현대의 복잡한 행정 현실 속에서 행정기관의 능력만으로 사회 곳곳에서 발생하는 공익침해행위를 적발하기란 매우 어렵다. 그래서 공익침해행위를 신고한 자와 그 협조자를 보호하여 궁극적으로 국민 생활의 안정과 깨끗한 사회풍토를 확립해야 한다. 위해식품을 제조하여 판매하는 행위, 에이즈에 감염된 혈액을 유통시킨 행위, 소비자의 생명이나 신체에 해로운 물품을 제조하여 판매하는 행위, 폐기물을 배출하여 환경을 오염시키는 행위 등이 바로 ‘공익침해행위’이다. 이러한 ‘공익침해행위’를 신고한 사람이 내부고발자 즉, ‘공익신고자’이고 이들에게 신분비밀 보장, 불이익처분 금지 및 신변보호조치와 함께 금전적 보상도 해줄 수있게 된 것이다.
미국의 부정청구법제(FCA)는 정부를 상대로 허위 또는 기타 부정한 방법으로 손해를 끼친 자를 상대로 이해관계 없는 일반 사인이 국가를 대위하여 독자적으로 또는 법무부장관과 공동으로 소를 제기하고, 승소한 경우 환급금의 일부를 포상금을 지급받는 제도이다. 부정청구법(FCA)은 1986년 전면 개정이후 2009년과 2010년에 각각 개정되었으며, 정부를 상대로 악의적인 부정청구와 관련하여 강력한 제재수단이라는 점을 다시한번 확인 시켜주었다. 또한 불법적인 예산낭비에 대한 예방효과도 기대할 수 있을 정도로 눈에 보이지 않는 효과도 크다고 하겠다. 환수된 금액에 대한 보상을 적절하게 집행하는 것이 일반 사인의 제도권 이용의 직접적인 활동 의욕을 불러일으킨다.
Taxpayers’ control and monitoring can play an important role in public administration. A system like a Qui Tam action is a good alternative concerning the need to control and monitor the invasion of state finances as perpetrated through fraudulent claims. The system of having individuals act as ‘private attorney generals’ as adopted in the United States has proved to be a powerful measure of combating acts of fraud against the state.
Under a false-claims Act, non-stake-holding, ordinary people, either alone on behalf of the state or jointly with the Justice Minister, may file a lawsuit against a party that has inflicted losses or damages on the government by fraudulent means and may be paid part of the money recovered from such a party as a reward. Looking at the United States, the amount of government budget recovered through the qui tam lawsuits filed under The False Claims Act came to $58 billion in the 1987~2010 period. It also has the effect of preventing budgetary waste. The scope of qui tam lawsuits has expanded to such matters as the execution of a government’s budget, health/hygiene, national defense, etc. Fraudulence and intentionality constitute a viable reason for a qui tam lawsuit. The court has said that concreteness in acts is a necessary condition for punitive measures to be taken against false claimers.
사회적 안전장치의 마련은 오늘날 국제사회에서 국가발전의 새로운 성장 동력으로 강조되는 ‘사회적 자본’의 확충과도 깊이 관련된다. 민간기업을 비롯하여 우리 사회 전반에 걸쳐 투명성과 신뢰성, 공정성1)을기반으로 하는 사회적 자본이 형성되어야만 지속가능한 발전을 견인하고 새로운 성장 동력을 창출하는 발판이 된다. 이러한 안전장치의 발전은 국민인 우리 모두가 내부고발자 또는 공익제보자의 역할을 충실히 수행하고 공익을 침해하는 행위에 대하여 단호한 대처가 필요한 이유가 여기에 있다. 결국, 국민 모두의 기본권과 연관이 된다.
내부고발자는 부패를 근절하는 효과적인 수단이다.2) 우리나라는 2001년 부패방지법, 2011년 공익신고자보호법을 각각 만들어 시행하고 있다. 하지만 이러한 법이 있다고 해서 신고자가 모두 보호를 받을 수 있는 것은 아니다. 부패방지법은 수사기관이나 감사원, 국민권익위원회, 문제를 발생시킨 사람이 속한 기관이나 그 기관을 감독하는 곳에 신고해야만 보호받게 되어 있다. 2011년 시행 중인 공익신고자보호법도 별반 차이가 없고 신고할 수 있는 곳이 이처럼 한정되어 있다 보니 고발하는 사람이 많지 않은 실정이다.3)
이러한 실정에서 내부고발의 경우 언론, 정당, 노조, 시민단체에 고발한 경우는 보호받지 못한다. 하지만 당해 법처럼 해당 수사기관 및 감사원 또는 국민권익위원회에 신고할 경우 신원이 노출되기가 쉽다. 이렇게 되면 내부고발자의 사회적 불리함을 극복하고 부패행위를 신고한다는 행위는 상당한 용기가 필요하게 된다. 물론 신분보장(제62조), 신변보호 (제64조) 포상 및 보상(제68조), 벌칙(제88조 등)에 대한 사항을 보장 받고 있기는 하지만 현실에 비추어 실질적인 보장이 어려운 상태이다. 현재 원전비리 수사가 지속되고 있고, 제보자에게 면책과 함께 최고 10억 원의 보상금4)이 적용되어 익명 제보자들의 고발을 통해 원전비리의 도화선인 ‘원전 제어케이블 위조’가 만천하에 드러나게 되었다. 이점은 내부고발자에게 무엇보다 중요한 고발의 동기요소는 익명성과 적절한 보상이다.
사회가 복잡해지고 세분된 영역에서 내부고발자의 역할은 어느 시대보다 중요하게 되었다. 이러한 중요성이 비추어 내부고발자에 대한 보상과 관련한 논의는 현재 전혀 없는 실정으로 이 연구에서 내부고발자에 대한 보상에 관한 현재 시행되고 있는 법리를 파악하고 현실적인 내부고발자 보상 방향을 제시하고자 노력한다.
