Study on Management Condition and Development Plan for an Official Seal*

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  • ABSTRACT

    The purpose of this study is to propose effective management plan for official seal guaranteeing authenticity of archival records. For this, this paper attempts to investigate current management conditions of central governments and National Archives. First, disclosure of information on official seal register in central government was requested. In addition, surveys and interviews with person in charge were carried out. Additionally, official seal lists of National Archives were analyzed and the person in charge was interviewed. Based on these, this paper proposed management plans of official seal such as a periodic inspection of management conditions, training programs for the person in charge, selective acquisition, reporting of the current state, improvement of law system, improvement of document formats, and establishment of an electronic seal management system, etc.


    본 연구의 목적은 행정박물 중 기록물의 효력과 진본성을 보장해 주는 관인과 그 연계기록물인 관인대장의 관리 실태를 조사.분석하고, 보다 효율적으로 관리하기 위한 방안을 제시하는 것이다. 이를 위해 중앙행정기관을 대상으로 정보공개 청구, 설문조사, 담당자 면담을 실시하고, 국가기록원을 대상으로 담당자 면담, 관인목록 분석 등을 실시하여 관리 실태를 분석하였다. 그리고 그 결과를 바탕으로 정기적 실태점검 및 교육, 관인의 선별이관, 생산현황 통보, 법령정비, 서식개정, 전자관인시스템 구축등의 방안을 제시하였다. 본 연구를 통해 관인관리의 중요성을 재인식하고, 제안된 관리방안을 활용하여 관인관리 전반을 체계적으로 개선하는 데 도움이 되기를 기대한다.

  • KEYWORD

    Official Seal , Official Seal Register , Authenticity , Official Seal Management

  • 1. 서 론

    행정박물은 박물관 자료처럼 형상성을 갖추고 있어 감각적 진단이 가능하므로 문자기록 등을 통한 이해의 제약을 극복하는 가능성을 열어준다(배영동 2000, 38). 따라서 교육적, 연구적 가치가 높은 기록물이라고 할 수 있다. 대표적 행정박물인 관인류(인장류)의 경우 관인이 지니는 특징과 중요성 때문에 수집단계에서부터 등록, 보존 등에 이르기까지 각별한 관리가 필요하다.1)

    우선 관인은 행정기관의 의사표시에 대한 공식적인 인증으로서의 효력이 있어 문서가 해당기관에서 생산·발송·교부됐음을 증명하고, 위·변조 되지 않은 진본임을 보장해 준다. 그리고 이런 중요성 때문에 관인대장이라는 기록물과 연계하여 관리되는 특징을 보이는데, 이를 통해서 관인의 진본여부 판단, 관인의 이력 및 업무맥락의 이해 등이 가능하다. 또한 관인은 그 위조나 도용으로 무자격자에게 일을 맡기거나 계약을 하게 되는 피해가 발생할 수 있어 사회적으로도 중요한 의미를 지닌다. 실제관인을 도용하여 공문서를 위조함으로써 국유지를 매각하여 거액의 손해를 입힌 사건2), 조작된 경력확인서에 무단으로 관인을 날인하여 자격증을 발급받은3)사건 등이 끊이지 않고 있는 실정이다. 그밖에 인장은 의지나 책임을 나타내며 확인하는 신표로 그중 관인은 기관과 관료를 상징하고, 권위와 정통성을 보여주는 징표로서 의미가 강하다(정종수 1987, 4).

    이러한 관인의 업무적 활용, 증빙 및 설명책임의무 등을 다하기 위해서는 체계적으로 관리되고 확보되었을 때에만 대내외적으로 기관의 입장을 정당화 하고, 설득력 있는 답변을 제시할 수 있게 된다(한국기록관리학회 2008, 13-14). 그러므로 관인의 도용과 위조를 방지하고, 증빙역할을 원활히 할 수 있도록 그 관리 절차를 정교하게 규정하고, 관인자체의 관리와 함께 관인대장을 기록으로서 체계적으로 관리할 필요가 있다. 그러나 관인과 관인대장은 중요한 기록물임에도 불구하고 그동안 당위적·일상적인 것으로 인식되어 상대적으로 소홀히 다루어져 왔고, 사무관리규정만으로 규정되어 관리되었던 탓에 행정박물로서도 제대로 관리되지 못했다.

    이에 본고에서는 관인과 관인대장이 기록물로서 잘 관리되지 않을 경우 다른 기록물의 효력과 진본성 등을 보장하지 못하고, 공간만 차지하는 애물단지로 전락할 수 있다는 판단과 문제의식을 가지고, 그 동안 이루어지지 않았던 관인과 관인대장의 관리현황과 실태를 처음으로 조사·분석하고 이를 토대로 보다 효과적이고, 체계적인 관리를 위한 관리방안을 제안하고자 한다.

    행정박물 관련 연구가 아직 초기이고, 관인은 그 속에서 개념정도만 다루어진 정도이다(국가기록원 2007). 따라서 아직까지 행정학·기록학적 관점의 연구가 없는 관계로 문헌조사를 통한 논증 중심으로 본 연구를 진행하기에는 일정한 한계점을 지님을 먼저 밝히며, 실증적인 조사를 통하여 이를 보완하려고 한다.

    2장에서는 관인과 관인대장의 개념에 대해 사무관리 규정을 비롯한 각종 법규, 사무관리편람, 관련연구 등을 참고하여 검토하였다.

    3장에서는 중앙행정기관의 관인과 관인대장의 관리 실태를 설문과 정보공개 청구를 통하여 조사·분석하고, 관인이 국가기록원으로 이관되어 보존되는 실태를 파악하여 관인관리의 문제점을 도출하고자 하였다.

    4장에서는 3장에서 분석한 내용과 문제점들을 기초로 하여 효율적인 관인의 관리를 위한 관리방안 및 개선방안을 제시하고자 하였다.

    1) 관인류(인장류)에 국새, 관인, 압인, 철인, 고무인, 인장관련 물품 등이 속하지만 국새를 포함한 관인이 인장류의 중심이고, 나머지는 관인이나 다른 행정박물에 준하여 다루어지므로 본고에서는 관인과 인장류(관인류)를 거의 동 일한 개념으로 사용하고자 한다.      2) 현직 국세 공무원이 공문서를 위조해 국유지를 매각한 뒤 거액을 챙겨 달아난 사건이 발생했다. 국세청에 따르면 강원 영월세무서 소속 이모씨(6급)는 원주세무서에 근무하던 2004년 5월 세무서장의 관인을 훔쳐 공문서를 위조한 뒤 국세청 소유의 원주시 단구동 1478의 1 등의 토지를 불법으로 매각해 약 5억원을 챙겼다(경향신문,2007.01.08).      3) 조사결과 강원도 모 시청 국장급 공무원 A(58)씨 등 건설 관련 공무원 24명은 소속 자치단체가 발급하는 경력확인서를 허위 작성한 뒤 소속 자치단체장의 관인을 찍어 특급 또는 고급 기술경력증을 발급받는 데 사용했다(한국일보, 2007.10.17).

