1992년 10월 28일 동두천에서 윤금이라고 불린 미군 상대 성판매여성이 참혹하게 훼손된 시신으로 발견되었다. 사건 직후 이웃 여성들의 도움으로 피의자인 미군 케네스 마클이 신속하게 검거되었고, 다비타의 집, 두레방과 같은 기지촌여성쉼터와 동두천 시민단체가 사건을 적극 여론화했다. 그 결과, 전국의 다양한 사회운동단체가 참여하는 공동대책위원회가 꾸려졌고, 한국 정부의 철저한 수사와 처벌을 요구하는 운동이 1년 반 동안 전개되었다. 이러한 운동에 힘입어 마침내 1994년 4월 14일 케네스 마클은 징역 15년형을 선고받고 천안교도소에 수감되었다.

윤금이 씨 사건은 한국의 인권 역사에서 중대한 전환점이다. 오랫동안 성적 타락과 민족적 수치의 대명사로 여겨져 왔던 기지촌 성판매여성의 죽음이 국민적 분노와 저항을 불러일으켰던 것이다. 그러나 동시에 이 사건은 당시 한국 사회운동의 한계를 분명하게 드러내는 지표이기도 하다. 비판의 초점이 미군 범죄와 한미관계에 맞춰짐으로써, 민족주의가 운동을 압도했기 때문이다. 살아서 경멸받던 ‘양공주’ 윤금이 씨는 죽어서 ‘민족의 딸’로 추앙되었고, 훼손된 그이의 육체는 미국에 침탈당한 조국의 영토로 격상되었다(정희진, 1999). 또한 사건의 잔혹함을 강조하는 운동의 수사는 기지촌 성판매여성들이 일상적으로 겪는 폭력, 차별, 불의를 비가시화하는 결과를 초래했다. 이렇듯 숨진 윤금이 씨는 침묵하는 주검으로써 자신이 입은 피해를 증언했지만, 정작 살아있는 기지촌 성판매여성들은 자신들이 처한 현실에 관해 발언 할 기회를 얻지 못했다.

그로부터 22년이 지난 2014년 6월 25일, 살아있는 전직 ‘기지촌 위안부’ 122명이 국가배상소송을 제기했다. 기지촌여성인권연대, 기지촌위안부국가배상소송공동변호인단, 새움터, 한국여성단체연합이 소송을 지원했다. 원고인단은 이 날 기자회견을 통해 국가가 성매매를 불법화했음에도 기지촌을 특정지역으로 지정하여 성매매를 조장했고, 성판매여성들에게 강제성병검진 및 치료와 더불어 ‘애국교육’까지 실시했음을 폭로했다.

물론 이번 소송이 기지촌 성판매여성들이 국가 책임을 물은 첫 번째 사례는 아니다. 기지촌 여성들은 미군의 폭력, 업주의 횡포와 더불어, 국가가 행한 다양한 불의에 용감하게 맞서왔다(김연자, 2005; 이나영, 2007; 박정미, 2011a: 285-293). 그러나 이들에 대한 낙인이 극심한 상황에서 그러한 투쟁은 어떤 사회적 지원도 얻지 못한 채 종식되었다. 사회운동이 적극 연대한 사례는 주로 미군이 여성을 끔찍하게 살해하거나 상해한 경우에 한정되었고, 그마저도 1990년대 이후의 일이었다. 따라서 이 소송은 전직 기지촌 성판매여성들이 주체가 되고, 여성단체·변호사·연구자가 연대하여, 이들이 일상적으로 겪은 억압에 대한 국가배상을 요구했다는 점에서, 소송 결과와 상관없이 한국 여성운동사에 유의미한 발자국을 남겼다.

이 논문에서는 ‘기지촌 위안부’ 여성들이 일상적으로 경험한 국가 통제의 역사를, 법령을 비롯한 정부의 공식 기록을 통해 탐색하고자 한다. 이처럼 정부의 1차 자료를 통해 기지촌 성매매정책의 역사를 서술하는 것은 기지촌 성매매에 대한 국가의 직접적 개입과 그에 따르는 역사적 책임을 입증하는 데 기여할 것이다.

논문의 분석 시기는 한국전쟁이 종식된 1953년부터 성매매정책과 기지촌의 인구 구성이 변동하기 시작한 1995년까지다. 이 시기는 또한 한반도에서 냉전의 전성기이기도 하다. 휴전과 더불어 미군이 장기 주둔하자, 정부는 미군에게 안전한 쾌락을 제공하기 위해 성매매정책을 확립했다. 이러한 정책은 시기에 따라 차이는 있지만 약 40년 동안 근본적으로 변화하지 않은 채 유지되었다. 그것이 균열을 일으키기 시작한 것은 1990년대 중반이다. 1961년에 제정된 ｢윤락행위 등 방지법｣이 1996년 최초로 개정되었고, 이와 더불어 기지촌 여성을 억류하고 치료하던 부녀보호시설과 성병관리소 역시 상당수 폐쇄되었기 때문이다. 또한 1990년대 중반부터는 이주 여성 엔터테이너가 본격 진입함으로써 기지촌의 인구 구성과 이들에 대한 법적 통제 양식이 달라지기 시작했다.1)

이 논문에서는 한국 기지촌 성매매정책의 ‘법적 구조’에 초점을 맞출 것이다. 다음 절에서 자세히 살펴보겠지만, 지금까지 생산된 기지촌에 관한 연구들은 기지촌 성매매정책의 법적 구조를 해명하는 데 실패했다. 이 논문은 미국과 한국의 주권이 중첩되는 기지촌이라는 공간에서, 기지촌 여성에게 행사된 독특한 법적 통제 양식을, 푸코(M. Foucault)의 ‘생명정치(biopolitics)’와 아감벤(G. Agamben)의 ‘예외상태(the state of exception)’ 개념을 통해 설명할 것이다. 동시에 이 연구는 동아시아 냉전질서 하에서 주권, 젠더, 섹슈얼리티 사이의 관계를 해명함으로써 푸코와 아감벤의 서구 중심주의와 성 맹목(gender-blindness)에 도전할 것이다.

이 논문은 5절로 구성되었다. 2절에서는 한국 기지촌 성매매에 관한 기존 연구를 검토하고 이 논문의 질문, 이론, 방법과 자료를 제시한다. 3절에서는 국가 법령과 공식 문서를 통해 기지촌 성매매정책의 역사를 검토한다. 이를 바탕으로 4절에서는 법과 폭력의 문턱으로서 기지촌 성매매정책의 독특한 법적 구조와 그러한 구조를 초래한 한국 국가 주권의 역설적 성격을 고찰할 것이다. 결론에서는 연구 결과를 요약하고 논문의 이론적·실천적 함의와 이후 연구 과제를 고찰할 것이다.

1)한반도에서 냉전을 언제까지로 규정할 것인지는 매우 까다로운 문제다. 통상 세계적 차원에서는 1989년 소비에트의 붕괴를 계기로 냉전이 종식되었다고 볼 수 있지만, 한반도에서는 여전히 군사적 긴장이 감돌고 있기 때문이다. 이 논문에서는 기지촌 성매매정책에 초점을 맞추어 1995년까지를 ‘냉전의 전성기’로 규정한다.

지금까지 밝혀진 바에 따르면, 한국 정부가 군인 상대 성판매여성을 ‘위안부’로 지칭한 것은 한국전쟁기부터다. 김귀옥(金貴玉, 2004)은 1956년 육군본부가 출판한 『육이오 사변 후방전사: 인사편』을 통해 한국전쟁기 육군이 한국군을 위한 ‘특수위안대’를 설치했음을 입증했다.

또한 연구자들은 신문 기사나 정부 통계에서 미군 상대 성판매여성 역시 ‘위안부’로 불리기도 했다는 사실을 지적해왔다(이임하, 2004a: 132-135; 이임하, 2004b: 121-144; 이나영, 2007: 16; 최을영, 2007: 39-40). 그러나 ‘위안부’가 법령에도 버젓이 등장했다는 사실은 최근에야 밝혀졌다. 박정미(2011a)는 보건부 1951년 예규 ｢청소 및 접객영업 위생사무 취급요령 추가지시에 관한 건｣이 ‘위안부’를 “위안소에서 외군을 상대로 위안접객을 업으로 하는 부녀자”로 정의했고, 이와 같은 범주가 1957년 시행된 ｢전염병예방법시행령｣으로 계승되었으며, 1977년 동 시행령이 개정되기전까지 존속했음을 입증했다(박정미, 2011a, 1951: 99-105, 130-146, 214-215).2)

그런데 한국 사회와 학계에서 역사적 용어이자 분석적 용어로서 ‘위안부’는 오랫동안 일본군 성노예와 등치되어왔다. 따라서 ‘기지촌 위안부’ 또는 ‘미군 위안부’를 분석적 용어 또는 개념어로 사용할 경우, 자칫 기지촌 성매매정책과 일본군 위안소 제도가 사실상 동일하다는 통념을 초래할 가능성이 있다. 기지촌 성매매정책이 일본군 위안소 제도로부터 여러 요소를 계승한 것은 사실이지만, 두 제도 사이의 공통점과 차이점은 아직 충분히 규명되지 않았다. 그러므로 역사적 용어로서 미군/기지촌 ‘위안부’를 사용할지, 아니면 대안적인 개념어를 만들어내야 할지 토론이 필요하다. 이 글에서는 잠정적으로, 법령의 내용을 직접 지시할 경우에는 ‘위안부’(이하 ‘ ’ 생략)를, 일반적인 서술에서는 ‘기지촌 여성’(이하 ‘ ’ 생략)을 주로 사용하기로 한다.