1)부패방지를 위한 국제적인 민간감시단체인 국제투명성기구(Transparency International : TI)는 1995년부터 국가별 부패인식지수(Corruption Perceptions Index: CPI)를 발표하고 있다. 국가별 부패인식지수 자료를 보면 사회의 부패 정도를 나타내는 부패인식지수에서 우리나라가 2011년 네 계단 추락한 데 이어 2012년 다시 두 단계 떨어졌으며 OECD 가입 34개국 중 에서는 2012년 현재 27위로 하위권에 머물렀다(http://ti.or.kr/xe/archive/279610). 우리 정부는 현저히 낮은 국제신인도를 제고시키기 위해 1990년 후반 이후부터 반부패활동을 펼쳤으며, 1997년 OECD 뇌물방지협약에 대한 이행입법을 발효시켰고, 2001년 부패방지법이 제정된 이래 법제의 정비와 함께 부패방지위원회를 시작으로 오늘날의 국민권익위원회에 이르고 있다. 하지만 우리 정부의 이러한 노력이 큰 효과를 거두고 있지는 못하다; 김형성, “부패방지법의 문제점과 개선방안”, 성균관법학 제24권 제2호, 2012.06, 116-117쪽 참조. 2)부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률에서 ‘부패행위’란 ① 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위, ② 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득·관리·처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위, ③ 상기 두 가지에 따른 행위나 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위를 말한다(제2조). 3)누구나 국민권익위원회에 부패행위에 대해 신고할 수 있고(부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 제55조), 공직자는 그 직무를 행함에 있어 다른 공직자가 부패행위를 한 사실을 알게 되었거나 부패행위를 강요 또는 제의받은 경우에는 지체 없이 이를 수사기관·감사원 또는 국민권익위원회에 신고하여야 한다(부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 제56조). 4)공익신고자 보호법 시행령 제22조
사회적 안전장치의 마련은 오늘날 국제사회에서 국가발전의 새로운 성장 동력으로 강조되는 ‘사회적 자본’의 확충과도 깊이 관련된다. 민간기업을 비롯하여 우리 사회 전반에 걸쳐 투명성과 신뢰성, 공정성을 기반으로 하는 사회적 자본이 형성되어야만 지속 가능한 발전을 견인하고 새로운 성장 동력을 창출하는 발판이 된다. 이러한 안전장치의 발전은 국민인 우리가 모두 내부고발자의 역할을 충실히 수행하고 공익을 침해하는 행위에 대하여 단호한 대처가 필요한 이유가 여기에 있다. 결국, 국민 모두의 기본권과 연관이 된다.
1) 헌법적 가치
내부고발자의 헌법적 가치의 최우선적인 의의는 인간의 존엄과 가치이다. 우리 헌법은 인간으로서의 존엄과 가치를 국민의 권리와 의무를 규정하고 있는 헌법 제2장의 첫 번째 조문으로 위치시키고 있다. 이것은 개인이 가지는 여러 가지 기본권들 가운데 인간으로서의 존엄과 가치가 가장 기본적이고도 중요한 기본권이며, 동시에 모든 기본권의 근원이 되는 원리이기도 함을 분명히 보여주고 있다. 동시에 헌법 제10조는 국가에 불가침의 기본적 인권을 확인하고 보장할 의무를 지움으로써, 국가를 개인을 위해서 존재하는 것이지 개인이 국가를 위해서 존재하는 것이 아님을 확실히 해 주고 있다. 헌법재판소는 인간의 존엄과 가치를 “모든 기본권의 종국적 목적이자 기본이념”이라고 하면서, 인가의 존엄과 가치는 “인간의 본질적이고도 고유한 가치로서 모든 경우에 최대한 존중되어야 한다”5)고 하고 있다. 이와 함께 현행 헌법 제19조 및 제21조는 양심의 자유와 표현의 자유를 규정하고 있다. 내부고발자의 보호가치는 양심의 자유와 표현의 자유의 헌법적 가치와 일맥 한다. 헌법이 보호하고자 하는 양심은 ‘어떤 일의 옳고 그름을 판단하면서 그렇게 행동하지 않고는 자신의 인격적 존재가치가 파멸되고 말 것이라는 강력하고 진지한 마음의 소리로서 절박하고 구체적인 양심’6)을 말하는 것인데, 양심의 자유에는 이러한 양심 형성의 자유와 양심상 결정의 자유를 포함하는 내심적 자유뿐만 아니라 소극적인 부작위에 의하여 양심상 결정을 외부로 표현하고 실현할 수 있는 자유의 성격을 가진다.7)
2) 공익지향적 가치
우리나라는 급속하게 사회적·경제적 성장을 이룬 국가에서 부패방지에 대한 높은 국민적 관심과 기대를 국가가 적절하게 대응하지 못한 경우 더욱 첨예한 사회적 문제가 야기된다. 내부고발자에 대한 필요나 그 효용성은 갈수록 증가하고 있는 현실에서 대규모의 조직이 불법행위를 감행하는 경우, 그 피해의 범위나 정도가 일반 사인의 행위결과와는 비교도 되지 않을 정도로 막대한 피해를 가져온다는 사실에도 불구하고 그러한 행위가 있었다는 사실이나 이에 대한 증거를 파악, 수집하기가 어렵다. 그래서 해당 조직 내부구성원의 신고는 사건의 파악과 해결을 위한 결정적인 단서를 제공하는 경우가 대부분이다.8) 이처럼 내부고발자의 신고는 공익적인 개념요소가 핵심이라고 할 수 있다.
공익적인 원리에서 발전한 ‘공정사회’를 만들기 위해서는 실정법의 평등한 집행을 통한 공공부문과 민간부문을 포함한 모든 영역에서 공익을 해하는 행위가 근절되어야 할 것이다. 하지만 민간영역에서 발생하는 공익침해행위는 개인의 직업 등과 밀접하게 연결되어 있다는 점에서 상당히 조직적이고 은밀하게 발생하는 경우가 대부분이다. 지속 가능한 발전이라는 우리의 시대적 과제 달성을 위해서는 누구나 공익침해행위에 대한 문제를 주저 없이 제기할 수 있도록 투명하고 공정한 절차와 보호수단을 갖추고, 자율적 통제기반을 조성해야 한다.
3) 보호이익적 가치
그동안 부패방지법에 따라 공공부분의 부패신고자에 대해서는 비밀보호·신분보장 등 각종 보호조치가 이루어진 것에 반해, 민간부문의 공익 신고자를 보호할 수 있는 제도적 기반은 미비하여 많은 문제점이 노출됐다. 이에 따라 누구나 불이익에 대한 우려 없이 공익침해행위에 대한 문제를 제기하고 이를 해소할 수 있다면, 가장 적은 비용으로도 우리 사회의 공익을 증진시할 수 있는 효과적인 정책수단을 마련할 수 있다는 데에서 내부고발자 보호에 대한 중요한 가치를 두고 있다. 우리 사법 분야에서는 증권관련 집단소송법이 2003년 12월 22일 국회를 통과했고, 공법분야에서도 주민소송이 도입되어 시민과 협력적으로 국정을 관리해 가는 시스템이 정착되어 가고 있다.
