국가의 존재이유는 적의 침략, 각종 재난 등의 위기로부터 국민의 생명과 재산을 보호하는 것이다. 국가는 위기가 발생하기 전에는 위기발생의 가능성을 줄이고 그 정도를 완화시키는 모든 조치를 취하여야 하고, 위기가 발생한 후에는 신속하고도 즉각적인 대응조치를 취하여 발생한 위기로부터 피해를 최소화시키기 위하여 노력하여야 한다. 또한 위기상황이 지난 후에는 국민들이 정상적인 생활을 할 수 있도록 빠른 시일 안에 복구하여 원상을 회복시켜야 한다. 오늘날 전통적 정치･군사적 개념인 국가안보개념은 점차 비군사적인 분야에 까지 미치는 이른바 포괄안보(comprhensive security) 개념으로 발전하고 있다(고창석 외, 2012).1) 때문에 국가는 적극적으로 국가의 안위뿐 아니라 국민의 안전까지 도모해야 할 책무가 있는 것이다.

이러한 위기관리개념은 안보위협이 적은 국가와 안보위협이 많은 국가 사이에는 큰 차이가 있다. 안보위협이 적은 국가의 경우에는 국민방위(civil defense)의 개념이 미약하며, 국민보호(civil protection)의 관점으로 위기관리가 요구되고 있다. 반면 안보위협이 많은 국가의 경우에는 국민보호의 관점도 요구되겠지만, 국민방위의 관점이 더 강조 된다(정지범 외, 2009).2) 미국, 영국, 일본 등에서는 전통적 안보분야보다 재난분야를 중심으로 하는 포괄적 위기관리체계를 유지하고 있다.3) 이에 반해 우리나라의 위기관리체계는 외부 위협에 대처하는 것이 국가의 생존 및 국민의 안녕과 직결되는 것으로, 국가의 모든 역량이 결집되는 안보분야를 중심으로 하면서, 여기에 재난관리가 포함되는 포괄적 국가위기관리체계라 할 수 있다. 특히, 우리나라는 지구상의 유일한 분단국이면서 남북이 군사적으로 대치하고 있는 안보상황을 고려할 때 안보위협이 적은 국가의 재난 중심의 위기관리와 한국의 위기관리를 동일하게 보아서는 안 될 것이다. 즉, 안보와 재난에 대한 위기관리가 균형을 유지하는 가운데 위기상황이 발생 시에는 필요시 군사적･비군사적 측면에서 포괄적으로 국가 역량이 집중되는 위기관리가 되어야 할 것이다. 이러한 맥락에서 본고에서는 현 정부정책을 포함한 현행 우리나라 위기관리체계의 문제점을 분석하고 그에 대한 대책으로 안보와 재난이 균형 있게 관리될 수 있는 한국적 국가위기의 특성에 부합한 국가위기관리체계 구축을 위한 제도적･법적 방안을 제시하고자 한다.

1)현대국가의 국가위기는 전쟁에 국한되지 않고 각종 테러, 재난, 방사능 누출, 전염병, 환경오염, 에너지 위기, 사이버 공격 등으로 확대되고 있다.  2)‘국민방위’ 개념은 주로 외적의 침입에 대응하는 개념이며, ‘국민보호’ 개념은 자연재해, 사회재난으로부터 자국민을 보호하기 위한 개념이다. 위기관리의 커다란 흐름은 국민방위에서 국민보호 개념으로 중심이 이동하고 있다.  3)미국은 전통적 안보위기관리체계를 국가의 자존심, 국익을 위해 유지하고 이를 수행하는 전략군은 모두 국외에 배치시켜, 전략군의 개입은 반드시 국외에서 이루어지도록 하고 있어 국내적 안보위기체계와 재난관리체계가 실제적인 국토안보체계라 볼 수 있다.

가. 위기와 위기유형

인류는 역사 이래 수많은 위험과 위협에 직면하여 왔으며, 이러한 위험과 위협으로부터 안전을 도모하며 생존을 추구하여 왔다. 위험(danger)은 ‘해로움이나 손실이 생길 우려가 있는 상태’를 의미하며, 비의도적 실수 및 자연재난으로부터 발생하게 된다. 자연적이고 비의도적인 위험으로부터 주체를 보호하는 것을 안전(safety)이라고 하며, 자연적 현상에 의한 피해와 인위적 사고로 인한 손상이 대규모로 발생하는 것을 재난(disaster)이라 한다. 위협(threat)은 ‘힘으로 으르고 협박하는 것’으로 ‘상대방에게 부정적인 결과를 가져오도록 하기 위한 의도적 행동’을 말하며, 위협으로부터 주체를 보호하는 것을 안전보장(security, 안보)이라 한다. 위기(crisis)4)는 위험한 고비나 시기, 급박한 상황으로서, 안전･경제･정치･사회･환경 등의 측면에서 개인･조직･지역사회 또는 사회전체에 불안정하고 위험한 상황을 초래하거나 초래할 수 있는 돌발적인 사건을 말한다. 이러한 개념에서 위기는 위협이나 위험요인이 현실화된 시기 및 상황이며, 전쟁･재난은 위기의 부정적인 결과로 나타나는 것으로 정립할 수 있다.

‘국가위기관리기본지침’에서는 국가위기(national crisis)를 ‘국가주권 또는 국가를 구성하는 정치･경제･사회･문화체계 등 국가의 핵심요소나 가치에 중대한 위해가 가해질 가능성이 있거나 가해지고 있는 상태’라고 정의하고 있다. 이러한 국가위기의 유형은 발생체계별, 영역별로 구분할 수 있다.

전통적으로 국가를 단위로 한 위기는 대외적 위협이라는 군사적 범주에서 출발하였고, 국가안보라는 차원에서 논의되었다. 그러나 탈냉전 후 국가가 관리하는 위기의 영역이 군사적･대외적 위협으로부터 각종 비군사적･대내적 위협(재해･재난, 사회복지와 환경, 인권 등)을 포괄하는 개념으로 확대되고 있다.5)

<표 2>에서 영역1/2/3/5/76)은 안보중심의 위기관리에 해당하며, 발생체계별 국가위기 유형에서는 안보분야 위기에 해당한다. 영역1/3/5는 위기의 영역에서 군사적 영역으로서 대북관계와 대외적 관계에서 발생하는 국가위기 영역으로 전통적인 안보의 접근에서 출발하여 외교적･군사적인 대응을 중심으로 이루어진다. 영역7은 테러･쿠데타와 같은 상황으로 내부위기에 해당하며, 이 역시 안보중심의 위기관리 영역에 해당된다. 영역2는 비군사적 영역임에도 불구하고 대북관계 영역에서 발생하는 위기는 전통적 안보의 개념이나 포괄적 안보개념으로 접근할 필요가 있다. 군사적 영역이 아니기 때문에 전통적 안보의 개념으로 접근하기 곤란한 측면이 있지만, 여전히 남북이 대치된 상황에서 군사적 조치는 기본적인 전제가 되고 있기 때문에, 군사적 조치와 재난에 대한 조치가 결합된 국가위기관리의 접근이 적용되는 영역이다. 영역4/6/87)은 재난중심의 위기관리에 해당하며, 발생체계별 국가위기 유형에서는 재난분야 위기에 해당한다. 영역8은 당연히 재난중심의 위기관리이며, 영역4/6은 그 원인이 대외적인 곳에 있기는 하지만 위기의 발현은 국내에서 이루어지고 있고, 위기화의 메커니즘과 관리방식이 재난과 동일한 구조를 가지고 있기 때문에 기본적으로 비군사적 국내영역의 위기관리(영역8)라고 할 수 있는 재난관리 중심의 위기관리를 원칙으로 삼아야 한다.

나. 국가위기관리 과정

국가안보는 국가와 국민이 등식관계를 전제로 하는 것으로서, 국가가 안전하기 위해서는 국민이 안전해야 하며, 동시에 국민이 안전하기 위해서는 국가가 안전해야 한다. 따라서 위기란 위험(danger)/위협(threat)과 취약성(vulnerability)이 동시에 존재한다는 것을 의미하며, 국가위기상황은 ①위험/위협이 작동하는 강도와 ②주어진 위험/위협에 대한 취약성의 두 가지 기준을 통해 파악할 수 있다(이재은, 2013). 첫째, 특정한 위험/위협이 언제 국가위기상황으로 다루어질 것인가 하는 문제는 그 위험/위협의 강도에 달려있으며, 강도를 결정하는 주된 요인으로는 위험/위협의 정체가 무엇인지 구체적으로 밝혀지는가, 시･공간적으로 근접한 것인가, 그것이 일어날 개연성 및 그 결과의 심각성은 어느 정도인가 등을 들 수 있다. 둘째, 취약성은 어떤 위험/위협이 한 국가의 국민, 기반체계, 영토, 제도, 이념 등에 대해 위험을 초래하는가의 여부와 관련이 있다. 이러한 위험/위협과 취약성은 국가위기상황 판단을 위한 기준뿐만 아니라 정책의 방향을 설정하는 기준으로도 작용하는데, 그 이유는 주어진 국가위기상황의 성격에 따라 위험/위협을 제거 또는 완화하는 정책을 수립하거나, 국가의 취약성을 줄이는 방향으로 위기관리8)를 진행할 수 있기 때문이다. 따라서 위기관리는 위기발생 전후를 통해서 위기를 사전에 예방하거나 그 위기를 최소화시키는 활동을 의미하며, 그 목적은 내부소요, 외부침략, 자연재난 등에 대처하고 극복하기 위한 것이다.9)