페미니스트 관점에서 한국의 기지촌 성매매를 분석한 선구적 업적으로는 캐서린문(Katherine Moon, 2002)의 『동맹 속의 섹스』를 들 수 있다. 캐서린 문은 1970년대 초 한국 정부가 실시한 기지촌정화운동을 분석했다. 이 연구는 국제관계라는 상위 정치(high politics)와 기지촌 여성 및 미군의 섹슈얼리티라는 미시 영역 사이의 관계를 탐색함으로써, 군사주의 및 인종주의가 성차별주의와 어떻게 결합했는지 탁월하게 규명했다. 하지만 이 연구는 성병검진을 비롯한 기지촌 여성에 대한 국가 통제가 닉슨 독트린 이후에야 비로소 본격화된 것이라고 주장함으로써, 해방 후 한국 성매매정책의 역사성 속에서 기지촌정화운동의 위상을 제대로 평가하지 못했다.

반면 이임하(2004a; 2004b)는 미군 상대 성판매여성에 대한 격리와 성병검진이 이미 한국전쟁을 기점으로 제도화되었음을 입증했다. 이나영(Lee, 2006)은 분석의 지평을 더욱 확장하여 해방 후부터 2000년대 초까지 기지촌의 형성과 변동을 분석했다. 문승숙(Moon, 2010) 역시 해방 후부터 기지촌정화운동 직전인 1970년까지 기지촌 성매매정책의 역사를 고찰했다. 정희진(1999)은 기지촌 여성의 저항과 쉼터 운동, 그리고 민족주의 운동 사이의 긴장을 분석했다. 김현숙(2001)과 이진경(Lee, 2010)은 기지촌 여성에 대한 문학적 재현 양식이 어떻게 변화했는지 추적했다.

이상의 연구들은 기지촌 여성 억압의 역사, 그러한 억압에 때로는 순응하고 때로는 저항한 여성들의 행위성, 사회적 상상과 기억에서 기지촌 여성이 차지한 위상을 해명함으로써, 이들에 대한 낙인에 균열을 일으켰다. 그럼에도 이상의 연구들은 중대한 한계를 공유한다. 바로 한국 정부가 어떤 ‘법적 구조’에 근거하여 기지촌 여성을 통제했는지 제대로 규명하지 못한 것이다.

대다수 연구자들이 1948년 ｢공창제도 등 폐지령｣과 1961년 ｢윤락행위 등 방지법｣ 제정으로 성매매가 금지되었으나 이러한 법령들이 사문화했으며, 정부는 국가 안보와 외화 획득을 명분으로 기지촌을 격리하고 기지촌 여성에 대한 성병검진을 실시했다고 주장했다(캐서린 문, 2002: 73-74, 122-131; 정희진, 1999: 306-309; 이임하, 2004a: 131-150, 237-242; Moon, 2010: 58-63). 대표적으로 이나영은 이러한 기지촌 성매매정책의 특징을 ‘공식적 금지주의’와 ‘비공식적 규제주의’가 혼재한 ‘위선적 금지주의’라고 결론지었다(이나영, 2007: 40).3)

이상의 논의를 종합해보면, 기지촌 여성에 대한 통제는 성매매를 금지하는 법률의 효력이 완전히 정지된 상태에서, 미군의 지시나 한국 정부의 비공식적인 결정에 의 해, 다시 말해 아무런 ‘법적 기초’ 없이 실시되었다는 것이다.

그런데 여기서 몇 가지 의문이 제기된다. 성매매를 불법화하고 관련자들을 모두 처벌하는 금지정책(prohibition)은 진정 유명무실했을까? 기지촌 여성에 대한 등록과 성병 검진 및 치료를 강제한 관리정책(regulation)은 정말 ‘법적 기초 없이’ 시행되었을까? 만약 관리정책이 법에 근거하여 시행되었다면, 그것의 구조와 성격은 어떠했을까? 그리고 이념적으로 상충하는 금지정책과 관리정책의 모순은 어떻게 봉합되었을까? 이 논문은 바로 이러한 질문에 답하기 위한 시도다.

푸코는 인간의 생물학적 요소가 권력의 대상이 되는 현상을 현대 사회의 특징으로 제시하고, 이를 ‘생명정치(biopolitics)’로 개념화했다. 18세기 후반에 출현한 이처럼 새로운 형태의 권력 기술은 고전적 권력 형태인 ‘주권(sovereignty)’, 그리고 17세기에 등장한 ‘규율(discipline)’과 구분된다. 주권이 “죽이거나 살도록 내버려두는” 권력, 곧 죽음을 주된 표적으로 삼는 생사여탈권인 반면, 생명정치는 “살리거나 죽도록 내버려두는,” 다시 말해 생명을 적극적으로 관리하는 권력이다. 규율이 개인 육체에 적용된다면, 생명정치는 인간 무리, 곧 인구에 개입한다(Foucault, 2003: 239-243). 주권은 금지에 기초한 형법, 규율은 형법 주변에서 발전한 감시, 격리, 교화 기술(범죄학, 의학, 심리학 등), 그리고 생명정치는 인구를 둘러싼 환경에서 발생하는 위험을 계산하고 조절하는 안전장치(통계, 예방접종, 인구학, 경제학, 각종 보험 등)에 의해 각각 실행된다(미셸 푸코, 2011: 17-191) .

푸코는 주권, 규율, 생명정치가 순차적으로 등장했지만 뒤에 출현한 권력이 기존 권력을 완전히 대체하지 않으며 단지 삼자가 관계 맺는 방식이 달라질 뿐임을 강조했다(미셸 푸코, 2011: 26-27; Collier, 2009: 79-80). 그러나 푸코는 삼자가 구체적으로 어떻게 관계 맺는지는 자세히 분석하지 않았다. 실제로 푸코의 후기 연구에서 주권과 규율에 관한 논의는 생명정치에 가려 소실되었다. 이에 아감벤은 푸코의 생명정치 개념을 수용하면서도, 푸코가 ‘생명정치 모델’과 ‘법·제도적 모델’(주권)의 교차점을 충분히 분석하지 않았다고 비판했다. 아감벤은 생명정치적 신체를 생산하는 것이야말로 주권의 본성이라고 주장하고, 주권이 극도로 확장된 상태, 곧 법과 폭력이 식별 불가능한 문턱(threshold)을 ‘예외상태’로 개념화했다(아감벤, 2008: 155-182).

‘예외상태’란 본래 국가가 전쟁과 같은 군사적 위기에 처했을 때 정부가 선포하는 계엄상태를 일컬은 용어였다. 하지만 근대 국가에 이르러 ‘예외상태’는 그것이 애초에 묶여 있었던 전시 상황으로부터 점차 해방되는 동시에 점점 더 국내의 소요와 질서 붕괴에 대처하기 위한 치안 유지용 비상조치를 의미하게 되었다. 곧 실제적(군사적) 계엄상태에서 픽션적(정치적) 계엄상태로 이행이 발생한 것이다. 후자는 프랑스 혁명기부터 시작되어 20세기 양차 세계전쟁을 거치며 일반화되었다. ‘예외상태’가 상이한 권력 형태들(입법, 행정, 사법)이 구분되지 않은 원초적 상태로 회귀하는 것을 의미한다면, 행정 권력의 입법 공간으로의 확대, 곧 의회에 배타적으로 부여되어야 하는 입법권이 행정 권력에 위임되는 경향은 현대 국가에서 공통적으로 관찰되는 현상이기 때문이다. 그 결과, 의회의 입법권은 침식되고, 입법부에 의한 법률(law)과 행정부에 의한 명령(regulation)의 위계는 교란된다(Agamben, 2005: 4-31; 아감벤, 2009: 18-65).

아감벤은 ‘예외상태’를 가장 극단적으로 구현한 현대적 장치로서 수용소에 주목했다. 그는 수용소에서 발생한 사건들이 대체로 법적인 범죄 개념을 초월하기 때문에 그것을 가능케 했던 법적·정치적 구조에 관한 분석이 제대로 이루어지지 않았음을 지적했다. 따라서 필요한 것은 수용소에 대한 도덕적 비판이 아니라 수용소 수감자에게 행해진 일들이 “더 이상 위법이 아닌 것처럼(그러니까 사실상 모든 것이 정말로 가능해지게) 만든 법적 절차와 권력 장치들을 주의 깊게 탐구”하는 일이다(아감벤, 2008: 315-323. 강조는 인용자).

‘생명정치’와 ‘예외상태’에 관한 논의는 한국의 기지촌 성매매정책을 이해하는 데 유용한 통찰을 제공한다. 결론부터 말하자면, 기지촌 성매매정책의 핵심, 곧 국가 권력의 가혹하고도 집요한 표적은 기지촌 여성의 육체, 특히 성병이라는 생명현상이었다. 기지촌 여성을 감금하여 치료하거나 교화한 성병관리소와 부녀보호지도소, 나아가 기지촌 자체가 법과 폭력이 뒤엉킨 ‘예외상태’의 공간이었다.

