한국의 지역경찰은 관할구역 내에서 근무시간과 근무교대시간 동안에 범죄취약지를 중심으로 범죄예방활동이 필요한 장소를 순찰하도록 임무가 부여된다. 지역경찰은 순찰 중 관내 상황을 파악, 범죄 예방과 진압 및 현행범 체포나 불심검문, 교통 및 경찰사범을 단속한다. 또한, 위험방지와 청소년 선도ㆍ보호 및 주민상담과 방범홍보를 하고 기타 순찰 중 인지한 사건을 취급 처리한다. 사건신고가 접수되면 초동조치를 취한후 훈방하거나 입건시 경찰서로 사건을 인계하기도 하지만 관내 범죄예방 활동 등을 위한 순찰활동이 주된 업무이다. 그리고 지구대와 파출소는 경찰조직의 최일선에서 국민의 생명과 재산을 보호하며 국민과 가장 가까운 곳에서 치안서비스를 제공한다. 이러한 지구대와 파출소는 지금까지 치안서비스의 변화와 함께 파출소는 대단위 파출소 제도, 광역파출소 제도, 경찰서 집중순찰제를 한때 시범실시하다가1) 2003년 범죄 대응력 향상, 치안서비스 강화의 외적 명분과 5일근무제에 따른 조직내 인력의 재배치와 경찰관서 운영의 효율성이라는 근무여건 개선의 이유로 경찰서 관할구역을 인구, 면적, 범죄발생 건수 등 지역실정에 맞게 종합적으로 고려하여 권역별로 인력과 장비를 집중시켜 순찰지구대를 태동시켰다.

또한, 지구대에서 제외된 기존 파출소는 치안센터라는 명칭으로 민원 담당관을 배치하여 민원봉사에 중점을 두고 민원접수처리, 관내 주민여론 수렴, 기관과의 협조 등 협력방범활동 등을 통하여 치안서비스 활동을 강화하였다. 소위 ‘선택과 집중’으로 출동시 범죄진압 효과가 배가되었고, 직원들의 휴게시간과 비번근무시간이 늘었다는 점에서 경찰력의 효율적 운영이라는 명분이 확보되었다. 그럼에도 불구하고 3~5개의 권역별로 묶어 만든 지구대 체제는 대도시의 경우 어느 정도 역할을 수행한 듯 보이나 중ㆍ소도시나 농촌의 경우에는 접근성이 불편하고 출동시간의 지연으로 기동성 약화, 노년층이 다수를 차지하는 농촌지역을 감안하지 않은 담당구역의 확대는 치안사각지대 및 치안불안으로 이어져 지구대에서 과거 파출소로의 회귀로 이어지는 결과를 초래하였다.2) 그러나 10년도 되지 않은 상태에서 지구대 제도의 문제점만을 부각하여 신중한 검토 없이 파출소로의 전환만이 한국형 지역경찰의 대안이라고 단정할 수는 없을 것이다. 파출소는 인력 부족으로 순찰활동의 위축, 광역화ㆍ기동화, 집단화 되어가는 범죄에 대한 대응력 저하, 업무 부담의 가중과 112신고 출동 및 순찰기능 수행에 어려움으로 인해 부족한 경찰자원을 전략적으로 배치함으로써 치안행정을 탄력적으로 운영할 수 있고, 열악한 경찰의 근무여건을 개선시킬 수 있는 좋은 제도인 측면도 분명 있다. 또한 지구대나 파출소 모두 경찰이 주민과의 협력을 통해 지역사회의 문제를 적극적으로 해결하거나 범죄예방을 하는 협력치안활동임에는 틀림없다.

아울러 지역사회의 범죄나 무질서 등의 문제를 사전에 발견하고 지역사회의 모든 자원을 동원하여 문제의 해결책을 찾는 일은 치안담당자인 경찰뿐만 아니라 지역사회 구성원 모두의 공동 노력에 의해 지역사회의 삶의 질을 향상시키는 공동협력관계에 의한 네트워크를 구축해야 한다는 것이다.3)

이 연구에서는 지구대를 단순히 파출소 전환을 통한 단순회귀로가 아니라 중단위 파출소4)로 전환하여 순찰과 예방이라는 지역경찰 본연의 임무뿐만 아니라 경찰서의 수사ㆍ교통ㆍ정보기능을 과감하게 업무 축소 및 이양 등 일부 이전하여 실질적인 지역경찰로서의 역할수행을 할 수 있는 방안을 제시하고자 한다. 또한 중단위 파출소제도를 지역실정에 맞게 경찰서와 지구대ㆍ파출소 경찰기능 및 인력 재배치하고 이를 통해 경찰서와 지역경찰간의 경찰업무 중복성을 지양하고 단순 사건 입건시 지구대ㆍ파출소 단위에서 즉시 해결 권한을 부여하여 민생치안의 최일선으로서의 국민의 신뢰를 얻을 수 있는 방안 및 지역사회 실정에 맞는 경찰조직ㆍ인력ㆍ기능의 재배치를 통해 현장에서의 경찰치안대응력 강화방안에 대해 논의하고자 한다.

