본 연구의 목적은 경찰조직의 인사관리제도인 수사경과제의 도입과 운영에 있어서 문제점이 지속적으로 발생하는 원인을 변화관리 관점에서 진단하고, 수사경과제의 성공적인 운영을 위한 방향을 변화관리의 차원에서 분석·제시하는 데에 있다. 오늘날과 같이 급변하는 환경 속에서 조직이 성공적으로 목표를 달성하기 위해서는 조직 스스로가 끊임없이 변화를 주도하고 추진하는 것이 필연적 과제가 되었다. 경찰조직 또한 수사기능에 대한 질적 변화를 요구받게 되었고, 이를 위해 우수한 인력 확보 및 별도의 인력 운용을 통한 수사 전문성 증진을 도모하는 ‘수사경과제’를 새로이 도입하게 되었다. 그러나 수사경과제도가 시행된 지 10년이 지난 현 시점에서도 수사경과제에 대한 비판적인 논의들이 지속적으로 제기되고 있다(최무찬, 2009; 심덕보·이환범, 2010; 이상수, 2012: 이정철·이정욱, 2014).

먼저, ‘투입’ 측면에서는 수사경과제 도입 초기 우수 인력을 확보한다는 목표달성에 대해 한계에 직면하였고, 열악한 근무여건·업무량의 불균형·수사활동비의 부족 등으로 인해 수사인력의 유입이 지속적으로 원활히 이루어지지 못하면서 인적·물적 자원의 투입이 성공적이지 못한 문제가 제기되었다(이상원·김상균, 2006: 520; 이동희, 2008: 31-33).

또한 ‘과정’ 측면에서는 선발방식의 공정성에 대한 불만, 체계적·전문적인 교육시스템의 부족, 부서 간 의사소통 및 공조수사의 어려움, 일반 경과와의 교류 제한 등 제도 운영상에서 발생하는 문제점들로 인하여 수사경과자들의 사기가 저하되고, 불만이 지속되는 현상이 문제시되었다(이상원, 2008: 27-28; 최무찬, 2009: 292-293; 이상수, 2012: 13; 이정철·이정욱, 2014: 70).

마지막으로 ‘결과’ 측면에서도, 수사경과제가 목표로 한 우수 인재 유입의 활성화와 치안 서비스 제공에 대해서도 객관적인 성과 도출에 한계가 있는 것으로 나타났다. 예를 들어 2012년 국정감사를 통해 발표된 결과에 따르면 수사 경과의 가장 많은 정원을 차지하는 경장 계급은 (2012년) 12월까지 신청자가 전체 정원의 절반에 미치지 못하였고, 순경의 경우에도 2,300명 정원에 2,684명이 지원해 1:1이 조금 넘는 것으로 나타났다. 또한 치안서비스에 대한 국민만족도 또한 2013년 기준 수사·형사 분야의 경우, 69.9점으로 낮은 평가를 받았으며, 2012년 하반기보다 오히려 1.3점 하락한 것으로 나타났다. 그러나 2012년 당시 치안고객 만족도에서도 전체 평균 79.6점에 비해 수사·형사 분야는 71.2점에 불과한 것으로, 전반적인 만족도에 비해 수사·형사 분야에 대한 국민들의 만족도는 지속적으로 낮게 나타나고 있었다.

이러한 논리들은 그동안 수사경과제의 개선을 위하여 다양한 연구들이 제시되어 왔고, 문제 해결을 위해 내적인 개선 노력이 지속되어 왔음에도 여전히 수사경과제가 성공적으로 운영되고 있고 조직에 안정적으로 착근하였다고 평가하기에는 한계가 있음을 시사한다. 따라서, 장기간에 걸친 도입·운영과 변화 노력에도 불구하고 그것이 실제에서 효과적으로 작동하지 않는 원인을 진단하기 위해서 조직의 특성에 맞는 변화관리가 이루어졌는가 살펴볼 필요성이 제기된다. 변화관리란, 현재의 상태를 조직이 추구하는 방향으로 체계적으로 변화시키는 과정을 관리하는 것(변지석, 2003)으로, 변화에 소요되는 기간과 노력을 최소화하고 조직원들의 저항을 줄여 미래의 목표를 최대화하는 것이 목표라고 할 수 있다(Lewin, 1951). 이러한 개념은 현재 수사경과제의 운영에 있어서 ‘왜 지속적으로 불만이 발생하는가’하는 질문에 대해 새로운 시각을 제공해줄 수 있을 것으로 기대할 수 있다. 이에 따라 본 연구에서는 먼저 수사경과제의 개념과 문제점을 논의하고, 변화관리의 개념을 제시하여 수사경과제를 경찰조직이 실시한 대규모 변화활동으로 파악하였다. 그리고 공공부문에서의 성공적인 변화관리를 위해 확보되어야 할 요인들을 문헌연구들을 통해 종합하고, 수사경과제 사례에 적용함으로써 지속적으로 문제점들이 발생하는 원인을 진단하고 수사경과제를 안정적으로 운영하기 위해서 요구되는 관리전략 등에 관한 논의를 전개하였다.

수사경과제는 수사경찰을 일반경찰과 분리하여, 별도의 인사체계를 마련함으로써 수사경과자만 수서부서에서 근무할 수 있도록 한 인사제도이다. 수사경과제의 도입배경을 살펴보면, 당시 경찰조직은 수사부서 기피현상이 심각하여 수사요원 선발부터 어려운 실정에 놓여 있었다. 수사요원의 인사관리는 관서별로 특별한 기준 없이 이루어졌으며 수사부서는 과중한 업무량, 승진의 어려움 등으로 인해 기피부서가 되고 있었다(심덕보·이환범, 2010: 233). 이에 따라 총체적인 수사시스템 혁신이 필요하다는 주장이 제기되었고 정부는 2004년 경찰공무원임용령을 개정하여, 경찰의 경과를 일반경과, 보안경과, 특수경과의 기존 체계에 수사경과를 신설하고 2005년부터 범죄수사에 관한 직무는 수사경과에서 전담해 수행하도록 정비하였다.