이 논문의 연구 방법은 문헌 자료에 입각한 역사적 접근이다. 기지촌 성매매와 관련된 법률과 그것을 뒷받침하는 법규명령,4) 행정규칙5), 지방정부의 조례는 국가법령정보센터 홈페이지와 국가기록원을 통해 검색했다. 관련 정부 문서와 통계, 잡지, 기지촌 여성의 회고록, 각종 자료집은 국가기록원, 국회도서관, 국립중앙도서관, 서울대도서관을 비롯한 전국 대학도서관 및 관련 시민운동단체를 통해 입수했다. 신문 자료는 네이버뉴스라이브러리에서 ‘미군기지’, ‘기지촌’, ‘위안부’, ‘양공주’, ‘윤락’, ‘매춘’, ‘매음’, ‘성병’ 등의 키워드로 검색했다.

2)그러나 그 이후에도 ‘위안부’가 정부 기록에서 완전히 삭제된 것은 아니다. 일례로 1984년 『보건사회백서』에도 ‘기지촌 위안부’라는 표현이 등장했다(보건사회부, 1984: 66).  3)그런데 미군 성매매정책에 관한 이러한 개념화는 오키나와의 사례를 분석한 박정미의 연구가 이미 시도한 것이다. “공식적 금지는 비공식적 관리 앞에서 무력했고 심지어 관리를 은폐하는 명분으로 이용되기도 했다. 이러한 위선은 오키나와를 비롯한 전후 미군 점령지에서 분명하게 드러났다”(박정미, 2007: 232. 강조는 인용자). 그러나 오키나와 사례 역시 관리정책을 뒷받침한 다양한 법적 구조가 존재했을 수 있으므로, “비공식적 관리”라는 규정은 정책의 심층을 충분히 탐색하지 않은 채 내린 성급한 결론이었을 가능성이 있다. 따라서 이에 관해서 더욱 심도 있는 연구가 필요하다.  4)법규명령은 대통령령, 총리령, 부령의 위계로 구성된다. 대통령령을 시행령으로, 부령을 시행규칙으로 지칭하기도 한다.  5)행정규칙은 훈령, 예규, 고시 등으로 이루어졌다. ｢훈령·예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정｣(대통령훈령 제248호, 2009년 4월 23일 제정)은 훈령·예규·고시를 “그 명칭에 관계없이 법령의 시행 또는 행정사무처리 등과 관련하여 발령하는 규정·규칙·지시·지침·통첩 등을 포함”한다고 밝혔다(제2조).

2차 세계전쟁의 종식과 더불어 한반도 이남을 점령한 7만7천여 명의 미군은 한국 정부가 수립된 직후인 1949년 군사고문단 500명을 남기고 철수했다. 한국전쟁은 미군이 다시 한반도를 점령한 계기로, 전쟁 직후 그 수는 32만5천여 명에 달했다. 이후 미군은 철수를 거듭하여 1960년 5만6천여 명에서 1990년 3만7천여 명으로 축소했다.

절대 다수가 남성인 미군의 주둔은 한국 사회와 미군 당국 모두에게 심각한 성적 불안을 야기했다. 실제로 해방 직후부터 미군 상대 성매매가 범람했고, 미군에 의한 강간 사건도 빈발했다(이임하, 2004c). 이에 미군정은 미군과 한국 여성 사이에 일종의 완충장치로서 성매매를 묵인하고 식민지 시기 공창제 유제를 활용하여 성판매여성을 등록·검진했다. 그러나 종전과 해방으로 인한 혼란 속에서 관리정책을 엄격하게 실시하는 것은 무척 어려운 일이었다. 뿐만 아니라 해방과 더불어 대표적 식민잔재로 여겨졌던 공창제를 폐지하자는 폐창운동이 전개되었고 그 결실로 1947년 ｢공창제도 등 폐지령｣이 제정됨으로써 성매매가 전면 금지되었다(이하 ｢공창제폐지령｣). 그럼에도 정부는 성을 팔 우려가 있는 접객여성에 대한 성병검진을 유지했으나, 그 실적은 미미했다(박정미, 2011c).

한국전쟁은 성매매에 대한 국가 통제가 다시금 체계화된 결정적 계기였다. 한국전쟁기 육군은 육군 전용 ‘특수위안대’를 직접 설치·운영했다(金貴玉, 2004; 김귀옥, 2014). 정부는 연합군 위안소 설치·운영에도 개입했다. 곧, 보건부가 주둔군의 요청에 따라 민간 업자를 선정·허가하여 위안소를 설치토록 하고, 위안소 운영과 위안부 검진에 관한 세부지침을 마련했던 것이다. 위안부에 대한 검진은 1주 2회로 이루어졌다(박정미, 2011b).

정부는 위안부를 비롯한 모든 형태의 접객여성에 대한 성병검진을 강화했다. 그 결과, 해방 직후 급감했던 성병검진연인원(총성병검진횟수)은 전선이 교착되고 국군 및 연합군 위안소가 본격 개설된 1951년을 기점으로 급증하여 종전 무렵에는 약 40 만 건에 달했다. 이는 한국전쟁기 성병통제가 공창제가 시행되던 식민지 시기 수준을 회복했음을 의미한다(〈그림 1〉). 그러나 정부통계는 검진‘연인원’만 기록하고 ‘실인원’은 누락했기 때문에, 성병검진 대상이었던 여성들이 몇 명이었는지는 알 수 없다.

당시 군인을 비롯한 정부 관료의 상당수가 식민국가의 하수인이었음을 감안하면, 2차 세계전쟁 종식 5년 만에 발발한 한국전쟁에서 일본제국주의의 유제인 위안소 제도가 부활했다는 사실은 그리 이상한 일이 아니다(김귀옥, 2014). 그러나 1948년에 이미 공창제가 폐지되고 성매매가 불법화된 상황에서, 군대가 성매매 시설을 직접 설치·운영하거나 정부가 이에 개입하는 것은 명백한 불법이었다. 정부 역시 이를 분명하게 인식하고 있었다. 이는 정부가 국군위안소와 연합군위안소를 각각 “국가시책에 역행하는 모순된 활동”(육군본부, 1956: 148)이자 “의법적 공무사업이 안이[아니]라는 것”(보건부, 1951)이라고 인정한 대목에서 분명히 드러난다.

따라서 정부는 전후에도 전시와 같은 방식으로 불법을 자행하는 것이 불가능하다고 판단했다. 육군이 1954년까지 “공창폐지의 조류에 순명”한다는 명분으로 “군의 명의로 접객영업을 하고 있는 영업장”을 폐쇄한 것은 이 때문이다(육군본부, 1956: 148-149; 박정미, 2011b: 43-44). 반면 국군 위안소와 달리 설치·운영의 주체가 민간이었던 연합군 위안소는 전후 미군 전용 클럽과 댄스홀의 형태로 계승되었다. 이와 함께 정부가 미군 상대 접객(성매매) 업소의 설치와 운영 기준을 마련하고 접객업자와 접객여성을 허가·통제하는 한국전쟁기 성매매정책은 전후에도 지속되었다.

휴전과 더불어 미군 주둔이 장기화되자 미군기지 주변에 기지촌이 형성되기 시작했다. 전쟁으로 생계가 막연해진 수많은 여성들이 그곳에서 미군을 상대로 성을 팔았다. 한 신문기사는 1955년 현재 전체 성판매여성 수가 약 11만 명이고, 그 중 외국인을 상대하는 여성이 약 6만 명이라고 보도했다(한국일보, 1956.4.29; 이임하, 2004a: 135). 하지만 이것은 어디까지나 언론의 추정치이므로, 실제 기지촌 여성의 규모는 알 수 없다.

정부는 미군의 안전한 쾌락을 보장하기 위해 기지촌 여성에 대한 체계적 관리를 고심했다. 일례로 1955년 9월 2일에 열린 국무회의에서 이승만 대통령은 “밀매음을 단속하는 방안으로 특정지역을 설정하고, 동 지역에는 공개 외인용 땐싱홀을 허가” 할 것을 직접 명령하기도 했다(총무처, 1955: 811). 특히 1957년 7월 1일 유엔군 사령부가 도쿄에서 서울로 이전하자, 미군 상대 성매매의 관리와 통제는 긴급 현안이 되었다. 7월 6일 보건사회부·내무부·법무부 장관은 “외국군을 상대로 하는 매춘여성(속칭 위안부)”을 일정지역에 집결시키는 방안에 합의했다. 7월 29일 열린 차관 회의에서는 집결지 격리 문제와 위안부의 성병 및 혼혈아 대책 문제가 집중 논의되었다(총무처, 1957: 592). 이렇듯 기지촌 성매매는 당시 정부의 핵심 의제 중 하나였다.