내부고발에 관한 그동안의 선행 연구는 통상 내부고발자의 신분적 안정9) 이나 내부고발자에 관한 신체적·정신적 문제10) 에 관한 논의가 있었으며, 내부고발자의 보상과 관련한 직접적인 연구는 없었다. 하지만 내부고발에 있어 동기를 유발 시키는 요소에 관한 선행 연구가 있다. 이연구에서는 내부고발의 결정에 있어 조직몰입이나 직무만족도는 중요한 요인이 아니라고 보고 있으며, 내·외적인 보상과 관련한 직무만족도는 내부고발 의지에 영향을 미치지 않는 다는 것이며 내부고발을 하면 불이익이 있을 수 있지만 본인에게 돌아오는 이익이 별로 없다는 의식을 반영한 결과라고 연구자들은 파악했다.11) 더하여 연구자들은 정부의 보복에 대한 보호 보다 조직구성원의 입장에서는 조직 내의 조직문화가 얼마나 안정적이고 합리적인지, 그리고 조직 내에서 자신을 보호해 주고 지지해 줄 수 있는 환경이 조성되어 있는지가 내부고발에 더 결정적인 요소로 작용한다고 보고 있다.12) 이렇듯 앞의 연구들을 검토해볼 때 내부고발자의 신분적 안정 및 신체적·정신적인 문제에 대해서 주요 논의가 있었다.
이 연구는 내부고발자에 관한 보상을 얼마만큼이 적당한 것인지 혹은 어느 정도의 기여도에 비추어 보상을 결정할 것인지에 대한 논의를 진행한다.
5)헌재 2001.07.19 2000헌마546, 판례집 제13권 2집, 103, 111쪽; 2002.07.18. 2000 헌마327, 판례집 제14권 2집, 54, 62-63쪽. 6)헌재 1997.03.27 96헌가11; 헌재2002.04.25. 98헌마425. 7)박선영, 헌법주석서 Ⅰ, 법제처, 2010.3., 724쪽. 8)박선종, “회사의 내부고발을 통한 감사기능의 강화”, 기업법연구 제22권 제3호 한국기업법학회, 2008, 143쪽. 기업 내부의 부정행위가 발견된 경우 가운데 42.4%가 내부자의 정보제공에 의한 것으로 파악된다. 9)권장국, “내부고발자 보호제도에 관한 연구”, 한국형사정책학회 형사정책, 제 24권 제3호, 2012, 187-216쪽; 이건호, “내부고발자 보호제도에 관한 연구”, 한국형사정책연구원 형사정책연구원 연구총서, 2000.12., 9-265쪽. 10)신광식, 박흥식, “내부고발자의 건강문제에 대한 이해”, 한국거버넌스학회보 제16권 제1호, 2009.4, 135-154쪽; 신광식, 박흥식, “조직의 보복과 내부고발자의 스트레스”, 한국형사정책학회 형사정책, 제24권 제3호, 2009, 187-216쪽; 강성태, “내부고발자에 대한 ‘직장 내 괴롭힘’과 손해배상책임”, 한국노동법학회 노동법학 35, 2010.9, 378-382쪽; 11)장용진,윤수재,조태준, “내부고발의 결정에 영향을 미치는 요인에 관한 연구”, 한국인사행정학회보 제11권 제1호, 2012. 145쪽. 12)장용진 외 2명, 위의 논문, 145쪽.
라틴어의 줄인 말인 qui tam은 영국에서 유래했으며, ‘국왕을 위한 소송’(Ǫui Tam Action)으로 불리고 있다.13) 영국에서 일반인으로 하여금 국왕 또는 정부를 대신하여 소송행위를 할 수 있는 자격을 인정하는 qui tam action 조항은 중세부터 있었다. 이러한 소송대행의 법리는 로마 시대의 법규에서 유래되었지만,14) 그 기원은 13세기의 국왕 법정(royal courts)에 사인 소추를 허용하는 데에서 비롯한 것이다.15) 당시 영국은 법의 규범력을 강제할 수 있는 국제기구가 제대로 정비되지 못한 시기였으므로, qui tam action을 이용하여 법의 강제력을 강화할 필요가 있었다. 이에 따라 국왕과 그의 대리인에게만 부여된 국가 소추권을 일반사인에 대하여도 인정한 것이다.16)17) 또한 일반 사인은 국가가 행하여야 할 소송을 대행하여 줌으로써 그 소송수행의 노력에 대한 보상을 받을 수 있었고, 비슷한 유형의 소송을 제기한 다른 사인에 대하여도 소송수행에 대한 보상을 인정하기도 하였다.18) 대체로 미국의 초창기 통치체제를 구성한 식민지의회의 12개 주중 10개 주의 형사법 규정에 qui tam 규정을 두게 되었다.19) 1986년 링컨 대통령(Abraham Lincoln)은 의회에서 회부된 현재의 연방부정청구법(FCA)의 모태인 정보제보자법안(the Informer's Act)을 승인하면서 당해 법률안 공포에 서명하였다. 남북 전쟁 중 하자있는 군수물자를 조달한 부정납품업자로부터 연방정부와 군대를 보호할 필요성 때문에 제정된 것으로 전쟁터에 버려져 사용 불가능한 것을 다시 납품됨으로써 문제가 야기된 것이다. 이 법은 9개 조로 구성되었는데, 이 중 3개 조는 현행 부정청구법(FCA)의 기초가 되었다.20) 2차 세계대전이 발발하자 다시 보상금을 노린 시민대행소송이 급격하게 증가하였다. 이와 함께 ‘기생적 소송(parasitic lawsuit)’이 늘었는데 부정청구와 관련하여 최초의 소송을 제기한 자의 청구취지내의 주장사실 내지 증거 등을 단순 도용하여 정보취득의 노력이나 제보자등의 특이한 협조없이 소송을 제기하는 파생적 소송유형을 말한다.21) 연방의회는 기행적 소송을 제한하기 위하여 1943년 부정청구법을 일부 개정하게 된다. 그 주된 내용은 소송제한과 보상금지급비율의 축소이다.22) 이러한 소송제한과 보상금 지급비율의 축소로 소송사건도 크게 감소하였으며 특이한 사항으로 각 주의 inspector general(감찰감)제도가 활성화되면서 주의 부정청구법제가 정비되는 시점이었다.23)
