 내는 분담금(서비스, 인구, 도로, 재정 등)에 의하여 운영되기에 가입코뮌에 상당히 의존하고 있다. 조합형은 1900년대 초반까지 프랑스의 전기와 상하수도 보급 등에 크게 기여하였다. 이는 공공서비스에 대해 효율적 관리를 용이하게 하는 측면에서 많이 활용되어 왔고, 기존의 법인격 없는 행정협의회에 비해 큰 성과를 거두었다. 또한 이러한 조합은 코뮌간 이해관계가 대립되는 도시지역의 경우 도시개발계획과 연계하여 정책을 추진하는 데 한계가 있었다. 이에 따라 1950년대부터는 코뮌조합에 비해서 보다 통합적인 코뮌간 협력체, 즉 연합형에 해당하는 코뮌광역구(디스트릭트), 대도시공동체(CU) 등이 새로 도입되게 되었다.13)

       5.2 연합형

    연합형 협력방식은 1950-1960대에 수도권 및 도시로 인구 집중이 심화되어 되었던 시기에 지역정책과 연계하여 처음으로 도입되었다. 코뮌광역구(디스트릭트)는 1959년에 설치되었고, 대도시공동체(CU)는 1966년에 설치되었다. 특히 정부는 1966년에 파리권의 인구 및 산업집중을 완화하기 성정거점정책을 통해 지방의 8대 대도시를 ‘균형도시(metropoles d’équilibre)’로 지정하여 집중적으로 지원하였다. 이 중에서 4개 도시 (리옹, 릴, 보르도, 스트라스부르)에 대하여 대도시공동체를 의무적으로 설치하게 하였다. 정부가 코뮌간 협력체를 강제적으로 설치하게 한 것은 중앙집권 체제 하에 정부 주도로 추진된 지역정책의 일환으로 특별한 경우에 해당하며, 이외에 모든 코뮌간 협력체는 자율적으로 구성되었다.

    1992년 2월의 지역행정기본법에 의하여 고유세원을 갖는 연합형 코뮌간 협력체인 코뮌공동체(CC)와 도시공동체(CV)가 신설되었다. 코뮌공동체(CC)는 공동체를 구성하는 코뮌이 협력체에 이전해야 하는 권한이 상당히 자유롭고 선택의 여지가 많아(단일사업세, 산업지구 사업세, 부가가치세 중에서 1개 또는 2개 선택 가능) 농촌코뮌에 보급이 확대되었다. 즉 1993년에 193개가 설치된 후 1995년 554개, 2000년 1,494개, 2010년 2,409개로 증가하였다.

    반면에 도시공동체(CV)는 도시지역을 대상으로 고안되었는데 공동체가입으로 코뮌들이 받게 되는 제약이 상대적으로 강하다고 인식함에 따라 단지 다섯 개만 구성되었고, 1999년 7월 법률 제정에 따라 폐지되었다. 1999년 7월 법률에 의하여 신설된 중도시공동체(CA)는 도시공동체(CV)를 폐지하는 대신에 새로운 조직형태로 신설되었다. 이는 1992년 2월 법률에 의해 설치된 도시공동체(CV)의 실패를 법적으로 인정한 것이다.14)

    대도시공동체(CU)와 코뮌공동체(CC) 사이에 위치한 중도시공동체(CA)는 일단 성공한 것으로 평가받고 있다.15) 1992년 2월 6일의 법에 의하여 신설된 코뮌공동체(CC)는 1992년 192개, 2000년 1,494개, 2010년 2,409개로 매우 급속하게 증가하였다. 특히 1999년 7월 법률에 의해 해체된 도시공동체(CV) 5개 모두와 광역코뮌구(디스트릭트) 74개가 중도시공동체(CA)로 전환되었고, 또한 코뮌공동체(CC) 37개와 신도시연합체(SAN) 1개가 2000-2002년 동안에 중도시공동체(CA)로 전환되었다. 이러한 성공의 원인은 잘 구성된 권한과 아주 유연한 재정 및 세제를 들 수 있다. 즉 중도시공동체(CA) 및 대도시공동체(CU)와 비교하면 코뮌공동체(CC)에게 부여된 권한은 매우 적지만 자치행정의 상실을 두려워하는 작은 코뮌들에게 긍정적으로 작용하였다.16)