모든 위기는 대내･외적 측면의 동시성 및 다발성을 함께 내포하고 있다. 따라서 위기관리는 고도로 전문성을 요하는 전략적 판단과 경험적 지혜의 영역에 관한 것이며, 오직 뛰어난 리더십과 정책적 접근으로만 위기를 극복할 수 있다. 이러한 측면에서 국가위기관리 목표는 위기 발생으로부터 나타나는 피해의 범위와 강도를 최소화시켜 국민의 생명과 재산을 보호하는 것이며, 이를 위해 국가 차원에서 위기를 예방(prevention), 대비(preparedness), 대응(response), 복구(recovery)하기 위한 정책을 개발･집행하여야 한다.10) 첫째, 예방단계는 국가위기의 발생요인을 사전에 제거하거나 감소시킴으로써 위기의 발생자체를 억제하거나 방지하기 위한 일련의 활동이 이루어지는 단계이다. 제도 개선 및 정책적 대안을 강구하며, 취약점을 보완하고 관리한다. 둘째, 대비단계는 국가위기 상황 하에서 수행해야 할 제반 사항을 사전에 계획･준비,11) 교육･훈련 시행 및 위기징후･상황･경보수준에 따라 비상근무태세를 유지함으로써 국가위기에 대한 대응 능력을 제고시키며, 국가위기 발생 시 즉각적으로 대응할 수 있는 태세를 강화시켜 나가는 일련의 활동이 전개되는 단계이다. 셋째, 대응단계에서는 국가위기 발생 시 국가의 가용한 자원과 역량을 효율적으로 활용하고 신속하게 대처함으로써 피해를 최소화하고, 2차적인 위기 발생 가능성을 감소시키는 실제적인 활동이 전개되는 단계이다. 넷째, 복구단계는 국가위기로부터 발생한 피해를 발생 이전의 상태로 회복시키고, 평가 등에 의한 제도 개선과 운영체계 보완을 통해 재발을 방지하고 위기관리능력을 보완하는 활동이 전개되는 단계이다.

이러한 위기관리 제 단계에서는 위기상황에 대한 최적의 조치를 취하기 위해 반드시 특정한 정책결정을 요구하고 있으며 이는 개인이나 조직의 바람직한 목표를 달성하기 위해 여러 대안 가운데서 최선의 대안을 선택하는 일련의 과정이며, 이러한 의사결정 과정의 주요한 변수는 의사결정자의 가치관･성격･사회적 배경, 조직의 구조적인 특성･절차･관례･관습, 상황과 환경의 변화, 조직목표, 의사결정에 관련된 정보로써 이는 위기의 각 단계(예방-대비-대응-복구)별 의사결정 과정에 공통적으로 적용된다. 본고에서는 재난 및 안보분야 위기관리 현황을 다룸에 있어 그 성격상 재난분야는 국가위기관리 전 과정(예방-대비-대응-복구 단계)에서 언급이 가능하며 또한 국민보호(civil protection)의 성격이 강하기 때문에 위기관리 전체적 측면에서 언급이 필요하다. 그러나 안보분야 위기관리는 그 특성상 군사적 측면이 강하기 때문에 위기관리 전 과정을 다루기에는 너무 광범위하고 또한 실질적으로 국가 간 갈등과 긴장이 고조될 시 갈등을 관리하고 전쟁발발을 억제하는 사전적 단계가 중요하기에 안보분야 위기관리는 국가위기 관리의 사전적 단계(예방-대비)로만 한정하여 언급하고자 한다.

서론에서 우리나라의 위기관리는 안보와 재난분야가 균형을 유지하는 가운데 위기상황이 발생 시에는 필요시 군사적･비군사적 측면에서의 포괄적 대응이 필요함을 언급했다. 이러한 논지에서 지금까지 안보 및 재난관련 국가위기관리체계에 대한 국내학계의 선행연구경향에 대해 대략적으로 살펴보면 다음과 같다. 이채언(2012)은 국가위기관리체계가 효율적이지 못한 원인으로 법/제도의 문제, 컨트롤타워 부재를 언급하였다. 정지범(2010)은 국가위기관리 패러다임이 일사분란한 명령과 통제시스템을 구축하고 유지하는 국민방위의 관점에서 기후변화 등의 영향으로 증가하기 시작한 자연재난, 전염병 등에 대해 효과적으로 국민을 보호하기 위한 국민보호의 관점을 언급하였다. 길병옥(2010)은 효과적인 위기대응을 위한 조직개선 방안으로 청와대에 국가위기관리처를 신설하고, 국가의 비상사태에 관련한 업무를 총괄하는 기구로서 국가비상기획원을 설립하는 방안을 제시하기도 하였다. 한광문(2010)은 우리나라 국가위기관리가 비효율적인 원인을 분산된 법령상의 문제도 있지만, 부처이기주의와 공무원들의 관성적 업무처리 성향 그리고 폐쇄적 업무행태 등 여러 요인이 혼재되어 나타난 것으로 보았다. 이재은(2000)은 1990년대 발생한 성수대교･삼풍백화점 붕괴, 집중호우 등 재난사례를 중앙정부와 지방정부 수준의 집행구조 이원화 문제점을 도출하고, 집행구조의 일원화, 위기유형별 법 및 행정체계의 통합 그리고 민간부문 조직의 참여 등을 제시하였다. 채경석(2004)은 재난을 평시와 전시로 분류하고, 재난관리체계, 위기관리단계, 소방교육･훈련체계, 외국의 위기관리체계와 사례 등을 통해 우리나라의 위기관리체계의 문제점을 도출하고 향후 바람직한 발전방향을 모색하였다.

지금까지 살펴본 바와 같이 국내에서 국가위기관리체계 관련 선행연구는 앞에서 언급했듯 시 안보와 재난분야가 균형을 이루는 포괄적 대응이 필요하나 실제로는 안보와 재난분야의 위기관리 연구경향이 분절화･파편화 경향을 보이고 있다. 따라서 본 연구는 우리나라의 국가위기관리체계 구축에 필요한 정책제안으로 모든 안보･재난에 대한 관리를 국가위기관리의 관점에서 이해하고 안보(군사적)･재난(비군사적) 영역이 균형을 이루는12) 방안으로 다양한 제도적･ 법적 방안을 제시하고자 한다.

구소련의 붕괴와 동구권의 몰락으로 촉발된 탈냉전은 이데올로기에 기초한 견고했던 양극체제의 국제질서가 해체되었을 뿐만 아니라 국가주권 쇠퇴와 범세계적 상호의존성 증대 그리고 무정부적 분쟁의 확산이라는 새로운 양상을 촉발시켰다. 즉, 전통적인 정치･군사(high politics) 중심의 안보개념에 경제･문화･자연･환경오염 등 비정치･비군사(low politics) 개념을 포함하는 이른바 포괄안보(comprehensive security) 개념으로 발전하는 계기를 제공하였다. 이러한 포괄 안보환경에서 국가위기관리 개념도 사후대응보다는 사전대응, 분야별 대응보다는 포괄적 대응으로, 사전 결정된 계획보다는 상황 적응적 관리로 변환되었다. 우리나라 역시 이러한 포괄안보 개념으로의 변화에 예외일 수는 없다. 이처럼 탈냉전과 세계화의 영향으로 우리나라의 국가안보를 위협하는 대상과 범위는 과거 냉전기보다 현저하게 다양해졌고 더 확장되었으며,13) 그 결과 과거에는 국가안보를 단지 국가보위에 초점을 맞춰 이해하였으나, 오늘날에는 보호되어야 할 대상이 복잡하고 다양하며 확대된 안보개념으로 변화되고 있다.

이와 같이 국제정치적 탈냉전은 안보개념과 위협대상의 변화를 가져왔고, 국내 정치발전과 민주화 이행을 촉진시켰으나,15) 반대로 국민들의 안보의식은 다음과 같이 변화하고 있다. 첫째, 시민의 전쟁 혐오 내지 기피 정서가 증대되고 있으며, 핵가족화와 노령 인구가 증가함에 따라 전쟁으로 인한 인명 희생에 대해 거부감이 형성되고 있다. 둘째, 경제･기술의 중요성이 부각되고 사회복지 소요가 증대됨에 비례하여 군사비 축소압력이 증대하고 있으며, 그 연장선상에서 국민방위(civil defense)의 관점보다 국민보호(civil protection)의 관점이 점점 더 강조되고 있는 실정이다.16) 따라서 현시점에서 향후 예상되는 우리나라의 안보･재난분야 위기유형 및 이를 관리하기 위한 한국적 위기관리의 특성에 대한 사전적 고찰은 향후 우리나라의 효율적 국가위기관리체계 구축에 반드시 필요하다고 할 수 있다.