그리고 수사경과자의 자격기준은 경사 이하와 경위급의 두 가지 유형으로 구분된다. 경사 이하의 경우 경력 2년 이상인 자에게 자격이 주어지고, 경위급은 기본교육을 이수한 자에게 자격이 주어진다. 수사요원의 선발은 시험과 선발심사위원회의 면접 등을 거쳐 이루어지고, 자격증 소지자·시험특채자 등은 제한 공채를 통해 선발된다(이수정, 2007: 33).1) 선발된 대상자는 수사관양성교육을 거쳐 수사관으로 배치된다. 수사부서에는 수사경과자만이 해당되고, 원칙적으로 타 경과로의 전과를 금지하고 있다. 또한 수사경찰로 선발된 자는 경위 이상 순환보직 대상에서 제외되고, 수사경과제에서 승진은 수사경과자만 별도로 경쟁하는 특징을 갖는다.

경찰의 수사 기능에 대한 혁신 노력으로서 수사경과제가 도입된 지 10년이 경과하였으나 여러 다양한 문제들이 지속되고 있는 것이 현실이다. 이러한 문제점들은 합리적 목표 모델, 인간관계 모델, 내부과정 모델, 개방체제 모델 등 제도의 성과를 평가하기 위해 활용되는 대표적인 네 가지 경쟁적 모형으로 분석해보면 다음과 같이 제시할 수 있다.

먼저, ‘합리적 목표 모델’ 관점에서는 수사경과제가 본래 목표한 바를 어느 정도 달성하였는가에 대해서 논의할 수 있다. 기존 연구들에서는 주요 범죄에 대한 검거율과 치안만족도를 통해 이러한 수사경과제의 성과를 분석하였다(김성언·정세종, 2007: 280; 심덕보·이환범, 2010: 248-250). 그 결과 2013년 기준 최근 5년동안의 검거율은 수사경과제 시행 이전과 큰 변화가 나타나지 않았다. 치안서비스에 대한 만족도 또한 전(全)부문 평균 대비 수사·형사 분야의 평가는 낮게 나타났다. 또한 대전·충남 지역의 예에서 볼 수 있듯이 최근 3년간 수사경과 인원이 매년 감소하고 있음2)에 따라, 수사경과제의 도입을 통해 당초 일선 경찰관들의 수사 부서 선호를 유도한다는 목표도 당초 기대에 미치지 못하는 것으로 나타났다.

두 번째로, ‘인간관계 모델’ 관점에서는 진단할 수 있는 조직구성원들의 만족과 동기부여 문제를 제시할 수 있다. 조직 내부적으로 수사경과제 시행 이후 수사경과자들과 일반경과자들 간 교류가 제한됨으로써 발생하는 조직 내 갈등이나 경찰 지휘부 내 수사경력자 감소로 인한 수사지휘역량저하 우려 등은 대표적인 문제점으로 지적되고 있다(이상원·김상균, 2006: 520; 심덕보·이환범, 2010: 251). 수사경과에 속하지 못한 일반경과자들의 경우 인센티브나 여건 개선 등에 대하여 비수사경과자들이 차별받고 있다는 불만과 함께 수사경과제 운영에 회의적인 반면(이상수, 2012: 14), 수사부서의 불규칙하고 과중한 업무량과 승진의 어려움 등은 반대로 수사경과자들의 불만 또한 증가시키고, 직무만족에 저해하는 요소로 작용하는 것으로 나타났다(이정철·이정욱, 2014: 72).

세 번째로, ‘내부 과정 모델’ 관점에서는 수사경과제를 통한 조직의 안정성 측면을 진단할 수 있다. 그동안 수사경과자 선발에 있어서 선발인원 정원에 대한 문제, 선발방식의 공정성 문제와 평가 지표 등이 오랜 기간동안 문제점으로 지적되었다(이상수, 2012: 13; 이정철·이정욱, 2014: 61-66). 또한 제도의 운영과정 측면에서 보면, 수사업무만을 별도로 운용하는 데 한계가 있는 2급지 이하의 일부 지역들에서는 수사경과 선발의 원칙을 고수하지 못하고 인력이 운용되는 문제점이 발생하였다(이정철·이정욱, 2014: 66-67).

마지막으로, ‘개방체제 모델’ 관점에서 조직의 변화가 조직의 하위체제 간 정합성을 가지고 적용되어 안정적으로 운영되었는가에 대해 살펴볼 수 있다. 수사경과제로 인한 대표적인 변화 중 하나는 죄종별 전문수사팀제 운영을 위해 계장 직급 대신 팀장을 통한 운영이라고 할 수 있다. 그러나 지휘체계가 강조되는 조직문화와 특수성을 가지고 있음에도 이를 고려하지 않고 수사부서에 대한 부분적인 변화에만 주목한 결과, 지능수사와 강력수사 등 각 팀장 간에 계급상의 차이가 있지만 직책상으로는 수평적 관계이다 보니, 전통적인 수사상의 의사소통과 지휘체계에 문제가 제기되었다(김성언·정세종, 2007; 288, 심덕보·이환범, 2010: 236). 또한 제도의 안정성 측면에서 선발 정원에 대한 반복적인 시행법령 개정 등으로 시행방침 내용이 자주 변경되고, 여·청계 범죄를 추가로 수사부서 업무에 편입하였으나 관리는 따로 운영되는 등의 문제점들이 도출되고 있었다.