    2. 관인 및 관인대장의 정의

       2.1 관인의 정의와 종류

    관인에 대해 명확한 이론적, 학술적 정의를 찾아보기는 어렵다. 국립국어연구원의 표준국어대사전에서 '정부 기관에서 발행하는, 인증이 필요한 문서 따위에 찍는 도장, 청인과 직인이 있다'라고 정의하고 있고, 기록물관리법에서 행정박물의 한 종류로서 규정하고 있는 정도이다. 인장의 주요기능은 문서 등의 법률적 효력을 증명하는 것에 있으며, 정부기관에서 사용하는 인장인 관인은 관인대장에 그 인영을 등록함으로써 비로소 공식적이고, 법률적인 지위를 가진다.4) 기록물관리법에서는 관인을 행정박물의 범위에 포함하고 있고, 이관시기에 대해서도 규정하고 있다.5)

    관인에 대한 좀 더 자세하고 전반적인 개념과 내용은 사무관리규정과 국새규정 등에서 언급하고 있는 내용에서 확인할 수 있다. 일반적으로 관인이란 정부기관에서 공식문서에 사용하는 인장으로 행정기관 등의 시행문, 게시판등에 고시 또는 공고하는 문서, 임용장·상장 및 각종 증명서에 속하는 문서 등에 관인을 날인하게 된다.6) 관인은 국가를 상징하고, 국사행위에 사용하는 관인인 국새, 행정기관의 명의로 발송 또는 교부하는 문서에 사용하는 청인, 행정기관의 장 또는 보조기관의 명의로 발송 또는 교부하는 문서에 사용하는 직인, 그리고 학교, 군기관 검찰기관 등의 특수한 기관이나 특수한 용도7)에 사용되는 특수관인으로 구분할 수 있다. 지방자치단체에서 사용하는 청인 및 직인은 중앙정부의 관인에 대응하는 개념으로 공인8)이라는 용어를 사용하고 있으나, 일반적으로 관인이라 하면 공인을 포함한 개념이라 할 수 있다(행정자치부 2003, 173-174).

    국새는 나라의 중요문서에 날인하여 국가주요행위의 최종적 완성과 효력발생의 역할을 하게 되며, 상징성과 중요성 때문에 사무관리 규정이 아닌 국새규정을 따로 두어 관리된다.9) 특수관인은 당해 기관의 일반관인 외에 따로 비치하여 사용하며, 관련기관의 장관이 정하는 관인규칙을 만들어 관리한다. 외교문서에 사용하는 관인은 외교통상부장관이, 회계 관련 공무원이 사용하는 직인은 기획재정부장관이 관리에 관해 필요한 사항을 규칙으로 정하여 사용한다.10)

       2.2 관인대장의 정의와 양식

    관인대장도 별도의 용어정의는 없으나 사무관리규정상에 나타난 관인에 대한 등록과 폐기규정과 쓰임 등을 통하여 그 개념을 추출하자면, 관인이나 날인된 인영이 진본임을 증명해주는 영구기록물이라고 할 수 있다. 전자이미지 관인을 포함한 모든 관인은 그 인영을 당해 행정기관의 관인대장에 등록해야만 사용할 수 있다. 관인이 분실 또는 마멸되거나 갱신할 필요가 있을 때에는 그 사유를 들어 새로운 관인대장에 재등록해야 하며, 이전에 사용하던 관인에 대해서는 관인대장에 폐기내역을 등재함으로써 사용을 마감할 수 있다. 이때 해당관인의 전자이미지관인을 사용 중이었다면 기존 전자이미지관인을 삭제 후 새로운 관인의 인영으로 만든 전자이미지관인을 재등록하여 사용해야 한다.11)

    관인대장의 양식은 <;표 1>;과 같다. 관인대장의 구성을 살펴보면 크게 관인명, 종류, 관리부서, 등록(재등록) 정보, 폐기12) 정보를 기재하도록 되어 있다. 전자이미지관인대장도 유사하지만 관인대장에 등록하는 실물을 컴퓨터 파일로 만든 전자이미지에 관한 사항을 등록·폐기하는 것이므로 이중 일부 항목이 빠지며, 실물 인영을 찍는 난이 하나 추가된다.

    4) 사인은 인감증명법에 의해 관청에 인영 등록가능 - 인감증명법 제10조.      5) 공공기록물관리에 관한 법률시행령 [별표 4], [별표 5]      6) 사무관리규정 제3장 관인관리 내용 및 행정안전부 관인관리 담당자 면담 참조.      7) 회계, 민원, 외교문서, 전자문서 등에 날인하기 위한 용도      8) 공인이라는 용어는 공인위조부정사용죄에서와 같이 사인에 대하는 개념으로 사용되는 경우가 있는데 이 경우의 공인은 관인의 일반적인 개념과 비슷하다고 볼 수 있다      9) 국새규정 제7조 - 새로 제작하였을 때에는 대장에 인영을 등록하고 관보에 게재해야 한다.      10) 사무관리규정 제36조 (특수관인).      11) 사무관리규정[일부개정 2005.3.24 대통령령 제18746호] 제3장 관인관리 참조.

    3. 관인관리 현황 및 실태분석

       3.1 중앙행정기관의 관인관리 실태

    3.1.1 관인대장 관리 실태분석

    기록물인 관인대장이 기관에서 어떻게 관리 되는지 알아보기 위해 2007년 3월 31일부터 약 3주일 동안 정보공개시스템을 통하여 중앙행정기관의 관인대장에 대해 정보공개를 청구하고, 의미 있는 파악이 가능했던 36개 기관의 관인대장 내용을 분석하였다.13) 그리고 정보공개 청구과정에서 일부 관인 담당자들과 통화 면담과 방문 면담을 통하여 관인과 관인대장의 관리에 대하여 파악하였다.

    관인대장을 직접 살펴보고, 관련 담당자와 통화를 통해 면담을 해 본 결과 관인과 관인대장이 문서나 관인자체의 진본성을 판별할 수 있는 중요한 기록물임에도 현장에서는 이런 역할에 대한 체감이나 인식을 제대로 하지 못하고 있는 것으로 판단된다. 그렇기 때문에 각종 표기 오류, 인영 오류, 서식 사용 오류 등 을 범하고 있는 것으로 나타났으며, 이에 따라 향후 문서 등의 기록물에 대한 효력여부에 영향을 미칠 수 있는 중대한 문제들이 잠재되어 있어 관인과 관련한 여러 문제의 개선이 시급함을 알 수 있었다.

    1) 관인대장 표기누락

    관인대장은 관인의 진본여부를 증명해주는 중요한 기록물이기 때문에 그 효력을 정확히 담보하기 위해서는 비고를 제외한 모든 항목을 충실히 기재할 필요성이 있다. 그러나 무려 29개 기관에서 항목을 한 개 이상 누락하거나 기재 내용에 오기가 있는 것으로 나타났다.

    관인명, 종류, 관리부서는 대부분 정확히 기재하고 있었지만 관인의 종류가 청인임에도 직인에 표기한 사례가 있었고, 관리부서 표기를 누락한 기관도 있었다. 법적으로 관인 사용이 시작되고 마감되는 날짜를 확정해주는 정보인 등록일, 새긴날, 최초사용일, 폐기일, 관보공고 항목 등을 누락하거나 오기한 기관은 25개 기관에 달했다. 오기 유형을 보면 연도만을 표기하거나 아예 항목을 누락한 경우가 많았고, 날짜의 선후가 논리적으로 맞지 않는 경우도 있었다.

    12) 현 사무관리규정에서는 국가기록원이나 지방기록물관리기관으로 관인을 이관하는 것으로 실제 폐기에 갈음하도록 하고 있다.      13) 2008년의 조직개편을 감안해 2009년 2월에도 45개 개편기관을 대상으로 정보공개를 청구하였으나 그 내용이 2007년 조사와 대동소이하여 2007년 분석 내용을 다루었다.