가. 현재？미래 한국의 위기

1) 안보분야 위기

현재 및 미래의 한반도 안보위협은 크게 주변 불특정･불확실성 위협, 북한의 군사위협, 신종 위협으로 대별된다. 먼저 주변 불특정･불확실성 위협에 대해 살펴보면, 한반도는 세계적 강대국에 의해 둘러싸인 지정학적 위치에 놓여 있으며, 이는 불변적 요소로서 앞으로도 우리나라의 안보에 중대한 영향을 미칠 것이며, 한반도는 통일이후에도 주변 4강 간의 이해관계가 충돌할 경우 언제든지 그 분쟁의 와중에 직접적으로 휘말리게 될 가능성이 매우 농후하다.17) 둘째, 북한의 군사위협에 대해 살펴보면, 북한은 군비증강의 경제적 한계 및 재래식 군사력의 실효성 감소를 인식하고 대량살상무기(핵 개발, 화･생무기, 탄도미사일 등)를 기반으로 한 생존전략을 추구하고 있으며, 북한의 군사도발 위협은 중･단기적으로 심각하며 전면전 가능성을 완전히 배제할 수 없는 상황이다. 셋째, 신종 위협에 대해 살펴보면, 우리나라의 경제활동이 전 세계로 확대되고 국제적 활동이 증대됨에 따라 경제적 마찰 및 분규, 해상수송로 침해(해적행위), 국제 조직범죄(테러, 밀수, 마약) 등의 새로운 위협요인이 증가할 것으로 예상된다. 또한 정보사회가 발전됨에 따라 해커/바이러스 침입 등 정보테러 위협도 크게 증가될 가능성이 있다(신재은 외, 2014).18) 이러한 한반도를 에워싼 안보위협은 개별적으로 작용할 수도 있지만 동시다발적으로 발생 시 상호 상승작용을 일으켜 위기상황으로 전이될 가능성이 농후하기에 사전대비가 필요하다.

2) 재난분야 위기

오늘날 우리는 과거에 비해 발달된 문명과 산업사회의 편의를 누리고 있지만, 예측 범위를 벗어나는 자연재해와 사회재난으로 인해 대규모의 물적･인적 피해를 경험하고 있으며 이로 인해 우리사회의 불안감도 증폭되고 있다. 대부분의 재난은 지역에서 작은 사고로 시작하는 것이 일반적이며, 발생 지역에서 효율적인 대응에 실패하여 재난으로 발전하는 경우와 태풍･홍수와 같이 재해의 규모가 커서 해당 지역의 대응 역량을 넘어설 때 대형재난으로 발전하는 것이 일반적인 현상이다. 또한 이러한 재난은 주로 대내적 요소에 초점을 맞췄으나, 글로벌화 되고 있는 오늘날 상황에서는 대주변국/대국제 관계에 의해 발생하는 재난상황도 포함되고 있다. 예를 들면 중국발 황사, 신종플루, 조류독감 등이 그것이다. 자연재해 관련하여, 산업화로 인한 이산화탄소 배출량 증가와 지구온난화는 21세기 재난의 양상을 급격하게 변화시키고 있으며, 또한 유기적으로 연결된 산업과 도시화로 인하여 그 파급효과는 복합적이고 대형화 되는 추세이며 경제적 피해 규모 역시 기하급수적으로 확대되고 있는 추세이다. ‘태풍/호우’는 1990년대 후반부터 시작된 국지성 집중호우의 영향으로 2000년대 들어서면서 관측 강우량 값을 경신하는 경우가 발생하였는데, 2002년 태풍 루사의 영향으로 강릉에서는 하루 동안에 870.5mm의 강우가 관측되었으며, 전국적으로 246명의 인명 피해와 5조 1,479억 원의 재산 피해를 발생시켰다. ‘폭설’ 역시 지역별로 많은 피해를 야기하고 있으며, 특히 2014년 2월에 강원도 영동지역에 기상관측 이래 최장(9일), 최고(253cm)의 강설을 기록하면서 많은 피해를 유발하였다. ‘지진’ 관련하여 기상청에 따르면 2013년 한반도에는 규모 2.0 이상의 지진이 총 93회 발생했으며, 지진 관측을 시작한 1978년 이후 연단위로는 가장 많은 지진이 발생하였으며, 이 중 사람이 지진을 느낄 수 있는 규모 3.0 이상의 유감 지진도 17회나 발생해 2012년까지 연평균 발생횟수인 9회보다 2배 가까이 높다고 밝혔다(오재호 외, 2013). 이외에도 황사, 적조 등 다양한 자연재난이 지속되고 있다. 사회재난의 범주는 사고(화재, 붕괴, 폭발, 교통사고, 선발침몰, 화생방사고, 환경 오염사고 등), 국가기반체계 마비(에너지, 통신, 교통, 금융, 의료, 수도 등), 감염병, 가축전염병 확산19) 등이다. 아현동 가스폭발사고, 삼풍백화점 붕괴사고, 충주호 유람선 화재사고, 대구지하철 가스폭발사고, 허베이스피리트호 기름유출사고, 세월호 침몰사고 등이 대표적 사례가 될 것이다. 이러한 사회재난은 우리나라처럼 사회체계의 상호의존성이 증가된 고도 산업사회일수록 그 피해의 규모는 더욱 커질 것이며 우리가 예상치 못한 유형의 사고가 언제, 어떻게든지 발생할 수 있다는 것이 더 큰 문제점이다. 아울러 상황 발생 시 인명구조의 골든타임에 모든 조치가 신속히 이루어지는 것이 매우 중요하다. 세월호 침몰 시 이러한 골든타임을 놓쳐 대규모의 인명피해를 야기했으며, 이로 인해 국가 전체적으로 활기를 일시에 잃어버리는 실기를 범하게 되었다.

안보･재난 각 분야별로의 대응체계 구비는 반드시 필요하다. 하지만 대응 가능한 국가자원은 한정 및 중복되어 있기에 국가위기에 대한 대응은 앞에서 언급했듯이 사전대응, 포괄적 대응, 상황 적응적 관리로 변환되어야 하기에 이러한 추세에 맞는 국가위기관리체계 구현이 필요하다.

나. 한국적 위기관리의 특성

앞에서 언급한 한국의 안보･재난분야 위기유형은 우리나라가 당면한 고유의 위기관리특성에 지대한 영향을 받을 수밖에 없으며, 이는 크게 보면 첫째, 주변 환경적 측면에서 우리나라의 지정학적 위치로 인한 대외관계 분야에서 살펴볼 수 있고, 둘째, 관리적 측면에서 대통령 중심제 특성에 기인한 정치 리더십의 두 가지 측면에서 고려될 수 있다.

1) 대외관계

글로벌화 이전의 국가 대외관계는 주로 안보가 주요 고려사항이었으나, 글로벌화된 오늘날의 대외관계는 기존 안보영역뿐만 아니라 재난영역 역시 주요 고려요소가 되고 있다. 먼저 안보분야에 있어서 국가 안보정책은 제기되는 각종 위협 극복 및 핵심적 국익 향상을 위한 노력을 의미하며, 이는 결국 국가 대외관계의 출발점이다. 우리나라의 대외관계는 남북대치의 특수상황으로 국제정치체제, 남북관계, 한･미 동맹관계 측면에서 살펴볼 수 있다. 먼저 국제정치체제 측면에서는 통상 국제질서나 체제의 변화는 동맹관계의 변화, 국가 간 국력증대 속도의 차이 그리고 현 체제질서에 대한 잠재적 도전세력의 불만족도에 영향을 받는다. 그런데 냉전체제 붕괴는 동서진영 간의 군사적 대립의 종식, 정치적 화해 그리고 범세계적인 군비의 축소를 가져왔으며, 이는 결국 기존 군사 및 경제 동맹의 해체를 가속화시켰다. 동북아 지역 역시 탈냉전 및 역동적인 경제발전의 영향으로 역내 국가들 간 안정과 평화를 지향하는 선린우호관계 유지를 위한 노력이 지속되고 있다. 그렇지만 역내 안보질서를 주도하는 미･일･중･러 4강 간 이해관계의 상충과 전략적 경쟁으로 인한 갈등･마찰 가능성이 적지 않으며,20) 역내 국가들 간 배타적인 민족감정과 다양한 위협인식 및 역사･문화적 이질성 등이 안보협력의 증진에 장애로 작용하고 있다. 결국 이러한 사항은 우리나라의 국가위기관리체계 및 안보정책결정과정에 지대한 영향을 미치고 있으며, 앞으로도 이러한 사항은 지속될 것으로 예상된다. 둘째, 남북관계 측면에서 한반도 분단은 정치･군사･외교･사회 등의 영역에서 남한의 대외정책환경을 독특하게 조성하였다. 특히 분단모순과 체제모순을 동시에 안고 있는 한국의 현실은 대외정책을 보수화시켰다. 탈냉전 시점인 1990년 북한 김일성의 남북 최고위급 회담제의 후, 2000년 6월 15일에 김대중 대통령과 김정일과의 역사적인 남북정상회담은 교류와 협력이라는 대북정책을 보다 확대시키고 공개적으로 추진하는 전환점을 마련하였다. 그러나 이러한 화해와 교류협력 분위기는 북한의 2010년 천안함 폭침과 연평도 포격도발로 냉각되었고, 많은 국민들이 역시 북한은 우리의 안전을 위협하는 적이자 경계할 대상이라고 재인식하게 만들었다. 이와 같이 북한은 남한과 교류와 협력을 하면서, 한편으로는 핵･미사일･화생무기 등과 같은 대량살상무기로 무장하고 대남 군사도발위협을 일삼고 대남 적화통일 전략도 변화된 모습을 보이지 않고 있다. 1953년 7월에 정전협정이 체결된 이후 남북이 분단된 상황에서 북한의 대남도발로 인한 위기상황은 지속적으로 발생되어 왔으며, 향후 이러한 북한의 군사도발 위협에 대한 전면전 가능성은 완전히 배체할 수 없지만 주된 군사도발은 국지･제한전 이하 수준이 될 것으로 예상된다.21) 따라서 전면전을 대비한 한･미 연합방위체제의 공고화를 전제로 국지･제한전 상황 시 한국군 단독으로 이루어지는 국가위기관리체계의 강화가 요구된다. 셋째, 한･미 연합방위체제 측면에서 한･미 동맹관계는 1953년 7월 27일 체결된 ‘정전협정’과 10월 1일 맺어진 ‘한･미 상호방위조약’ 그리고 이듬해 11월 17일 교환된 ‘한･미 합의의사록’과 함께 한반도 안정유지에 삼위일체적 구조를 형성하였다(김일영, 2008).22) 결국 이러한 세 가지의 문건은 상호 보완적 관계를 이루면서 지난 50년 동안 북한의 군사적 위협을 억제했을 뿐만 아니라 동북아 지역에서 안정과 평화를 유지하고, 한국의 급속한 경제성장의 보호막 역할을 하여왔다고 할 수 있다. 냉전기에 우리나라는 동서 진영의 대리전이라고 할 수 있는 한국전쟁을 치렀고, 그 과정에서 미국은 한국전쟁에 적극 개입하여 참전하였으며, 정전협정체결 등에 주도적인 역할을 하였다. 그 결과 우리나라는 안보문제에 관련된 각종 정책을 독자적으로 수립하고 시행하는 자율성의 제한을 받을 수밖에 없게 되었다. 그러나 그동안 한미 양국은 한국의 국력 성장과 연계된 방위비 분담금, 전시작전통제권 전환, 한･미 행정협정(SOFA) 불평등조항 개정 등의 문제로 갈등이 야기되었다. 아울러 그간 한･미 양국은 북한의 각종 무력도발(1･21 청와대 기습사건, 잠수함 침투사건, 연평해전, 천안함 폭침, 연평도 포격사태, 핵･미사일 실험)에 대한 위기인식이 상이했으며, 해결 방법에 있어서도 상당한 견해 차이가 존재해 왔다. 그럼에도 불구하고 한반도 지역에서 각종 정치군사적 위기가 발생할 때마다 한･미 양국은 연합위기관리체제를 통해 대응조치를 취해 왔고, 어느 정도 성공적인 위기관리를 해왔다고 평가할 수 있다. 그러나 1994년 한국의 평시 작전권 환수에 이어 전시 작전통제권이 향후 전환되면23) 그야말로 한반도 위기관리의 획기적인 전환점이 되기에 평소 이러한 예상되는 시나리오에 대한 사전준비를 철저히 진행해야 할 것이다.24) 오늘날 한･미 관계는 과거의 비대칭적이고 불평등한 관계에서 전략적 동반자관계로 발전되어 가는 중에 있다. 이러한 동맹관계로의 진전과 발전은 우리에게 비용과 의무의 증대라는 부담을 지게 되었지만, 바람직한 변화로 보아야 할 것이고, 오늘날 21세기의 새로운 국제질서하에서도 한･미관계는 여전히 정치･군사적 차원에서 중요성이 매우 크다는 점을 간과해서는 안 될 것이다.