이를 정리하면 수사경과제는 본래의 의도와는 달리 실제 운영과정에서 지속적으로 여러 문제점에 직면해 있음을 알 수 있다. 따라서 이러한 문제점이 지속되는 원인은 무엇에 있는가에 대한 진단 필요성을 제시해 볼 수 있고 이러한 측면에서 변화관리 관점의 분석은 새로운 시각을 제시할 것으로 기대할 수 있다. 수사경과제의 도입과 운영은 일련의 바람직한 결과를 창출하기 위한 ‘변화(change)’의 노력으로 볼 수 있으며, 그간 많은 학자들은 ‘변화’를 체계적인 관리의 대상으로 파악하였다. 대표적으로 Lewin(1951)은 변화란 현재의 균형을 깨드려 새로운 균형으로 이동하고 그 균형을 유지하는 것으로 해석하였다. 더불어 이러한 변화를 성공적으로 이끌기 위해서는 일련의 조건들을 충족시키기 위한 관리노력이 병행되어야 함을 강조하였다.

1)2005년 최초의 수사경과자 편성은 기존의 수사부서 근무자들을 우선 선발을 원칙으로 선발하고, 수사경과 잔여 정원의 범위 내에서 일반부서 근무자를 선발하는 방식으로 이루어졌다(이수정, 2007: 33; 최무찬: 2009: 292).  2)중도일보(2013.04.11.) “잠복근무는 좀… 수사경과 기피”

변화관리는 현재의 상태(As-Is)를 조직이 추구하는 방향(To-Be)으로 체계적으로 변화시키는 과정을 관리하는 것을 의미하며(변지석, 2003), Cummings & Worley(2009)는 조직효과성 향상을 목적으로 조직의 전략과 구조, 과정을 계획적으로 개발․강화하기 위하여 시스템 전반에 행동과학 지식을 적용하는 것이라고 정의하였다. 여기서 행동과학지식이란 인간 행동의 방법, 인간 행동과 그 전체 환경과의 관계 및 현재 그러한 행동을 하는 이유에 관한 조직적 지식 체계를 의미한다(이종수, 2009).

변화관리의 이론적 기초를 제시한 Lewin(1951)은 물리학적 개념을 활용하여 변화를 설명하였다. 즉, Lewin에 의하면 변화란 시스템의 행동을 안정적으로 유지하는 힘들이 바뀌는 것으로, 특정 시점에서 나타나는 특정 행동은 두 가지 힘이 균형을 이룬 결과라고 할 수 있다(박영미, 2011: 379). Lewin은 이러한 변화를 3단계 프로세스로 정리하여, 새로운 균형으로의 성공적 이동은 해빙(unfreezing), 변화(changing) 그리고 재결빙(refreezing)의 3단계를 거친 후에 가능하다고 보았다.

Lewin(1951)이 제시한 변화에 대한 3단계 중 먼저 해빙단계는 변화에 대한 구성원들의 저항적 태도를 야기하는 기존 신념과 가치의식을 녹이는 단계를 의미한다. 해빙과정을 통해서, 구성원들은 기존의 신념과 가치의식을 이해하고 변화의 필요성을 인식함으로써 변화에 대한 새로운 관점과 가치관을 수용하게 된다.

두 번째 단계인 “변화”는 조직의 현 상태를 조직이 추구하는 방향으로 변화시키기 위해 전략적인 활동들을 실행하는 단계이다. 사람들은 새로운 방식을 모색하게 되고, 조직관리자는 이 단계에서 효과적인 조직개발 개입 기법들을 적용함으로써 구체적으로 변화를 추진하게 된다.

마지막으로 재결빙단계는 조직의 변화를 안정화시키는 단계이다. 이 단계에서는 새롭게 형성된 태도와 가치관, 행동 등을 제시하고 이를 강화하여 조직을 점차 안정화시킨다.

변화를 하나의 관리대상으로 파악하여, 성공적 변화관리에 관한 다양한 모형들을 종합적으로 검토한 Cummings & Worley(2009)는 성공적인 변화관리가 이루어지기 위한 활동으로 <표1>과 같이 크게 5가지를 제시하고, 이에 대한 세부 실천사항으로서 15가지를 제시하였다.

한편, S. Fernandez & H. G. Rainey(2006)는 변화관리에 대한 다양한 연구들과 더불어 정책집행(policy implementation)에 관한 행정학·정책학 분야의 연구를 종합적으로 분석하여, 공공부문 환경의 특수성을 고려하였다는 점에서 기존의 변화관리 연구와 차별화된다. 이들이 제시하는 8가지 요인은 다음과 같다.

첫 번째 요인은 변화필요성의 확인과 공감대의 형성이다. 이러한 변화필요성에 대한 확신과 공감은 가능한 한 많은 이해관계자들과 구성원들과의 의사소통 과정에서 이루어질 때에 성공적으로 이루어질 수 있다.

두 번째 요인은 변화에 대한 계획의 제시로, 변화에 대한 아이디어·비전은 그것을 실제로 달성하기 위한 구체적인 전략, 계획으로 이행될 수 있어야 함을 설명하고 있다. 또한 계획과 전략은 명확하고 구체적이어야 하고, 일관성을 가져야 한다(Kotter, 1996).

세 번째는 내부 지지 확보와 저항의 극복으로, 관리자는 폭넓은 참여를 통해 내부 지지 세력을 형성하고 저항을 줄여나가야 한다. 조직 내 저항을 극복하기 위해서는 참여가 매우 중요하며(Lewin, 1951), 공감, 격려 등 감정적인 지원 또한 강조된다.