    2) 서식의 변경 및 오사용

    관인대장은 관인의 등록부터 폐기까지의 이력을 기록하는 것이므로 하나의 관인대장에 하나의 관인에 대해 등록할 때부터 폐기할 때까지의 내역들을 모두 기록하는 것이 정상적인 서식의 사용방법이다.14) 그러나 11개 기관에서 서식을 제대로 이해하지 못한 상태로 사용하고 있었다.

    가장 흔하게 나타나는 유형은 사용하던 관인을 폐기할 때 이를 대체하는 신규관인의 관인대장에 폐기하는 관인의 인영을 날인하는 경우이다. 이 문제를 순수하게 관인대장 자체로 해석하게 되면 새로 등록한 관인을 등록과 동시에 폐기한 것이 된다. 법적 문제가 발생했을 경우 그 효력에 심각한 영향을 줄 수도 있는 문제인 것이다.

    관인대장의 의미를 제대로 이해하지 못하였거나 단순히 편의상 의도적으로 서식을 변경하여 사용한 사례도 있었다. 관인대장이 가지는 등록부터 폐기까지의 생애 이력을 기록하는 기능을 간과하고 기관의 관례대로 등록부분과 폐기부분을 독립적인 것으로 파악하여 등록부분이나 폐기부분만을 따로 만들어 여러개의 관인을 하나의 양식에 등록한 경우가 있었다. 물론 서식 변경이 사무관리규정을 위반하였다 하더라도, 관인의 효력에 영향을 미칠지는 더 논의해봐야 하고, 실제 각 사안에 대해 사법부 판단을 받아야 명확해 지는 것이지만 기록물이 원칙에 따라 올바르게 관리되지 않고 있다는 자체만으로도 문제가 된다고 볼수 있다.

    15) 2007년 및 2009년 a기관 등의 관인 담당자 면담내용 - 그런데 실제로는 행정안전부에 관인대장이 존재하지 않거나 해당 관인을 폐기할 때 담당자가 이 사실을 모를 경우가 있을 수 있다.

    14) 2007년 및 2009년 행정안전부 지식제도과 담당자 면담 시 1개의 관인대장에는 1개의 관인에 대해서만 기록 및 날인해야 하며, 서식의 변형은 절대 불가하다는 내용을 확인하였다.

    3) 관인대장 미보유

    일부 기관은 몇 가지 사유 때문에 관인대장을 분실하지 않았는데도 불구하고 해당 기관에서 보유하고 있는 관인에 대한 관인대장을 보유하지 않는 경우가 있다. 관인대장은 관인을 보관하고 있는 해당 기관단위에서 관리하는 것이 원칙이지만 과거에는 총무처(현 행정안전부)에서 관인을 등록한 후 중앙행정기관에 배부하는 형태를 취하고 있었기 때문에 관인대장이 아직 행정안전부에 존재하는 경우가 있다.15) 그리고 2002년 이전에는 등록방법을 특정하지 않았었기 때문에 관인대장에 등록하지 않은 경우가 일부 존재하고 있고, 회계 관련 공무원의 직인의 경우 직인대장에 등록하지 않고 등록과 폐기조서만을 사용하여 등록을 갈음한 경우가 있다. 규정상 관인대장은 등록하지 않으면 사용할 수 없고, 소속 관서에 비치하도록 하고 있으므로 문제가 될 수 있다.

    4) 인영오류

    인영관련 오류는 관인등록 자체를 무효로 만들 가능성이 있고, 무효까지는 아니라도 관인의 주요기능인 문서의 진본성 규명 역할을 하는데 일정부분 한계를 지닐 수밖에 없어 문제가 된다. 그런데 분석 결과 이런 사례들이 발견되었다. 실제 등록 또는 폐기 시 관인이 아닌 다른 관인을 날인한 사례도 극히 드물기는 하지만 발견되고 있다. 또한 진본 여부를 명확히 파악하기에는 인영이 너무 흐리거나 일부가 제대로 찍히지 않은 경우도 있으며, 인면의 글자를 관인명과는 다소 다르게 조각한 경우와 하나의 관인대장에 2개의 관인을 날인한 경우도 있었다. 일부 기관에서는 전자이미지대장에 출력물을 붙이지 않은 경우도 있었다.

       3.1.2 관인관리 관련 설문조사 및 분석

    1) 설문조사 개요 및 설문지 구성

    (1) 설문조사 개요

    설문조사 개요는 다음과 같다.

    ① 조사목적: 관인관리 실태조사 및 개선방안 모색을 위한 기초조사

    ② 조사대상: 40개 중앙행정기관 관인 담당자 (15부 2처 18청 5위원회)

    ③ 조사방법: 담당자 이메일 발송 및 현장방문을 통한 설문지 배포.회수

    ④ 조사기간 및 응답률: 2009년 3월 31일~4월 17일, 62.5%(25명)

    ⑤ 응답자 성향:<표 2>와 같다.

    (2) 설문지 구성

    설문지는 총 6가지 주제를 중심으로 <표 3>과 같이 구성하였다"> <표 3>과 같이 구성하였다.

    (3) 분석방법

    자료는 SPSS 12.0을 사용하여 분석하였으며, 주로 유효값으로 빈도분석을 하였고, 관인의 관리 개선방안과 관련해서는 빈도분석과 함께 기술통계로서 평균과 표준편차를 산출하여 분석에 활용하였다.16)

    2) 설문 분석

    (1) 관인관리 업무 실태

    ① 관인관리 업무 숙련도

    관인관련 업무는 기록물관리와 밀접한 관련이 있으나 기록물관리 경험자는 40%(10명)로 절반에 미치지 못했고, 평균 담당기간은 2년 7개월 정도였다. 또한 관인관리 업무를 담당하고 있는 기간은 2년 미만이 64%(16명)로 업무 지속기간이 비교적 짧게 나타났다.

    16) 무응답 등의 결측치는 빈도분석과 기술통계 분석 시 전체값에서 제외되었다.

    관인업무에 대한 숙련도에서는 중상이라는 응답이 43.5%(10명)에 불과했다. 기록물관리 경험자가 적고, 관인업무 담당기간이 짧아 업무처리에 대한 확신이 없었고, 전문성이 떨어질 개연성을 보여주었다.17)

    ② 관인 통계관리

    기록물 생산현황을 국가기록원에 통보할 때 관인보유 현황을 포함해 통보한다는 담당자는 32%(8명)에 불과하였는데, 관인이 행정박물이나 기록물이 아니기 때문이라는 이유와 그동안 전임자들이 통보한 사례가 없었기 때문이라는 이유가 대부분을 차지해 기록물로서 관심이 부족함을 드러냈다.

    목록이나 통계를 관리하는 기관도 56%(14명)로 수치상으로는 과반이었지만 중요기록물 이라는 측면에서 보았을 때 만족할 만한 수치는 아니다. 또한 회계 관련 부서, 산하기관을 통합하는 기관 전체의 통계를 관리하고 있는 기관은 소수에 불과했다. 이런 이유로 전체 보유 관인의 수량, 관인대장의 보유현황에 대한 파악이 어려워 효율적인 관리가 어렵게 된다.

    17) 면담결과 과도한 업무 속에 관인관리 업무에 대한 관심이 상대적으로 떨어진 것, 관인업무 담당이 자주 바뀌는 문제, 업무에 참고할 만한 자료가 거의 없고, 규정에만 의지하기에는 애매한 부분이 많은 것 등이 업무에 소홀하고, 전문성이 떨어질 수밖에 없는 이유들로 나타났다.