제 7 항소법원의 United States ex rel. Wisconsin v. Dean 사건 판결을 연방법원이 지지함에 자극받아 연방의회는 부정청구법을 전면개정 하게 된다.24) 무엇보다 국가의 복지영역이 확대되어 부정청구금이 증가하고 있음에도 불구하고 (내부)고발자를 통한 qui tam 소송이 부진한 형편이어서 이를 타개하기 위하여 소송요건을 완화하여 사인소추를 활성화 시키고자 한 것이 개정배경이다.25) 원고승소시 피고의 변호사비용 및 기타 소송비용의 부담의무를 명시하였다.26) 이러한 전면개정으로 인해 qui tam 소송이 급격히 증가하게 되었고, 이때부터 2000년까지 대략 50억 달러(한화 약 5조3천억 원)의 부정청구금이 환수되었다.27) 전면 개정 이후 현행 부정청구법제는 2009년과 2010년도에 각각 개정되었다. 오바마(Barack Obama) 대통령이 2009년 5월 20일 「사기강제회수법」 (Fraud Enforcement and Recovery Act of 2009)을 통과시키면서 1986년에 전면개정된 부정청구법제와 관련된 매우 포괄적인 규정들을 포함시켰다.28) 그리고 다양하고 구체적인 상황까지 포함하는 부정청구에 대한 강력한 수단으로 규정하였다.29) 이와 함께 주목할 점은 청구할수 있는 자를 단순히 “any employee”로 규정한 것을 “any employee, contractor, or agent”로 부정청구를 할 수 있는 소의 원고적격의 범위를 확장시켜주었다.30) 2010년 들어와 「환자보호및적절치료법」(the Patient Protection and Affordable Care Act)31) 을 승인하면서 보다 더 실효성이 강한 부정청구법제를 시행하였다. 실제로 2009년에는 140건이었던 대행소송이 2010년 709건으로 증가하였다. 그리고 2011년 1,200건의 사건이 조사 중에 있다.32)
미국의 부정청구소송인 qui tam 소송과 부정청구법제는 구조적인 부조리 내지 부정청구에 대하여 형사적 책임뿐 아니라 민사적 원상회복을 위하여 고안된 제도라 하겠다. 특히 일반사인이 대행소송을 통하여 다양한 형태의 부정청구를 발견·제소함으로써 국가 등의 잘못된 재정지출을 회수함과 동시에 당해 소송을 통하여 승소한 사인에 대하여 일정한 보상금을 지급도록 함으로써 민간감시기능을 촉진한다.33)
내부고발자 또는 일반 사인의 대행소송을 촉진시키기 위하여 승소보상금의 비율을 상향조정하였다. 먼저 국가등이 소송에 참가하여 소송을 승소한 경우에는 변상금총액 중 최소 15%에서 최대 25%까지 소송 과정의 기여도에 따라 보상금이 지급할 수 있도록 하고, 국가등이 소송에 비참가한 상태에서 qui tam 소송이 승소한 경우에는 법원의 결정으로 최소 25% 최대 35%까지 이를 인정하였다.34) 또한 원고승소시 피고의 변호사비용 및 기타소송비용의 부담의무를 명시하였다.35) 연방 상원 예산위원회의 회계 전문위원의 보고서에 의하면 1986년부터 1996년까지 최소 350억 달러에서 최대 750억 달러의 부정청구금의 발생을 예방할수 있었고, 2006년까지는 2,100억 달러정도의 부정청구금을 발생가능성을 억제할 수 있는 효과가 있다고 하였다.36) 부정청구법제는 형사제재와 더불어, 국가등은 자신에게 기만적인 수단을 이용하여 금전청구를 한피고를 상대로 잘못 지급된 지급분의 환급을 구하는 민사상의 금전적 손해의 변상청구소송을 할 수 있다.37) 변상금의 성격은 징벌적 의미를 부여하는 것이 아니고 원상회복적 성격을 갖는다.38)
부정청구법제에서의 내부고발자 보상제도는 현실적이며, 소송 승소에 참여한 비율을 적용하여 보상을 해주고 있다. 내부고발자가 단지 정보를 제공해주는 여할에서 종료되는 것이 아니라 적극적으로 사회부조리에 대한 공익호루라기의 역할을 충실히 하고 있다.39)
가장 최근에 발표한 미 법무부의 부정청구관련
FCA를 통한 보상지급
구체적으로 살펴보면 부정청구법(FCA)이 2009·2010년에 들어 개정되면서 소송건수가 2008년에 43건이었던 것이 52건, 56건으로 크게 증가함을 알 수 있다. 이것은 정부를 상대로 악의의 청구를 제기한자에 대한 요건을 완화하고 소 제기자에 대한 개인정보보호를 강화한 것이 소송의 증가로 이어졌다고 볼 수 있다. 정부를 상대로 악의적인 청구에 대한 환수금액 또한 상당한 성과를 거두고 있는 것을 알 수 있는데 사인이 행정을 위한 감시자의 역할 뿐만 아니라 정보제공자로서도 그 역할에 충실하고 있다고 판단된다.41) 환수금액에 비례한 적극적이고 실증적인 보상으로 인해 고발자 및 제보자는 자신이 얼마정도 받을 수 있을지에 대한 예견을 할 수 있다. 또한 이러한 실제적인 보상에 대한 정부의 입장도 보다 적극적으로 보상해 주고 있음을 알 수 있다. 향후 미국정부는 사회부조리 및 다양한 분야에 있어서 부정청구에 대한 대응수단으로서 일반 사인인 국민들에게 적극적으로 지원해주고 있다.