대외관계와 재난분야의 관련성을 살펴보면 최근 논란이 되었던 ‘돼지독감 이나 조류독감’, 월경 환경문제로 심각성을 더해가는 ‘중국발 황사와 서해의 해양 오염’, ‘러시아의 동해 핵폐기물 투기’ 등의 문제는 전통적 안보의 개념으로 접근하기는 곤란한 면이 있다. 그렇다고 국내에서 발생하는 일반적인 재난관리 차원의 국가위기관리에 전적으로 의지하기에도 어려운 부분이 있다. 따라서 이러한 문제의 해결은 결국은 대외관계 측면에서 주변국과의 밀접한 협조가 필요한 사항이다.

2) 정치리더십

통상적으로 리더십은 한 집단에서 타인에 대하여 권력이나 영향력을 행사하는 과정에서 일어나는 인간 상호관계의 한 과정이며, 정치에서 뿐만 아니라 사회 생활의 모든 분야에 걸쳐 일어나는 현상으로서, 항상 지도자(leader)와 추종자(follower) 사이의 상호관계에서 발생한다. 우리나라는 대통령 중심제의 특성상 모든 권력이 대통령 1인에게 집중될 수밖에 없는 정치구조와 환경을 갖고 있다. 따라서 국가적 위기사태 발생 시 정치지도자의 상황판단 능력과 의사결정을 위한 정치리더십의 발휘는 매우 중요하다. 왜냐하면 국가정책 결정 시에 정치지도자들이 갖고 있는 성향과 특성, 즉 성격, 심리적 경향, 기존경험, 가치관과 교육 정도, 국내외 정치관점 등은 정책결정의 방향과 행동을 결정하는 데 커다란 영향을 끼치기 때문이다.25)

냉전기에는 국가안보를 비밀유지 명분으로 국민들의 동의를 받지 않고 독단적으로 정책수립하고 또 추진할 수 있었다. 그러나 탈냉전은 위계적 질서를 기본으로 하는 엘리트 중심의 리더십에서 지도자와 다른 구성원들 간의 상호작용을 일으키는 민주적 리더십으로 전환하도록 직간접적으로 영향을 주게 되었다. 그 결과 대통령을 비롯한 정책결정자들의 재량권이 축소되는 것은 물론, 각종정책에 대한 견제와 통제 그리고 국민들의 감시가 점점 강화되는 현상을 촉진시켰다. 따라서 성공적인 정치리더십 발휘는 이러한 외생적 환경에 대한 철저한 이해 및 위기에 대한 뚜렷한 인식을 바탕으로 제반 압력집단의 지원을 단시간 내 이끌어낼 수 있도록 하는 노력이 필요하다.26)