    (2) 관인에 대한 이해도 및 관인관수 실태

    ① 관인에 대한 인식

    관인을 생산 당시부터 기록물이라고 여기는 담당자는 37.5%(9명), 최소한 기록물에 준하여 관리되어야 한다는 담당자는 33.3%(8명)로 70%가 넘는 담당자들이 관인을 생산할 때부터 기록물로 간주하고 있음을 알 수 있다. 그럼에도 기록물로서 관리나 처리가 미비한 이유는 행정박물이 기록물로 인정되기 전부터 사무관리규정상 관인규정이 존재하여 굳이 기록물로서 처리를 하지 않는 것으로 추정해 볼 수 있다. 또한 기록물관리법상 관인은 활용 종료시점에 이관토록하고 있어 이관 시에 행정박물이 된다는 해석이 가능하다는 점도 그 이유가 될 수 있다.

    ② 관인관리 범위

    날인 권한을 묻는 질문에 관인 담당자로 한정한다는 응답이 60%(15명), 실제 날인자를 묻는 질문에 날인권자로 한정한다는 응답이 44%(11명)로 나타나 관리에 있어 다소 느슨한 모습을 보였다. 심지어 담당자 입회 없이 해당과의 다른 직원이나 필요한 사람이 날인하는 경우도 극히 드물지만 존재18)하여 도용 등의 문제발생의 여지가 높아 바람직하지 않다.

    ③ 관인보관 및 사용

    관인의 보관장소를 묻는 질문에 개인책상에 보관한다는 응답이 24%(6명), 누구나 접근이 가능한 일반 금고나 캐비닛에 보관한다는 응답 16%(4명)로 나타났다. 적지 않은 담당자가 누구나 접근이 가능한 보안이 취약한 곳에 보관하고 있어 개선이 필요하다.

    폐기 관인의 사용여부를 묻는 질문에 91.3% (21명)가 아니라고 답하여, 폐기관인을 사용하는 사례는 거의 없었지만 폐기 후 상당시간이 지난 후에 회계 관련 전표, 특정 문서 등에 날인한 사례도 일부 있었다. 이는 법적으로만 엄밀하게 따지면 기관차원의 문서위조로까지 볼 수 있는 사안이므로 문제가 될 수 있다. 또한 사무관리규정 상에는 전자이미지관인을 위조 또는 부정사용하지 못하도록 필요한 안전장치를 해야 한다고 규정하고 있으나 위조방지 장치를 하고 있다고 응답한 기관은 36% 수준에 불과해 위조에 취약한 상황이다.

    (3) 관인대장과 폐기관인의 관리실태

    ① 관인대장 관리

    관인이 효력을 가지기 위한 가장 중요한 요소가 관인대장에 등록하는 일이므로 관인대장의 보존은 매우 중요하다. 그런데 관인대장을 모두 보유한 기관은 54.2%(13명)에 불과하였다. 적지 않은 기관에서 현황파악이 불가했고, 29.2%(7명)는 파악 결과 모든 관인대장이 존재하지는 않는다고 응답했다. 관인대장의 관리 실태나 관리태도, 일부 면담 내용을 감안해 보았을 때 정확히 파악하고 있다고 한 기관도 산하기관까지 포함하면 훨씬 상황이 나쁠 것으로 추정된다.

    ② 관인의 공고

    관인의 효력은 관인대장에 등록하는 것 자체로 발생하는 것이다. 이를 공식적으로 알리는 절차로서 공고를 관보에 게재하는 것은 국민의 알 권리를 보장함과 동시에 관인대장에 문제가 있을 경우 흠결을 보충할 수 있는 역할을 할 수도 있어 중요하다. 이 때문에 모두 공고 절차를 누락하지 않고, 문제가 발생하면 적극적으로 해결하려는 의사를 나타내었다. 하지만 모양과 내용이 똑같은 2개의 관인을 사용할 경우 하나만 공고를 내겠다는 담당자가 20.8%(5명)로 관인 공고에 대한 업무지식의 부족을 드러내기도 했다.19)

    (4) 폐기관인의 이관 실태

    ① 관인 이관 및 보유수량 파악

    2002년부터 중앙행정기관의 관인은 폐기할 경우 해당 실물을 국가기록원으로 반드시 이관 하도록 선택사항에서 의무사항으로 바뀌었다. 그 이전 관인이라도 실제 파기하지 않았다면 국가기록원으로 이관하도록 하고 있다.20) 하지만 실제 폐기 여부에 대한 기록이 미비하여, 기관의 자율에 맡길 수밖에 없어 완벽한 수집은 불가능하고, 규정개정 이후라도 국가기록원에서 폐기관인의 파악을 정확히 할 방법이 미흡하기 때문에 기관에 의존할 수밖에 없다.

    그런데 이관대상을 모두 이관하고, 관인 수량을 정확하게 파악하고 있다고 응답한 기관이 68%여서 기관 자체적으로도 전체 관리현황을 제대로 파악하지 못할 가능성이 존재했다. 관인대장의 관리 역시 미흡한 상황에서 실물 폐기관인의 분실 등이 일어났을 경우 향후 증빙적 역할에 문제가 발생할 수 있다.

    ② 관인 이관 시기

    폐기관인의 이관 시기를 묻는 질문에 60% (15명)가 폐기와 동시에 바로 이관한다고 응답하여 많은 기관에서 폐기 후 비교적 빠르게 이관하고 있는 것으로 나타났다. 규정에는 이관 시기를 폐기 이후라고만 정하고 있을 뿐 기간을 특정하지 않았지만 대부분 폐기 시점에 이관해야 한다고 해석하고 있기 때문으로 보인다. 분실 등의 위험을 막기 위해 바람직한 것으로 보이지만 설문결과와는 달리 이관 시점이 천차만별이거나 아예 이관을 하지 않는 경우도 적지 않은 것으로 나타났다.21)

    동일모양, 동일명칭의 관인 공고방법

    이관체계에 대해서는 현재의 이관체계를 지지하는 담당자가 과반수지만 규정의 변화를 원하는 담당자도 적지 않음을 알 수 있다. 그러나 업무활용, 증빙과 행정박물 전시 등을 위해 기관비치가 일부 필요하고, 국가기록원에서도 저장 공간 문제, 불필요한 업무과중 문제 등이 존재하므로 관인의 선별이관을 중심으로한 이관체계의 정비를 신중하게 고민해 보아야 할 것으로 보인다.

    19) 모양과 내용이 같더라도 모든 관인은 등록하고, 공고하는 것이 원칙이다.      20) 2005년 감사 시 기관에서 보유하고 있는 폐기관인을 일제 수집하도록 함.      21) 2009년 1~4월 국가기록원 행정박물 담당자 면담내용.

    (5) 관인관리 방안

    담당자의 오해를 사전에 방지함으로써 정확한 관인대장의 기록을 유도할 수 있는 방안인 관인대장 서식 수정에 대해서 54.2%(13명)가 불필요하다고 응답하였으나, 개선에 대한 의견도 45.8%(11명)로 적지 않았다.

    관인 목록 관리, 통계 관리, 규정 및 지침관리, 매뉴얼 마련, 교육, 법령 개정의 6가지 관인관리 개선방안들에 대해 매우 필요하다에 5점, 매우 불필요하다에 1점을 부여하여 각 개선방안에 대해 기술통계량 분석을 해본 결과 신뢰도는 크론바하 알파계수가 .920으로 매우 높았고, 전체적인 개선방안들에 대한 담당자들의 반응은 3.5455로 보통 이상으로 나타나 각 방안들의 도입과 개선에 대해 긍정적으로 생각하고 있는 것으로 판단할 수 있다. 각 방안별로는 관인 목록의 관리(M=4.0909), 관인통계의 관리(M=3.7727), 내부규정 및 지침마련 (M=3.4545), 관인관리 매뉴얼 마련(M=3.4091), 정기적인 관인관리 교육(M=3.3636), 관인관련 법령개정(M=3.1818)의 순으로 나타나 목록관리와 통계관리에 대해서 가장 필요성을 느끼고 있는 것으로 나타났다.