네 번째 요인은 최고위층의 지원과 관심의 확보이다. 최고위층의 지원과 관심은 조직변화에 중요한 역할을 수행하는데(Kotter, 1996), 특히 최고위층에서 변화관리를 주도할 변화담당자를 지원하는 것이 매우 중요하다. 또한 최고위층이 정치적으로 임명되는 경우 변화의 지속성 문제와도 연관되며, 이들의 갑작스러운 해임이나 교체는 지도부의 안정성 면에서 문제가 될 수 있다.

다섯 번째 요인은 외부 지원의 확보이다. 관리자는 정치환경으로부터 지지를 이끌어내고 핵심 이해관계자들로부터의 지원을 확보해야 한다. 특히 공공 부문에서는 핵심 이해관계자들과의 관계, 정치적 관계가 변화에 대한 지원과 정당성 등에 영향을 미칠 수 있다.

여섯 번째 요인은 충분한 자원이다. 조직변화는 전략의 수립부터 변화에 대한 최종평가 단계까지 다양한 단계를 걸쳐 이루어지며, 이러한 과정을 원활히 수행하기 위해서는 충분한 자원 확보가 강조된다.

일곱 번째로 변화의 제도화를 들 수 있다. 새로운 균형이 지속되기 위해서는 새로운 정책이나 변화된 내용을 명문화하는 것이 중요하다. 따라서 구성원들의 행태를 변화에 적응시키기 위해서는 장기적인 관점에서 제도화가 요구된다. 변화가 자리잡는 데에는 보다 많은 노력과 시간이 필요하며, 제도화 이후에도 평가와 모니터링의 노력이 필요하다.

마지막으로 성공적인 변화관리를 위해서 조직의 하위 시스템과 조화를 이루는 포괄적이고 종합적인 변화가 요구된다. 하나의 조직은 교육훈련, 채용, 인센티브, 작업설계, 정보, 통제관리 등 다양한 하위 체계들(sub-systems)로 구성된다. 따라서 조직의 변화가 조직의 하위 체계와 조화를 이룰 때에 변화의 영향력은 보다 더 효과적으로 발휘되며, 그렇지 않을 때에는 변화에 부작용이 발생하여 더 많은 시간과 비용이 소모된다.

수사경과제에 대한 변화관리 관점에서의 진단은 조직의 변화로서 마련된 수사경과제의 도입 시기부터 도입 이후의 과정까지 변화 과정 전반에 대하여 포괄적인 분석을 가능케 한다. 장기간에 걸친 변화의 노력에도 불구하고 수사경과제가 안고 있는 문제점들이 지속적으로 발생하는 원인에 대해 총체적으로 진단하고 문제점 해결을 위한 시사점 도출이 가능하다는 측면에서 변화관리 관점에서의 분석은 그 의의를 갖는다.

본 연구는 S. Fernandez & H. G. Rainey(2006: 7)가 제시한 성공적인 변화관리 요인을 중심으로 제도 도입 이후 일련의 문제가 발생한 원인과 반복적인 제도 변화 노력에도 불구하고 이러한 문제들이 지속되는 이유를 분석한다. Fernandez & Rainey가 제시한 성공적인 변화관리를 위한 연구는 정책집행에 관한 연구 차원에서 기존의 변화관리 연구들을 포괄적으로 종합한 결과로서 8가지 요인을 시사점으로 제시하고 있고, 특히 공공부문을 대상으로 한 거의 유일한 연구라는 측면에서 그 의의를 갖는다. 따라서 경찰조직의 수사기능 혁신을 위해 새로이 도입된 인사제도이자 정책이라는 측면에서 수사경과제의 문제점과 그 원인을 진단하는 데에 유용한 분석기준으로 활용할 수 있다.

본 연구는 <표2>와 같이 S. Fernandez & H. G. Rainey(2006)가 제시한 성공적 변화관리 요인을 다섯 가지로 단순화하여 분석을 시도하였다(<표2>참조). 변화필요성에 대한 설득과 제시, 내부 지지 확보와 저항 극복, 최고위층의 지원과 관심, 충분한 지원의 확보, 종합적 변화 추구 등 5가지 변화관리 요인 각각에 대하여 일련의 세부 점검 요소들을 제시하였고, 이러한 세부 점검 요소들을 활용하여 분석을 실시하였다. 아울러 이러한 분석에 있어 관계자들과의 인터뷰를 통해 수집한 정보를 추가적으로 활용하였다. 인터뷰는 수사경과제 제도 개선을 위한 일련의 활동에 직·간접적으로 참여하는 기획담당자를 비롯하여, 수사경과제의 현실을 반영할 수 있도록 실제 현장 근무자들을 대상으로 이루어졌다.

1) 변화관리요인1: 변화의 필요성에 대한 설득과 비전 제시

변화의 준비 단계에서는 변화필요성을 확인하고, 조직구성원들과 이해관계자들에게 이를 설득시키는 작업이 요구된다. 그리고 변화필요성을 전달하는 과정은 비전과 계획을 제시하는 것에서부터 시작한다. 이러한 계획에는 변화의 추진을 위한 모든 과업과 이정표가 상세하게 기술되어야 하며, 각 부서 또는 개인의 역할과 책임, 소요 예산과 자원이 분명하게 규정되어야 한다(Kliem, 1996: 27).