4)위기의 특징(정찬권, 국가위기관리론, p. 38. 재정리): ①위기는 체계의 일상적 능력으로 해결하기 어려운 상황을 가져오기 때문에 관련된 기관이나 사람들의 협조와 노력이 필요하다. ②위기는 반복적으로 발생한다. 과거에 발생했던 위기에 대한 학습과 관리가 미흡할 때에 동일유형의 위기가 발생할 가능성이 높다. ③위기는 시･공간적인 제약을 받지 않는다. 즉 위기는 언제, 어디서, 어떻게 발생할 것인지 예측할 수 없으며 발생요건이 충족되면 시간과 장소에 무관하게 발생하기 때문에 긴급대응책이 필요하다. ④위기는 발생 원인이 복잡･다양하다. 하나의 원인으로 위기가 발생할 수도 있으나 대부분의 위기는 그 원인이 복잡하고 다양하기 때문에 위기관리 과정도 총체적으로 이루어져야 한다.  5)우리나라의 경우 포괄적 수준에서 국가가 개입하고 관리해야 하는 위기영역은 남북분단 상황과 지정학적으로 인접국이 원인이 되어 우리나라에 직접 영향을 줄 수 있는 상황을 고려해야 한다.  6)영역1(국지도발, 전면전), 영역2(개성공단/금강산 관광사업 갈등, 사이버 테러), 영역3(일본의 독도침범, 중국 CADIZ 확대), 영역5(아덴만 해적활동에 대한 해군대응), 영역7(테러, 쿠데타)  7)영역4(중국발 황사, 한･일 및 한･중 어업분쟁), 영역6(신종플루, 조류독감), 영역8(태풍, 홍수, 지진, 세월호 침몰)  8)위기관리 특성(정찬권, 국가위기관리론, p. 38 재정리): ①공공재적(public goods) 성격, ②현장위주, ③불확실성(uncertainty), ④조직 간 다차원적 대응, ⑤관련 기관 간 유기적 협력과 정보 공유, ⑥누적성(cumulativity); 이를 최대한 제어하기 위해서는 각각 분산되어 소관분야의 위기요인을 관찰하고 파악하여 대응하는 것보다 위기요인을 종합적으로 관찰할 수 있도록 통합된 위기관리 조직체계가 훨씬 효과적임  9)‘국가위기관리기본지침’에서는 국가위기관리를 ‘국가위기에 대해 효과적으로 예방･대비하고, 대응･복구하기 위해 국가자원을 기획･조직･집행･조정･통제하는 제반 활동과정’으로 정의하고 있다.  10)위기관리는 위기의 시간대별 진행과정을 중심으로 위기 발생 전(예방-대비단계), 위기 발생 후(대응-복구단계)로 분류한다.  11)위기대응책 수립･점검, 위기대응 투입자원 확보･관리 등  12)한편으로 지나치게 포괄적 대응을 강조할 경우 이는 자칫 국가시스템의 비효율과 과잉대응의 문제를 유발할 수 있다.  13)탈냉전이 정치･군사･경제･사회･환경 등을 망라하는 포괄안보개념으로 변화하는데 커다란 역할을 하였다면, 세계화는 그 변화의 속도를 더욱 빠르게 한 촉매역할을 하였다.  14)재난, 테러, 국가핵심기반 보호, 조직범죄, 마약, 난민문제, 환경오염 등  15)우리사회의 심화된 자유화･민주화･개방화･정보화는 개인과 비정부기구(NGO)의 능력･권한을 확대시켰고, 반대로 정부의 권한과 통제능력은 상대적으로 감소하고 있다.  16)그럼에도 불구하고, 국가안보의 중요성 및 국방의 임무･역할은 변화하지 않을 것이며, 따라서 군은 국방비축소 압박 속에서 적정 수준의 군사력을 건설･유지･운영하여야 하는 어려운 과업을 수행하고 있다.  17)한반도는 강대국의 이해관계가 교차하는 지정학적 위치로 인하여 구한말 강대국의 세력 각축장이 되어 종내는 일본의 식민지로 전락하였고, 해방 이후 다시 국토와 민족이 분단되었으며, 2차 대전 후 최초의 대규모 국제전쟁(6･25 동란)을 겪은 이래 지난 60여 년간 동･서 냉전의 최전방 기지로 분단･대치상태가 유지되어 왔다.  18)사이버 범죄는 한 국가가 아닌 범국제적인 사이버 국제범죄화되고 있다. 사이법 국제범죄 특징으로는 범죄자･피해자･범죄수단･범죄수익･증거자료의 국가 간 분산, 범죄의 조직화･분업화･국가 간 기술간격 이용, 유비쿼터스 환경에서 발생, 관할권의 복잡성 등을 들 수 있다.  19)지구 온난화로 인한 새로운 바이러스 종의 출현과 지역 간, 국가 간 원거리의 이동과 교류가 빈번해지면서 오히려 전염병의 확산도 용이해져 향후 생물재해 발생건수도 증가할 것으로 예상됨.  20)동북아 역내 안보 불안요인 : 한반도 무력 충돌 및 급변사태 발생, 대만문제로 인한 미･중 간 군사적 충돌, 영토분쟁(일･러 간 북방도서 문제, 중･일 간 조어도 문제, 한･일 간 독도문제), 역내 주둔 미군의 대폭 감축 및 철수로 인한 세력공백 발생 가능성, 일본의 보수 우익화에 따른 핵무장 강행, 역내의 대량살상무기 확산 가능성 등  21)한국적 군사혁신의 비전과 방책(국방부): 합리적 논리에 비추어 보면, 북한이 전면전을 도발할 가능성은 감소될 것임. 그 이유는 ①전투준비태세의 수준이 열악해지고(기근으로 인한 사기 저하, 내부 통제를 위한 병력 전용, 훈련 부족, 장비의 노후화 및 구식화 등), ②경제난, 특히 에너지난으로 인해 전쟁지속능력이 저하되고 있으며, ③외부(중･러: 전쟁 불원)로부터 군사지원을 받을 가능성이 적고, ④특히 한국의 군사력뿐만 아니라 한･미 연합방위 능력이 막강하여 전쟁에서 실패할 가능성이 매우 크기 때문인 것으로 분석됨.  22)‘정전협정’을 통해 남북한과 미국, 중국 등 한국전쟁 당사국들은 교전행위를 일단 멈추게 하였고, ‘한･미 상호방위조약’을 통해 미국은 북한의 군사도발 기도에 쇄기를 박았고, 남한에 미군을 주둔시킬 수 합법적 근거를 마련하였다. 그리고 ‘한･미 합의의사록’을 통해 미국은 남한 단독으로 군사적 행위를 하는 것을 저지할 수 있는 법적 토대인 작전통제권을 확보하였다.  23)전시작전통제권 전환 일정: 최초(2012. 4. 17), 1차 연기(2015. 12.), 2014. 4. 25. 오바마 대통령 방한 시 2015년 12월로 예정된 전시작전통제권 전환 재연장 가능성을 언급함  24)한반도 위기상황 대응: 현재(한: 보조, 미: 주도), 향후(한: 주도, 미: 보조)  25)헨리 키신저(Henry Alfred Kissinger): 대외정책 결정의 주요 요인으로 객관적 환경, 국내 압력, 미국사회의 가치, 지도자 견해 등을 주장하였는데, 우리나라는 대통령중심제 특성상 지도자 견해가 가장 크게 작용하고 있다. 이는 결국 최고결정자의 개인적･심리적 특성으로서 위기 인지능력과 스트레스에 대한 내성 등에 크게 좌우된다고 할 수 있다.  26)탈냉전 후 위기관리 정책결정에 대한 한국의 의사결정구조는 제도적 참여자로 대통령･의회･관료 등이 포함되며, 비제도적 행위자로 이익집단･언론･여론 등이 있다. 이들은 우선적으로 위기관리정책에 대한 독자적 전략목표와 다양한 정책적 우선순위를 설정하면서, 이와 관련된 국제환경적 변수를 반영하여 각각의 주장을 다양한 양식을 빌어 정치과정에 투입하고 있다.

우리나라 국가위기관리체계는 위기관리의 수준에 따라 협의의 국가위기관리 체계와 광의의 국가위기관리체계로 구분할 수 있다. 협의의 국가위기관리체계는 국가위기에 대한 최고 의사결정권자인 대통령을 중심으로 하는 상위체계를 의미하고, 광의의 국가위기관리체계는 상위의 국가위기관리체계와 하위의 위기관리체계(전시대비체계, 평시위기관리체계)를 포함한다.

전시대비체계는 군사분야와 비군사분야로 구분하여 군사분야는 한･미 연합방위체제를 중심으로 국방부에서 담당하고 있으며, 비군사분야는 국가동원체계를 중심으로 안전행정부에서 관장하고 있다. 평시위기관리체계는 민방위체제와 재난관리체계를 중심으로 소방방재청과 안전행정부에서 담당하고 있다.27)

박근혜정부는 상위의 국가위기관리체계로써 총괄 컨트롤 타워인 국가안보실 조직을 개편하여 국가안전보장회의(NSC) 상임위원회를 설치하고, 국가안보실 1/2차장을 신설하였으며, 월권논란으로 2008년 폐지되었던 NSC 사무처를 새로이 편성하였다. 국가안보실 1차장은 NSC 사무처장을 겸직하여 NSC 기능을 활성화하고 2차장은 국가안보실과 비서실 소속의 외교안보수석실 간의 원활한 업무체계를 위하여 외교안보수석이 겸하도록 하였다.

하위의 위기관리체계로써 안보분야 위기관리체계인 한･미 상호방위조약에 근거한 한･미 연합방위체제는 지난 반세기 동안 한반도의 안정과 평화보장이라는 한･미 양국의 공동목표를 실현하고 국가이익 증진에 결정적인 기여를 하였으며, 향후에도 공고한 한･미 연합방위체제 유지는 최우선적 대미군사외교정책이 될 것이다.

안보분야 위기관리체계(한･미 연합방위체제)와 비교하여 재난분야 위기관리체계(국가재난관리체계)를 살펴보면 2004년 6월 1일 출범한 소방방재청은 자연재해와 인적재난을, 소방방재청의 상급중앙부서로서 재난관리에 대한 전반적인 책임을 지고 있는 안전행정부는 사회재난(특히 국가기반체계 마비)에 대한 업무를 담당하고 있다. 하지만 이러한 안전행정부 및 소방방재청의 안전관리 기능은 2014년 4월 16일 세월호 침몰사고를 기점으로 신설되는 국가안전처에서 총괄하게 될 예정이다.