13)라틴어 원문은 ‘qui tam pro dmino rege qui tam pro se ipso in hac parte sequitur’이다. 영어번역으로는 “he who brings the action for the kong as well as for himself”이다. 즉, ‘왕과 자신을 위해 소송을 하는 사람’이라는 뜻이다. 14)J. Randy Beck, “The False Claims Act and the English Eradication of qui tam Legislation”, 78 N.C. L.REV, 2000, p. 539-566. 15)Historicla Overview of the qui tam Law 자세한 내용은 http://www.quitam.com/ exphorsa 참조.(2013. 10. 22 확인) 16)Brief History of qui tam Provisions, The False Claims Act Resource Center. http://www.falseclaimsact.com/(2013. 10. 20 확인) 17)Black's Law Dictionary defines a qui tam action as "an action brought by an informer, under a statute which establishes a penalty for the commission or omission for a certain act, and provides that the same shall be recoverable in a civil action, part of the penalty to go to any person who will bring such action and the remainder to the state or some other institution." What is Quit Tam. The qui tam Information Center; http://http://www.quitam.com/about-qui-tam/(2013.09.22 확인) 18)Tauny L. HIsted, Casenote, vermont Agency of Natural Resources v. United States ex rel. Stevens; “the Decreased Effectiveness of th qui tam Action” 201 L. REV. MICH. ST. U. DET. C.L. 2001, p. 1613-164; 박민영, “美國의 不正請求法制 槪觀”, 미국헌법학회, 미국헌법연구 제15권 제1호, 2004.6, 7쪽 재인용. 19)Raegan A. McClain, The Government, “the Legislature and the JudiciaryWorking Towards Remedying the Problems With the Civil False Claims Act: Where Do We Go From Here?”, 10 Ann. Health L. 2001, p. 191-193; Paula Crux Cedillo, “LITIGATION STRATEGIES FOR GOVERNMENT CONTRACTS”, Thomas Reuters/Aspatore, No. 2, 2011, p. 10. 20)Act of March 2, 1863, ch, 67, 12 Stat, 696, 1. 21)89 Cong. Rec, 10845-10846 (1943) (Walter하원의원의 증언); Raegan A. McClain, 194. 22)즉, ① 시민대행소송을 제기하는 자에 대하여 ‘공지된 사실에 따른 제한(public disclosure bar)’이라는 기준을 설정하여 “제소자는 소송이 제기 당시 이미 알려진 정보나 증거만을 가지고는 소송을 제기하지 못한다”는 원칙을 설정하였다. ② 시민대항자 또는 고발자가 공지된 사실이 아닌 자신만의 최초의 증거와 정보를 가지고 제기한 소송이라 하더라도 종전의 50%의 보상액 비율이 25%로 삭감된 것이다. 이 또한 시민대행소송이 계속중 국가는 소송참가여부를 결정할 수 있도록 하여, 만일 정부가 소송에 참가하여 승소한 경우에는 변상금 총액의 10%내로 보상금한도가 축소되었다. 23)Ara Lovitt, “Fight for Your Right to Litigate: qui tam, Article Ⅱ, and the President”, 49 STAN. L. REV. 1977. p.853-857.; Pamela H. Bucy, “Where To Turn in a Post-Punitive Damages World: The "qui tam" Provisions of the False Claims Act”, 58 ALA. LAW. 1997, p. 356.; Evan Caminker, “The Constitutionality of qui tam Actions”, 99 YALE L.J. 1989, p. 341-343. 24)United States ex rel, State of Wisconsin v. Dean, 729 F.2d 1101 (7th Cir. 1984). Dean사건은 Wisconsin주가 의료비를 부정청구한 정신과의사를 조사하면서 연방의료비보조법상 조사결과를 연방정부에 보고하도록 한 규정 때문에 발단되었다. 즉, Wisconsin 주는 조사결과를 연방 정부에 보고한 후, 자신이 고발자의 지위에서 피고를 상대로 연방의 대행자로서 부정청구금 변상청구를 제기한 것이다. 이 사건에서 제 7 항소법원은 원고의 청구내용이 자신이 조사한 결과물에 기인한 것이라 하더라도 이미 연방정부에 보고한 사실을 토대로한 것이므로 ‘공지의 사실’에 근거한 것이므로 원고는 청구적격에 있지 않다고 판시한 것이다. 이에 연방의회는 의료비보조를 비롯하여 급부 작용의 확대에 따른 구조적 부정청구를 억제하는 한편, 부정청구등에 대한 내부고발자 등 제보자를 보호·장려함과 동시, 소송절차를 명확히 하기 위하여 전면개정에 이른 것이다. 25)S. REP. NO. 99-345. at 7 (1986). 재발행 1986 U.S.C.C.A.N. 5266. 5272 주요 개정내용으로 내부고발자 또는 일반 사인의 대행소송을 촉진시키기 위하여 승소보상금의 비율을 상향조정하였다. 먼저 국가등이 소송에 참가하여 소송을 승소한 경우에는 변상금총액 중 최소 15%에서 최대 25%까지 소송 과정의 기여도에 따라 보상금이 지급할 수 있도록 하고, 국가등이 소송에 비참가한 상태에서 qui tam 소송이 승소한 경우에는 법원의 결정으로 최소 25% 최대 35%까지 이를 인정하였다. 26)위 §3730(d) (2). 27)이 중에는 의료비부정청구가 가장 높은 수위를 차지하고 있으며, 금액으로는 16억 달러에 달한다. 또한 연방 상원 예산위원회의 회계 전문위원의 보고서에 의하면 1986년부터 1996년까지 최소 350억 달러에서 최대 750억 달러의 부정 청구금의 발생을 예방할 수 있었고, 2006년까지는 2,100억 달러정도의 부정청구금을 발생가능성을 억제할 수 있는 효과가 있다고 하였다. 1986년 개정법의 성공은 예산낭비라는 똑같은 문제로 고민하고 있던 주정부들에게도 자극을 주어, 부정청구방지 소송은 주정부예산의 불법지출을 막기 위하여 주법에 근거를 두고 점차 주단위로 확대되었다. 이 당시 DELAWARE, HAWAII, PENNSYLVANIA, CALIFORNIA, FLORIDA, ILLINOIS, TENNESSEE 주등에서 이 소송을 도입했다. 28)Douglas K. “Rosenblum, A Practitoner's Guide to the False Claims Act”, Criminal Justice Fall, American Bar Association, 2011. p. 3-4. : 청구의 대상에 있어 보다 광범위한 범위를 규정하면서 정부와의 금전적인 부분이나 재산과 관련된 계약에서 누구나 요청 및 청구를 할 수 있도록 원고적격의 범위를 넓혔다. 29)31 U.S.C. §3729(b)(2). 30)Robert L. Vogel, op. cit. p. 465-467.(2011) 31)http://en.wikipedia.org/wiki/Patient_Protection_and_Affordable_Care_Act. (2013.11.1 검색) 32)Paula Cruz Cedillo, “LITIGATION STRATEGIES FOR GOVERNMENT CONTRACTS”, Thomson Reuters, 2011. 10. p. 1-2. 33)박민영, 위의 논문, 2004, 27쪽. 34)1986 U.S.C.C.A.N. 5266-67; 31 U.S.C. §3730(d) (1) (1994). 35)위 §3730(d) (2). 36)‘Deborah L. Collins, “The qui tam Relator: A Modern Day Goldilocks Searching for the Just Right Circuit”, ARMY LAW. 2001, JUN, p. 1-2: W. Jay DeVecchio, “qui tam Actions: Some Practical Considerations”, 28 ALI-ABA(HEALTH CARE & LITIG.) 2000, p. 529: Kenneth J. Nolan & Michael Flynn, “Standing to Sue Under the Federal False Claims Act: The Supreme Court Declines to Take the Whistle Away from Whistleblowers”, 74 FLA B.J. 2000, p. 58. 37)31 U.S.C. §3729-3733 38)31 U.S.C. §3730(b) 39) 박세훈, “미국 부정청구법제에 관한 연구”, 동국대학교 법학박사, 2012.08, 39)박세훈, “미국 부정청구법제에 관한 연구”, 동국대학교 법학박사, 2012.08, 40)www.crowell.com/pdf/FalseClaimStat.pdf(최종 확인:2013.10.17.) 1987.10.1. - 2011.11.30., 미국 법무부 자료 41)보건위생분야, 방위산업분야 및 정부예산 집행분야의 다양한 분야의 부정청구와 관련하여 자세한 내용은 졸고, 박사학위논문, 82-101쪽 참조.