수사경과제가 실시된 시점에는 수사분야 혁신 필요성이 제기되며, 수사경찰의 역량 강화라는 변화 필요성에 대해서는 조직 내외에서 공감하는 분위기를 형성하고 있었다.3) 따라서, 경찰청이 수사경과제를 수사혁신의 일환으로써 도입한 것은 수사전문가 양성과 전문적인 수사시스템 확립이 시급하다는 판단 하에 이뤄진 것으로 볼 수 있고, 경찰조직 내부적으로 국민들에게 신뢰받는 투명한 경찰상을 그려내어 성공적인 변화 모습과 미래의 비전을 제시하고 있었다는 점을 살펴볼 수 있었다.

그러나 경찰조직은 수사경과제 시행 이후에도 지속적으로 발생하는 변화에 대해서는 그 필요성과 당위성을 조직 내부 전체에 피력하고, 공감대를 형성하는 데 한계를 보였다는 점을 살펴볼 수 있다. <표3>과 같이 수사경과제의 법적 근거인 수사경찰운영규칙에 대해서 2007년부터 2011년까지 매년 개정이 이루어지고 선발에 관한 규정이 계속해서 변경됨으로써 시행 과정에 있어서 잦은 변화가 반복되었다고 평가할 수 있다.

이는 인사정책의 운영에 있어서 안정성과 일관성이 중요하게 강조됨에도 불구하고 제도의 지속성을 저해하고 구성원들의 변화에 대한 적응을 방해하는 요소로 작용하였다. 또한, 2008년과 2009년 사이 선발정원 범위를 120%에서 정원 내로 변경하거나 여성·청소년 사범 등이 추가로 편입되는 등의 변화에 대해서는 수사경찰들 내부에서도 변화의 방향이 올바른 것인가에 대해 의견이 나뉠 만큼 내부적으로도 혼란을 가중시키고 필요성에 대해 회의적인 결과를 야기하였다.

그리고 제도의 도입과 운영을 위한 구체적인 계획과 운영지침을 마련하는 데에도 미흡하였다. 즉, 수사경과제의 도입 당시에는 수사경찰의 여건 개선과 역량 강화 필요성에 따라 내부적으로 공감대를 형성하고 지지를 얻고 있었다. 그러나 경찰조직은 2004년 일부 대도시와 지방경찰서들을 중심으로 시범운영을 실시하였음에도 불구하고 이를 통해 제기된 시행착오와 부작용 사례들을 고려하여 이에 대한 보완 방침이나 구체적인 운영지침을 충분히 마련하지 않은 채 2005년에 전면적으로 시행하였다. 이로 인해 발생한 문제점들의 예로는 크게 수사전담부서 운영 현실화의 어려움, 팀제개편의 부작용 등을 살펴 볼 수 있다. 예를 들어, 홍천경찰서의 경우 시범운행 중 수사경과제의 취지와는 달리 수사경력이 많은 수사관들이 타 부서로 전보되는 사례가 많아 운영에 한계가 있다는 문제가 제기됐다. 또 수사경과제가 ‘죄종별 전문수사팀’을 지향하기 때문에 인력충원이 어려운 3급서보다는 인력충원이 상대적으로 수월한 1, 2급서가 적합하다는 지적이 제기됐다.4) 이에 대해 실제 선행연구에서도 수사부서 근무에 대한 전반적인 선호도가 1급지에서 3급지로, 즉 대도시에서 점차 멀어질수록 선호도가 떨어진다는 결과가 도출되었다(이정철․이정욱, 2014: 67). 이를 통해 지방관서의 경우 인력의 부족으로 업무별 분담이 명확하지 않고, 수사경과자들에 대해 과중한 업무가 부담될 수 있다고 결과를 통해 해석해볼 수 있다.

이러한 문제들로 인하여 시범운행 당시부터 수사근무 인력 편제의 어려움과 수사근무 기피현상으로 인한 인원 미달 문제가 발생하였고5), 타 부서와의 ‘교류단절’로 인한 경찰조직의 이원화를 우려하는 목소리가 일찍이 제기되어 왔음에도 불구하고6) 이에 대한 효과적인 개선안과 실천계획안을 내놓지 못하고 전국적인 시행을 실시한 나머지 인원 미달 현상과 경과 간 갈등의 문제는 현재까지도 수사경과제가 지닌 대표적인 한계점으로 지적되고 있다(최무찬, 2009: 294; 이상수, 2012: 9; 이정철․이정욱, 2014: 70).

2) 변화관리요인2: 내부 지지의 확보와 저항의 극복

변화관리의 성공적 추진을 위해서는 변화에 대한 내부의 저항과 불만을 완화시키고 지지 세력을 형성해 나가야 한다(Kliem, 1996: 27). 이를 통해 구성원들 스스로 변화를 적극적으로 받아들일 수 있도록 유도해야 함에도 불구하고, 실제로는 승진의 유불리함에 대해 경과 간 갈등이 발생하거나 하위직의 일선 실무 경찰관들은 수사경과 선발방식의 공정성에 매우 회의적인 반응을 나타내는 등 수사경과제에 대해 조직구성원들 사이에 충분한 이해와 공감을 이루지 못하였다는 점을 지적할 수 있다(이정철․이정욱, 2014: 70).7)

또한 수사경과의 분리로 인하여, 수사경찰의 업무량만 큰 폭으로 증가해 불만의 목소리가 높아지고, 같은 사무실의 형사들 사이에서도 대화가 단절되고 어떤 사건이 일어났는지조차 모른다는 문제점들이 지적되기도 하였다.8) 한편 2013년에는 오히려 수사경찰의 인원 부족과 경과 간 갈등 문제로 인하여 대전경찰청의 경우 수사부서 팀장직을 일반직 경찰도 할 수 있게 방침을 변화시키기도 하였다. 그러나 이는 오히려 수사경찰들로 하여금 수사를 해보지 않은 일반직 경찰이 계급이 높다는 이유로 팀장직에 임명됨에 따라 본래 의도한 전문성 강화라는 목적과 배치되는 것이 아니냐는 주장이 제기되며 갈등이 빚어지기도 하였다.9)