이처럼 우리나라 위기관리 조직체계는 그 역할에 따라 기능적으로 잘 구비되어 있다. 하지만 일정 부분에 있어서는 몇 가지 문제점을 노정하고 있다. 첫째, 국가위기관리 상위체계(안보･재난분야 컨트롤 타워)가 명확하지 않으며, 그 관련 하위체계(안보･재난관련 부처/기관)에 대한 통제권한이 미흡하다. 또한 국가위기관리체계(수평･수직체계) 간 연계성이 미흡하다. 그 내용을 살펴보면 ①현재 우리나라 국가위기관리 조직체계에서 분산된 위기관리 조직을 조정･통제할 수 있는 컨트롤 타워는 위기관리 의사결정체계의 상위체계인 국가안보실뿐이지만 실제로 국가안보실은 안보관련 역할에 중점을 두는 조직으로 재난관련 분야의 컨트롤 타워는 아니다.28) 그러나 조직체계상 그 하위체계에 국가재난관리체계(국무총리-중앙안전관리위원장, 안전행정부 장관-중앙재난안전대책본부장)가 있다. 따라서 재난분야 위기 발생 시 옥상옥(屋上屋) 형태의 조직으로 인해 초기 상황에 대한 적시적절한 대응이 이루어지지 못하고 있다. ②또한 국가위기관리 조직체계가 비효율적으로 작용하고 있는 원인은 컨트롤 타워의 위기관련 정보의 분석･종합･보고, 지침･지시사항 전파 및 위기상황 종합 관리기능이 미흡하고 관련 부처･기관에 대한 강제조정할 수 있는 권한이 미흡하기 때문이다. 일예로 안보분야에서는 컨트롤 타워인 국가안보실이 지휘통제 측면에서 국가정보원, 국방부, 외교부, 통일부, 외교안보수석실, 한･미 연합사 등과 제도적･법적측면에서 협조･지원관계가 미흡하다. 또한 국가안보실이 자문역할을 수행하고 있으며, 국가안보･통일･외교와 관련되어 대통령을 보좌하는 최고의결기구인 국가안전보장회의(NSC)가 역대 정권별로 그 운영의 수준에 있어서는 대통령의 성향에 따라 차이가 있었으며, 부처 간 이기주의로 인하여 항상 합리적인 의사결정이 어려운 현실적인 문제가 대두되고 있으며, 지금도 진행 중이라고 할 수 있다. 특정분야에서 주도권을 확보하고 영향력을 확대하기 위한 정부부처 간의 이기주의는 분야별로 분산된 조직에서 수행하는 국가위기관리 업무의 협조를 매우 어렵게 하고 있다. 특히 동급 장관이 본부장으로 운영되는 대책본부의 경우에는 더욱 그러하다. 그 예로는 국가재난관리체계를 살펴보면 중앙재난안전대책본부 본부장을 안전행정부 장관이 맡고 있으며, 이를 지원하는 중앙사고수습본부 본부장은 해당부처 장관이 맡고 있기에 동격의 장관에 대한 통제가 어려운 부분이 있다. ③앞서 언급했듯이 현재 우리나의 국가위기관리체계는 상위체계인 국가안보실, 하위체계인 한･미 연합방위체제 및 국가재난관리체계로 구분되어 지고 있다.29) 그러나 2010년 천안함 폭침, 연평도 포격사태 및 2014년 세월호 침몰 시 국가위기관리의 상･하체계 및 수평적 체계 간 적시･적절한 조치를 취하지 못함으로써 피해를 배가시키는 결과를 초래하였다. 예로 세월호 침몰 시 초기에는 안전행정부장관 주도의 중앙재난안전대책본부가 그 역할을 수행하였으나 중앙사고수습본부에 대한 통제 및 전반적 현황에 대한 적절한 조치를 취하지 못해 나중에는 국무총리 주도의 중앙안전관리위원회가 사고수습역할을 수행하게 되었다. 둘째, 세월호 침몰사고에서 드러났듯이 국가재난통신망 관련하여 신고전화가 분산되어있어 국민은 긴급상황이 벌어졌을 때 해당번호를 알기 어렵고, 각각의 신고 전화번호 간 연계가 제대로 안 되고 있다. 세월호 사고신고 때 드러난 것처럼 한 곳에 신고를 하면 상황을 파악한 후 담당 기관으로 전화 연결을 하고 또다시 그 기관에서 정보파악을 위해 시간을 허비하게 되는 신고체계로 구성되어 있다. 이러한 국가재난통신망의 문제점은 그간 계속적으로 언급되었지만 주요 재난상황이 발생 시 반복적으로 언급만 되고 그 시점이 지나면 또다시 수면 아래로 내려가는 국가정책의 지속성이 부족하였다. 셋째, 교육･훈련체계가 미흡하다. 현재 국가위기대비훈련은 도상연습(CPX), 실제훈련(FTX)으로 구분하여 실시하고 있다. 그러나 분산된 법령으로 인해 위기 분야별로 훈련내용이 중복･분산되어 있어 오늘날의 다양한 위기에 대한 동시 대응능력이 제한되며,30) 체계적인 훈련관리 및 이를 위한 전문인력이 부족하다. 군사적 측면에서는 평시임무가 교육훈련인 군(軍)에서 이러한 훈련을 제도화하여 체계적으로 시행되고 있지만, 비군사적 측면(재난분야)에서는 이러한 훈련이 체계화되어 있지 않다. 넷째, 지방자치단체의 위기관리조직이 축소되고 있으며 전문성이 약화되고 있다. 모든 위기는 유형을 불문하고 발생함과 동시에 직간접적으로 직면하는 곳은 다름 아닌 지방자치단체이다. 그간 기름유출사고, 화재, 태풍 등 대규모 재난이 수차례 발생했지만, 당해 지역 지자체는 스스로 자구책을 강구하기 보다는 중앙정부의 지시와 지원만 기다리며 우왕좌왕하다가 지연대응, 임기응변식 땜질처방, 심지어 책임 떠넘기기에 급급했던 행태를 탈피하지 못하고 있다. 주지하다시피 지방자치단체장은 주민의 투표권을 의식할 수밖에 없는 정치인이기에 당장 가시적인 것을 보여줄 수 없는 위기관리 분야보다는 지금현재 주민들이 피부로 느낄 수 있는 복지정책 시행에 그들의 관심이 집중될 수밖에 없기 때문이다. 다섯째, 미숙한 대응체계를 들 수 있다. 긴급대응능력이 미흡하며, 긴급구조구난과 응급체계가 분산 운용되고 있으며, 재난정보 시스템의 통합운용이 제한되고 있다. 세월호 침몰 시 생존 및 사상자에 대한 조치가 일괄적으로 이루어져야 하였으나 긴급구조구난(단장: 지역소방서장) 분야와 응급체계(의료분야) 간 협조가 미흡하여 초기에 혼선을 낳았다.

현재 우리나라의 위기관리 법령체계는 헌법을 근거로 국가 위기관리를 안보와 재난분야로 나누며 각각의 위기유형별로 기본법이 제정되어 있다.

안보분야의 경우 ‘계엄법’과 ‘민방위기본법’이 있으며, 재난분야의 경우 ‘재난 및 안전관리기본법’이 있고, ‘민방위기본법’ 또한 재난 및 안전관리의 기본법에 속한다고 하겠다(이채언, 2012).31)

이처럼 우리나라 위기관리 법령체계는 기능적으로 잘 구비되어 있지만 몇 가지 문제점을 노정하고 있다. 첫째, ‘민방위기본법’은 재난의 ‘예방-대비- 대응-복구 단계’ 중에서 ‘대비-대응-복구’에 대한 기본적인 사항의 규율을 목적으로 하는 데 비해, ‘재난 및 안전관리기본법’은 ‘예방-대비-대응-복구’ 모든 단계에 걸쳐 적용되는 것을 목적으로 한다는 점에서 정확하게 기본법 간 관계를 포괄-하위 범주화하기 어려운 점이 있다. 둘째, 모법이 부재한 국가위기관리 법제로 인해 국가위기관리의 효율성이 저하되고 있다. 우리나라 국가위기 관련 법령은 모법이 부재한 가운데, 위기가 발생할 때마다 개별 법령으로 제정되어 위기유형별 조직이 분산되고 한정된 국가위기관리 자원의 효율적 운용이 제한되고 있다. 지금 현재도 세월호 침몰사고를 다루기 위한 특별법 제정에 대해 여야 간 합의가 진행되고 있듯이 우리나라는 어떤 국가적 재난상황이 발생 시 마다 특별법 제정이 추진되는 후진적 행태가 반복되고 있다. 또한 안보･재난분야로 이원화되어 위기관리 개념이 상이하고, 법 적용 시 중복･혼선 발생이 우려된다. 그 예로 2010년 북한의 연평도 포격도발 당시 대응과정에서 ‘민방위 기본법’과 ‘재난 및 안전관리 기본법’ 중 어느 법에 따를 것인가를 두고 혼선을 빚는 등의 문제점32)이 노출되었다. 이와 같이 분산된 법체계는 위기 발생 시 중앙부처 간 유기적인 협조와 신속한 자원동원 그리고 현장 지휘통제 및 기능별 통합대응 등에 있어서 적지 않은 문제점을 안고 있으며, 법 적용의 우선순위가 모호하다. 아울러 안보 위기와 재난위기 등 복합위기 상황에서는 개별 법령의 중복으로 혼선이 발생하여 효율적인 대처가 어렵다(김인태, 2013).33)

결론적으로 제도적 측면에서 국가위기관리 상･하위체계의 명확한 임무분장 및 유기적 연계, 법적 측면에서 법체계의 구체화를 통한 조직･자원의 효율적 운용환경을 구현함과 동시에, 언급된 제도･법 측면의 몇 가지 문제점에 대한 지속적인 보완은 국가위기상황 시 포괄적 대처의 기반이 될 수 있을 것이며 우리나라의 위기관리 능력의 한 단계 상승을 가져올 수 있을 것이다.

27)상위체계인 대통령을 중심으로 하는 청와대 국가안보실은 안보분야 컨트롤 타워 역할을 수행하고 있다. 하위체계인 국가동원체계･민방위체계･재난관리체계는 안전행정부가 컨트롤 타워 역할을 수행하여야 하나 2014. 4. 16 세월호 침몰사고 시 역할 수행에 실패하여 박근혜정부는 안전행정부의 기능 축소, 해양경찰청 폐지, 소방방재청 흡수, 해양수산부 기능 이관 등 4개 정부기관 해체와 조직 수술을 통해 재난관련 컨트롤 타워로서 국가안전처 신설을 추진하고 있다.  28)세월호 사태에서 김장수 전임 국가안보실장은 국가안보실이 재난 컨트롤 타워가 아니라고 언급함.  29)향후(상위체계: 국가안보실/국가안전처, 하위체계: 한･미 연합방위체계/지자체 재난관리체계)  30)위기관리훈련 내용이 중복･분산되어 지방자치단체의 훈련부담 가중, 훈련의 획일화와 성과 미흡.  31)우리나라 재난 중심의 위기관리 기본법제는 전시와 평시의 재난과 관련하여 인력동원의 기본사항을 규정하고 있는 ‘민방위기본법’을 가장 넓은 영역에 적용되는 기본법으로 하고, 재난 및 안전관리 분야에 대한 기본법으로 ‘재난 및 안전관리기본법’이, 자연재해와 관련하여서는 ‘자연재해대책법’이, 소방 및 도시재난에 대해서는 ‘소방기본법’이 제정되어 있다.  32)비상대비 관련 개별법마다 국가위기에 대한 개념이 상이하고, 실제상황 발생 시 우선적용 법률이 모호하며, 법 상호 간 연계조항이 부재하여 관계 부처 간 협력대응 부재, 동원되는 수단은 거의 비슷하나 전시 이외에는 자원의 동원이 제한되는 등의 문제점이 나타남.  33)현행 우리나라 위기관리법령은 각 분야별로 각각 개별법령을 제정하여 적용하고 있으며, 국가위기관리 법제는 위기 때 마다 제정되어 헌법, 법률, 훈령 등을 포함하여 46종이 있다.