아울러 정부는 성병검진을 위한 법적 근거도 마련했다. 1954년 2월 제정된 ｢전염병예방법｣은 1957년 2월부터 시행되었다. 법률은 “성병에 감염되어 그 전염을 매개 할 상당한 우려가 있다고 인정한 자”는 성병검진을 받아야 한다고 규정했다(제8조제2항). 같은 시기 시행된 ｢전염병예방법시행령｣은 성병검진 대상과 주기를 “접객부” 2주 1회, “땐사 및 여급” 1주 1회, “위안부 또는 매음행위를 하는 자” 1주 2회로 각각 명기했다(제4조). 결국 정기성병검진의 대상은 이미 성을 팔고 있거나 성을 팔 우려가 있는 여성이었던 것이다.

｢전염병예방법시행령｣은 위안부가 누구인지 정의하지 않았다. 하지만 당시 신문기사는 미군 상대 성판매여성을 ‘위안부’로 내국인 상대 여성을 ‘창녀’로 각각 지칭했고, 이는 정부 문서 역시 마찬가지다(총무처, 1957; 대검찰청, 1963: 181; 보건사회부, 1964: 76; 보건사회부, 1984: 66). 따라서 한국전쟁기 국군과 연합군 상대 성판매여성을 모두 가리켰던 위안부라는 용어는 전후 미군 상대 여성으로 그 범위가 축소되었다.

이렇듯 ｢전염병예방법｣의 성병검진대상에는 기지촌 여성뿐만 아니라 내국인 상대 성판매여성도 포함되었다. 성판매여성들은 성병진료소 또는 보건소에 등록되어 검진을 받았다. 진료소 개설과 검진, 치료는 미국의 압도적인 원조 덕분에 가능했다.6) 미국 정부가 성병통제를 적극적으로 지원한 것은 미군의 안전을 우선적으로 고려한 결과라고 추측할 수 있다. 성병진료소 109개소 중 33개소가 미군 기지가 집중된 경기도에 설립되었다는 사실은 이러한 가설을 뒷받침한다(보건사회부, 1960: 26-27).

보건사회부는 검진실적을 통계로 작성했는데, 성병검진연인원만 기록했을 뿐, 검진실인원이 몇 명이었는지, 그 중 ‘위안부’와 ‘창녀’가 각각 몇 명인지는 명시하지 않았다. 다만 지역별 검진연인원은 집계되었으므로, 이를 통해 정부 성병정책에서 기지촌이 차지한 위상을 추정해 볼 수 있다. 경기도는 기지촌을 제외하면 대부분 농촌지역으로 내국인 상대 성시장이 거의 발달하지 않았으므로, 경기도의 성병검진 실적은 기지촌의 근사치라 할 수 있다.7) 1956~1957년 총성병검진횟수 약 43만~49만건 중 경기도는 약 22만~26만 건(51~54%)에 달했다. 이렇듯 전체 미군 수가 한국 성인 남성 인구의 1%에도 미달했음에도 미군을 상대하는 여성에 대한 성병검진실적이 전체의 과반수를 차지했다. 이를 통해, 전후 정부 성병통제정책의 초점이 기지촌에 맞춰져 있었음을 알 수 있다.

그런데 당시에는 ｢공창제폐지령｣이 시행중이었으므로, 성매매는 여전히 불법이었다. 그럼에도 정부는 미군 상대 성매매를 당연한 것으로 간주하고, 성판매여성에 대한 검진을 통해 성병 예방에 주력했다. 그렇다면 전시처럼 노골적인 불법이 자행되기 어려운 상황에서, 상충하는 금지정책과 관리정책은 어떻게 동시에 시행될 수 있었을까? 정부는 기발한 방법을 고안했다. 바로 관리정책에 관한 구체적 내용을 ‘법률’인 ｢전염병예방법｣이 아니라 ‘법규명령’인 ｢전염병예방법시행령｣에 명시한 것이다. 따라서 법률 수준에서만 볼 때 ｢전염병예방법｣은 ｢공창제폐지령｣과 충돌하지 않는다. ｢전염병예방법｣은 수많은 전염병 중 하나로 성병을 언급했을 뿐이므로, 시행령을 자세히 검토하지 않는 한 성매매 관련 법률이라고 파악하기조차 쉽지 않기 때문이다.8) 지금까지 기지촌에 관한 연구들이 성병검진의 법적 기초를 파악하지 못한것은, 바로 이와 같은 성매매정책의 복잡한 법적 구조와 무관치 않다. 한 마디로 관리정책은 ‘비공식적’이지 않았다. 그것은 복잡한 법령 체계에 근거하여 ‘공식적’으로 이루어졌다.

박정미는 정부가 성매매를 합법화하고 성판매여성을 등록·검진하는 정책을 ‘공인-관리 체제(authorization-regulation regime)’로, 성매매를 불법화(금지)하는 법률이 존재함에도 정부가 사실상 성매매를 묵인하고 성판매여성을 등록·검진하는 정책을 ‘묵인-관리 체제(toleration-regulation regime)’로 각각 개념화한 바 있다(박정미, 2011a; 2011c; Park, 2013). 이에 따르면, 한국의 기지촌 성매매정책은 ‘묵인-관 리 체제’의 전형적 사례라 하겠다.

‘묵인-관리 체제’는 박정희 정부 시기에 더욱 체계화되었다. ｢공창제폐지령｣을 대체한 ｢윤락행위 등 방지법｣이 제정되었고(이하 ｢윤락방지법｣), 성매매가 묵인된 ‘특정지역’이 선포되었으며, 성병에 감염된 기지촌 여성을 강제수용·치료하는 ‘성병관리소’가 설치되었기 때문이다.

1961년 11월 제정·시행된 ｢윤락방지법｣은 ｢공창제폐지령｣의 ‘매춘’을 ‘윤락(淪落)’으로 대체했다. 그러나 두 용어 모두 성을 ‘파는’ 행위를 가리켰다는 점에서는 차이가 없었다. 다만 ｢윤락방지법｣은 ｢공창제폐지령｣보다 금지 및 처벌에 관한 사항을 훨씬 자세하게 규정했고, 후자에는 없었던 부녀보호시설에 관한 내용을 추가했다. 곧 “윤락행위의 상습이 있는 자”와 “환경 또는 성행으로 보아 윤락행위를 하게 될 현저한 우려가 있는 여자”를 “요보호여자”로 통칭하고, 직업보도를 명분으로 이들을 격리수용하는 보호지도소를 설치토록 규정했던 것이다(Park, 2013). 이에 따라 1961년 서울을 시작으로 1970년까지 전국에 부녀보호지도소 31개소가 설립되었고, 그중 22개소가 1990년대 중반까지 유지되었다(보건사회부, 1987: 115; 보건사회부, 1994: 211). 경찰 단속에 검거된 기지촌 여성 중 일부는 다른 요보호여자들과 함께 이러한 시설에 수용되었다.

그런데 정부는 금지정책인 ｢윤락방지법｣이 시행된 이듬해 곧바로, 성매매를 묵인하고 관리하는 ‘특정지역’ 104개소를 전국에 설정하고, 그 중 61개소를 경기도에 할당했다(보건사회부, 1987: 111-112). 1963년 대검찰청 자료에 따르면, 당시 전국 특정지역에 등록된 ‘창녀’가 7,199명, ‘위안부’가 13,947명이고 ‘위안부’의 약 75%인 11,044명이 경기도에 거주했다(대검찰청, 1963: 181).

뿐만 아니라 정부는 특정지역이 공식 설치되기 이전부터 미군 접객업소의 설치와 운영 기준을 마련했다. 1961년 5월부터 12월까지 보건사회부와 경기도가 교환한 일련의 공문에 따르면, 당시 “유엔군용 간이특수음식점”은 보건사회부가 마련한 설치 기준을 충족한 업소에 한하여 보건사회부 장관의 승인을 얻어 설치되었다. 이에 경기도는 보건사회부장관 사전승인제를 폐지하고 업소 허가 권한을 경기도에 이관할것을 요구했다. 영업희망자가 증가될 것으로 예상되는 상황에서 민원서류를 신속하게 처리할 필요가 있다는 것이 그 이유였다. 경기도는 이미 허가받은 미군 상대 접객업소 수가 195개소인 반면, 필요한 업소 수는 289개소라고 추정했다. 다시 말해, 미군 수요에 부합하기 위해서는 94개 업소가 신설되어야 하고, 이를 위해 효율적인 행정절차가 필요하다는 것이다(경기도, 1961). 보건사회부는 이러한 건의를 받아들여 업소 허가 권한을 지방정부에 부여했다(보건사회부, 1961).

이와 같은 과정을 거쳐 1962년 보건사회부 예규 ｢간이특수음식점 영업위생행정사무취급요령｣이 최종 확정되었다. 예규는 업소를 미군기지 반경 2km 이내에 설치하고, 업소 출입은 미군으로 제한하도록 규정했다. 예규는 또한 접대부의 성병검진을 비롯하여 위생에 관한 세부기준을 제시했다(경기도, 1962). 간이특수음식점은 미군전용 시설이었고 정부가 설치와 운영에 개입했다는 점에서, 한국전쟁기 연합군 위안소와 유사했다. 그런데 한국전쟁기 보건부는 연합군 위안소가 “의법적 공무사업이 안이[아니]라는 것”을 인정한 반면, 이 예규에는 그러한 내용을 찾아볼 수 없다. 정부는 아마도 이러한 업소와 성매매의 관련성을 은폐하기 위해, 위안소나 위안부 대신 ‘간이특수음식점’과 ‘접대부’라는 모호한 명칭을 사용한 듯 보인다. 그러나 예규가 명시한 접대부의 성병검진 주기가 1주 2회라는 점에서, 예규의 ‘접대부’와 ｢전염병예방법시행령｣의 위안부가 동일한 범주임을 알 수 있다.