1)대단위 파출소 제도(1991)ㆍ광역파출소제도(1994)는 전국 20여개 경찰서를 대상으로 지역적으로 세분화된 파출소 2~3개를 통합하여 광역화된 파출소를 운영하는 형태이고, 경찰서 집중 순찰제(1999~2000)는 순찰 및 단속업무는 경찰서에서 하고 파출소는 협력치안 및 봉사기능 중심으로 전화하여 각종 주민고충상담 및 초등조치만을 담당하게 하는 형태이나, 결과적으로 담당구역의 확대로 경찰의 책임의식 약화, 지역주민과의 접촉기회 감소, 파출소 폐지지역 주민들의 불안감 증대 등으로 큰 성과를 거두지 못하였다(권아영ㆍ하예영, “지구대의 파출소 전환 실태 및 개선방안”, 현장조사보고서 제11호, 국회입법조사처, 2011, 8면).  2)2003년 8월 기존의 파출소제도가 지구대로 개편되면서 치안센터로 운영됐으나 넓은 농촌지역을 관할하다 보니 출동시간 지연 등으로 주민들이 불안해하는 문제점이 대두되자 다시 파출소 체제로 전환하였다. 지구대 체제 도입 이후, 관할구역 확대에 따른 순찰 공백 발생과 파출소가 없는 지역 주민들의 지속적인 파출소 설치 요구 증가와 치안불안감을 해소하기 위하여 개편하게 되었다(김천지역 실정이나 특성에 맞게 2개 지구대와 11개 파출소, 5개 치안센터로 편성). 이에 따라 지역에 따라 편차가 있기는 하지만 지구대 체제에서 파출소로 전환하는 곳이 2009년부터 나타나기 시작하였다. 즉, 경찰스스로도 현행 지구대 체제로는 주민 밀착형 '풀뿌리 치안'을 확립하기에 부족한 점을 인정한 것이다.  3)Bureau of Justice Assistance Response Center, Understanding Community Policing: A Framework for Action, 1994, pp. 11-20.  4)중단위 파출소란 지역경찰이 역할을 수행하는데 있어 인력이나 장비 등 규모나 외형면에서 기존 파출소보다는 규모가 크지만 지구대 보다는 작은 규모로 볼 수 있다. 즉, 지역경찰 2개단위의 파출소를 결합하여 현장대응력을 높이고 인력활용도를 극대화 할 수 있는 제도이다.

지역경찰제는 과거의 파출소에 근무하는 경찰들의 범죄예방과 각종의 봉사활동, 지역의 안전활동 등 폭넓은 파출소 경찰활동의 기능을 포괄하는 용어를 의미한다. 이를 구체적으로 살펴보면 지역경찰이란 경찰의 업무별 구분에 의한 한 분야로서 순찰지구대를 활동거점으로 하여 경찰관이 범죄 및 사고발생을 예방하기 위한 순찰활동을 실시함과 동시에 경찰사건과 사고에 즉각 대응하는 활동, 각종의 경찰민원을 처리하고, 범죄정보 및 지역문제에 대한 주민의 요구를 수집 해결하도록 하는 일반적이고 초기적인 경찰업무를 수행하는 경찰활동을 의미한다.5)

지역경찰은 주민생활의 안전과 평온을 확보하기 위해 관할지역의 실태를 파악하여 범죄예방을 위한 순찰활동을 하고 각종 사건사고에 대한 초동조치 등 현장 치안활동을 담당하는 지구대 및 파출소에 소속된 경찰을 의미한다.6) 그래서 경찰의 임무 및 직무범위 내에서 활동하면서 주민과의 협력치안을 중요시한다. 지역경찰의 순찰활동은 주로 112순찰을 통해 이루어지지만 경우에 따라서는 지역실정에 알맞게 방범오토바이 순찰, 자전거 순찰, 도보순찰을 병행하고 있다.

또한, 관할지역의 실태 등을 알기 위해 주민여론 및 범죄첩보를 수집하거나 각종 사건사고 발생 시 초동조치 및 전파를 하고 범죄 예방 및 위험발생 방지활동, 경찰사범의 단속 및 검거, 경찰방문 및 방범진단, 검문검색 등의 업무를 수행한다. 우리나라 파출소는 관할구역이나 규모면에서 지역사회경찰활동(community policing)을 할 수 있는 체계를 갖추고 있고 지역실정에 맞게 현안 문제를 처리하고자 하는 노력과 범죄예방활동을 하고 있으나 일반적으로 파출소 경찰관의 임무는 전통적 경찰 활동으로 직무가 수행되고 있으며 지역사회 경찰활동이 요구하는 조건들은 여러 측면에서 부족하다는 평가를 받고 있으며 오히려 지구대의 경찰활동이 치안센터의 민원담당관제도를 통해 지역사회 경찰활동을 하고 있는 것으로 볼 수 있다.7)

지역사회경찰활동은 국민과의 수직관계보다 수평적인 대등 관계로써 권력적 경찰활동보다 비권력적 경찰활동에 해당하는 치안서비스를 중요시한다. 현대적 개념의 경찰활동으로 사후 범죄통제보다는 사전 범죄예방과 질서유지 그리고 시민의 요구에 부응하여 각종 서비스를 제공하는 것이다.8) 즉, 경찰과 시민의 공동노력으로 범죄예방 및 지역사회문제를 해결하고 경찰과 지역주민과의 좋은 관계를 유지시키고 지역주민을 동반자로 인식한다. 범죄의 증가에 따른 범죄의 두려움, 사회적 무질서, 다양한 시민요구사항 등을 해결하여 지역사회의 안녕을 도모한다. 결국 경찰과 지역주민의 공동노력으로 해결하고자 하는 지역사회 내의 문제와 지역주민의 참여와 협조를 강조하는 경찰과 지역사회간의 협력치안활동이라 할 수 있다.9)

우리나라의 경우 지역주민과의 협력치안으로 배움터 지킴이, 아동지킴이 등 전직경찰관, 자원봉사 교사, 시민단체 등으로 구성하여 지역사회의 범죄예방에 힘쓰고 있다. 이는 경찰과 지역사회의 상호협력을 강화하여 경찰의 한계성을 극복하고 치안서비스를 높이는 것이다.