시행 당시를 살펴보면, 일각에서는 점차 심화되고 있는 간부계급의 적체 현상을 일정 부분 해소하기 위한 방향으로 설계된 것이 아닌가 하는 의혹이 제기되기도 하였다(문성호, 2005: 6). 언론에서도 2005년 당시 “팀장 인원이 늘어 승진 가능성은 높아졌지만 지금은 경찰대 출신 등이 그 자리를 채우고 있어 기분이 썩 좋지는 않다”고 경기지역 한 형사의 인터뷰가 보도되는 등 이에 대한 우려가 제기된 바 있다.10) 이에 대해 경남지역에서도 도내 일선 경찰들은 경정과 경감 등 간부급의 보직자리 수만 늘리기 위해 완비 자체가 덜 된 제도를 서둘러 도입하려는 것 아니냐는 불만이 제기되었다11). 이러한 점들을 통해 경찰 조직 내부의 변화에 대한 충분한 지지가 확보되고 있지 못하였다는 점을 살펴볼 수 있다.

이러한 불만의 형태는 2012년 경찰청에서 전국 경찰관들을 대상으로 실시한 설문자료에서도 확인된다. 계급에 따른 응답률을 비교하였을 때, 비간부급 응답자들은 현재의 수사경과제 운영이 전문성제고에 기여한다는 데 37.5%만이 긍정적인 응답을 하여 60%가 가까이 긍정적 응답을 한 간부급 직원들과 상당한 차이를 드러냈고, 수사경과 선발방식의 공정성을 고려한 결과에서는 그 차이가 더욱 극명하였다(이정철·이정욱, 2014: 64).

따라서 이상을 종합해 볼 때, 수사경과제의 운영에 있어서 내부 구성원들의 충분한 지지와 이해를 이끌어내는 데 한계가 존재하였다고 판단해 볼 수 있다. 또한 수사경과제를 통해 제시한 비전을 달성하기 위해 구성원들의 의견을 수렴하고, 저항을 최소화시키는 데 미흡하여 오히려 내부 갈등을 심화시키는 모습이 나타났다고 진단할 수 있다.

3) 변화관리요인3: 최고위층의 지원과 관심

변화 관리가 안정적으로 이루어지기 위해서는 최고관리자의 지원과 관심이 중요하다. 최고관리자는 조직 구성원들이 변화의 필요성을 더 분명하게 느낄 수 있도록 적극적으로 소통해야 한다. 도입 당시 경찰조직의 최고관리자라고 할 수 있는 최기문 경찰청장은 수사경과제의 도입을 공약으로 제시하고, 수사경과제 도입에 대한 강력한 의지를 담은 이메일을 각계에 보내 그 중요성을 강조하면서,12) 수사경과제의 도입과 관련하여 적극적으로 소통하고자 하는 의지를 나타냈다.

또한 Fernandez & Rainey(2006)에 의하면 새로운 정책이나 제도의 성공적인 추진을 위해서는 정책옹호자(policy champion)가 반드시 필요하다. 정책옹호자는 새로운 정책 또는 제도, 즉 변화에 대한 외부 이해관계자들의 정치적·재정적 지원을 확보하고, 변화에 대한 저항을 극복하는 등 조직의 변화를 효과적으로 이끌어가는 역할을 수행한다. 정책옹호자로서 최 청장은 국회․언론 등 외부의 지원이 뒷받침될 수 있도록 대외적 활동을 적극적으로 수행하는 한편, 형사 선발인원을 늘리고 수사관 교육시간을 확대하는 등 대내적으로도 변화를 주도하였다. 최기문 경찰청장의 수사경과제에 대한 강력한 지원과 관심 아래 수사경과제의 시범운영이 실시되었지만 2004년 12월말, 최 청장이 경찰청장직을 갑작스럽게 사의하게 되면서 최고위층의 관심과 집중 또한 지속되지 못하였다고 진단내릴 수 있다.13) 변화 관리 측면에 있어서는 수사경과제의 필요성을 적극 강조하고, 경과제에 대한 자원·지지 확보, 장애요인의 극복 등 조직의 변화를 효과적으로 이끌어가는 데 필요한 조직의 장(長)이 전격 교체됨에 따라 일관된 조직변화를 유도하는 데 장애요인으로 작용하였다고 볼 수 있다.

4) 변화관리요인4: 충분한 자원의 확보

공공부문에서 변화가 추진력을 얻기 위해서는 충분한 자원 확보, 그리고 정치적인 관심․지원이 강조된다. 경찰조직의 인력규모는 전체 공무원의 약 10%에 달하는 거대한 조직임에도 불구하고 조직책임자인 경찰청장은 차관급에 불과하여 정치적 환경으로부터 자율성 확보가 용이하지 않으며, 수사역량 강화 등 조직의 핵심 과제를 수행하기 위해 예산 확보와 전략적 이슈 형성에 어려움을 겪고 있다.