이 시기에도 기지촌 여성에 대한 성병검진은 ｢전염병예방법｣에 근거하여 실시되었다. 다만 1978년 ｢전염병예방법｣의 하위명령으로 새롭게 제정된 ｢성병검진규칙｣에 따라, 기지촌 여성에 대한 성병검진주기는 1주 2회에서 1주 1회로 조정되었다. 아울러 정부는 1962년 ｢식품위생법｣과 동 시행규칙을 제정·시행하여 ‘유흥접객부’가 지방정부에 등록하는 절차를 명시하고, 이들로 하여금 성병검진 결과를 기록한 보건증을 항시 휴대하도록 규정했다. ‘특수음식점’에 소속된 기지촌 여성 역시 ｢보건사회부공고｣에 의해 보건증 발부 대상으로 포함되었다(새움터, 2014: 273-279). 이로써 정부가 성병검진기피자를 색출하고 단속하는 일이 더욱 용이해졌다.

다양한 공식통계를 종합해 볼 때, 1960년대부터 1980년대 중반까지 정부에 등록된 기지촌 여성 수가 1만여 명이었고, 그 후 지속적으로 감소하여 1990년대 중반 4천여 명에 이르렀음을 알 수 있다.9) 다만 이러한 수치는 등록된 여성에 한정된 것이므로, 실제 기지촌 여성은 훨씬 더 많았을 것이다. 총성병검진횟수 역시 유사한 패턴을 보여준다. 〈그림 2〉는 1961년부터 1984년까지 전국 및 경기도의 성병검진연인원을 나타낸 것이다. 이를 통해 1960년대부터 1970년대 중반까지 전체 성병검진실적 중 기지촌 여성이 차지하는 비중이 절반 이상이었으며, 1960년대 말~70년대 초에는 크게 증가했다가 1980년대부터는 감소했다고 추정할 수 있다. 1980년대에는 내국인 상대 성매매가 크게 팽창했고, 특히 1985년부터는 역시 ｢전염병예방법｣의 하위법령인 ｢위생분야종사자 등의 건강진단규칙｣(이하 ｢위생규칙｣)이 시행되어 내국인 상대 접객여성이 성병검진대상자로 대거 등록되었으므로 생략했다.10) ｢위생규칙｣ 시행 이후에도 기지촌 여성 대한 성병검진주기는 1주 1회로 변함이 없었다.

이 시기 기지촌 성매매정책에서 발생한 가장 중요한 변화는, 정부가 성병의 검진뿐만 아니라 치료 역시 강제했다는 사실이다. 1965년부터 성병감염자를 강제 수용하여 치료하는 ‘성병관리소’가 지방정부 조례를 통해 설립되기 시작했다. 필자가 국가기록원 소장 자료를 통해 확인한 성병관리소 조례는 모두 기지촌에서 제정되었다.11) 최초로 제정된 ｢파주군 성병관리소 조례｣ 제3조는 시설의 기능을 “관내 유엔군 주둔지역의 특수업태부들 중 성병보균자를 격리수용하여 완치시킴과 동시에 그들에 대하여 보건 및 소양교육을 실시”하는 것으로 명시했다(파주군, 1965: 229). 이 조항은 다른 지방 조례에서도 대동소이하다. 이로써 성병에 감염된 기지촌 여성은 완치될때까지 성병관리소에 수용되었다.

『경기통계연보』는 1965년부터 1970년까지 성병관리소 수용 인원을 기록했는데, 1970년 통계는 〈표 1〉과 같다. 이를 통해 성병관리소가 설치된 곳이 조례가 제정된곳과 일치한다는 사실을 확인할 수 있다.12) 매년 수용자의 실인원이 약 1만 명, 연 인원이 약 5만 명이었으므로, 여성 1명이 1년에 평균 5회 정도 수용되었다고 추정할 수 있다. 『경기통계연보』는 이후부터 관련 통계를 제시하지 않았다. 그러나 전직 기지촌 여성들의 증언과 관련 지방정부 자료에 따르면, 성병관리소의 운영은 1990년대초까지 별다른 변화 없이 유지되었다.13)

이렇듯 한국전쟁 직후부터 성매매정책에서 중심적 위상을 차지했던 기지촌은 내국인 상대 성매매가 급속하게 팽창한 1980년대부터 점차 주변화되었다. 그럼에도 박정희 정부 시기 완성된 ‘묵인-관리 체제’의 구조, 곧 구역화(특정지역), 검진·수용·치료 시설(성병진료소, 부녀보호지도소, 성병관리소), 그리고 그것을 뒷받침한 법적 위계(법률-명령-규칙-조례)는 1990년대 초까지 유지되었다.14) 이상이 바로 약 40년동안 기지촌 여성에 대한 정부의 억압적 통제를 가능케 했던 “법적 절차와 권력 장치들”의 개요다.

6)1959년 정부가 성병관리 사업비로 책정한 예산은 2백92만5천 환이었다. 반면 미국 국무성 산하 국제협조처(ICA)가 지원한 성병사업비는 3만 달러였다. 1959년 공식 환율은 1달러에 500환이었으므로(내무부 통계국, 1960: 352), 환산하면 1천5백만 환이나 된다. 이는 한국 정부 사업비의 5배에 달하는 액수다. 1957년을 기점으로 미국의 원조가 줄어들었음에도 불구하고, “ICA 자금에 있어서는 별로 변동이 없었”다는 사실로 미루어보아(보건사회부, 1960: 4), 성병통제에 관한 미국 정부의 관심이 지대했음을 알 수 있다.  7)한국전쟁 이후 휴전선 이남의 서부인 경기도와 서울은 미군이, 동부인 강원도는 국군이 담당하는 분담이 이루어졌고, 이러한 구도는 현재까지 크게 달라지지 않았다. 2004년 녹색연합과 미군기지 반환운동연대가 조사한 바에 따르면, 당시 94개의 미군기지 중 65%에 해당하는 60개의 미군기지가 경기도와 서울, 인천에 집중되었다(정영신, 2012: 69). 경기도 이외에는 원주, 대구, 부산, 군산, 광주에 일부 미군기지가 존재해왔다.  8)미군정기인 1947년 일부 과도입법의원들은 ｢공창제폐지령｣의 후속 대책으로 성을 팔 우려가 있는 접객여성(접객부, 예기, 작부, 여급)에 대한 성병검진을 실시하는 법률안을 제안했다. 하지만 이러한 시도는 ｢공창제폐지령｣의 정신에 위배된다는 대다수 의원들의 반대로 실패했다(박정미, 2011c: 221-222). 정부 역시 국회의 의결을 거쳐야 하는 법률에 관리정책을 노골적으로 드러내는 내용을 적시할 경우 유사한 위험을 무릅써야 했을 것이다. 관리정책이 법률이 아니라 법규명령, 행정규칙, 지방조례의 형태를 취한 것은 바로 이 때문이라고 볼 수 있다. 다시 말해 이 사건은 이후 한국 성매매정책의 경로를 결정했다.  9)『경기통계연보』는 1968년부터 경기도의 성병검진대상자를 기록했는데, 1967년~1980년까지 성병검진대상자 수는 평균적으로 약 1만1천 명으로 크게 변화가 없다. 청와대 정무제2수석실이 생산한 것으로 추정되는 ｢기지촌정화대책｣ 문서는 1977년 4월 현재 전국에 기지촌을 62개소, 기지촌 “윤락여성”을 9,935명으로 집계했다(정무제2, 1977). 이후 『보건사회통계연보』는 ‘특수업태부(waitresses and dancers of foreign amusement restaurant[s])’ 통계를 기록했는데, 그 수는 1985년 11,456명에서 1990년 6,007명, 1995년 4,240명으로 감소했다.  10)등록관리대상자 수는 1984년 68,793명에서 1985년 145,802명으로 2배 이상 증가했다. 성병검진연인원 역시 1,032,354명에서 1,915,919명으로 2배가량 증가했다. 이렇듯 내국인 상대 성판매 여성이 주요 성병검진 대상으로 편입된 결정적 계기는 1986년과 1988년에 열린 서울아시안게임과 서울올림픽이었다. 이에 관한 자세한 논의는 박정미(2014) 참조.  11)성병관리소 설치 지방과 시기는 다음과 같다. 파주군(1965.3.5), 포천군(1965.3.8), 고양군(1965.3.9), 의정부시(1965.4.16), 양주군(1965.5.28), 평택군(1968.12.30), 송탄시(1981.7.1), 동두천시(1981.7.1). 송탄시와 동두천시는 1981년 각각 평택군과 양주군에서 분리하여 시로 승격함으로써 기존의 성병관리소 조례가 개정된 것이다(양주군, 1981: 52, 62; 경기도 지방과장, 1981: 39).  12)인천의 성병관리소 조례는 국가기록원에서 확인할 수 없었다. 그러나 1966년 『신동아』에 실린 기사는 인천의 성병관리소에 관해서 다음과 같이 언급했다. “검진은 1주일에 2회씩(화·금) 부평지역 6개 성병진료소에서 받는데 (…) 낙검자(落檢者)는 제인원(濟仁院)에 수용되는 신세가 된다”(정중화, 1966: 290).  13)“90년대도 마찬가지지. 보건소에 수용소가 있어요. 거기서 이제 나올 때 재검진해가지고, 균이 없으면 나올 수 있는 거고, 있으면 또 다시 수용해야 하고 못나오고[90년대 초, 의정부]. 90년대초까지만 해도 소요산에 있었어요. 몽키하우스가. 같은 클럽에 있던 애가 그 소요산에서 일주일동안 있다가 나오기도 했어요[90년대 초, 동두천]”(새움터, 2008: 24). 파주군 성병관리소 역시 1992년까지 성병치료 기록이 남아있다(파주군, 1995: 724).  14)기지촌 여성에 관련된 기타 법령으로 단속에 걸린 여성의 재판에 관한 ｢즉결심판에 관한 절차법｣, 성병관리소 설치를 명시한 ｢보건소법｣, 기지촌 여성의 서비스 개선을 위해 교양교육을 명시한 ｢관광사업진흥법｣, 그리고 검진 항목으로 에이즈를 추가한 ｢후천성면역결핍증예방법｣과 관련 명령과 규칙이 있다. 그러나 이 논문에서는 논의의 효율성을 위해 핵심 법령만을 다루었다.