    대도시공동체(CU)는 코뮌간 협력 유형으로 대도시를 중심으로 광역행정 및 계획을 수행하기 위하여 1966년 12월 31일 법률에 의해 신설된 후 수차례 개정(특히 1992, 1999, 2010년)을 거쳐 오늘에 이르고 있다. 대도시공동체는 1966년 법률에 의해 4개(즉 리옹, 릴, 보르도, 스트라스부르)가 신설된 후 점차 증가하여 1998년 12개, 2009년부터 16개를 유지하고 있다. 1999년 7월 12일 법률에 의해 대도시공동체는 인구 50만 명 이상으로 정하고 있다. 그러나 대부분 대도시공동체는 1999년 7월 법률 이전에 설치된(12개) 것이며, 인구 기준도 5만 명이었다. 2010년 1월 현재 대도시공동체는 <표 5>에서 보듯이 16개 중에서 100만 명이 넘는 경우가 3개(리옹 128, 릴 112, 마르세이유 105), 50만 명 이상 100만 명 미만인 경우가 4개(보르도 72, 낭트 60, 니스 54), 50만 명 미만이 9개이다.

    도시지역에서 대도시공동체는 활력이 넘치고 있으며, 신설된 대부분의 협력체들은 출발부터 연합하여 함께 일할 의지를 가지고 있었다. 하지만 구시대적 반감이 다시 나타나는 경우도 있었다. 예를 들면 마르세이유 대도시의 경우 가장 부유한 코뮌들 간에 결집하지 않고, 재정부담 때문에 가장 빈곤한 코뮌들의 가입을 허용하지 않았으며, 코뮌 간에 긴장이 종종 야기되고, 중심 도시가 인접 코뮌들을 지배하거나 흡수하고자 한다는 의혹을 받거나 정당 간에 대립하였다. 툴루즈(Toulouse)와 파리는 이러한 상황을 잘 말해 주고 있는 실례에 해당한다. 즉 툴루즈는 오랜 동안 주변지역과 함께 도시공동체(CA)를 형성하였으며, 오래전부터 대도시공동체를 구성할 수 있는 대도시에 속하였지만 2009년 1월에 비로소 대도시공동체(Communauté Urbaine du Grand Toulouse)’로 전환하였다. 툴루즈는 보조금을 더 많이 받을 수 있지만 코뮌들이 대도시공동체 가입으로 인한 권한 상실을 두려워하여 인접 코뮌들에 의하여 가입이 거부되었다. 마찬가지로 파리의 경우도 고유세원을 갖는 협력체를 구성하지 않다가 2009년 2월에 파리대도시혼합조합(syndicat mixte Paris Métropole)이 설치되었다. 이 혼합조합은 2009년 2월 신설될 당시에 75개 지자체로 구성되었는데 회원 수가 증가하여 2010년 4월 20일 현재 108개 지자체(일드프랑스 레지옹의회, 6개 데파르트망의회, 23개 코뮌간협력체, 78개 코뮌)가 가입하고 있으며, 조합의 주민 수는 673만 명으로 파리시 인구(221만 명)의 약 3배에 달한다.17)

    대도시공동체는 코뮌으로부터 이양을 받아 수행하는 협력체 권한이 다른 공동체에 비해 많고, 자체재정 규모도 매우 큰데 이는 대도시권의 통합적 관리체제 구축과 관련이 있다. 2010년 12월 16일의 지방자치단체개혁법은 대도시권의 경쟁력을 강화하기 위하여 새로운 형태의 ‘대도시권연합체(métropole)’ 협력기구를 제안하고 있다. 2010년 1월 현재 8개(리옹, 릴, 마르세이유, 보르도, 툴루즈, 낭트, 니스, 스트라스부르) 대도시공동체(CU)는 2010년 법률에서 정한 대도시권 구성에 필요한 기준을 충족시키고 있다.

    프랑스의 지역조직에 관한 보고서에18) 따르면 두 가지 사실이 주목된다. 한편으론 지역조직은 통합적 공공정책의 시행을 강하게 요구하는 도시 현실을 충분히 고려하지 못하였다. 다른 한편으론 유럽이나 국제적 대도시권 간의 경쟁이 지속되고 있다. 현 대도시공동체(CU)에 비해 보다 적합한 새로운 거버넌스가 요청됨에 따라 2010년 12월 지방자치단체개혁법은 새로운 협력기구인 ‘대도시권연합체(métropoles)’를 설치하여 이에 부응하고 있다.