국가위기관리는 위기발생으로부터 나타나는 피해의 범위와 강도를 최소화시켜 국민의 생명과 재산을 보호하는 것이며, 이를 위해 국가차원에서는 예방-대비-대응-복구34)를 위한 정책을 개발 및 집행하고 있다. 전통적 위기관리 선진국35)인 미국은 전대미문의 9･11테러로 본토공격을 당하는 사태를 겪은 이후 변화된 안보상황에 맞추어 국토안보부(DHS: Department of Homeland Security)를 신설하고 연방비상관리청(FEMA: Federal Emergency Management Agency)을 산하기관으로 편입시켜 본토에서 일어날 수 있는 테러･재난･불법이민 등에 대해 대응할 수 있도록 발 빠르게 조치를 취하였다. 이러한 미국의 조치는 안보환경의 변화가 국가위기관리체계의 변화에 직접적인 영향을 주었음을 잘 증명해 주고 있다. 그러나 이러한 미국의 대응은 직접적인 안보위협이 없거나 적기 때문에 전통적 안보 분야보다 재난 분야를 중심으로 하는 포괄적 관리체계의 유지가 가능하다. 이에 반해 우리나라는 북한이라는 명시적 안보위협 및 한국을 둘러싸고 있는 주변국들에 의한 불특정위협이 상존하고 있기에 이들 위협으로부터 국가의 생존 및 국민의 안녕을 유지해야 하는 당면과제를 앞에 두고 있다. 이렇듯 우리나라는 전통적 안보현실이 상존하고 있음에도 불구하고 일련의 연속된 재해･재난 대응의 실패로 인해 재난중심 위기관리로 편향되는 경향이 있다. 따라서 본 장에서는 앞에서 계속 언급하였듯이 효율적 국가위기관리를 위한 방안으로 안보･재난에 대한 관리를 국가위기관리의 관점에서 이해하고 안보･재난 영역이 균형을 이룰 수 있도록 포괄적 대응에 저해되는 요인을 분석하고 그 요인별 대책을 현행 국가위기관리체계 구성의 양대 축인 제도적･법적 측면에서 언급하고자 한다.

먼저, 예상되는 국가위기(안보･재난)에 대한 국가차원 대응방안 강구를 위해, 안보분야에 있어서는 ①북한위협에 대한 ‘적극적 억제전략’ 지속적 추구36) 일환으로 군은 천안함 폭침 및 연평도 포격사태를 계기로 교전규칙 정립, 전력투사 기준의 재정립 및 부대구조를 개편하였으며, 관련된 훈련을 꾸준히 실시하고 있다. 하지만 지금까지 북한에 의한 도발이 서해에 집중된 측면이 있기 때문에 내륙지역, 동해, 영공에 의한 도발에 적극 대응해야한다.37) ②주변국 및 북한 위협에 대한 대응개념을 구체화하여야 한다. 주변국들의 군사력은 우리나라를 직접적 대상으로 하여 건설･유지되는 것은 아니나, 어떤 예상치 못한 위기상황이 발생될 경우 우리나라 안보에 직･간접적인 위협 실체가 될 수 있다. 때문에 일본(독도 영유권 갈등), 중국(이어도 영유권 갈등, 대륙붕 개발 갈등 등)과의 갈등상황으로 인한 군사적 대치 상황 시 군사력 현시 방안의 구체화가 필요하다.

③북한체제붕괴에 대한 대책 강구를 위해서는, 한반도 내부적으로는 대규모 난민문제, 급박한 통일상황에 대한 대책을 강구하여야 하고, 대외적으로는 한반도 통일구도 형성 과정에서 한국과 주변국 간 이해관계의 상충으로 인한 갈등･마찰상황에 대한 사전대비가 필요하다.38) 재난분야에 있어서는 ①본고 Ⅱ(국가위기관리의 개념과 한국적 위기의 특성)에 언급한 미래 재난분야 위기에 대한 지속적인 분석이 필요하다. ②과학적 재난대비를 위해 빅 데이터를 활용한 스마트 재난관리 전략을 구현할 필요가 있다. 정부 3.0 기반의 빅 데이터 공유 환경 마련을 위해, 민간･공공부문 간 개발과 공유의 확산을 통해 다양한 기관 간 이종 데이터의 융합을 통해 새로운 가치 창출을 추구하고, 과거 재해･재난 데이터를 현재화하고, SNS를 통한 참여형 재난관리체계 구축이 필요하다. 둘째, 국가위기관리 컨트롤 타워 명확화, 통제권한 강화 및 국가위기관리체계 간 연계성 강화를 위해 ①안보와 재난이 명확히 구분된 컨트롤 타워 역할 정립 일환으로 국가안보실은 안보중심의 컨트롤 타워 역할을 수행하고, 세월호 침몰사고로 향후 국무총리실 예하로 신설될 예정인 국가안전처는 재난중심의 컨트롤 타워로서 기능을 명확히 해야 한다. 아울러 해당 역할을 제대로 수행할 수 있도록 조직과 역량을 구비케 해야 한다. ②또한 관련 부처/기관을 제대로 통제할 수 있으며, 부처 이기주의를 일소할 수 있는 컨트롤 타워의 능력강화를 위해 국가안보실 및 신설되는 국가안전처에 필요 시 정부 부･처를 강제조정할 수 있는 권한을 부여해야 하며, 이를 법령으로 분명히 명시해야 한다. ③비상대비･민방위업무를 국가안보실에서 통제하여야 한다(정찬권, 2013). 이들 두 분야는 유사시 자원동원을 통해 전쟁지속성 유지와 정부기능유지, 국민생활 안정을 유지하는데 매우 중요한 안보분야임에도 불구하고 국가안보･위기관리의 사각지대에 놓여 있다. 더구나 많은 안보전문가나 관련 고위관료들 심지어 군 출신 인사들조차 이들 업무에 대한 인식이 저조하여 업무침체와 조직축소 그리고 담당자들의 사기저하가 이만저만이 아니다. 따라서 북한의 군사도발 위협이 상존하는 현실에서 전쟁, 이에 준하는 비상사태에 대비한 비군사분야 안보인 비상대비･민방위업무를 국가안보실에서 통제하는 방안을 적극 검토하여 실행하여야 한다. ④아울러 우리나라는 대통령 중심제의 특성상 모든 권력이 대통령 1인에게 집중되어 있기에, 국가위기사태 발생 시 대통령의 합리적 상황판단 및 의사결정 지원을 위해 국가안전보장회의(NSC)/국가안보실/국가안전처가 중심이 된 의사결정이 이루어질 수 있도록 해야 한다. 왜냐하면 위기 발생 시 위협의 정도가 심각하고 결정을 위한 시간적 여유가 제한될 뿐만 아니라, 의사결정에 대한 강한 심리적 압박과 스트레스를 받고 있는 상황에서 대통령의 합리적 의사결정 보좌가 중요하기 때문이다. ⑤향후 국가위기관리의 상위체계이며 양대 컨트롤 타워로서 기능할 국가안보실, 국가안전처39)는 위기 발생 후 모든 사항에 대한 포괄적 협의가 가능할 수 있도록 그 기능을 한 협조조직(가칭, 국가위기협의체) 구성이 필요하며, ⑥국가안보실은 안보분야의 컨트롤 타워 역할을 하지만 재난관련 대통령의 참모기능(상황보고) 수행역할은 지속될 수 있도록 위기관리센타의 재난관련 참모조직은 유지되어야 할 것이다. 왜냐하면 모든 국가조직은 상황에 대한 최초대응 및 파악을 위해 상황실을 구성하고 있다. 따라서 청와대 상황실 기능을 수행하고 있는 국가안보실(위기관리센타)에는 재난관련 참모가 있어야 한다. 셋째, 국가위기관리 법제 정비를 위해, 현행 비상대비 법체계가 안보환경의 변화에 부합되게 효율적으로 운영되고 있지 않기에 개별법들에 분산 규정된 위기관리 법제를 단일의 기본법으로 통합하고, 기존 법들은 하부 집행법의 성격으로의 조정이 필요하다.