보상심위위원회의 설치 근거는 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제69조 제1항 및 제2항에 따른 포상금 및 보상금의 지급에 관한 사항을 심의·의결하기 위하여 보상심의위원회(이하 “보상위원회”라 함)를 둔다. 보상위원회는 보상위원회위원장, 당연직 위원 및 위촉직 위원으로 구성하도록 하고 있다.42) 보상위원회위원장은 국민권익위원회 위원 중에서 위원회의 의결을 거쳐 위원장이 임명하고43) 당연직 위원은 국민권익위원회 소속 국장급 직위에 있는 공무원 중에서 위원장이 지정한다.44) 위촉직 위원은 부패방지 및 보상에 관한 학식 또는 경험이 있는 법률전문가, 회계전문가, 감정평가전문가,「비영리민간단체지원법」제2조에 따른 비영리민간단체로부터 추천을 받은 자 그 밖에 해당 분야 전문가 중에서 위원회의 의결을 거쳐 위원장이 위촉하며 위촉직 위원의 임기는 2년으로 하되, 1차에 한하여 연임할 수 있도록 하고 있다.45)
보상위원회에는 포상금 및 보상금 지급요건에 관한 사항, 포상금 및 보상금 지급액에 관한 사항 그리고 그 밖에 포상금 및 보상금 지급에 관한 사항에 관한 심의·의결한다. 신고에 의해 공공기관에 재산상 이익을 가져오거나 손실을 방지한 경우, 또는 공익의 증진을 가져온 경우 상훈법 등의 규정에 따라 포상을 추천할 수 있으며, 대통령령이 정하는 바에 따라 포상금을 지급할 수 있다. 지급사유를 충족하는 경우 포상금은 1억 원 이하로 지급할 수 있으며, 금품 등을 받아 자진 신고하는 경우에는 신고금액의 20% 범위에서 2억 원 이하로 지급할 수 있다. 보상금은 신고로 인하여 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져오거나 그에 관한 법률관계가 확정되었을 때 신고자의 신청에 의해 지급하며, 이 경우 보상금은 불이익처분에 대한 원상회복 등에 소요된 비용을 포함한다.46) 보상금 지급한도액은 20억 원 이하에서 수입증대 또는 비용 절감액 규모에 따라 환수금액의 4%~20%로 한다. 다만 부패행위의 감사·수사 또는 조사업무에 종사 중이거나 종사하였던 공직자가 자기 직무 또는 직무이었던 사항과 관련하여 신고한 경우에는 보상금을 지급하지 아니하며, 공직자가 자기 직무와 관련해 신고한 사항에 대해 감액 또는 지급하지 아니할 수 있다.
재 시행 중인 「공익신고자보호법」은 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁을 침해하는 행위를 규제하기 위해 동 시행령 제2조를 통해 총 169개의 법률에 규정된 벌칙이나 인허가의 취소처분, 정지처분 등 행정처분을 규율대상으로 하고 있다.47) 적용대상 법률을 살펴보면, 교통안전법, 대기환경보전법, 도로교통법, 먹는물관리법, 국민건강증진법, 산림보호법, 상호저축은행법, 새마을금고법, 수산물품질관리법 등으로, 식품위생관리, 농산물품질관리나, 시설물의 안전관리, 제2금융기관의 관리, 환경보전 등을 주요 규율대상으로 하고 있다. 그러나 정작 사회를 공분하게 만들었던 공익침해행위와 관련된 폐기물관리법이나 혈액관리법, 소비자기본법, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률, 하도급거래 공정화에 관한 법률 등 핵심법률들은 규율대상에서 제외되어 있으며, 금융실명거래 및 비밀보장에 관한 법률, 주식회사의 외부감사에 관한 법률 등 기업이나 단체의 불법비리 행위도 보호대상에서 제외되어 있다. 폐기물의 관리, 혈액관리, 독과점 규제, 하도급 공정화, 기업의 부패 방지 등은 국민 대부분이 인정하는 공익침해행위라 할 수 있으며, 이러한 공익침해행위는 국가경쟁력에 부정적인 영향을 미칠 뿐 아니라 직·간접적으로 국민의 기본권 침해와도 연계되어 있다 할 것이다.
공익신고자 보호법의 보상에 대한 내용은 제4장에서 보상금 및 구조금으로 나뉘어 규정되어 있다.48) 이 법에서 보상금은 직접적인 수입의 회복 또는 증대를 가져왔을 경우 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수있다고 하고 있다. 양심의 수호자로서 신고한 공익 신고자에 대한 보상금의 지원이 소극적이며 앞으로 보완할 필요가 있다. 보상금 및 구조금에 대한 지급을 위원회에 신청한 경우 위원회는 특별한 사유가 없는 한 90일 이내에 그 지급 여부 및 지급금액을 결정한다고 하고 있는데 이러한 경우 즉각적인 보상이 필요한 부분임에도 불구하고 보상의 지급 시가가 늦다. 공익을 침해하는 행위를 신고한 사람 등을 보호하고 지원함으로써 국민 생활의 안정과 투명하고 깨끗한 사회풍토의 확립에 이바지함을 목적으로 하는 법의 취지를 다시 생각해봐야 한다.