    이러한 ‘대도시권연합체’는 인접한 45만 명 이상의 다수의 코뮌들이 자발적으로 결집하는 코뮌간 협력체이다. 이는 지역정비, 경제, 생태, 교육, 문화 발전계획을 추진하며, 이를 위해 경제발전, 도시계획, 주거, 교통 및 하부구조, 교육, 그리고 데파르트망 및 레지옹에 의해 이양된 일부 권한을 가지며, 기존 대도시공동체에 비하여 관여 범위가 넓다. 레지옹과 데파르트망은 경제에 관한 권한의 전부나 일부를 대도시권에 이양할 수 있고, 현행법에서 정한 경제 권한의 경우 자동 이양이 예정되어 있다. 경제 권한은 유럽과 국제적 도시 경쟁에서 프랑스 대도시권의 성공을 위하여 중요시 되고 있다. 대도시권연합체는 의무적 권한을 넘어 지역발전과 경쟁력에 필요한 보충적 권한을 행사하기 위해 다른 지자체 및 국가와 협약을 체결 할 수 있다.

       5.3 계약형

    계약적 협력방식은 지역개발정책의 일환으로 이용되고 있으며, 1967년에 토지기본법 제정시 도시코뮌이 계획을 수립하는 코뮌광역계획(SDAU)이 처음으로 도입되었다. 1972년에 쾌적하고 살기 좋은 도시를 위한 시설사업을 주로 지원하기 위한 중도시 개발계약(contrats de villes)이 체결되었다. 1975년에 쇠퇴화되어 가는 농촌에 고용창출과 공공서비스 확충을 지원하고, 농촌과 소도시 간의 교류와 협력을 위해 도농권개발계약(contrats de pays)이 체결되었다. 1983년에 도시와 농촌지역을 포함하여 코뮌조합이 계획을 수립하는 코뮌기본계획(SD)이 도입되어 기존의 코뮌광역계획(SDAU)을 대체하였다.

    지방분권 실시와 더불어 개발계획의 분권화와 민주화를 도모하기 위하여 계획계약 제도가 1984년부터 5년 단위로 시행(2000년부터는 7년 단위)되고 있다. 국가와 레지옹간 계획계약은 국가와 레지옹이 핵심 주체이며, 이외에도 코뮌 및 협력체, 데파르트망, 유럽연합, 공기업(공사) 등이 파트너로서 참여하고, 재원을 분담한다. 국가와 레지옹간 계획계약은 국가가 추구하는 목표나 우선 사업과 지역적 차원에서 우선적으로 추진할 필요가 있는 목표나 사업을 조화롭게 추진하여 국가와 지역발전을 동시에 추구한다. 현행 국가와 레지옹간 계획계약은 3가지 부문, 즉 첫째는 계약의 주된 내용을 구성하는 레지옹 부문, 둘째는 도시권연합체(agglomération), 도농권연합체(pays), 도시네트워크, 레지옹자연공원과 같은 사업계획을 위한 하부 레지옹 부문(volet territorial), 셋째는 강과 산악지대와 같은 레지옹을 초월한 사업계획을 위한 레지옹간 부문(volet interrégional)이다. 국가와 레지옹간 계획계약은 지역개발 관련 계약의 체결 주체인 도농권연합체(pays)와 도시권연합체(agglomération)의 개발계획과 연계하여 재정이 지원되는 체제를 구축하고 있다. 이러한 연합체들은 기초자치단체의 협력기구인 각종 협력체(대도시공동체, 중도시공동체, 코뮌공동체 등)와 연계‧협력하여 사업을 추진하고 있다.