또한 승진이나 보수의 경우 일반직에 비해 불리하다는 측면이 꾸준히 제기되었으나 수사경과제 시행을 통해 충분한 예산과 지원을 확보하는 데는 여전히 한계가 있었다. 도입 당시, 당초 계획과는 달리 수사활동비 증액이나 수사용차량과 휴대전화 지급 등이 실제로는 전혀 이뤄지지 않아 논란이 일기도 하였다. 이에 대해 경찰이 구체적인 예산 확보 계획도 수립하지 않은 상태에서 섣불리 제도부터 시행하여, 조직의 혼란과 수사업무 부담만 초래한 것 아니냐는 지적이 일기도 하였다.14) 경찰청은 수사경과제 도입에 따른 수사활동비 등 각종 지원 예산이 국회에서 통과되지 못해 지급이 늦어지게 되었다고 밝혀 수사경과제 운영에 있어서 정치적 지원과 자원 확보에 어려움이 있음을 파악할 수 있다. 이를 Hertzberg(1964)의 2요인 이론을 통해 분석하면, 수사경과제의 도입과 운영에도 불구하고 크게 나아지지 않은 근무여건과 업무환경은 구성원들의 위생요인을 충족시키지 못함으로써 지속적인 불만이 발생시키는 것으로 해석해 볼 수 있다.

결국 자원의 확보와 지원 문제는 수사부서 근무를 과도한 업무량에 비해 승진의 기회와 보상이 충분하지 않은 곳이라는 인식을 형성하게 하였으며, 그 결과 일반 행정업무에 대한 선호가 높아지면서 <그림1>과 같이 현장경찰의 고령화가 더욱 심화되는 것을 발견할 수 있다(경찰공무원노조, 2012: 17). 이러한 인력의 부족은 수사경과제가 목표로 하는 현장 치안역량 강화를 저해하는 요소로 볼 수 있다.

5) 변화요인5: 종합적인 변화 추구

새로운 제도를 도입할 때에는 제도 자체에만 초점을 맞출 것이 아니라 이를 수용하고 받아들이는 조직을 이루는 다른 하위 제도들과의 정합성까지 체계적으로 고려해야 한다. 수사경과제의 경우, 조직의 변화와 연계된 하위 체계들인 선발과 해제, 인센티브, 조직 구조 등에 대한 포괄적이고 종합적인 연계가 이루어지지 못함으로써 변화를 시행하는 과정에서 많은 갈등이 빚어지고, 변화의 안정화에 이르기까지 시간이 지체되고 있는 것으로 판단할 수 있다.

2005년 도입 당시 수사경과제의 법적 근거인 ‘수사경찰운영규칙 제13조(전과의 제한)’로 인해 수사부서에서는 승진할 수 있는 기회 자체가 적은데 대한 불만과 업무수행능률 저하라는 결과가 초래될 것이라는 우려가 제기되었다. 실제로 시행 후 1년도 지나지 않아 수사부서에 적응하지 못한 신규 수사경과자들의 반발이 일자, 2006년에는 1회에 한정한다는 조건 하에 수사경과 해제가 허용되었다(유지훈, 2012: 45). 그러나 이후에도 금품수수, 인권침해 등 문제를 야기하는 수사경과자가 발생했고, 이런 이유로 2007년 11월 ‘수사경찰 운영규칙’에 정식으로 수사경과 해제가 규정되었다. 2009년 11월에는 본인희망에 따른 수사경과 해제를 규정했고, 수사경과 해제자가 다시 수사경과를 재부여받을 수 있도록 조항을 개정하였다. 이러한 잦은 재개정의 반복은 제도 운영의 안정성을 저해하는 요인으로 볼 수 있다.

또한 수사경과제는 조직의 업무 체계, 보상과 교육체계 등의 하위 체계와의 정합성 뿐만 아니라, 특히 경찰조직 특유의 조직 문화와의 조화 측면에서도 논란이 제기된 바 있다.15) 심덕보·이환범(2010: 236)에 의하면 팀장 인력의 불균형으로 인하여 경위가 팀장을 맡고 있는 팀의 경우, 팀장과 계급이 같은 경위가 팀원으로 구성되어 있는 경우가 적지 않아 팀장의 조직 장악력에 있어서도 문제가 되고 있다.

이러한 측면에서 수사경과제는 하나의 인사제도로서 조직 문화나 조직 내의 다른 다양한 체계들과 정합성을 충분히 이루지 못함으로써 문제점들이 발생하고 있다고 볼 수 있다.