경찰청은 2009년 12월에 전국에 시행하고 있는 치안센터ㆍ분소ㆍ초소의 명칭을 치안센터로 일원화하고, ｢지역경찰 조직 및 운영에 관한 규칙｣과 ｢검문소 운영규칙｣, ｢낙도초소 운영규칙｣등 경찰청 훈령으로 분산되어 있는 치안센터 관련 업무규정을 ｢지역경찰 조직 및 운영에 관한 규칙｣으로 통합하여 지역경찰의 운영체계를 전반적으로 정비하였다. 그리고 지금까지 순찰거점으로만 활용해 오던 일부 치안센터까지 24시간 상주근무자를 배치하여 치안불안을 일정 수준으로 감소하였고 경찰관서가 멀어서 발생하는 주민들의 불편도 최소화하였다.10)｢지역경찰 조직 및 운영에 관한 규칙｣은 효율적인 지역 치안활동 수행을 위해 지역경찰의 조직 및 운영 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 조직과 구성은 인구, 면적, 행정구역, 교통, 지리적 여건, 각종 사건사고 발생 등을 고려하였으며 지구대와 파출소 관계를 지휘관계가 아닌 동급 관계로 유지하였다.

지구대 설치의 법적근거로는 ｢경찰법｣ 제17조,11) ｢경찰청과 그 소속 기관직제｣ 제44조,12) ｢지역경찰의 조직 및 운영에 관한 규칙｣ 등이 있으며, 지구대제도는 경찰청의 ｢지역경찰 운영체계 혁신｣시범운영 세부계획(2003. 5. 20)에 의거하여 2003. 07. 31. 까지 전국 14개 지방경찰청 산하 40개 경찰서에서 시범운영을 하였고 2003. 07. 10. ~ 07. 31. 까지는 농어촌 지구대를 시범운영한 후 동년 10월 15일부터 ｢지역경찰조직 및 운영에 관한 규칙｣(2003. 9. 17. 경찰청훈령 제409호)에 근거하여 현재까지 전국적으로 시행하고 있다.13)

또한, 정부는 일부 지역에 경찰력을 집중시켜 인력과 장비 등의 방범 자원을 효율적으로 활용하고 집단적인 범죄 등에 적극적으로 대처하기 위한 지역경찰체제를 도입ㆍ운영하여 왔다. 이러한 지구대 제도는 경찰서 관할구역을 인구, 면적, 주민생활권, 교통망 등 지역실정을 종합적으로 고려하여 3~4개의 권역으로 나누고, 권역 내 파출소의 인력과 장비를 집중시켜 순찰지구대를 편성하여 운영하는 것을 의미한다.14)

1) 지구대ㆍ파출소의 주요 업무

(1) 범죄예방을 위한 순찰활동

지역경찰은 범죄를 발견하거나 예방하기 위해 범죄취약지를 중심으로 순찰활동을 실시한다. 비행청소년의 선도ㆍ보호활동을 실시하고 관내 주민과의 유대관계를 통해 방범홍보를 하기도 한다. 또한, 순찰 중에 거동이 수상하거나 범죄의 용의자로 의심이 되는 경우에는 불심검문을 할 수 있다. 이러한 예방활동은 주로 심야나 새벽에 주택가 골목길이나 사람이 잘 다니지 않는 곳을 배회하는 자, 주취자, 여성을 뒤 쫒아가는 거동이 수상한 사람이나 수배ㆍ도난 차량으로 의심이 되는 차량, 금융기관에 장시간 주ㆍ정차 및 대기 중인 오토바이 등 범죄를 예방하기 위해 실시하거나 이미 발생한 범죄자의 검거를 위해 실시한다. 그리고 위험발생지역에서는 사고 등을 예방하기 위해 출입을 제한하거나 위험발생의 방지할 수 있도록 조치를 취할 수 있다. 지역경찰의 기본적인 업무이자 가장 중요한 업무이기도 한 범죄예방은 순찰로부터 시작된다. 원거리의 경우에는 112순찰차 등을 이용하고, 주택가, 시장, 상가 밀집지역 등의 경우에는 도보순찰을 한다. 도보순찰의 경우에는 전통적 순찰방식이지만 범죄예방효과가 제일 크고, 교통 혼잡 및 체증, 승용차가 다닐 수 없는 골목 등에는 오토바이 순찰을 활용한다.