    1999년 6월 25일의 ‘국토정비 및 발전에 관한 기본법’과 1999년 7월 12일의 ‘코뮌간 협력강화 및 단순화에 관한 법’의 제정에 따라 2000년부터 도농권연합체개발계획(charte de pays), 도시권연합체개발계획(projet d’’agglomération)이 수립되고 있다. 도시연대 및 재생에 관한 2000년 12월 법률은 기존의 도시기본계획(SD)을 2002년부터 코뮌간 광역도시계획(schéma de cohérence territoriale: SCOT)으로 대체하였다. 이 계획은 1995년에 도입된 지역개발의 기본 단위인 도농권연합체(pays) 및 1999년에 채택한 도시권연합체(agglomération)의 범역과 일치하도록 규정하였다. 이러한 연합체들은 지방자치단체도 행정계층도 아닌 새로이 창안된 협력 공간이다. 도시권연합체는 코뮌간의 협력기구인 중도시공동체(CA), 대도시공동체(CU)가 구성될 수 있는 공간이다. 도시권연합체는 프랑스 지방대도시를 유럽의 중심도시로 만드는 정책의 일환이다.19)

    도시권연합체는 1999년 6월 25일의 법률에 의하면 일종의 ‘도시권(aire urbaine)’으로 총인구가 5만 명이상이며, 중심 코뮌의 인구가 1만 5천명을 초월하는 지역이며, 중규모 이상 도시권의 통합적 개발과 협력 촉진을 위하여 도입되었다. 이 연합체는 국가와 레지옹간 계획계약의 한 부문으로 구성되는 발전계획을 수립하며, 국가와 레지옹간 계획계약의 범주 내에서 국가 및 지방자치단체(레지옹, 데파르트망)와 협상을 통하여 계약을 체결한다. 5만 명 이상인 모든 도시지역에서는 국가와 레지옹간 계획계약을 적용하여 도시권연합체 계약이 체결될 수 있다. 도시권연합체 계약은 국가-레지옹 계획계약에 준거하여 체결되는 특별계약이다. 도시권연합체계약(contrat d’agglomération)과 도시계약(contrat de ville) 간의 연계는 1999년 6월 25일 법률(제27조)에서 명시되어 있다.20)

    1999년 인구조사에 의하면 프랑스 본토에는 총 354개 ‘도시권(aire urbaine)’이 형성되어 있으며, 인구가 50만 이상인 도시권은 파리를 포함하여 14개이고, 10- 50만 명 미만은 64개이다. 354개 도시권에는 전체 인구의 77%가 도시권에 거주하고 있고, 인구 10만 명 이상인 도시권에서 전체 인구의 60% 이상이 거주하고 있다. 1999년 현재 354개 도시권 중에서 도시권연합체의 구성이 가능한 지역은 140개에 달한다.

    도농권연합체(pays)는 <표 6>에서 보듯이 2008년 1월 현재 371개(이중에서 345개 인정, 26개 계획 중)가 구성되어 있다. 도농권연합체는 프랑스 전체 인구의 47%, 전국토 면적의 81%에 해당하며, 평균 코뮌 수는 79개, 평균 인구는 7.4만 명이다. 도시권연합체는 2008년 현재 총 185개가 구성되어 있으며, 이 중에서 대도시공동체(CU) 14개(2010년 1월 현재 16개), 중도시공동체(CA) 171개이다. 도시권연합체는 평균 인구가 13.9만명이며, 전체 인구의 44%에 해당한다.

    도농권연합체 계약방식에 대한 2006년 평가보고서21)의 설문조사 결과를 보면 도농권연합체계약은 도시권연합체계약이나 코뮌간 광역도시계획(SCOT)과의 일관성이 있다는 긍정적 의견이 높게 나타나고 있다. 특히 도농권연합체계약이 도시권연합체계약과 일관성이 있다는 설문에 대해 지자체(레지옹의회)는 60%, 국가(레지옹사무총장)는 88%의 찬성 의견을 표명하였다. 또한 계약적 협력방식이 코뮌간 협력의 강화에도 기여하고 있는 것으로 지자체와 국가 대표들은 응답하고 있다. 이에 반해 도농권연합체는 국토 전체에 걸쳐 조직화되었다는 점에서 보면 양적 성공을 거둔 것으로 평가되고 있으나 국토정비정책의 공간적 일관성 측면에서 보면 기대에 미치지 못한다는 견해도 있다.22).

    이상에서 언급한 코뮌간 협력체의 유형별 운영상 특징 비교를 요약하면 <표 7>에서 보는 바와 같다.