이렇듯 기지촌 여성에 대한 국가 통제는 한국전쟁이라는 ‘예외상태’를 계기로 체계화되었다. 그런데 휴전과 더불어 ‘예외상태’도 막을 내린 것은 아니다. 그것은 오히려 ‘상례(常例, rule)’가 되었다. 이 절에서는 앞서 개괄한 법적 절차와 권력 장치들이 구체적으로 어떻게 운용되었는지 검토할 것이다.

기지촌 여성에 대한 성병검진의 목적은 감염자를 색출하고 치료하여 미군이 안전하게 성교할 수 있도록 보장하는 것이었다. 이미 살펴본 것처럼 기지촌 여성의 성병 검진주기는 한국전쟁기부터 1978년까지는 1주 2회, 이후에는 1주 1회였다. 이처럼 높은 빈도의 검진은 여성들의 영업에 방해가 되었을 뿐만 아니라, 그 방식 역시 생식기 검사였으므로 이를 모욕적으로 여겨 기피하는 여성들이 많았다. 그렇다면 정부는 기지촌 여성에게 어떻게 검진을 강제할 수 있었을까? 아래 보건사회부의 기록은 그 단서를 보여준다.

이렇듯 검진을 강제하기 위해서는 경찰 단속이 필수적이었다. 그런데 ｢전염병예방법｣과 동 시행령은 기지촌 여성을 비롯한 접객여성들이 성병검진을 받도록 규정했을뿐, 검진을 받지 않았을 때 가하는 행정조치나 처벌은 명시하지 않았다. 따라서 성병 검진기피자를 경찰이 단속할 법적 근거는 없었다. 성병검진기피자는 1969년 보건사회부가 제정한 ｢성병검진규정｣을 통해 사후적으로 처벌 대상에 포함되었다.15) 따라서 검진기피자에 대한 경찰 단속은 1960년대 말까지 법적 공백 속에서 시행되었다.

관리정책에서 발생한 이러한 공백은 그것이 메워지기 전까지 한동안 관리정책과 상충하는 금지정책을 통해 보완되었다. 아래 신문기사는 ｢전염병예방법｣의 성병검진기피자에 대한 처벌 조항이 없을 당시, 경찰이 ｢윤락방지법｣을 활용하여 성병검진기피자를 처벌했음을 보여준다.

이 신문기사에서 기지촌 여성들은 “윤락행위”를 했다는 사실 자체가 아니라 “검진을 받지 않고 윤락행위”를 했기 때문에 즉결재판을 받았다. 성매매가 금지된 상황에서 경찰이 기지촌 여성을 단속하는 것은 이상한 일이 아니었다. 비록 그 목적이 성매매 금지가 아니라 성병 통제였지만 말이다.

1960년대 동두천에서 성을 팔았던 김연자 씨의 증언은 기지촌 여성들이 ｢윤락방지법｣ 위반으로 연행되어 즉결심판을 받았을 뿐만 아니라, 성병관리소에 수용되기도 했음을 보여준다.

또한 1969년 이후 ｢전염병예방법｣과 동 시행규칙에 성병검진기피자에 대한 처벌 조항이 마련되었다 할지라도, 검진기피자에 대한 강제연행이 과연 적법했는지 의문이다. 성병검진기피자에 대한 경찰, 보건소 관계자, 미군의 합동단속은 영장 없이 이루어졌으며, 기지촌 여성들 사이에 ‘토벌’이라 불릴 정도로 폭력적이었다(전경옥·; 박선애·정기은, 2005: 140-141; 새움터, 2008: 23; 신은주·김현희, 2008: 57; 서옥자, 2008: 91).

위에서 인용한 김연자 씨와 김정자 씨의 증언에서 확인할 수 있듯이, 연행된 여성들 중 성병에 감염되지 않은 사람은 벌금을 내고 풀려나거나 유치장에 구금되었지만, 감염자는 성병관리소에 수용되었다.

성병관리소 수용의 또 다른 경로는 정기검진이었다. 아래 신문기사는 경찰 단속이 동반되지 않는 수용 역시 무척 억압적이었음을 보여준다.

이렇듯 성병관리소는 교도소와 마찬가지로 기본권이 제약되는 곳이었다. 그런데 이와 같은 성병관리소의 법적 근거가 모호했다. 앞서 살펴본 것처럼 성병관리소는 미군 기지가 주둔한 경기도의 지방조례에 의해 설치되었다. ｢전염병예방법｣ 1963년 개정을 통해 성병감염자를 격리수용할 수 있다는 조항을 추가했지만, 수용 대상을 명시한 ｢전염병예방법시행규칙｣은 1977년 8월에야 비로소 제정되었다.16) 따라서 1977년 8월 이전까지 성병관리소는 지방조례에 근거하여 설치되었을 뿐 법적 근거를 결여했다.

성병관리소 직제가 법적 근거를 확보했다 하더라도, 성병관리소에 기지촌 여성들을 강제수용하는 것이 적법했다고 보기는 어렵다. 1977년 ｢전염병예방법시행규칙｣ 은 성병감염자 중 일정한 요건을 충족할 경우, 곧 “자가치료를 함으로써 타인에게 전염시킬 우려”가 있거나 “부랑·걸식 등으로 타인에게 전염시킬 우려”가 있는 자에 한해 격리수용을 명시했다(제16조). 따라서 성병감염 사실만으로 성병관리소에 수용하는 것은 부당했다. 또한 강제수용은 실질적으로 구금의 일종임에도 불구하고, 경찰과 보건소 관계자, 심지어 미군의 재량에 의해 이루어졌다.

아울러 성병관리소에서 행해진 강제치료는 심각한 부작용과 고통을 동반했고, 심지어 죽음을 초래하기도 했음을 지적할 필요가 있다.

페니실린의 부작용에 관한 당시 의료계의 의견은 다음 신문기사를 통해서 확인할 수 있다.

페니실린으로 인한 사고가 속출하자, 의사들 사이에서 페니실린 사용을 기피하는 현상이 나타났다. 그러자 1978년 보건사회부는 법무부에 “국가 성병관리 사업의 중요성을 감안하여” 의사가 사전에 페니실린 과민성 반응검사를 실시한 경우 사고가 발생해도 의사를 면책해줄 것을 요청하는 공문을 보냈다(보건사회부, 1978: 299). 이에 법무부는 의사가 반응검사와 더불어 “필요한 응급조치를 다한다면 면책될 수 있을 것으로 사료”된다고 답신함으로써, 사고 의사에 대한 면책을 약속했다(법무부, 1978: 423). 이로써 기지촌 여성에 대한 페니실린 남용의 가능성은 더욱 높아졌다. 이는 정부가 기지촌 여성의 건강이나 생명보다 성병통제를 더욱 중요하게 여겼음을 입증한다.

그러나 경찰 단속이 언제나 일관된 것은 아니었다. 경찰에 검거된 여성들 중 일부는 성병관리소가 아니라 부녀보호지도소에 수용되었기 때문이다.17) 앞서 살펴본 것처럼, 부녀보호지도소는 ｢윤락방지법｣에 의해 “요보호여자”의 직업 보도를 명분으로 설립되었고, 지역에 따라 그 명칭이 조금씩 달랐다. 기지촌 여성들은 경기여자기술학원, 파주여자기술양성원, 양주군여자기술학원 등에 주로 수용되었다.18) 그런데 ｢윤락방지법｣은 보호지도소 관계자가 요보호여자의 실정에 따라 필요하다고 인정할 때에는 임시로 수용보호를 행하도록 했을 뿐(제7조제2항제4호), 수용절차와 기간을 명시하지 않았다. 이에 따라 여성들은 자신의 의지와 상관없이 시설 직원의 자의적 판단에 따라 기한 없이 수용될 수도 있었다.