       3.2 국가기록원의 관인관리 실태

    3.2.1 일반현황 및 특징

    국가기록원 담당자 면담과 관인목록, 시스템 등록 현황을 통해 확인한 결과 2004년 이전에는 관련 근거가 미비했기 때문에 매년 30~40여점을 수집하는 수준이었지만, 사무관리규정이 2004년 5월 24일 개정되면서 500여점 이상을 수집하기 시작하였다. 그리고 2005년 감사원에서 실제 폐기하지 않고 각 기관에서 보관하고 있는 폐기관인들에 대한 관리상 문제점의 지적과 수집지시가 있은 후로 갑작스럽게 대량의 폐기관인을 수집한 것으로 드러났다. 이후 연간 약 3000여 점의 관인이 수집되고 있다.

    연도별로 자세히 살펴보면 2004년 이전에 1,008점, 2005년에 2,842점, 2006년에 3,427점, 2007년에 3,333점, 2008년에 3,288점이 수집되어 2008년도 12월 31일을 기준으로 총 1만3,000점이 넘는 폐기관인이 이관되었고, 2009년 1/4분기에도 1,000여 점이 이관되었다. 다른 일반 행정박물의 2008년 말 현재 보유 수량이 4만455점인 것에 비추어 보면 관인이 차지하는 비중이 매우 큼을 알 수 있다. 특히 중앙영구기록물관리시스템인 CAMS에 등록된 수량을 기준으로 보면 일반 행정박물의 등록량은 관인과의 차이는 약 10배에 달한다.22)

    2008년까지 이관되어 등록 및 보존 중인 폐기관인의 분포는 기관별로 중앙행정기관 단위가 27.2%, 지방자치단체 단위가 55.4%이고, 종류별로 청인과 직인이 31.6%, 특수관인이 68.4%이다. 기관별로는 자치단체의 비율이 높고, 종류별로는 일반관인보다 특수관인의 비율이 높음을 알 수 있으며, 특수관인 중 회계관계 공무원의 직인의 비율이 압도적으로 높은 특징을 보이고 있다. 기관자체에서 생산하는 관인의 수량과 그 사용빈도가 회계관계 관인에 집중되어 있어 기관에서 자체 업무에 사용되는 활용도가 상당히 높은 것으로 보인다.

    등록부분은 엑셀목록과 중앙영구기록물관리시스템으로 관리되고 있다. 관인에 대한 서비스 측면에서 보면 기관을 대상으로 대여 등이 이루어진 적은 없다. 다만 특정 폐기관인의 이관 여부를 중앙행정기관에서 문의할 경우 시스템 등록내용 검색과 엑셀목록 검색을 통해 간단히 안내해 주는 정도가 이루어지고 있고, 기관담당자를 포함한 일반인을 대상으로 한 검색서비스가 국가기록원 홈페이지를 통해서 이루어지는 정도이다. 보존 시설에서 보관되고 있는 관인의 경우 여러 관인을 봉투에 넣은 후 보존 상자에 넣는 방식으로 일반 환경에서 보존하고 있다23).

    22) 국가기록원 행정박물 담당자 면담 및 면담 시 확인한 관인목록, CAMS등록내용, 홈페이지 게시내용 참조.

    3.2.2 문제점

    관인이 다른 행정박물에 비해 압도적으로 수량이 많고, 기록물관리법 개정 이전부터 수집이 되어 행정박물의 수집, 등록, 보존 등에 있어 선도적 역할을 할 수 있는 형상물임에도 그 관리가 다소 비체계적인 부분이 일부 존재한다.

    먼저 이관 받을 대상을 파악할 수 있는 각 중앙행정기관의 관인 보유 현황에 대해 파악할 수 있는 제도적 장치도 미비하다. 기록물생산현황 통보 시 행정박물의 수량도 포함하게 되어 있지만 양식이 다소 미흡하여 관인을 별도로 포함하는 기관은 많지 않고, 폐기여부의 파악도 쉽지 않기 때문에 단순히 기관에서 보내면 규정에 맞게 보내온 것인지만을 판단하여 이관 받을 뿐 보내야 할 관인을 보내지 않았는지의 여부는 알 방법이 현재 상태로는 거의 없기 때문에 발생한 폐기관인의 적극적인 수집에는 나서지 못하고 있다.24)

    또한 이관 받은 관인의 분포를 보면 회계관련 직인, 지방자치단체의 관인처럼 중앙기록물관리기관 단위에서 중요성이 비교적 떨어지는 관인이 많다보니 보존과 처리에 재정, 시간, 노력이 분산되어 효율성이 떨어지게 된다. 지방기록물관리기관이 설치되기 이전에라도 자치단체의 관인은 자체적으로 관리할 수 있도록 유도할 필요가 있다. 더불어 중앙행정기관의 관인도 회계 관련 직인처럼 기관의 활용성이 높은 관인은 기관 스스로 관리하도록 할 필요가 있다.

    다음으로 등록관리 부분에서 문제점이 발견된다. 등록시스템을 살펴보면 고도화를 통해 등록사항이 상당 부분 보완되어 보존면에서 체계적인 관리에 무리가 없어 보이지만 정보활용 측면에서는 부족한 부분이 발견된다. 현재의 항목만으로는 관인자체의 정보를 획득할 수는 있어도 관인을 통해서 해당 중앙행정기관의 이력이나 업무와 관련한 맥락정보까지 획득하기는 어려움을 겪을 수 있다. 또한 데이터베이스가 연동되지 않아 출력되는 정보가 한정되다 보니 중앙행정기관에서 시스템을 통한 정보확인이 어렵고, 필요 시 직접 국가기록원에 문의를 해야 하므로 비효율적이다.

    23) 보존상자 당 100~200개 씩 보관하고 있다. 2007년 이후 수집관인은 봉투 없이 보존상자에 직접 넣어 보관되고 있으며, 국가기록원 행정박물 담당자와 면담 결과 추후 별도의 전용보존 상자를 제작하여 보관할 계획이라고 한다.      24) 2009년 국가기록원 행정박물 담당자 면담내용 - 국가기록원에서는 법률상 관인은 폐기시점부터 기록물로 해석하고 있기 때문에 이관된 폐기관인의 처리에 집중하고 있다.

    4. 관인관리 방안

       4.1 인적관리 방안

    앞선 장들에서 살펴보았듯이 업무담당자들의 무지 및 무관심으로 관인은 기록물이 아닌 주요 물품정도로만 관리되었고, 관인대장이라는 기록물 역시 관리가 미비했다. 따라서 무엇보다 개선이 시급한 것은 담당자들의 전문성과 의식을 제고하는 것인데, 먼저 기관 내부적으로는 관인과 관인대장의 부실한 관리로 기록물들의 진본성이 위협 받을 수도 있다는 경각심을 담당자들 스스로 가져야 하며 관인과 관인대장을 모두 영구기록물로서 철저히 관리 해야함을 인식할 필요가 있다.