보상금 산정기준(제22조 제1항 관련, 별표2)
보상대상 가액은 공익신고자보호법 제25조 제1항 및 시행령 제21조 각 호의 어느 하나에 해당하는 부과 등을 통하여 국가 또는 지방자치단체에 직접적인 수입의 회복 또는 증대를 가져오거나 그에 관한 법률관계가 확정된 금액을 말한다.
이러한 기준에 의한 실질적인 보상금액을 확인해보면 아래와 같다.
[<표2>] 연도별 보상？포상금 지급액에 관한 심의？의결 결과 49)
연도별 보상？포상금 지급액에 관한 심의？의결 결과 49)
신고로 인하여 포상금을 지급한 실적을 보면 총 48건으로 그 금액이 4억 450만 원이다. 포상금제도가 2005년 중반부터 적용된 것을 감안하더라도 보상금액이 실로 적다는 것을 확인 할 수 있다.
은밀하고 비밀스러운 속성을 지닌 부정부패를 세상 밖으로 끌어내기 위해서는 내부 사정을 잘 알고 있는 내부고발자의 역할이 중요한 의미가 있다. 내부고발자의 순기능을 기대하기 위해서는 현행 내부고발 제도에 대한 법적·제도적 보완이 요구되는데, 보호받을 수 있는 사회현실에 부합하는 보상의 현실화 및 적실성, 내부고발자에 대한 차별과 보복에 대한 강한 처벌이 필요하다. 하지만 조직의 화합과 충성을 강요하는 우리나라 조직문화에서 내부고발자의 적극적 기능을 기대하기에는 무리가 있다. 그리하여 위에서 소개한 부정청구법은 내부고발자 본인이 드러나지 않고도 조직의 부패에 대한 소송을 제기할 수 있도록 제도화되어 있다. 법무부 및 변호사를 통해 소송을 진행하고 승소한 금액의 참여 비율에 따른 비율만큼 승소금을 받게 되어 있다.
부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률은 신고를 촉진하기 위하여 일정한 보상제도와 포상제도를 규정하고 있다(법 제68조 제2항·시행령 제72조 제3항). 구조적인 부패 및 부정은 일반 개인의 부정보다는 공익적 훼손의 우려가 극심한 점을 봤을 때 우리 법제에서 내부고발자 및 공익신고자, 제보자에게 돌아가는 금액은 상당히 미비함을 알 수 있다. 현행 법제도하에서 어느 누가 선뜻 나서서 공익을 수호하려고 할지 의문이다. 향후 법제의 개선으로는 보상금액을 현시적인 수준으로 맞춰 즉각적인 보상을 전제로 개선되어야 할 것이다. 내부고발자의 경우 즉각적이고 적극적인 보상 없이는 공익의 수호자로서의 양심의 고백을 적극적으로 지원해 주어야 한다.
다른 나라에 비해 특히 우리나라는 내부고발에 대한 사회문화적 보복의 정도와 폭이 특별히 커서50) 신분보호나 안전 중심적 현재의 법적 보호만으로는 부족하고 이들에 대한 인식, 태도를 바꾸기 위한 추가적 정책적 노력이 요구된다. 부패방지 목적에서 다른 제도와의 시너지 효과를 위한 프로그램 개발도 과제이다.
현행 10억 원으로 되어 있는 지급 한도액을 상향 조정할 필요가 있다. 현재의 보상한도는 공익신고자의 실질적 피해를 구제하기 어려운 수준이며, 부패방지법 상의 보상한도와 형평성 문제가 발생한다. 추가하여 보상금 한도제를 비율제로 전환할 필요가 있다. 버켄필드처럼51) 국가에 환수한 금액 및 소송 참여 비율에 따른 보상금이야말로 아직까지 음지에서 존재하는 내부고발 및 공익신고가 늘어날 것이다. 앞서 살펴본 부정청구법은 보상금 산정비율은 qui tam소송 제기자가 단독으로 소송을 한 경우에 25~30%의 보상금을 지급 받는다. 정부가 소송을 수행한 경우에는 환수금액의 15~25%의 보상금을 받도록 규정해 두고 있다. 이러한 점에서 향우 보상금에 대한 지급 기준을 한도제에서 비율제로의 전환을 검토해야 하며, 다른 방법으로는 FCA처럼 한도 비율을 정해서 그비율 내에서 능동적으로 보상금을 책정할 수 있도록 제도화해야 한다. 보상금이라고 하는 것은 지급 시기가 상당히 중요하다는 점에서 즉각적인 보상 지급 기준을 고려해야 한다. 내부고발자 입장에서도 어느 정도의 보상금액을 예측할 수 있기 때문에 행위능력을 높여 줄 수 있는 좋은 방법이라고 생각된다.