(2) 범죄현장 출동 및 범인 검거

지역경찰은 인원의 집중과 112순찰차의 증가로 24시간 현장 지휘태세를 유지하면서 강력사건이나 집단 폭력 등에 대처할 수가 있다. 즉, 지구대의 경우 기동성 범죄에 효과적이며, 지구대 체제는 기존의 파출소 3～4개를 하나로 묶어 통합운용하면서 기존 파출소의 순찰차 1～2대에서 4～5대로가 동시에 운영가능토록 하여 범죄현장의 출동 및 검거에 효과적으로 대처할 수 있는 구조를 지니고 있다. 집단폭력 발생시 최초 신고접수 부서인 112신고센터에서 신고내용에 따라 상황을 판단하여 순찰차가 2대 이상이 필요하다고 판단되면 112순찰차 신속배치시스템(IDS: Instant Dispatch System)15)상 최근거리와 인접해 있는 순찰차를 동시에 출동하도록 조치하여 초기에 선제적 대응으로 강력범죄를 사전에 차단할 수 있다. 또한, 살인, 강도, 절도, 성폭행 등 강력범죄 발생시 신고자의 신고내용으로 범인의 인상착의, 도주로를 파악하여 관할 지구대 순찰차에 동시에 전파하여 범인도주로와 이동 예상로에 집중 배치하여 범인이 현장주변에 머무르거나 현장에서 멀리 이탈하지 못하였을 경우에는 기존 파출소 체제보다 범인범거율이 월등히 앞서는 시스템이다. 강력범죄 이외에도 신고내용에 따라 가정폭력, 정신착란 등으로 인한 흉기소지, 자살시도, 자해시도로 자기 또는 타인에 대하여 위해를 가할 수 있는 행위자에 대해서도 순찰차를 2대 이상 출동시켜 행위자로 하여금 범죄 심리를 억제하고 압박을 가할 수 있고, 현장출동 경찰관도 현장 상황에 대하여 합리적 판단과 현장조치가 가능하다.

(3) 대형사고(교통, 안전, 화재) 발생시 신속한 사고현장 수습과 조치

지구대 체제는 순찰차를 집중 운용하여 대형교통사고, 화재, 안전사고 발생시에도 순찰차별 출동시 업무 분담이 가능하여 초기 현장 대응태세가 신속하게 이루어지게 한다. 대형 교통사고 발생시에는 순찰차 2대 이상을 동시에 현장으로 출동시켜 1대는 사고현장 수습과 경위 파악에 주력하고, 1대는 2차 사고예방과 주변 교통정리를 하여 현장 정리와 사고 수습 처리가 가능하게 한다.

(4) 지역사회 안정망 구축 활동

지역경찰은 지역주민으로 구성된 자율방범대를 통해 주민과의 협력방법 체제를 구축하여 스스로 방범활동을 할 수 있도록 지원하고 있다. 주기적으로 방범공청회, 세미나 등을 개최하여 대민 협조요청이나 지역사회 내의 순찰활동 시 범죄취약지역이나 애로사항을 서로 협의를 통해 해결하려고 노력하고 있다. 또한 주민참여의 공동안전망으로서 지역사회 안전활동을 강화하고자 생활안전협의회를 운영하면서 지역주민의 생활안전을 협의하거나 각종 지역안전 캠페인 및 합동 방범활동을 한다. 자체적으로는 관내의 각 가정ㆍ기업체ㆍ시설 등을 방문하여 범죄예방이나 청소년선도를 하거나 각종 범죄의 예방을 목적으로 방범심방하거나 주택, 상가, 건물에 대한 문단속이나 점검을 하여 각종 범죄로부터 예방활동을 실시한다.

2) 지구대ㆍ파출소 업무수행의 한계

(1) 경찰서로의 업무 인계로 인해 단순 입건기능만 수행

112신고가 접수된 이후에 현행범 등으로 인지되면 현행범 체포, 임의 동행, 긴급체포 절차를 거쳐 피의자를 지구대에 인치하여 체포서류, 범죄사실, 증거서류 등의 초동조치 서류를 작성하고, 형사, 수사, 여성청소년계의 전담부서로 사건을 인계한다. 지역경찰에서는 모든 사건의 초동 조치를 하는 단계에의 역할만 부여되어 신고사항에 대한 사건 경위만 청취 후 범죄의 혐의가 있는 경우에 한해서만 입건된 피의자를 전담부서로 인계하므로 초동단계에서의 실질적인 조사는 이루어지지 않는다.

형사사건에 있어 초동수사단계는 그 사건의 실체적 진실을 어느 정도 파악할 수 있어 초동단계의 지역경찰의 업무처리는 법정에서의 유ㆍ무죄 판단의 중요한 기초자료가 되기도 한다. 그러나 현장에서 신고 접수된 사건을 처리하는 지역경찰의 경우 범죄인지후 사건을 조사할 권한이 없어 해당 사건에 대한 자료미비나 증거보강차원에서 검찰의 참고인출석이나 법정에서 증인으로 출석을 요구하는 경우가 발생한다.

또한, 인계부서에서는 지역경찰의 서류만을 검토하여 피의자조서 등을 작성하고 현장조사는 실질적으로 지역경찰의 초동단계 외에는 이루어지지 않아 사실관계 파악과 증거자료 분석에는 미흡한 측면도 있다. 지역 경찰의 초동조치 단계는 경찰 수사에 매우 중요한 역할을 하고 있어 경미하고 사건이 중대하지 아니하며 다툼이 적은 범죄를 중심으로 별도의 지역경찰관서 내에 수사 전담요원을 집중적으로 배치하여 초동조치, 수사서류 작성, 송치단계까지 처리할 수 있어야 한다.