    이를 위해 정기적?비정기적으로 그 관리실태를 기관장이 확인하도록 의무화할 필요가 있다. 내부감사 등의 방법으로 규정위반 및 부정사용 사례 등을 점검하고, 관리목록과 통계자료를 보고하도록 하는 등 기관장의 상징적인 실태 점검을 통해 담당자로 하여금 철저한 업무숙지와 관리에 관심을 가지도록 유도할 수 있을 것이다. 더불어 도용이나 오용을 미연에 방지하기 위해서 규정으로서 날인 권한자를 지정하고, 일관되고 전문적인 관리가 이루어지도록 쉽게 담당자가 바뀌지 않도록 방안을 강구할 필요성도 있으며, 부득이할 경우 철저한 업무 인수인계가 이루어 질 수 있는 환경을 조성해야 할 것이다.

    관인 담당자 스스로 중요함을 인식하고 업무를 철저하게 익히고, 기관 내부적으로 의식을 개선하기 위한 자세가 필요하지만 특별한 동기부여 없이 지금까지의 관행이 쉽게 바뀌기는 어려울 것으로 보인다.25) 따라서 외부적 환경을 통해서도 관인관리에 대한 인식을 바꾸고 철저히 관리가 이루어지도록 보조할 방안을 찾아야 한다.

    그 중 하나는 기록물관리 실태점검 시 관인 및 관인대장의 점검과 전문가 교육을 정기적으로 실시하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 물론 관인이 기록물인지는 논란의 여지가 있으므로 기록물임을 명확하게 규정하기 전까지는 점검역할을 행정안전부에서 담당해야할 것이다. 점검을 대비하는 과정과 사후처리 과정, 그리고 교육 등을 통해 관리의식과 전문성이 보다 향상되고, 문제점의 조기발견으로 그 해결에 많은 도움을 줄 수 있을 것이다.

    25) 기관 담당자들과 면담 결과 규정대로 일을 처리하고 있기 때문에 별도의 조치는 필요 없다는 의견이 많았다.

       4.2 법제도적 관리방안

    4.2.1 관리정책적 개선

    관인관리의 방향을 결정하는 정책적 측면에서는 우선 국가기록원에서 일률적으로 모든 관인을 관리하는 문제에 대하여 생각해 볼 필요가 있다. 상대적으로 자치단체나 중앙행정기관의 활용도가 높은 관인을 모두 국가기록원에서 관리하는 것은 비효율적인 일이므로 선별 수집 및 이관을 통한 개선이 필요하다. 광역자치단체에 영구기록물관리기관의 설치를 의무화26)했기 때문에 그동안 관리시설 미비 등으로 관인을 국가기록원에 이관하던 각 지방자치단체에서는 곧 스스로 보존하고 관리할 수 있는 여건이 마련될 것이다.27) 따라서 국가기록원의 관인관리는 특별행정기관을 포함하는 중앙행정기관을 중심으로 전환되어야 한다. 중앙행정기관의 관인도 무조건 국가기록원으로 이관하도록 할 것이 아니라 선별을 통해 그 가치가 인정되는 관인을 중심으로 이관하도록 하여 행정력과 보존비용의 낭비를 줄일 필요성이 있다.

    보통 기록물의 등록은 특정 형식에 맞추어 관련 정보를 등재하고, 관리번호를 부여하여 체계적인 관리가 가능하도록 하기 위한 절차로 볼 수 있고, 대부분은 대장 등의 비전자적 형태나 전자기록물관리시스템 등의 전자적 형태로 시스템에 등록하게 된다. 그러나 중앙행정기관에서 관인은 이러한 절차가 없어 관리에 어려움이 있으므로 정책적 측면의 또 다른 개선방안으로 등록 및 관리번호 부여를 의무화하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 이때 필요하다면 보다 명시적인 규정을 마련하여 생산 단계에서부터 기록물로서 명확한 지위를 부여하여 관리할 필요가 있다. 관리번호 부여는 간행물 등록번호를 부여하는 것과 마찬가지로 국가기록원에 신청하여 부여받는 방안도 고려할 수 있는데, 그렇게 되면 국가기록원에서 국가차원의 통계관리나 이관활용에도 큰 도움을 줄 수 있을 것이다.

    관리정책적 측면의 또 다른 개선점으로 관인 생산현황 통보를 의무화하는 것을 고려할 필요가 있다. 이는 이관의 누락과 현황파악 미비로 인한 관리상의 문제를 보완할 수 있고, 향후 선별 수집 시 대상 전체의 파악을 통한 선별이 필요하므로 중요하다. 물론 관인이 기관 활용 시에는 기록물이 아니라는 입장이 있어서 현 규정상으로는 의무화하는 데 한계가 있을 수도 있다. 그렇지만 현재의 양식에도 관인이 포함되도록 하고 있고 해석에 따라 생산시부터 행정박물로 간주할 수도 있으며, 이관되어야 하는 대상이 결국은 모든 관인이므로 생산 단계에서부터 관리되고 있는 상황을 파악할 당위성이 있다.

    마지막으로 국가기록원 관리시스템의 등록과 관련한 부분을 개선할 필요가 있다. 효율적인 관리를 위해 시스템 누락 관인의 등록방안 마련하고, 원활한 정보제공을 위해 시스템의 등록항목을 보완할 필요가 있다. 이미 고도화를 통해서 많은 개선이 이루어져 관리자 입장에서 영구기록물로서 원활히 관리하는 데 큰 무리 없는 정보들이 관리되고 있는 것으로 판단되지만 서비스를 위해서는 보다 포괄적이고, 자세한 정보를 제공할 수 있는 방향으로 꾸준히 개선되어야 한다.

    먼저 기술규칙 표준의 항목들을 보충하거나 별도로 기술절차를 추가함으로써 관인의 생산과 폐기에 이르기까지의 전체적 맥락을 파악할 수 있는 정보를 입력할 수 있도록 하고, 이를 검색도구 등에 활용하면 기관과 국민에게 최선의 열람서비스를 제공할 수 있을 것으로 생각한다. 관인이라는 점을 감안해서 인영 이미지, 인뉴 3D이미지 등을 제공할 수 있도록 항목에 포함하면 더욱 충실한 정보를 제공할 수 있을 것이다.

    다음으로 평가 항목을 추가할 필요가 있다. 평가가 필요한 이유는 기록물을 대상으로 가치평가 후 보존매체에 수록할 것인지, 어느 수준으로 중요하게 다룰 것인지 여부를 판단하는 등 효율적 보존 방법을 찾는 좋은 잣대가 될 수 있기 때문이다. 그렇지만 국가기록원에서 내용적인 측면까지 파악하는 것에 한계가 있을 것이고, 기관단위에서 정확한 평가가 가능하기 때문에 기관에서 관리 시 등록과 평가를 하도록 한 뒤 관인을 이관 받을 때 평가정보를 같이 받아서 활용하면 좋을 것이다.

    26) 공공기록물관리에관한법률 제11조 1항.      27) 사무관리규정 제41조에 따라 공인은 조례를 두고 지방자치단체에서 재량껏 관리할 수 있으나 관리상의 어려움으로 보통은 지방기록물관리기관이 설치되기 전까지 국가기록원에 계속 이관하는 방법을 선호하고 있다.

    4.2.2 법적 제반사항 정비

    관리정책의 실효성과 정확한 업무처리를 위해 법적 뒷받침이 필수적이므로 앞서 파악한 문제점을 바탕으로 법적 측면의 개선방안을 몇 가지 제시하고자 한다.