    13)Jacques Moreau, Administration régionale, départementale et municipale, Paris: DALLOZ, 2004, p.107.  14)Jacques Moreau, 2002, op. cit., p.160.  15)Ibid, pp.160-165.  16)Thierry Vieille, C’est quoi? La décentralisation, ODIN Editions, 2002; Philippe Tronquoy, Décentralisation, Etat et territoire, Cahiers français 318, janvier-février 2004, La documentation française, p.38.  17)http://fr.wikipedia.org/wiki/Paris_M%C3%A9tropole;http://fr.wikipedia.org/wiki/communaute urbaine.  18)SENAT No.60, Projet de loi de réforme des collectivités locales(21 octobre 2009), Etude d’impact(Document joint au projet de loi).  19)Dominique Perben, Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi(No 2280) adopté par le Sénat, de réforme des collectivités territoriales. mai 14 2010. Tome 1, 2010, p.291; 정옥주, 「프랑스의 기초자치단체간 협력」, 『대한국토‧도시계획학회지』 39권 6호, 2004, pp.222-225.  20)Yves Jégouzo, Contenu et articulation des contrats d’agglomération. Contractualisation et territoires: les contrats d’agglomération. Paris: GRIDAUH, 2005, pp.154-157.  21)René Cluniat, Jean-Pierre Roubaud, et Alain Roux, Evaluation des demarches contractuelles de pays(No. 2391), Conseil général du génie rural, des eaux et des forets, 2006, pp.23-26.  22)Dominique Perben, op. cit., p.291.

    6. 맺음말 및 시사점

    프랑스는 기초지방자치단체인 코뮌의 규모가 지나치게 협소하여 행정재정, 기술적 측면의 어려움과 효율적 국토관리를 위하여 1970년대까지 코뮌의 통합을 추진하였다. 그러나 이러한 코뮌통합 정책은 별다른 성과를 거두지 못하고 실패함에 따라 코뮌에 대한 재평가와 더불어 코뮌체제를 유지하면서 새로운 협력방식을 도입하고 이를 발전시켜 나가는 방향으로 전환하였다.

    코뮌간 협력은 1980년대까지 코뮌사무조합을 구성하여 공공서비스를 공급하는 수준에 국한되었다. 이에 비해 1982년 지방분권 실시와 더불어 광역행정 및 지역계획을 위한 레지옹의 신설, 계획체계의 개편과 계획계약 제도의 도입, 지방자치단체의 권한 강화, 주민참여 제고 등으로 코뮌간협력체제에도 상당한 변화를 맞게 되었다. 이러한 제도 변화와 더불어 1990년대부터 코뮌간 협력을 강화하기 위해 기존의 조합형 외에 연합적 협력방식과 계약적 협력방식을 도입하여 이를 활용하고 정착시키는 데 역점을 두었다.

    우리나라는 1961년에 기초자치단체인 읍‧면(1,592개)을 통합하여 군(140개) 자치체로 개편하였고, 1995년 본격적인 지방자치 재실시를 앞두고 1994년부터 전국토의 40%에 해당하는 약 40개의 시‧군(도‧농)을 통합하였다. 이에 따라 우리나라의 기초자치단체의 평균 인구는 2011년 현재 약 20만 명(시 30만 8천명, 군 5만 6천명, 자치구 32만 9천명)에 달하고 있어 프랑스와 매우 대조를 이루고 있다. 우리나라는 기초자치단체 규모가 매우 크기 때문에 프랑스에 비해 기초자치단체간 협력이 절실하지 않은 편에 속한다. 지방자치 실시 이후 우리나라는 기초지자체의 자율성 확대와 함께 각기 경쟁적으로 사업을 추진하면서 중복투자와 이해관계 대립 등의 부작용이 야기되고 있다. 이러한 양상은 앞으로 심화될 것으로 예상되고 있기에 기초자치단체간 협력의 필요성이 높아지고 있다.

    위에서 살펴 본 프랑스 기초자치단체간 협력 유형의 구성과 운영 방식은 우리에게 다음과 같은 시사점을 주고 있다.