(2) 다양한 민원해결요구의 대응력 부재

지역경찰의 업무는 종전의 순찰위주와 112신고뿐만 아니라 다양한 일반민원의 급증을 처리해야 하는 상황으로 바뀌어가면서 범인검거를 통한 범죄해결측면에서 지역사회의 다양한 욕구를 충족할 수 있는 해결사로서의 역할을 기대한다. 그러나 현행 지역경찰은 업무처리에 있어 책임감이 결여되어 자발적으로 처리하기보다는 상급부서의 지침에 의해서만 움직이고 지시하는 사항만 처리하는 피동적이고, 소극적인 자세로 업무를 처리하는 경향이 많고 여러 민원을 해결하기에는 업무지식 또한 부족한 경우가 많다. 즉, 형사사건의 처리는 어느 정도 능숙할 수 있으나 민사사안이나 행정사항에 관한 지식이 부족하여 다양한 민원을 적절하게 처리해 주지 못하는 한계가 있다.

(3) 업무처리에 있어 행사 가능한 권한 미흡

시민들은 지역경찰과 경찰서 전담경찰에 대한 구분이 없다. 경찰이면 지역경찰, 경찰서, 지방경찰청, 경찰청 모두 같은 경찰로만 생각하지 업무처리에 있어서는 달리 보지 않는다는 것이다. 지역경찰이 업무에 대한 처리절차의 설명이 없는 상태에서 일을 처리하다 보면 시민들에게 오해를 불러일으켜 민원과 진정을 사는 경우가 많다. 지역경찰은 경찰부서의 최하위부서로 국민들과 직접 마주치며 근무하는 현장경찰관이다. 현장근무자의 업무 처리에 대해서 상급부서의 일방적인 지시로 이루어지는 경우가 많고, 상급부서는 현장에서 뛰는 지역경찰과 소통과 화합이 되지 않아 현장근무자의 일처리가 소극적으로 나아가 결국에는 조직에 대한 불만으로 이어지는 경향이 있다.

(4) 근무환경과 인력부족으로 인한 경찰직무 만족도와 업무효율성 저하

지역경찰은 3부제와 4부제를 통한 사나흘에 한 번씩 밤샘근무를 하고 있다. 지구대의 경우 충분한 공간을 확보하지 못하고 운영에 들어가기 때문에 열악한 근무환경으로 인한 업무수행에 수많은 문제점이 나타날 수가 있다. 예산이나 부지확보의 어려움 등으로 인해 기존의 파출소 건물을 사용하다보니 좁은 공간과 낡은 시설로 경찰관의 불편이 가중되었으며 출범당시에 비해 인원도 감축된 상태이고 탈의실 부족이나 휴게공간의 부족은 경찰업무의 효율성 저하로 이어질 수가 있다.

5)허용훈, “다문화사회에 있어서 지역경찰활동의 실태와 정책과제”, 동북아문화연구, 제28집, 2011, 250면.  6)｢지역경찰의 조직 및 운영에 관한 규칙｣ 제2조(정의) 1. “지역경찰관서”란 ｢경찰법｣제17조 및 ｢경찰청과 그 소속기관 직제｣ 제44조에 규정된 지구대 및 파출소를 말한다. 2. “지역경찰”이란 지역경찰관서 소속 경찰공무원 및 전투경찰순경을 말한다. 3. “지역경찰업무 담당부서”란 지역경찰관서 및 지역경찰과 관련된 사무를 처리하는 경찰청, 지방경찰청, 경찰서 소속의 모든 부서를 말한다.  7)강용길 외, 경찰학개론II, 경찰공제회, 2011, 64면.  8)Goldstein, H. "Improving Policing: A Problem-Oriented Approach," Crime and Delinquency, Vol. 25, No. 2(1987), pp. 236-238; Swanson, C. R. Territo, L. and Taylor, R. W., Police Administration(New Jersey: Prentice Hall. 2001), p. 19.  9)Trojanowicz, R. and B. Bucqueroux, Community Policing: How to get started, Cincinnati, (OH: Anderson. 1994), pp. 3-5.  10)경찰청, 경찰백서, 2010, 47-48면.  11)｢경찰법｣ 제17조 (경찰서장) ③ 경찰서장 소속으로 지구대 또는 파출소를 두고, 그 설치기준은 치안수요·교통·지리 등 관할구역의 특성을 고려하여 행정안전부령으로 정한다. 다만, 필요한 경우에는 출장소를 둘 수 있다  12)｢경찰청과 그 소속기관직제｣ 제44조 (지구대 등) ① 지방경찰청장은 경찰서장의 소관 사무를 분장하기 위하여 행정안전부령이 정하는 바에 따라 경찰청장의 승인을 얻어 지구대 또는 파출소를 둘 수 있다. ② 지방경찰청장은 임시로 필요한 때에는 출장소를 둘 수 있다. ③ 지구대ㆍ파출소 및 출장소의 명칭ㆍ위치 및 관할구역과 기타 필요한 사항은 지방경찰청장이 정한다.  13)양문승ㆍ김종길, “현행 지역경찰 운영체계의 평가 및 개선방안에 관한 연구,” 경찰학논총, 제3권 제2호, 2008, 153면.  14)최응렬, “지역경찰제의 정착화 방안: 순찰지구대의 효율적 운영을 중심으로,” 한국공안행정학회보, 제23호, 2006, 320-322면.  15)112 순찰차 신속배치시스템(IDS: Instant Dispatch System)이란 112신고가 접수되면 센터 직원이 대형 액정디스플레이(LCD) 화면을 통해 전체 순찰차 배치 현황을 파악, 112순찰차에 설치된 위치확인시스템(GPS) 단말기를 통해 순찰차량의 위치를 실시간으로 확인하여 현장에서 가장 가까운 순찰차에 출동지령을 내리는 시스템이다. 이는 112신고 접수시 IDS를 활용하여 현장과 가장 가까이 있는 순찰차의 네비게이션에 신고내용, 신고자 위치, 목표장소까지의 최단거리 등을 표시함으로써 도착시간이 단축되고 범죄현장 검거율도 높이기 위한 시스템이다(경찰청, 경찰백서, 2011, 76-77면).