    첫째, 현재의 법령체계를 정비할 필요가 있다. 관인이 단순히 내부적 업무용도로만 쓰이는 것이 아니라 대외적으로 발송, 교부하는 각종 문서에 사용되고, 국민생활에 영향을 미친다는 측면에서 관인관리 규정을 내부적으로만 통용되는 사무관리규정에서 삭제하고, 기록물관리법 체계 속으로 편입하는 것이 보다 효율적이고, 명확한 관리에 도움이 될 것이다. 이때 관인을 생산단계에서부터 관리될 수 있도록 생산 시부터 기록물임을 명문화하는 것과 효율적이고, 가치 있는 폐기관인을 이관받기 위한 관인 선별에 관한 조항의 신설도 고려할 만하다.

    둘째, 법체계의 정비와 함께 현 관인관리규정을 개선할 필요가 있다. 우선 관인관리 규정의 등록규정에 관인을 관인대장에 등록하도록 하고 있을 뿐 형식요건을 세부적으로 규정하지 않아 항목누락이나 오기 등이 나타나므로 보완이 필요하다. 등록형식을 규정하고 엄격히 적용하여 그 자체로 온전한 기록물로서 지위를 갖출 수 있게 하고, 추후 기록물 진위여부, 계약의 진정성 여부 등을 판단할 수 있는 지표로서 역할을 충실히 수행하는 데 문제가 없도록 해야 할 것이다.

    그리고 특수관인 관련 규칙 중 '회계관계공무원직인규칙'에 개선의 여지가 있는데, 현재 서식에 직인등록조서와 직인폐기신고서만 존재하여 많은 행정기관에서 별도의 직인대장에 등록하고 관리해야 한다는 사실을 인식조차 하지 못하고 있으므로 직인대장을 추가할 필요가 있다. 또한 직인대장에 오류가 있을 때서로 상호보완적인 역할을 할 수도 있기 때문에 공고 규정을 추가해야 한다.

    셋째, 각 기관별로 내부규정 및 지침을 마련할 필요가 있다. 사무관리 규정은 포괄적인 원칙을 제시하는 수준이어서 세세한 부분을 포함한 관인관리 전반을 다루고 있지 않기 때문에 명확하고, 체계적인 관리에 한계를 지니게 된다. 그러므로 기관의 특성에 맞는 세세한 부분의 처리를 위해서는 내부적으로 별도의 규정이나 지침을 마련할 필요가 있다.

    넷째, 규정과 지침을 원활히 수행하기 위한 보조도구로서 업무매뉴얼을 마련할 필요가 있다. 면담이나 정보공개 청구 시 의견을 참고하면 중앙행정기관의 담당자들은 사무관리규정대로 관인을 관리하고 있다고 믿고 있었지만 실제로는 등록내용 부실, 업무의 잘못된 이해 등 세부적인 정확성면에서 부족함을 보였다. 따라서 업무 매뉴얼과 내부지침 등을 통해 좀 더 세부적인 정확성을 높이고, 명확하고 규정과 절차에 맞는 업무처리를 도모해야 할 것이다.

       4.3 관리서식 개선방안

    관리서식과 관련하여 첫 번째로 이관 누락과 현황통보 오류를 막고 총괄관리에 효율성을 기할 수 있도록 통계항목과 누적목록 서식을 내부규정이나 지침에 추가하여 관리할 것을 제안한다. 통계관리를 위해서는 종류와 수량, 그리고 이관 여부가 중요하므로 이를 중심으로 서식을 구성할 필요가 있다. 이에 따라본 연구에서 제안된 누적목록 서식은 <표 13>과 같다.

    두 번째로 현 사무관리 규정의 관인대장 서식을 좀 더 직관적이고, 명확하게 개선할 것을 제안한다. 서식 변경, 각 항목 오기 등 서식을 오사용하고 있는 사례는 업무 인수인계 미비 때문만이 아니라 서식 자체에서 담당자들로 하여금 해석을 다르게 할 만한 소지가 있는 것으로 나타났기 때문이다. 오해를 사전에 차단하고, 좀 더 명확한 등록을 하도록 유도하기 위해서 본 연구에서는 <표 14>와 같이 기존서식에 대한 개선안을 제시하고자 한다.

    등록과 폐기내역으로 명확히 구분되던 부분 을 최대한 배제하여 하나의 관인에 대한 이력 이 기록돼야 함을 자연스럽게 알 수 있도록 항목을 조정하였으며, 오해의 소지가 있는 용어28)를 배제하고, 작성요령에 대하여 설명을 추가하였다.29)

       4.4 기타 관리방안

    현재 관인의 사용형태는 직접 날인하는 방 법과 시스템에 등록한 전자이미지관인의 인영 을 전자적으로 날인하는 방법이 있다. 후자의 경우 최근 전자문서 뿐 아니라 국세청 등을 중 심으로 민원서류를 발급할 때도 사용되고 있 다. 이때 해당관인은 전자적인 활용도가 더 높 다고 볼 수 있어 실물관인을 날인하는 일은 드 물게 된다. 이러한 민원용 특수관인의 경우 행 정박물로서 물리적 보관의 가치가 다른 관인 에 비해서 떨어지며, 기관에서 활용도가 높음 을 감안했을 때 실제 조각을 하여 사용하기 보 다는 관리시스템을 구축하여 처음부터 전자적 인 형태로 생산해서 사용하는 것도 충분히 생 각해 볼만한 방법이다. 즉 중요도와 활용도에 따라 오프라인용 관인과 온라인용 관인을 별 개로 생산하는 것이다.

    보존과 관련해서는 이관을 받은 국가기록원 에서 어떤 수준에서 보존할 것인지에 대한 목 표를 설정하여 세부규칙에 명시하여 관리할 필요가 있다. 비록 관인은 생산할 때부터 내구 성이 뛰어난 재질을 사용하도록 하고 있어 보 존처리를 조속히 시행할 시급성이 있는 것은 아니어서 단기적으로는 일반적인 환경에서 관 리해도 무방할 것이다. 하지만 장기적으로 보 았을 때, 오랜 시간이 지나더라도 현재와 같은 원형상태 그대로를 보존하는 것을 목표로 설 정한다면 지속적인 실험과 연구를 통해 조금 더 관인에 적합한 처리방안을 마련할 필요가 있다.

    마지막으로 영구기록물을 비용을 들여 보존 하는 중요한 이유 중 하나는 누군가에게 제공 하여 활용을 하기 위함이므로 서비스 측면의 개선도 고려해야 한다. 국가기록원 홈페이지 를 통해 관보, 지적기록물 등의 컬렉션을 대국 민 서비스 하듯이 관인 역시 홈페이지 상에 하 나의 컬렉션으로 구성하여, 인영, 관인정보, 관련 기록 등을 온라인으로 제공하는 방안을 그 하나로 생각해 볼 수 있다. 또한 중앙영구 기록물관리시스템의 데이터베이스와 연동하여 메뉴를 구성하여 기관에는 관인번호 신청업 무, 이관 관인에 대한 정보검색, 통계검색, 특 정관인의 이력, 기술정보 등을 제공하여 업무 에 참고할 수 있도록 돕고, 일반인에게는 인영 이미지 제공 등 흥미를 끌 수 있는 내용을 중 심으로 서비스를 제공하면 좋을 것으로 생각 한다.

    29) 2009년 행정안전부 법제도 담당자와 서면면담 시 서식 개정에 대한 견해는 차후 관련 규정 개정 시 참고할만하 다는 의견을 주었다.

    28) 기존 서식은 폐기부분의 ‘폐기관인’, ‘등록일(재등록)’과 같은 용어 사용으로 등록과 폐기항목을 각기 다른 독립된 관인을 표기해야 한다고 오해할 수 있다.