그 대책으로 안보분야와 재난분야 위기를 총괄할 수 있는 모법으로서 국가위기관리기본법의 제정이 필요하며,40) 이를 위해 현실적으로 가장 바람직한 방안은 현행 대통령 훈령인 국가위기관리기본지침을 법제화하는 것이 추천된다.41) 왜냐하면 현행 국가위기관리기본지침이 정상적으로 적용되고 있는 가운데 법제화하는 것은 큰 논란 없이 추진 가능할 것으로 보며, 가장 현실적인 방안이 될 것이다. 넷째, 세월호 침몰사고에서 드러났듯이 국가재난통신망을 국민 대다수가 인지하고 있는 119로 일원화해야 한다.42) 일례로 미국은 모든 긴급 상황 시 전국 어디서나 911으로 신고를 하게끔 되어 있다. 군과 경찰청, 소방방재청, 지방자치단체 등 재난관련 기관의 무선통신망을 하나로 통합하여 재난 발생 시 일사불란한 지휘통제가 이루어지며, 통신시스템의 무한 신뢰성과 안전성 그리고 보안성 및 즉각 대응성이 보장된 국가재난통신망은 재난상황 발생 시 위기상황에서 신속히 벗어나 국민의 건강과 안전을 보호하고 국가적 피해를 최소화하기 위해 반드시 필요한 국가 안전장치이다.43) 다섯째, 교육･훈련체계 강화를 위해, 현행 전시대비연습인 을지연습을 테러･재난 등을 망라한, ‘국가위기관리 종합연습’으로 재설계하여 새롭게 발전시켜야 할 필요가 있다. 구체적인 방안으로는 평시 위기관리와 전시대비분야를 연계･통합하여 실제훈련 위주로 강도 높게 실시해야 한다. 훈련방법은 평시 위기관리분야는 재난･핵심기반보호, 전쟁억지 및 전시전환절차, 각종 위기관리계획 교육 등을 그리고 전시대비분야는 인력･차량･건설･기계 등 자원을 실제로 동원하는 훈련으로 전환해야 한다. 또한 민간분야에서는 향후 재난을 포함한 비군사적 위기상황에 효율적 대응을 위해서 군의 선진화된 훈련관리개념을 도입할 필요가 있다. 여섯째, 지방자치단체의 위기관리 기능 강화를 위해, ①국가사무와 자치사무로 구분해 놓은 지방자치법을 개정하여야 한다. 왜냐하면 현행 국가위임사무의 존재는 지방정부의 자율권을 제약하고, 중앙정부의 하급기관으로 취급하게 되는 상황이 발생되게 한다. 따라서 지방정부는 외교･국방･사법･국세 등 국가존립에 필요한 국가사무는 처리할 수 없고 지역민방위와 소방에 관한 사무만을 수행할 수 있도록 규정한 지방자치법 제11조(국가사무처리의 제한) 규정을 개정하여 현행 중앙정부 중심의 위기관리 업무수행체계를 지방자치제 정신에 부합되게 고치고, 업무수행에 따른 책임과 권한을 전적으로 지자체에 위임하여 지방정부의 위기관리 업무수행 기능을 강화하도록 뒷받침해야 한다. ②중앙정부-지자체 간 연계된 조직을 재정비해야 한다. 현행 중앙정부 위기관리조직은 기능별 분산체제로 컨트롤 타워 기능이 미약하지만 지자체에 비교하면 상대적으로 우월적 지위와 유리한 여건 속에 운영되고 있다. 따라서 지자체의 실질적인 위기관리를 위해서는 중앙정부-지자체 간 일원화된 지휘통제와 업무계선 유지 및 수직적･수평적 정보흐름이 이루어지도록 조직을 재편해야 한다.44) 일곱째, 위기상황에 대한 현장 대응체계 강화를 위해 ①세월호 침몰사고에서 보았듯이 인명구조의 골든타임을 놓치게 만든 보고체계, 통신체계, 구조체계에 대한 근본적인 처방이 있어야 할 것이다. ②아울러 긴급구조구난과 의료 응급체계가 유기적으로 협조되어야 할 것이다.45) ③여기에 추가하여 국가위기관리 과정에서 공통 상황인식, 조직간 원활한 소통을 위해 국가위기 정보공유 시스템이 재정비되어야 한다. 여덟째, 재난관리 자원의 통합적 운용방안 강구를 위해, 현재 전시대비 인력･장비･물자 등과 같은 자원은 국가동원령 선포 이전에 활용할 수 없어 대규모 재난 등이 발생하였을 경우 무용지물이 될 수밖에 없고, 평시 자원호환훈련도 사실상 불가능한 실정이다. 따라서 단기적으로 생필품이나 기술인력 그리고 석유 등과 같은 비축물자 위주로 호환･대치훈련을 실시하고, 장기적으로 법적 규제를 풀어 평시 재난･전염병 같은 평시 위기발생 시에도 비축물자나 전시대비인력 등을 호환 사용하거나 훈련을 실시할 수 있도록 법령을 제정하여 제도화하여야 한다.

34)광의의 위기관리(예방-대비-대응-복구), 협의의 위기관리(대비-대응)  35)미국: 전통적 안보위협-국가안전보장회의(NSC), 국내적 안보위협-국토안보부(DHS), 재해･재난-연방비상관리청(FEMA) 일본: 전통적 안보위협-국가안전보장회의(NSC), 재해･재난-내각부 내각관방  36)사전 치밀한 계획에 기초한 김정일과 대비되는 김정은의 즉흥적 지시에 의한 도발성향은 사전예측 및 준비를 어렵게 하고 있다.  37)성동격서(聲東擊西)적 개념으로, 군 일각에서는 현 상황의 위중함을 강조하기 위해 성서격동(聲西擊東)으로 바꾸어 언급하기도 한다.  38)대량살상무기 포기, 한국의 군사력 수준･배치 조정 등  39)향후 창설될 예정된 ‘국가안전처’는 국가위기관리 상위체계로써 재난분야의 컨트롤 타워 역할을 수행하여야 함.  40)방안: ①국회 국방위 발의 법안(2012년 11월 20일 새누리당 한기호 의원이 처음으로 국가위기관리기본법을 의원입법 발의하였으나, 국회 관련상임위원회 및 정부 관련부처의 반대로 추진되지 못함), ②정부제출 법안으로 신규 추진, ③국가위기관리기본지침의 법제화  41)현행 국가위기관리기본지침은 대통령훈령으로 위기와 관련한 개별 법령을 통합 관리하기에는 법체계상으로 한계가 있다.  42)현행 우리나라의 긴급통신 전화번호 : 111(국가안보/간첩신고, 국가정보원), 112(범죄신고, 경찰청), 113(간첩신고, 경찰청), 118(사이버테러, 한국인터넷진흥원), 119(화재/조난, 소방방재청), 122(해양사고, 해양경찰청), 125(밀수신고, 관세청), 127(마약사범, 검찰), 117(학교폭력, 경찰청)  43)비용에 대한 고민은 또 다시 재난망 사업을 지지부진하게 만들 수 있다는 지적도 나온다. 2003년 대구 지하철 참사를 계기로 통합된 재난통신망 사업이 추진됐지만 기술표준, 비용문제가 발목을 잡아 사업이 10년 넘게 표류하고 있다.  44)방안 1: 중앙정부가 갖고 있는 집행기능은 지방자치단체가 지방의 일을 스스로 결정하고 책임질 수 있도록 지방에 이양하고, 인력･조직･예산은 물론 소방처럼 경찰의 통제권도 지자체장에게 넘겨주어야 한다. 즉 중앙정부는 국가차원의 위긴관리계획 수립과 법령･제도발전에 전념하고, 지방정부는 집행 및 현장대응 중심의 조직으로 변화시켜야 한다. 방안 2: 지자체별로 각양각색으로 비정형적으로 운용하고 있는 지방정부의 위기관리조직을 정형화 하여야 한다. 즉 중앙정부와 연계되도록 광역자치단체와 기초자치단체로 구분하여 정형화된 조직으로 설계하여 실시 및 시행기능이 실제로 발휘될 수 있도록 임무와 기능을 명시해야 한다. 이러한 조건이 충족되고, 전문인력이 보강되어야 중앙정부-지자체, 지자체-지자체 간 상호간 수직적･수평적 업무흐름이 원활하게 이루어질 수 있을 것이다.  45)세월호 침몰 시 구조인원에 대한 긴급구조구난과 응급의료체계가 유기적으로 작동하지 못해 잦은 혼선이 발생하였음

오늘날 국가위기관리는 정치･군사 분야에 비군사 분야까지 포함하는 포괄안보개념으로 발전하고 있다. 이러한 국가위기관리는 위기상황의 성격에 따라 위협(threat)을 제거･완화하거나 취약성(vulnerability)을 줄이는 방향으로 진행되며, 예방(prevention)-대비(preparedness)-대응(response)-복구(recovery) 단계로 이루어지고 있으며, 우리나라의 국가위기관리체계는 최고 의사결정권자인 대통령이 중심이 된 국가안보실의 상위체계와 한･미 연합방위체제 및 국가재난관리체계 등의 하위체계 간에 상호작용하는 구조로 이루어져 있다(향후, 신설될 예정인 국가안전처는 국가안보실과 함께 상위체계 역할을 수행할 것임).

‘국가위기관리기본지침’은 국가위기를 안보분야 및 재난분야로 구분하고 있으며, 현재 및 미래에 예상되는 우리나라의 안보분야 위기는 북한의 군사위협, 주변 불특정･불확실성 위협, 신종위협으로 대별되며, 특히, 이러한 안보위협의 동시다발적 발생에 대비해야 한다. 또한 재난분야 위기는 지구온난화, 산업화･도시화의 영향으로 태풍, 홍수, 전염병, 각종 대형사고, 국가기반체계마비 등이 예견되고 있으며 실제로 현실화되고 있다.

이러한 예견되는 안보･재난분야 위기를 슬기롭게 극복하기 위한 방안으로 본 연구에서, 위기 전후를 기준으로 포괄적 대응을 위한 제도적･법적 방안을 제시하였다. 제도적 측면에서는 국가위기관리 컨트롤 타워의 명확화, 통제권한 강화 및 국가위기관리체계(상･하위체계) 간 연계성 강화, 국가재난통신망을 119로 일원화, 교육･훈련체계 강화, 지방자치단체의 위기관리 기능 강화, 위기상황에 대한 효율적 대응체계 구축 등이 필요함을 주장하였고, 법적 측면에서는 국가위기관리 법제 정비, 재난관리 자원의 통합적 운용방안 강구가 필요함을 언급하였다.