최근 전국적으로 지구대를 기존의 파출소로 전환하거나 지구대에 통합되어 폐지된 파출소가 다시 운용되는 사례가 증가하고 있다. 지구대는 제도 도입 이후 지속적으로 감소하여왔으며, 2010년에는 전년대비 773개소에서 428개소 줄어들었으며, 이는 2003년 도입 당시 863개소의 절반에도 미치지 못하는 수준에 해당한다. 반면 파출소의 경우 지구대 도입 이전에 2,944개소였던 것이 도입 직후 187개소까지 감소되었으나 2010년 현재 1,567개소까지 확대된 실정이다. 이는 지구대 도입 이후의 범죄 검거율 하락과 현장출동 시간 지연 등의 문제점이 발생함에 따라 지구대 제도가 지역 밀착형 치안서비스 제공에 적합하지 않다는 지적이 제기되어 왔던 것에 기인하고 있는 것으로 보인다.16)

2011년 8월 기준으로 전국 지방경찰청별 지역경찰관서 현황을 <표 1>에서 살펴보면, 전국에 249개의 경찰서가 개서되어 있고, 지역경찰관서에 해당하는 치안센터 1,100개, 파출소 1,520개, 지구대 423개가 운영 중이다.

여기에서 파출소가 차지하는 비율은 78.2%이고 지구대의 경우 21.8%의 비율을 차지하고 있다. 또한 전체 지역경찰관서 3,043개 중에서 치안센터는 1,100개(36.1%) 지구대와 파출소는 1,943개(63.9%) 비율을 차지하였고, 파출소 운영 비율을 경북 242개(100.0%), 전남 206개(100.0%) 지역이 지구대를 운영하지 않았으며, 전북 140개(87.0%), 경남 144개(86.2%), 경기 254개(84.1%), 광주 33개(82.5%) 순으로 전국의 평균비율 이상 운영하는 것으로 나타났다.

또한, 같은 해 기준으로 전국의 치안센터 운영현황은 24시간동안 운영하는 치안센터는 1,026개(93.7%)가 대부분을 차지하고 있는 것으로 나타났다. 준파출소형 571개(주간2ㆍ야간2 151개(13.7%), 주간1ㆍ야간2 84개(7.6%), 주간1ㆍ야간1 333개(30.3%)), 직주일체형 333개(30.3%), 검문소형 81개(7.4%), 특수형 6개(0.5%), 기타 112개(10.2%)가 운영되고 있다.17)

한편, 지역사회 내의 실정에 적절한 경찰활동을 위해 지구대를 파출소로 전환하여 시범 실시한 현황을 <표 2>에서 살펴보면, 인천 강화경찰서(남북, 북부 지구대), 충남 천안서북경찰서(성황 지구대), 전북 익산ㆍ정읍ㆍ김제경찰서(황등, 함열, 태인, 입암, 금산 지구대), 경북 문경ㆍ안동ㆍ성주ㆍ의성경찰서(서부, 풍산, 와룡, 동부, 금성, 봉양 지구대)에서 14개의 지구대를 36개의 파출소로 전환하여 5대 강력범죄 발생과 범죄 현장 도착시간을 비교하였으며, 시범설치지역 전환을 통해 강력범죄발생에 대한 112신고의 현장 도착시간을 살펴보았다. 경북 의성서를 제외한 대부분의 지역에서 파출소 전환 후에 112신고 후 10분 이내 현장에 도착하는 비율이 100.0%에 가깝게 나타났고, 5대 강력범죄 발생률 또한 대부분의 지역에서 감소하는 효과를 나타냈다.

순찰지구대와 파출소 제도 하에서 경찰의 범죄예방활동 업무를 비교해보면, 우선 순찰지구대의 관할범위는 기존의 파출소를 2-3개를 통합했지만 파출소의 경우는 소규모 범위로 이루어져 있다. 근무방법은 순찰지구대는 3교대제 근무로 주간과 야간이 교대하여 변형된 형식으로 이루어져있지만, 파출소의 경우에는 3교대제 근무 즉, 12시간 근무 후 24시간 휴무를 하는 방법을 취하고 있다. 순찰유형은 순찰지구대의 경우 도보순찰보다는 차량순찰이 많이 이루어지고 순찰구역도 광역공동책임과 개인구역책임으로 구분되어져 있지만, 파출소의 경우에는 차량순찰보다는 도보순찰이 활발하게 이루어지고, 순찰구역도 개인구역책임으로 구분되어져 있다.

2010년부터 도입된 112순찰차 신속배치 시스템(IDS: Instant Dispatch System)은 112신고가 접수되면 센터 직원이 대형 액정디스플레이(LCD) 화면을 통해 전체 순찰차 배치 현황을 파악한 후에 현장에서 가장 가까운 순찰차에 출동지령을 내리는 시스템이다. 전국적으로 통합 112신고센터 구축사업은 지방청에서 관할지역의 모든 신고를 접수한 후 강력사건 및 기동성범죄 등 중요사건(code1)은 지방청에서 직접 지령ㆍ처리하고 중요도가 낮은 사건(code2)은 경찰서에 하달해 처리토록 하는 것이다. 현행 경찰서별로 접수ㆍ처리하고 있는 범죄 신고를 지방청에서 통합관리하면 신속하게 신고내용이 전파되어서 조직적인 지휘ㆍ공조체계가 용이해지고, 신고자가 장시간 통화대기를 해야 하는 불편도 감소된다.