이와 같은 한국 정부의 기지촌 성매매정책은 앞에서 살펴본 아감벤의 ‘예외상태’ 모델에 부합한다. 정부는 관리정책에 관한 세부사항을 법률인 ｢전염병예방법｣이 아니라, 법규명령과 시행규칙, 지방조례에 명시함으로써, 금지정책 법률인 ｢공창제폐지령｣ 및 ｢윤락방지법｣과의 충돌을 회피했다. 그리고 정책을 집행하는 과정에서 금지 정책은 관리정책에 의해 무력화되거나 관리정책을 보완했다. 다시 말해, 국회의 승인 없이 행정부가 독자적으로 제정할 수 있는 다양한 명령, 규칙, 조례(관리정책)는 반드시 국회를 통과해야 하는 법률(금지정책)을 압도했다.

뿐만 아니라 금지정책과 관리정책은 ｢헌법｣을 유예·부정했다. 대한민국 헌법은 국민의 자유와 권리를 필요한 경우에 한해 ‘법률로써’ 제한하도록 규정했고, 법률로써 기본권을 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없도록 명시했다(1948년 헌법 제28조. 현행 헌법 제37조). 아울러 헌법은 ‘법률에 의하지 않고는’ 체포 및 구금을 받지 않아야 하며, 체포 및 구금 시에는 법관의 영장이 발부되어야 하고, 체포 및 구금 후에는 변호인의 조력을 받고 그 심사를 법원에 청구할 수 있는 권리를 명시했다(1948년 헌법 제9조. 현행 헌법 제12조). 따라서 성병기피자에 대한 강제연행과 성병감염자에 대한 강제수용 및 치료는 이와 같은 헌법 조항에 정면 배치되었다. 부녀보호지도소 수용 역시 법관에 의한 재판을 받지 않은 채 이루어졌고 수용기간이 특정되지 않았다는 점에서, 헌법에 보장된 법관에 의해 재판을 받을 권리, 적법 절차 및 절대적 부정기형 금지 원칙에 위반되었다(박정미, 2011a: 314-317, 323-331).

따라서 이러한 상황에서는 “법의 위반과 법의 집행을 구별하는 것이 불가능”하다(아감벤, 2008: 134). 기지촌 여성을 단속·검진·수용·치료하는 것은 법(｢윤락방지법｣·｢전염병예방법｣과 그것의 하위법령 및 조례)을 집행하는 것임과 동시에 법(｢윤락방지법｣과 ｢헌법｣)을 위반하는 것이었기 때문이다. 기지촌 성매매정책에서 나타난법 위계의 교란, 곧 법규명령·행정규칙·지방조례(관리정책)가 법률(금지정책)을 압도하고, 금지정책과 관리정책이 다시 헌법을 부정하는 상황은 〈그림 3〉과 같이 표현할 수 있다.

법과 폭력이 뒤엉킨 ‘예외상태’로서 기지촌 성매매정책의 특징을 가장 압축적으로 보여주는 용어는 ‘토벌’이다. 기지촌 여성에 대한 성병통제는 일종의 “사회에 대한 전쟁”(강성현, 2012: 90)으로서, 그 과정에서 여성들은 페니실린 쇼크와 성병관리소 탈출 등으로 인해 목숨을 잃기도 했다. 미국 정부와 미군 역시 토벌, 검진 및 치료 약품 제공, 감염자 수용치료를 위한 성병관리소 개설 등의 형태로 한국 정부를 후견했다(캐서린 문; 2002; Lee, 2006; Moon, 2010; 박정미, 2011a; 김연자, 2005; 김정자, 2013; 새움터, 2014).

반면 한국 정부는 미군의 폭력으로부터 기지촌 여성의 생명은 제대로 보호하지 않았다. 1967년 ｢한미주둔군지위협정(SOFA)｣19)이 시행되기 전까지 한국 정부는 원천적으로 미군 범죄에 대한 수사, 재판, 처벌 권한을 행사할 수 없었다(남기정, 2004: 109-16). SOFA가 시행된 후에도 한국 정부는 여러 제약 조항으로 인해 그러한 권한을 제대로 행사하지 못했다. 이것은 미군과 가장 가까운 민간인인 기지촌 여성이 극단적 폭력에 노출되는 상황을 초래했다(오연호, 1999; 주한미군범죄근절운동본부, 2008).

여기서 기지촌 여성에게 행사된 국가 주권의 역설적 측면을 확인할 수 있다. 한국 정부의 주권은 기지촌 여성의 ‘질병’을 통제하는 데에는 강력했지만, 그들의 ‘목숨’을 보호하는 데에는 허약했다. 그것은 또한 기지촌 여성에 대해서는 강력했지만 미국(미군)에 대해서는 허약했다. 오히려 한국의 주권은 미국에 대해서 허약했기 때문에, 기지촌 여성에게 강력한 권력을 행사했다고도 볼 수 있다. 성병 통제의 목적이 미군의 쾌락과 안전을 보장하는 것이었기 때문이다. 결국 예외상태의 공간으로서 기지촌은 미국이 주도하는 냉전 질서에 포획된 한국의 국가 주권이 처한 역설을 상징한다.

앞서 살펴본 바와 같이, 푸코는 인간의 생명이 권력의 대상이 되는 생명정치의 특징을 “살리거나 죽도록 내버려두는” 권력, 곧 생명을 적극적으로 관리하는 권력이라고 설명한 바 있다. 한국 정부의 기지촌 성매매정책, 다시 말해 성병이라는 ‘위험’에 대한 국가의 적극적인 개입은 기지촌 여성들을 ‘안전한’ 육체로 재생산했다는 점에서, “살리는” 권력, 곧 생명정치의 면모를 지니고 있다.

하지만 동시에 현대 유럽을 모델로 도출된 이 명제는 한국의 기지촌 여성에게 절반만 맞다. 국가는 기지촌 여성의 생명현상의 일부인 성병에만 편집증적인 열정을 쏟았을 뿐, 여성의 목숨이나 건강, 삶의 질은 제대로 책임지지 않았기 때문이다. 따라서 한국 기지촌 정책을 설명하기 위해 푸코의 명제는 다음과 같이 재정식화할 수 있다. 한국의 주권은 기지촌 여성을 “미군을 위해 살리거나 미군에 의해 죽도록 내버려두는” 권력이었던 것이다.

기지촌 여성은 아감벤의 이론에도 도전을 제기한다. 아감벤 역시 프랑스 혁명 이후 유럽과 미국의 경험에 입각하여 주권과 예외상태를 이론화함으로써, 2차 세계전쟁 이후 독립한 신생 국가에서 예외상태가 어떻게 구현되는지는 제대로 규명하지 않았다. 한국 기지촌 성매매정책의 사례는 제3 세계에서 자국민에게 절대적인 주권이 실은 냉전이라는 국제질서에 종속된 결과일 가능성을 시사한다.

또한 아감벤은 예외상태에 종속된 인간을 ‘벌거벗은 생명’ 또는 ‘호모 사케르(homo sacer)’라고 명명하고, 법질서의 주변부에 있던 벌거벗은 생명의 공간이 서서히 정치 공간과 일치하는 것을 근대 정치의 특징으로 묘사했다(아감벤, 2008: 46). 곧 ‘벌거벗은 생명’은 모든 인간의 보편적 조건이라는 것이다. 그러나 버틀러는 이와같은 일반적 주장은 권력이 종족과 인종에 따라 인구에 어떻게 차별적으로 작동하는지 보여주지 못한다고 비판했다(Butler, 2004: 67-68). 이러한 비판은 타당하다. 누구나 벌거벗은 생명이 될 수 있지만, 그 가능성이 모두에게 동일한 것은 아니기 때문이다.

예외상태로서 기지촌 성매매정책 역시 마찬가지다. 기지촌 여성이 한국의 성적 위계에서 최하위를 차지하지 않았다면, 다시 말해 기지촌이라는 국가공동체의 변경에서 민족적/성적 질서를 교란하는 위반자로 간주되지 않았다면, 이 여성들에게 행해진 가혹한 국가 통제는 정당화되기 어려웠을 것이기 때문이다. 따라서 한국의 기지촌은 아감벤이 현대 정치의 일반적 특징으로 묘사한 예외상태가 그야말로 ‘벌거벗은’ 형태로 구현된 공간 중 하나였다고 할 수 있다.

결국 이 논문은 기지촌 여성에게 행사된 국가 통제의 법적 구조를 해명하는 역사 사회학적 연구다. 동시에 이 논문은 푸코의 생명정치와 아감벤의 예외상태 및 주권에 관한 논의를 동아시아의 냉전, 젠더와 섹슈얼리티의 관점에서 재구성하려는 이론적 시도이기도 하다.