    첫째, 프랑스의 코뮌간 협력은 지방자치단체의 여건과 필요성에 따라 활용할 수 있는 다양한 협력 유형(조합형, 연합형, 계약형)을 제도화 하고 있는 점은 우리에게 시사점을 준다. 즉 조합형은 일부사무조합, 복합사무조합, 혼합조합을 두고, 연합형은 농촌, 중도시, 대도시, 신도시 등의 성격에 맞는 고유세원을 갖는 협력기구를 구성하고 있다. 협력방식은 대상지역(농촌, 도시, 인구규모 등), 의무적 권한의 존재여부 및 업무영역(주택, 소방, 도시계획, 도시교통, 문화체육, 교육시설, 환경보호, 지역정비), 재원(분담금, 고유세원) 등에 따라 다양한 형태를 활용할 수 있도록 제도적으로 보장하고 있다. 우리나라의 경우 현행 지방자치법 등에서 규정하고 있는 제도(지방자치단체조합, 사무위탁 등)는 지자체의 특성에 맞게 활용할 수 있는 협력 유형과 수단이 미비하기에 제도적 보완이 필요하다. 또한 지방자치단체조합의 법적 지위를 명확히 하여 독립성과 자율성을 강화할 필요가 있다.

    둘째, 프랑스는 1982년 지방분권 이후에 분권화에 따른 역기능(갈등, 중복행정, 규모 불경제 등)을 방지하고 협력을 강화하기 위하여 행정, 재정, 기술적 측면의 미비점 개선(협력방식의 개편, 절차 간소화, 재정 협력, 주민참여 제고 등)을 위해 지속적인 노력을 기울이고 있는 점은 주목된다. 특히 정부간(중앙과 지방 및 지방 상호간) 관계의 수평적 유연한 관계 구축, 실질적 민‧관협력의 제도화, 협력수단의 연계화 및 체계화 등에 초점을 두고 있는 것은 우리에게 시사점을 준다.

    셋째, 프랑스는 국가와 지방자치단체간 계약을 통한 개발 방식에 코뮌간 협력을 연계시켜 나가는 방식을 활용하고 있는 점은 우리에게 시사점을 준다. 국가와 지역 간의 계획계약, 도시권연합체 계약, 도농권연합체계약 등을 체결함으로써 사업에 참여하는 단체들과 파트너십을 증진하고, 정책의 일관성과 안정성 확보에 기여하고 있다. 1990년대 말에 도시권의 보다 균형되고 일관성 있는 발전을 보장하기 위하여 정책적 협력의 촉진이 요청됨에 따라 이러한 계약 제도를 도입하였다. 국가와 레지옹간 계획계약은 지역개발 관련 계약의 체결 주체인 도농권연합체와 도시권연합체의 개발계획과 연계하여 재정이 지원되는 체제를 구축하고 있다. 이러한 연합체들은 기초자치단체의 협력기구인 각종 협력체(대도시공동체, 중도시공동체, 코뮌공동체 등)와 연계‧협력하여 사업을 추진하고 있다. 프랑스의 이러한 정책은 최근에 우리나라에서 역점을 두고 있는 시‧군의 기초생활권 발전계획 수립과 도시권 정책에 대한 방향성을 시사한다. 우리나라 시‧군은 2010년 2월에 수립한 5년간의 기초생활권 발전계획을 통해 399건의 시‧군간 연계‧협력 후보사업이 발굴되었으나 재정상 인센티브 부족 등으로 10개 사업만이 추진되고 있어 개선의 여지가 많다.

    넷째, 프랑스는 최근에 사르코지 정권 하에서 국제적 차원에서 대도시권 경쟁력을 강화하기 위해 2010년 12월 지자체개혁법에 따라 ‘대도시권연합체(métropoles)’를 새로운 협력기구로 조성하고 있는 점은 주목된다. 이러한 대도시권은 인접한 45만 명 이상의 다수의 기초자치단체들이 자발적으로 결집하는 코뮌간 협력체이며, 지역정비 및 경제, 생태, 교육, 사회 및 문화계획에 대한 권한이 부여되고, 코뮌은 데파르트망(도)과 레지옹(지역)의 권한 이양 혜택을 받을 수 있다.

    다섯째, 지방자치단체간 협력은 신뢰, 타협 및 양보에 바탕을 두는데 프랑스처럼 지방자치단체간 협력이 활성화 되기 위해서는 우리나라의 경우 무엇보다 사회적 자본의 형성을 통한 신뢰사회와 지역문화공동체의 구축이 중요시된다.