3)참여정부 첫 경찰청장이자 수사경과제를 도입한 최기문 경찰청장은 자신의 자서전(험블레스 오블리주, 2006)에서 2004년 유영철 사건이 수사근무 개혁에 대한 강력한 촉발 사건(triggering event)으로써 작용하였음을 설명하였다.  4)강원도민일보(2004.10.12.), “수사 경과제 '유명무실'”  5)2004년 당시 인천지방경찰청에 따르면 수사경과제 시행을 앞두고, 수사부서에 근무중인 810명 가운데 82.4%에 불과한 668명만이 신청함에 따라 격무에 따른 기피현상은 여전한 것으로 나타났다. 또한 2008년 포항에서는 7명이 수사경과를 포기하였지만 신규 신청자는 1명에 그쳐, 인력충원에 문제가 발생하였으며, 이로 인해 비경과자 10명이 형사·수사업무를 맡고 있는 사실이 보도되기도 하였다.(경북일보,2008.12.30, “경찰수사경과제 선호도 '극과 극'”)  6)새전북뉴스(2006.03.28), “경찰 수사경과제 시행 1년, 팀제 개편 불구 관행 여전”  7)이정철․이정욱(2014: 68)에 의하면 수사경과제가 실제 적용되는 경감 이하의 실무자들에게서 수사경과 선호는 35% 미만에 불과했으며, 선발방식의 공정성에 대해 부정적으로 인식할수록 수사경과제의 전문성 강화 기여도에 대해서도 부정적으로 인식하였다.  8)제주일보(2005.06.21), “수사경과제 ‘부작용 속출’”  9)충청일보(2012.1.27), “수사경험 없는 팀장인사’ 수사경찰 반발”  10)동아일보(2004.11.11.), “형사, 3D 업종 꼬리표 뗄까”  11)경남일보(2004.12.27), “‘수사경과제’ 도입 앞두고 경찰 불만”  12)2004년 8월, 최기문 경찰청장은 언론사와 국회의원, 학계, 전국 경찰관들에게 보낸 e메일에서 “연쇄살인범 검거 및 수사과정에서의 미흡한 대처와 경찰관 순직 사건은 수사경찰 약화와 무관치 않다.”며 “수사경과제 도입으로 수사역량을 강화할 때 비로소 국민에게 신뢰감을 줄 수 있는 경찰로 다시 태어날 수 있을 것”이라고 밝히며 수사경과제의 필요성과 지원을 강조하였다.  13)당시 최 청장의 갑작스러운 사의 배경으로는 경무관급 인사를 직접 단행하려했지만 여권 핵심부가 이를 받아들이지 않아 갈등이 빚어졌고, 여기에 2005년 4월 실시될 가능성이 높은 경북 영천 보궐선거에 출마해 달라는 여권의 권유를 최 청장이 거부한 것도 한 요인이 됐다는 분석이 지배적이었다. (부산일보(2004.12.28), “최기문 경찰청장 전격 사의 배경”)  14)경기신문, 2005.04.28, “수사경과제 뭐하러 하나”  15)이에 대해 서울의 한 일선 서 형사계장은 “순경부터 시작해 20년 넘는 수사경력을 쌓은 경감들이 대부분 50대인데, 어떻게 젊은 후배들과 현장에서 뛰라는 것이냐”며 문제를 제기하였다(동아일보 2004.11.11., “형사, 3D 업종 꼬리표 뗄까”)

지금까지 본 연구는 경찰조직의 수사기능 혁신을 위해 도입된 수사경과제가 장기간의 시행에도 불구하고, 조직 내에 원활하게 착근하지 못하고 지속적으로 문제점들을 표출하게 된 원인에 대하여 변화관리 측면에서 진단하였다.

수사경과제에 대한 변화관리 측면에서의 연구는 수사경과제를 하나의 변화로써 파악하여, 제도의 운영 중에 발생하는 부작용들이 지속되는 원인에 대해서 체계적인 관리적 차원에서 시사점을 제공해 주고 있다. 또한 도입 시기부터 도입 이후의 변화 이행 과정을 포괄적으로 진단하기 때문에 제도 전반의 맥락에 대한 분석이 가능하다는 점에서 그 의의를 갖는다고 할 수 있다.

수사경과제의 성공적인 변화관리를 위해서 필요한 요인들을 분석한 결과, 변화필요성에 대한 설득과 비전의 제시, 내부지지 확보와 저항의 극복, 최고위층의 지원과 관심, 충분한 자원의 확보, 종합적인 변화 추구 등 5가지 요인이 도출되었다. 또한 5가지 관리요인을 기준으로 수사경과제의 변화관리에 대해 분석한 결과를 요약하면 <표4>와 같이 제시할 수 있다.

<표4>와 같이 경찰조직의 수사경과제는 시행 초기 내부 구성원들에게 어느 정도 공감대를 형성하고 비전을 제시하는 데 성공적이었다고 평가할 수 있다. 그러나 변화의 필요성 아래 제도를 도입하는 데 있어서 발생한 다양한 문제점들을 개선하는 데 미흡하였고, 이는 비전의 제시 측면에서 비전 달성을 위한 구체적인 계획 수립과 전략 설계가 충분하지 않았다고 볼 수 있다.

또한 성공적인 변화를 이끌어내기 위해서는 조직 내부 구성원들의 지지를 이끌어내고 저항적인 태도를 극복해 나가는 것이 중요한 과제라고 할 수 있다. 그러나 수사경과제를 운영하는 과정에서는 구성원들의 의견수렴을 통한 지지 확보 과정이 부족하였고, 특히 교류의 제한으로 인해 발생하는 경과 간의 불만이나 계속되는 법률의 재개정 과정 속에서 변화방향에 대한 공감과 합의를 충분히 이루지 못함으로써 수사경과자와 비수사경과자 등 경찰조직 내 어느 집단에서도 만족하지 못하는 결과가 빚어지고 있었다.

그리고 수사경과제는 조직의 최고관리자인 경찰청장의 공약이었던 만큼 시행 초기 많은 관심과 지원을 받았지만, 정치적 영향으로 인한 최고관리자의 갑작스러운 사임은 효과적인 변화관리 담당자의 부재로 진단할 수 있다. 또한 변화가 지속적으로 추진되기 위해서는 정치적인 관심과 지원 문제 뿐만 충분한 자원이 확보되어야 한다. 그러나 당초 계획에 비해 수사여건 개선 등이 원활하지 않았고, 이로 인해 내부적으로 수사부서는 업무에 비해 충분히 보상받지 못하다는 인식이 여전히 자리잡음에 따라 수사경과제의 운영을 제약하는 요소로 볼 수 있다.

마지막으로 조직 전반의 시스템 측면에서 수사경과제와 긴밀한 관계를 이루고 있는 조직문화, 제도의 하위구조 등과의 정합성이 요구된다. 따라서 수사경과제의 성공적인 변화관리를 위해서는 관리자들이 보다 관리적인 요인의 문제점을 해결하고 수시로 개선되는 수사경과제를 명확히 제도화하고 조직의 하위체계들과 정합성을 맞추는 데 주목할 필요성이 제기된다.