공익신고자 보호법은 공직분야의 부패방지를 목적으로 하는 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률(부패방지법)과는 별도로, 민간분야의 부정과 비리를 방지하기 위한 법률이다. 즉 ‘국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁을 침해하는 행위’를 공익침해 행위로 보고, 이를 신고한 사람에게는 신분비밀 보장 및 불이익처분 금지, 신변보호 조치와 함께 금전적인 보상도 해 준다. 이와는 별도로 그전에도 약사법이나 식품위생법 등 개별법에 따라, 공익신고자를 위한 포상금 제도를 중심으로 하는, 이른바 합법화된 공익 파파라치 제도가 있었다. 공익신고자 보호법은 이러한 공익신고자에 대한 보호 및 보상을 강화하기 위하여, 보다 포괄적이고 일반법적인 규정을 두고 있다.52) 현행 공익신고자에게 불법자금 신고로 인한 횟수 액수에 따라 4~20%로 규정된 현행 보상 비율을 5~30% 이상으로 상향 조정하는 것이 바람직하며, 공익신고 전이라도 공익신고 의도를 권민권익위원회에 고지한 경우에는 보호조치를 사전적 차원에서 받을 수 있도록 하는 것이 바람직하겠다. 권민권익위원회에서 보호조치를 요구했으나 이를 불이행하거나 재판이 진행되면서 실직 등 불이익 상태가 유지되면 불이익의 효력이나 집행을 정지하는 임시구제조치를 도입하는 등의 제도보완이 이루어져야할 것이다.53)
42)부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 시행령 제74조 제1항 43)부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 시행령 제74조 제2항 44)부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 시행령 제74조 제3항 45)부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 시행령 제74조 제4항 내지 제5항 46) 47)동법 제2조. 48)공익신고자 보호법 제26조 내지 제29조 49)국민권익위원회, 보상심의위원회 운영실적(http://www.acrc.go.kr.) 50)윤경현, “임원들 요즘 최대 관심사는 ‘내부고발자 색출’”, http://www.newsway.co.kr/(2013. 10. 11 검색).; 박응진, “어린이집 내부고발‘불이익 조치’ 일부 인정”,http://www.fnnews.com(2013. 10. 11 검색). 51)스위스금융그룹 UBS AG의 개인 재무상담사였던 버켄필드는 지난 2008년 미국으로 입국하다 부유한 미국인들이 UBS의 계좌에 돈을 은닉하도록 도운 혐의로 체포되자 내부고발자가 됐다. 그는 UBS가 1만 7,000명에 달하는 미국인 고객들이 200억 달러 규모의 자산을 관리하면서 IRS(미국 국세청)의 감시를 피해 세금을 포탈할 수 있도록 도운 과정과 방법을 공개했다. 브래들리 버켄 펠드(47)에게 탈세 제보에 대한 포상금으로 1억 400만 달러(약 1173억 원)를 지급하기로 했다. 개인 포상금으로는 사상 최고액이다. 버켄펠드는 UBS에서 일하던 2007년부터 이 은행이 미국인 고객들의 탈세를 어떻게 도왔는지를 알려주는 내부 정보를 IRS에 제공했다. 그는 UBS 측이 규제 당국의 감시를 피하려 직원들에게 암호화된 랩톱컴퓨터를 휴대하도록 했으며 고객들을 영국령 버진제도와 홍콩·파나마 등 세금도피처의 유령회사와 연결해주는 수법으로 탈세를 도왔다고 밝혔다. 이를 바탕으로 IRS가 조사에 나서며 압박하자 UBS는 2009년 과징금 7억 8000만 달러를 내고 스위스 비밀계좌를 가진 미국인 4,000여 명 명단도 넘겨줬다. 이에 겁을 먹은 미국인 3만 3,000여 명이 국외계좌 자진신고 프로그램을 통해 세금과 과징금 50억 달러를 내기도 했다. 버켄펠드가 받은 돈은 UBS가 낸 세금 4억 달러의 26%에 이른다. 52)공익을 침해하는 행위를 신고한 사람 등을 보호하고 지원함으로써 국민 생활의 안정과 투명하고 깨끗한 사회풍토의 확립에 이바지함을 목적으로, 신고자를 누설할 경우에 3년 이하의 징역이나 3천만 원 이하의 벌금을 부과하는 것을 주요 내용으로 한다. 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁을 침해하는 기업, 단체의 공익침해행위를 행정기관 등에 신고해 해고 등 불이익조치를 당한 경우, 국민권익위원회로부터 원상회복 등 신분보장을 받게 된다. 53)국민권익위원회, “공익신고자 보호제도, 성과와 발전 과제 세미나”, 2012.9.20.; 이종수, “공익신고자 보호제도 성과와 발전방안”, 2012. 9, 13쪽.
미국의 부정청구법제는 구조적인 부조리나 전문적인 분야에서 일반사인이 대행소송을 통하여 다양한 형태의 부정청구를 발견하고 제소함으 로써 국가 등의 잘못된 재정지출을 회수함과 동시에 당해 소송을 하여 승소한 사인에 대하여 일정한 보상금을 지급함으로써 민간감시기능을 촉진하는 법리이다. 이러한 부정청구법은 구조적인 부정과 잘못된 관행에 기한 과도한 재정지출을 억제할 수 있는 유용한 수단이라는 점에 주목해야 한다. 또한, 청구유형에서도 종래의 군납 계약상의 부정청구를 한정하지 않고, 의료부정청구 내지 공공 부조상의 부정청구로까지 확대되고 있는 점54)을 고려하면 우리나라에서의 관 주도 반부패체제의 한계를 충분히 보완할 수 있는 대안으로써 적극 도입이 필요하다.
부패와 민간 부분·공공 부분의 재정부실의 추방을 위한 노력을 전개하면서 공익소송으로 부정청구소송과 같은 방법으로 시민의 협력을 얻는 것은 문제현장에서 근무하거나 살고 있는 다수 국민을 감시자로 활용하여 기존의 감사방법이나 형사소추방법과 상호보완적으로 기능하게 하는 것을 의미한다. 인터넷의 발달은 정보사회에서 적합한 감시수단 및 내부고발에 대한 효용성 높은 수단이다. 부패는 은밀하게 이루어지고 나태함은 소극적이어서 잘 보이지 않기 때문에 부패와 재정낭비의 정보는 쉽게 파악하기가 곤란하다. 인터넷의 발달로 익명의 제보가 활성화될 수있는 여건이 갖추어져 은밀하게 이루어지는 부패에 대한 즉각적인 대응방안이 수립되어야 한다. 중요한 동기부여가 바로 내부고발자에 대한 보상이다.
정부는 탈세 제보를 활성화하려 포상금 지급 한도를 5억 원으로 높이는 세법 개정안을 냈다. 하지만 이 법이 시행되더라도 200만 달러 이상 고액 탈세 제보에 대해서는 징수금액의 최저 15%, 최고 30%까지 포상금을 주고 지급상한을 두지 않는 미국 시스템에는 한참 못 미친다. 수천억 원대 탈세 사실에 대한 결정적 정보를 제공하더라도 제보자 몫은 20분의 1도 안 된다.
탈세 제보 포상금은 2006년 35건 11억 원에서 2010년 126건 20억원으로 꾸준히 늘고 있다. 미국은 2010년 97건 1900만 달러(214억 원)의 포상금을 지급했고 포상금 지급에 상당한 재량을 가진 영국은 지난해 37만 파운드(약 7억 원)를 지급했다. 우리도 지급 한도를 더 높이고 보다 적극적으로 제도를 운용하면 세금 탈세에 대한 방지에 큰 도움이 될 것으로 예상한다.
54)자세한 내용은 : 박민영·박세훈, “미국 부정청구법제의 적용분야”, 미국헌법학회, 미국헌법연구 제23권 제1호, 2012.4. 참조.