  • 1. 배 준구 2010
  • 2. 배 준구 2004
  • 3. 백 윤철, 윤 광재 2000
  • 4. 백 윤철 2010
  • 5. 안 영훈 1997 [한국지방행정연구원 연구자료집] Vol.64
  • 6. 정 옥주 2004 [『대한국토?도시계획학회지』] Vol.39 P.215-230
  • 7. 2009 Il est temps de decider google
  • 8. 2010 Texte adopte No. 472. Projet de loi de reforme des Collectivites Territoriales google
  • 9. Christine (Marie), Gelabert (Bernard) 1999 L’intercommunaite google
  • 10. Cluniat (Rene), Roubaud (Jean-Pierre), Roux (Alain) 2006 Evaluation des demarches contractuelles de pays(No. 2391) google
  • 11. Dreyfus (Bernard) 2001 Vademecum des Collectivites Locales et Territoriales google
  • 12. Jegouzo (Yves) 2005 Contenu et articulation des contrats d’agglomeration. google
  • 13. Leroy (Marc), Portal (Eric) 2006 Contrat, Finances, Territoires google
  • 14. Leurquin (Bernard) 2002 La politique des pays: points cles et difficultes d’application, La politique d’amenagement de territoire google
  • 15. Merlin (Pierre) 2007 L’amenagement du territoire en France google
  • 16. 2010 Les collectivites locales en chiffres 2010 google
  • 17. 2006 La politique d’amenagement et de developpement durable du territoire en France google
  • 18. Monod (Jerome), Castelebajac (Phillipe) 2006 L’amenagement du territoire. google
  • 19. Moreau (Jacques) 2004 Administration regionale, departementale et municipale google
  • 20. Moreau (Jacques) 2002 Administration regionale, departementale et municipale google
  • 21. Perben (Dominique) 2010 Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la legislation et de l’administration generale de la Republique sur le projet de loi(No 2280) adopte par le Senat, de reforme des collectivites territoriales. google
  • 22. SENAT No.60, Projet de loi de reforme des collectivites locales(21 octobre 2009) google
  • 23. Tronquoy (Philippe) Decentralisation, Etat et territoire, Cahiers francais 318, janvier-fevrier 2004 google
  • 24. Vieille (Thierry) 2002 C’est quoi? La decentralisation. google
  • 25. http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r2516-tI.asp google
  • 26. http://www.datar.gouv.fr/fr1/amenagement du territoire 655/contrats google
  • 27. http://www.interieur.fr/section/reforme-collectives/actualites google
  • 28. http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT 000023239624 google
  • 29. http://territoires.gouv.fr/evaluation-des-demarches-contractuelles-depays-2006 google
  • 30. http://www.paysagglomeration.com/etats lieux.php google
  • 31. http://www.senat.fr/rap/r08-264-2/r08-264-21.pdf google
  • 32. http://fr.wikipedia.org/wiki/commune google
  • 33. http://fr.wikipedia.org/wiki/communaute urbaine google
  • 34. http://fr.wikipedia.org/wiki/paris google
  • [그림 1] 프랑스 코뮌간 협력에 대한 분석 틀
    프랑스 코뮌간 협력에 대한 분석 틀
  • [표 1] 프랑스 지방자치단체간 협력 관련 제도 개편의 주요 내용
    프랑스 지방자치단체간 협력 관련 제도 개편의 주요 내용
  • [표 2] 프랑스 코뮌의 인구 규모별 분포(2010년 1월 현재)
    프랑스 코뮌의 인구 규모별 분포(2010년 1월 현재)
  • [표 3] 코뮌간 협력체의 구성에서 조합형과 연합형 간 특징 비교
    코뮌간 협력체의 구성에서 조합형과 연합형 간 특징 비교
  • [표 4] 코뮌간 협력체의 변천
    코뮌간 협력체의 변천
  • [표 5] 대도시공동체(communautes urbaines) 현황(2010년 1월 현재)
    대도시공동체(communautes urbaines) 현황(2010년 1월 현재)
  • [표 6] 도농권연합체와 도시권연합체 현황(2008.1월 현재)
    도농권연합체와 도시권연합체 현황(2008.1월 현재)
  • [표 7] 코뮌간 협력체의 유형별 운영상 특징 비교
    코뮌간 협력체의 유형별 운영상 특징 비교