이에 경찰청에서는 2011년도에는 전국 단위의 통합서버 설치 및 소프트웨어(S/W) 표준화를 통해 시스템 구축비용을 절감하고, 충북ㆍ전남ㆍ경남 지역에도 통합 112신고센터를 구축할 예정이다. 또한, 스마트폰 등 휴대기기를 활용하여 동영상과 사진 등을 전송받는 등 신고 통로를 확대하고 국민과의 쌍방향소통을 강화해 나감으로써 대국민 치안서비스의 품질을 보다 높은 수준으로 끌어올릴 계획이며, 2012년도에는 경기북부ㆍ강원ㆍ충남ㆍ전북ㆍ경북 등 미구축 지역 등 전국적인 통합 112신고센터를 확대 구축할 예정이다.19)

지구대 제도는 도입 당시 치안인력 부족 문제를 해소하고 현장대응력의 취약성을 극복하기 위한 점을 감안하였지만, 전반적인 치안력이 크게 개선되지 않은 상황에서 파출소 체제로 복귀하는 것은 신중히 고려해야 하며 다음과 같은 문제점이 있다. 첫째, 지구대 제도는 경찰관 3교대제 실시로 인한 인력부족 등의 문제로 파출소가 제 기능을 발휘하지 못하면서, 야간순찰 및 범죄발생 시 대응력이 저하될 우려가 있다는 지적을 수용한 것임을 상기할 필요가 있다. 그리고 충분한 인력 및 예산이 확보 되지 않은 상황에서 파출소를 확대 설치하는 것은 또 다른 치안력 약화 요인으로 작용할 우려도 제기될 수가 있다. 둘째, 지구대의 파출소 전환을 위한 종합적인 기준이 수립되지 않은 상황에서 각 지방경찰청에 의한 파출소의 증설은 합리적인 치안력 배치를 저해할 소지가 있다. 셋째, 현재 경찰청은 민생치안 확립을 위하여 점진적인 지구대 해체 및 파출소 전환을 지원하고 있지만, 실제 파출소의 설치는 지방경찰청 에서 집행 가능한 예산과 인력의 범위 내에서 자율적으로 추진하도록 하고 있으며 경찰청 차원의 종합적인 계획은 아직 미흡한 실정이다. 그러므로 그간 농어촌 지역이나 주민들의 민원이 많은 지역을 중심으로 파출소 증설을 추진해 왔으나 아직 파출소 전환을 위한 명확한 기준은 마련되어 있지 않다.20)

그러나 지구대 도입에 따라 주민들이 느끼는 치안서비스에 대한 불안감이 증대하였다는 의견도 제시되고 있어 순찰차 위주의 순찰이 시행됨에 따라 범죄취약지대에 대한 감시가 제대로 이루어지지 못하고 있으며 112신고 후 도착에 소요되는 시간, 현장 검거율 등 치안실적이 악화되었다는 지적이 제기되어 왔다. 아울러 지구대 제도는 파출소와 비교하여볼 때 관할구역이 지나치게 넓어 소속 경찰공무원의 관내상황 및 업무파악에 어려움을 초래할 우려가 있고 지역중심의 전략적 순찰에는 유리하지만 관할구역이 광범위하여 지역 내의 치안환경을 세밀하게 숙지하기 어려운 단점이 있다. 이에 따라 범죄사건이 접수되어도 위치파악이 곤란한 경우가 발생할 수 있으며, 특히 농촌지역의 경우 상주인구는 적지만 관할면적이 크기 때문에 지구대 체제로는 치안수요에 신속하게 대처하기 곤란하다는 지적이 제기되어 왔다.

따라서 지구대를 파출소로 전환할 경우 주민 불안감 해소 및 주민밀착형 치안서비스 제공에 일정 부분 기여할 수 있을 것으로 보인다.

16)경찰청, 경찰백서, 2011, 73면.  17)경찰청 생활안전과 내부자료, 2012.  18)112신고전화를 긴급성에 따라 Code1(긴급), Code2(비긴급), Code3(비출동)로 분류하여 차등 대응하는 제도를 말함.  19)경찰청, 경찰백서, 2011, 79면.  20)국회입법조사처, 국정감사 정책자료 II, 2010, 68면.

범죄예방에 적극적인 경찰대응을 위한 지구대는 한정된 예산으로 인해 치안력의 즉각적인 확대가 어려운 현실을 감안하면, 경찰 인력과 자원의 효율적 활용을 위하여 일정부분 긍정적인 역할을 수행한 만큼 그 성과와 한계를 면밀히 점검하여 파출소 체제와의 병존 또는 지구대의 폐지 여부 등을 결정해야 한다. 그리고 전국의 지역경찰 치안수요와 관련된 주요한 변수(강력범죄 발생 및 검거율, 관내 범죄다발지역(Hot Spot) 및 유동인구, 범죄발생관련 사회ㆍ경제적 여건 등)들을 고려하여 지역사회 실정에 맞는 차별적인 경찰업무를 수행해야 한다.