15)1957년에 시행된 ｢전염병예방법｣ 제8조(건강진단)는 “성병에 감염되어 그 전염을 매개할 상당한 우려가 있다고 인정한 자는 주무부장관의 정하는 바에 의하여 성병에 관한 건강진단을 받어야 한다”고 규정했다. 이를 부연한 것, 곧 “주무부장관의 정하는 바”가 같은 시기 시행된 ｢전염병예방법시행령｣ 제4조(성병검진대상자 범주)다. 그런데 ｢전염병예방법｣은 제9조(강제적 건강진단) 위반 시에만 벌금 또는 과료를 부과하도록 규정했으므로(제55조제6호), 제8조에 해당하는 성병검진의 기피자는 처벌 대상이 아니었다. 성병검진이 강제적 건강진단의 범주로 편입된 것은 1969년 ｢전염병예방법｣의 시행규칙으로서 ｢성병검진규정｣(보건사회부령)이 제정된 이후다. ｢성병검진규정｣ 제1조는 “이 영은 전염병예방법 제9조[곧 강제적 건강진단]의 규정에 의한 성병에 관한 건강진단에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다”고 밝혔다(강조 및 부연은 인용자).  16)｢전염병예방법｣은 1963년 개정을 통해 성병감염자를 격리수용할 수 있는 조항을 추가했는데, 그 내용은 다음과 같다. “제3종 전염병[결핵, 한센병, 성병]환자 중 주무부령으로 정하는 자는 격리 수용되어 치료를 받아야 한다”(제29조제2항. 강조는 인용자). 그러나 격리 수용 및 치료의 대상을 명시한 “주무부령”, 곧 보건사회부령인 ｢전염병예방법시행규칙｣은 1977년에야 비로소 제정되었다.  17)“17일 밤 동두천 경찰은 김△△ 씨 등 30여 명을 윤락행위방지법 위반 혐의로 무더기 검거하고 17명을 부녀보호소에 보냈는데, 이는 경찰이 윤락여성 선도책을 마련해주는 조치였다고”(경향신문, 1967.2.18). 1980년대 초 동두천여자기술학원을 연구한 김승구(1982) 역시, 수용자의 대다수가 기지촌 여성이었음을 지적한다. 소수의 자진 입소자를 제외하면 수용자 대부분은 시청사회과 부녀계와 시 정화위원회의 단속에 의해 입소했다(47). 이를 통해 기지촌 여성에 대한 단속 주체가 경찰만이 아니었음을 확인할 수 있다.  18)1962년 국립부녀보호소를 인수한 경기도는 1966년 경기여자기술학원으로 개칭했고, 1983년부터 대한예수교장로회 자선사업재단에 위탁 운영되어왔다(한겨레신문, 1995.8.22; 경향신문,1995.8.22). 파주여자기술양성원은 1963년 설립되었는데(파주군, 1995: 709), 언제까지 운영되었는지는 확인하지 못했다. 다만 1981년 기독교대한감리회 여선교회전국연합회가 1981년 이곳에서 선교한 기록이 있다(기독교대한감리회 여선교회전국연합회 홈페이지). 1971년 설립된 양주여자기술학원은 1981년 양주군이 동두천시로 승격되면서 동두천여자기술학원으로 개칭되었다가(양주군, 1981: 72), 1993년 경기여자기술학원으로 통합되었다(한겨레신문, 1995.8.22).  19)정식 명칭은 ｢대한민국과 미합중국 간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국 군대의 지위에 관한 협정｣이다.

이 논문은 한반도에서 냉전의 전성기인 한국전쟁 직후부터 1990년대 중반까지 한국 기지촌 성매매정책의 법적 구조를 탐색하는 것을 목적으로 삼았다. 연구 결과, 정책의 핵심이 기지촌 여성에 대한 성병 통제임을 확인했다. 이를 위해 정부는 기지촌 여성을 국가에 등록하고 정기적인 성병검진을 실시했으며 성병감염자를 성병관리소에 격리수용하여 치료했다. 이러한 정책은 일차적으로 ｢전염병예방법｣의 법규명령과 행정규칙, 그리고 지방정부에 의한 성병관리소 조례에 기초하여 이루어졌고, ｢식품위생법｣의 법규명령 및 행정규칙에 의해 보완되었다.

동시에 정부가 금지정책을 결코 폐기하지 않았다는 사실 역시 주목해야 한다. 이는 일차적으로 탈식민화라는 시대적 요청과 관련이 있다. “일정(日政) 이래의 악습을 배제하”는 것을 목적으로 제정된 ｢공창제폐지령｣의 금지정책을 정부가 정면 부정할 경우, 일본 식민주의의 정수(精髓)로 간주되었던 공창제로 회귀한다는 의혹을 무릅써야 했을 것이기 때문이다. 한국전쟁 당시 정부가 국군과 연합군 상대 ‘위안소’를 설치·운영하면서도 “국가시책에 역행하는 모순된 활동”이자 “의법적 공무사업이 안이[아니]”라는 것을 의식할 수밖에 없었다는 사실은 ｢공창제폐지령｣의 대의명분이 손쉽게 기각될 수 있는 것이 아니었음을 입증한다. 쿠데타 직후 군사정부가 ｢공창제폐지령｣을 계승하여 더욱 세밀한 금지정책인 ｢윤락방지법｣을 제정한 것 역시, 같은 맥락에서 이해할 수 있다.

그러나 현실에서 금지정책은 그것의 목적인 성매매의 근절이 아니라 성병 통제와 성판매여성의 단속 및 격리를 위해 시행되었다. ｢전염병예방법｣과 그것의 하위법령에 성병검진기피자에 대한 처벌 및 강제수용 조항이 제대로 갖춰지지 않았을 때에도, 경찰은 ｢윤락방지법｣에 근거하여 기피자를 색출하고 처벌하고 검진하고 수용할 수 있었다. 성매매가 불법화되어 있는 상황에서 경찰이 기지촌 여성을 단속하는 것은 이상한 일이 아니었기 때문이다. 따라서 기지촌에서 ｢윤락방지법｣이 사문화했다는 선행 연구들의 평가는 정정되어야 한다. 한 마디로 ｢윤락방지법｣은 죽은 법이 아니었다. 국가는 ｢윤락방지법｣의 채찍을 버리지 않았다. 다만 그것이 “윤락행위를 방지”한다는 목적을 위해 일관되게 시행되지 않았고 성병통제라는 더욱 ‘긴급한’ 요구에 종속되었을 뿐이다.

이렇듯 기지촌 성매매정책은 기지촌 성매매정책의 핵심이 기지촌 여성의 육체, 특히 성병이라는 생명현상에 대한 적극적인 개입이었다는 점에서 ‘생명정치’로 명명할 수 있다. 기지촌 정책은 헌법-법률-명령-규칙-조례로 구성된 법 위계가 교란되고 법의 집행과 위반을 구별하기 불가능했다는 점에서, 아감벤의 예외상태 모델에 부합한다. 동시에 이 연구는 동아시아 냉전 질서 하에서 주권, 젠더, 섹슈얼리티 사이의 관계를 해명함으로써 푸코와 아감벤의 서구 중심주의와 성 맹목을 비판하는 함의를 지닌다.

“전체적으로 약 15개소의 클럽, 그리고 1개 업소에 보통 1~2명이 남아 있으며 몇 년 전부터는 새로 유입되는 여성들이 거의 없다”(파주군, 1995: 777). 1995년에 출판된 『파주군지』가 묘사한 기지촌이다. 이렇듯 1980년대 한국의 경제성장과 달러 약세의 결과, 1990년대 초부터 기지촌은 급격히 쇠락했다. 1996년부터 외국 여성들이 연예인 비자를 통해 한국에 입국할 수 있도록 관련 규제가 대폭 완화되었고, 그 결과 한국 여성의 빈 자리를 필리핀과 러시아 여성들이 채우기 시작했다(문화관광부· 국제이주기구, 2006: 40-41, 64-66).

또한 1996년에는 ｢윤락방지법｣이 제정 35년 만에 최초로 개정되어 부녀보호지도소 수용과 관련된 독소조항들이 대거 삭제, 보완되었다. 부녀보호지도소의 기능은 당시 이미 상당히 쇠퇴했다. 서울특별시립여자기술원은 수용자의 헌법소원과 행정소 송으로 1994년에 폐쇄되었고, 경기여자기술학원은 1995년 감금생활을 견디지 못한 입소자의 방화로 37명이 숨지는 사건이 발생하여 폐쇄되었다(한겨레신문, 1995.8.22. 박인화, 1995). 같은 시기 성병관리소 역시 폐쇄되기 시작했다. 동두천시는 1996년, 파주시는 1999년, 의정부시는 2001년 각각 성병관리소 폐지 조례를 공포했다(길윤형, 2008: 26; 파주시법무행정자료관 홈페이지; 의정부시의회 회의록 홈페이지). 다른 지방조례는 확인하지 못했지만, 아마도 1990년대 중후반 대다수 성병관리소가 유명무실해졌으리라 추정된다.

이렇듯 1990년대 중후반부터 기지촌의 인구 구성과 성매매정책은 크게 변화했다. 1990년대 후반부터 전개된 기지촌 성매매정책의 법적 구조에 대한 검토는 이후 과제로 남겨두기로 한다. 아울러 이 논문이 기지촌 성매매정책의 특징으로 제시한 생명정치와 예외상태가 내국인 성판매여성에게는 어떻게 차별적으로 작동했는지 해명하는 것 역시 중요한 연구 과제다.