    5. 결론

    기록관리 관련 인프라구축과 관심의 증가로 기록관리 분야는 괄목할만한 성장을 이루었지 만 행정박물과 같은 특수기록물은 그 중요성 에 비해 아직까지 관리가 미흡한 실정이어서 체계적 관리를 위한 지속적 관심과 노력이 필 요하다. 그중 관인은 행정적, 증거적가치가 높 고, 심미적 가치도 지녔기 때문에 행정박물이 자 기록물로서 체계적으로 관리될 필요가 있 다. 이에 본고에서는 관인이 실제 중앙행정기 관과 국가기록원에서 어떻게 관리되고 있는 지에 대해 좀 더 명확하게 알아보고자 중앙행 정기관과 국가기록원의 관리 실태를 파악하여 검토하였고, 그 내용을 바탕으로 하여 문제점 을 개선하고, 관인을 효율적으로 관리하기 위 한 방안을 제시하고자 하였다.

    인적측면에서 관인과 관인대장의 관리 소홀 로 기록물들의 진본성이 위협 받을 수도 있다 는 인식을 가지고, 관인의 효율적이고 원활한 관리를 위한 전문성을 향상시키는 일이 중요 하기 때문에 다음과 같은 방안들을 제시하였 다. 첫째, 기관 내부적으로 기관장 책임 하에 정기적·비정기적인 자체점검을 실시해야 한 다. 둘째, 규정으로 날인권자를 지정 후 반드 시 날인권자만 날인하도록 해야 한다. 셋째, 잦은 담당자 교체를 지양하는 등의 방안을 마 련해야 한다. 넷째, 중앙 차원에서 정기적인 관인관리 실태 점검과 기관담당자 대상 관인 관리 교육을 실시해야 한다.

    관리정책적 측면에서는 다음과 같은 방안들 을 제시하였다. 첫째, 선별 수집을 통한 행정 력 낭비, 보존비용 낭비를 줄일 필요성이 있 다. 둘째, 등록 및 관리번호를 부여하여 생산 단계부터 기록물의 지위로 명확히 관리해야 한다. 셋째, 기록물생산 현황통보에 관인을 반 드시 포함하도록 해야 한다. 넷째, 효율적 보 존의 모색과 가치 있고 유용한 정보 제공을 위 해 관인관리 체계에 평가분류를 포함시킬 필 요가 있다.

    다음으로 법규적 측면에서는 다음과 같은 방안들을 제시하였다. 첫째, 현 관인관리 규정 을 내부적 규율로써 의미가 강한 사무관리 규 정에서 삭제하고, 기록물관리법에 포함해야 한다. 둘째, 관인대장이 온전한 기록물로서 지 위를 갖출 수 있게 하고, 기록물의 진위 여부 등을 판단할 수 있는 지표로서 역할을 충실히 수행하는 데 문제가 없도록 관인대장에 관인 을 등록하는 규정을 더 세밀하게 만들고, 엄격 히 적용해야 한다. 셋째, 회계 관련 관인 규칙 에 직인대장 서식과 공고 규정을 추가해야 한 다. 넷째, 내부적으로 별도의 규정이나 지침을 만들고, 이를 원활히 수행하기 위한 보조도구 로서 업무매뉴얼을 마련할 필요가 있다.

    관리서식적 측면에서는 첫째, 이관 누락과 현황통보 시 오류 등을 막고, 관인대장의 관리 를 비롯한 총괄관리에 효율성을 기할 수 있도 록 기관 내부적으로 통계항목과 누적목록을 만들어 관리할 필요가 있다. 둘째, 관인대장 상에 일부 오해의 소지가 있는 용어와 항목을 없애거나 조정하고, 관인대장 하나당 관인 하 나의 이력이 관리됨을 나타내는 설명을 비롯 해 표기요령에 대한 설명을 강화하는 등 관인 을 올바르게 등록할 수 있도록 관인대장의 서 식을 개선할 필요가 있다.

    이밖에도 기타 관리방안으로 다음과 같은 방안을 제시하였다. 첫째, 온라인용 관인을 별 도로 사용하기 위한 전자관인시스템 구축이 필 요하다. 둘째, 보존과 관련해서 장기간 원형보 존을 목표로 설정하여 세부규칙에 명시해야 한 다. 셋째, 영구기록물로서 활용도를 높이기 위 해 국새를 포함한 관인을 하나의 컬렉션으로 구성하여, 인영, 관인정보, 관련 기록 등을 온·오프라인을 통해 제공할 필요가 있다.

    본고는 그 동안 학술적으로나 업무적으로 제대로 조사된 적이 없는 관인과 관인대장에 대한 실태 조사를 통해 관인이 제대로 관리되 지 않았을 경우 생길 수 있는 심각한 문제점에 대해 생각해보고 재인식 할 수 있는 계기를 마 련한 것과 실제 업무에 적용할 수 있는 규정과 서식을 비롯한 관인관리 전반에 대한 관리방안 및 개선방안을 제안하였다는 데 의의가 있다.

    다만 본고는 다음과 같은 한계를 지닌다. 먼저 자문을 통해 관리방안을 보충하였고, 제 안한 일부 관리방안에 대한 전문가의 긍정적 평가가 존재함에도 불구하고 이 방안들이 문 제점 하나하나를 얼마나 해결해 줄 수 있을 지 명확하게 검증할 수 있는 수단이 없다. 그리고 기관의 실태조사에 있어 지방자치단체와 교육 청 단위까지 실시하지 못하여 전체적인 적용 에 있어 일부 맞지 않는 점이 존재할 수 있다 는 한계를 지닌다. 행정박물로서 관인을 어떻 게 관리해야 할 것인지는 다른 행정박물의 관 리에도 시사점을 줄 수 있기 때문에 앞으로 이 런 한계를 극복할 수 있는 좀 더 신중하고, 체 계적인 관인관리 방안에 대해 연구가 필요할 것으로 사료된다.

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  • [표 1] 관인대장 양식
    관인대장 양식
  • [표 2] 설문조사 응답자의 인적사항
    설문조사 응답자의 인적사항
  • [표 3] 설문지 구성
    설문지 구성
  • [그림 1] 관인관리 업무 숙련도
    관인관리 업무 숙련도
  • [그림 2] 관인 통계관리 현황
    관인 통계관리 현황
  • [표 4] 관인에 대한 인식
    관인에 대한 인식
  • [그림 3] 관인관리 범위
    관인관리 범위
  • [그림 4] 관인보관 장소
    관인보관 장소
  • [그림 5] 관인 사용
    관인 사용
  • [표 5] 관인대장 보유여부
    관인대장 보유여부
  • [표 6] 공고 이상 시 조치
    공고 이상 시 조치
  • [표 7] 동일모양, 동일명칭의 관인 공고방법
    동일모양, 동일명칭의 관인 공고방법
  • [표 8] 이관체계에 대한 의견
    이관체계에 대한 의견
  • [표 9] 관인대장 서식 수정의 필요성
    관인대장 서식 수정의 필요성
  • [표 10] 관인관리 개선방안별 필요성
    관인관리 개선방안별 필요성
  • [표 11] 기관별 폐기관인 이관 현황
    기관별 폐기관인 이관 현황
  • [표 12] 종류별 폐기관인 이관 현황
    종류별 폐기관인 이관 현황
  • [표 13] 관인 누적목록 서식
    관인 누적목록 서식
  • [표 14] 관인대장 개선 제시안
    관인대장 개선 제시안