한편, 지난 2011년 상반기 이후 지역경찰의 기존 근무체계를 원점에서 재검토하고 지구대와 파출소에서 지역실정에 가장 적합한 근무체계를 자체 개발ㆍ운영하여 현장치안 맞춤형의 탄력적 근무체계를 시범적으로 실시한 결과 가장 큰 변화 중의 한 가지가 바로 근무교대 방식이었다. 시범 운영실시 이후에 4조 2교대와 3조 1교대식의 방식은 상당 부분 증가하였지만, 3조 2교대 방식은 감소하는 경향을 나타내는 등 다양한 근무모델이 증가하였다. 시범운영에 대한 다수의 경찰관들도 찬성하는 결과가 나타났다. 이러한 시범 운영실시 결과를 적극 활용하여 향후 인력증원과 각종 수당의 현실화 등 개선책 마련하여 지역경찰관들의 업무를 고려해야 한다.21)

중단위 파출소 증설을 위해서는 충분한 인력과 예산 그리고 무엇보다 경찰 내부 구성의 직무에 대한 몰입과 지역사회 주민들의 만족이 뒷받침 되어야 할 것이다. 그러므로 경찰업무의 기능과 효과적인 인력 재배치를 통해 기존의 경찰재원 활용하고 추가적으로 발생할 수가 있는 예산의 필요성을 최대한 감소시켜야 한다. 이는 경찰업무의 기획ㆍ지휘 기능(경찰청, 경찰서)과 일선에서의 수행 기능을 분리하여 경찰인력을 재배치할 때 효율적인 경찰자원이 배분되는 것이다. 따라서 경찰청, 경찰서(기획ㆍ지휘 부서)에서 수행해야 할 임무와 최일선에서 지역사회 주민들과 접촉하고 업무를 집행해야 하는 지구대ㆍ파출소의 임무를 구별할 필요성 있다.

경찰의 지휘부서(경찰청, 경찰서)와 최일선에서의 업무를 수행하는 지역경찰관(지구대, 파출소)의 분리된 경찰업무에 따라 중단위 파출소에서 수행 가능한 업무에 대한 적절한 권한을 부여하고 확대할 필요성이 있다. 이는 동일한 경찰조직 내에서 업무에 대한 중복성을 가급적이면 피하면서 신속한 치안서비스 지역사회 시민들에게 제공해야하기 때문이다.

지구대ㆍ파출소에서 근무하는 대부분의 지역경찰관들은 관내에서 사건 입건 시 상급부서로의 단순 인계 업무만을 수행 중이다. 하지만 객관적으로 검증이 된 대부분의 경찰관들의 전문성과 자질 향상을 위해서라도 단순하고 경미한 사건에 해당하는 경우 지구대ㆍ파출소에서 직접 해결하도록 권한을 부여하는 것이 바람직할 것이다.

이는 시간이 흐를수록 중요성이 더해가는 지역경찰관 업무의 중요성과 지역사회의 치안을 직접적으로 담당하고 통제하는 지역경찰관이라는 인식의 변화에도 상당한 영향을 미칠 수가 있기 때문이다. 아울러 지역경찰관들의 업무처리와 관련하여 전문성 확보를 위해 전 직원의 수사요원화 교육을 교육기관에서 실시하고 이수하는 것이 양질의 치안서비스 제공에 긍정적인 역할을 담당하게 될 것이다.

21)경찰청, 국회관련 정보공개센터자료, 2012.4.17.

2003년 지구대 제도 도입 당시 특별한 기준 없이 일률적으로 행정단위의 구역별로 배치된 파출소를 통합하여 오늘날 제도개편의 효과가 저해되었다는 지적이 제기되고 있다. 하지만 범죄 예방적 차원에서 지역경찰관들의 전문적인 경찰활동과 지역사회의 실정에 맞는 유동적인 경찰 활동을 통해 범죄나 무질서 등의 문제를 발견하고 사전에 적극적으로 예방할 수가 있다. 이러한 지역사회의 모든 자원을 동원하여 문제의 해결책을 찾는 일은 치안담당자인 지역경찰관들에 의해 이루어질 수가 있으며, 한정된 경찰자원을 가지고 효율적인 범죄예방과 통제를 위해 파출소별 경찰관 1인당 담당인구, 관할 순찰구역, 강력범죄발생률 등 치안여건을 종합적ㆍ구체적으로 검토하여 지역사회의 실정에 맞는 적절한 치안활동과 계획을 수립할 필요가 있다.

그러므로 지역경찰관은 중단위 규모의 파출소 전환을 통해 지역사회 주민들에게 신속한 치안서비스를 제공해주고, 경찰업무의 지휘부서(경찰청, 경찰서)와 수행부서(지구대ㆍ파출소)의 중복된 업무를 지양하고, 지역경찰관들의 전문적인 업무영역을 확보해 줌으로써 즉각적인 대응을 할 수 있게 인력과 업무를 재배치해야만 한다. 그리고 모든 지역경찰관들의 수사전문화를 통해 지역사회 시민들이 경찰의 수사를 신뢰할 수 있게 충분한 교육과 지원이 이루어져야 할 것이다.

결국, 오늘날의 급변하는 치안환경은 지역경찰활동 운영의 변화를 요구하고 있으며, 경찰에서도 이러한 필요성을 적극적으로 인식하고 있어 바람직한 지구대와 파출소 제도의 정착을 위해 노력하고 있다. 따라서 지역사회 주민들을 위한 지역경찰을 운영하기 위해서는 관할구역과 인구, 범죄대응시간, 치안수요 등의 구체적인 지표를 충분히 검토하고 국민들을 위한 치안활동과 양질의 치안서비스를 제공해야 한다.