오늘날 사회가 개방되면서 정책과 관련된 행위자(actor)들이 자신의 이해관계를 정책에 반영하기 위해 상호작용을 하며, 그 결과 정책이 형성되거나 변화한다. 행위자들은 다른 행위자와의 상호작용을 통해 정책이익을 얻으려고 한다. 즉 정책행위자들은 정책과정에 관여함으로써 이득은 최대화하고 손실을 최소화할 것이다. 정책이익은 개인적인 이익, 집단 혹은 조직적 이익, 국가적 이익으로 구분할 수 있을 것이다. 여기서 말하는 정책행위자는 공공부문 뿐만 아니라 민간부문도 포괄한다. 이들의 활동을 분석하면 정책의 현실을 보다 잘 설명할 수 있을 것으로 기대된다.

행정구역 조정 정책에도 많은 행위자들이 관여한다. 19세기말에 기본골격이 형성된 우리나라의 지방행정체제는 근본적인 수정이 이루어지지 않아 21세기 정보사회에 맞지 않는다. 행정구역이 주민들의 생활권과 일치하지 않아 국민들이 일상생활에서 불편을 겪고 있으며, 행정의 비능률을 초래하고 있다는 지적을 받고 있다. 정부는 행정구역을 조정하려고 하지만 쉬운 일이 아니다. 행정구역의 조정이 어려운 것은 다양하게 지적할 수 있지만, 이에 관련된 행위자들이 자신들의 정책이익을 관철하려고 하기 때문이라고 할 수 있다. 행정구역 통합으로 정책이익을 얻을 수 있는 행위자는 자신의 권력기반을 활용하여 통합을 추진하려고 할 것이고, 통합이 자신들의 정책이익을 침해한다고 생각하는 행위자는 다양한 방법으로 통합을 반대할 것이다. 통합에 찬성하든, 반대하든 행위자들은 공익을 앞세울 것이다. 여기에서 의문이 제기된다. 행위자들은 공익만을 위해 통합에 찬성하고 반대할까?

본 연구는 전주·완주통합 사례를 연구대상으로 선정하여 행위자들의 상호작용을 분석하고자 한다. 전주·완주 통합문제는 정부가 지방행정구역 개편을 거론할 때마다 대상이 되었다. 하지만 번번이 통합에 실패하였다. 2012년～2013년에도 전주·완주통합이 추진되었으나 2013년 6월 26일에 실시된 완주군민 주민투표에서 또 무산되었다.

이러한 맥락에서 본 연구는 전주·완주통합과정에 참여한 행위자들은 누구인가를 식별하고 이들은 어떠한 정책선호를 갖고 있으며, 전주·완주통합을 통해 얻을 수 있는 정책이익이 무엇이고, 이것을 실현하기 위한 권력자원은 무엇인가를 분석하고자 한다.

1) 정책네트워크 개념

정책네트워크이론은 정책의 형성과 변화를 행위자들의 네트워크 관점에서 설명하는 이론이라고 할 수 있다. 네트워크적 시각에서는 어떤 현상을 결절(node)들 간의 연결(link)로 파악한다. 즉 정책현상을 네크워크적 시각에서 보면 결절(node)이라고 할 수 있는 행위자(actor)들의 연결(link)로 파악하는 입장이라고 할 수 있다.

Hanf와 Sharpf(1977)는 정책네트워크 이론은 네트워크분석의 일반론을 정책과정 분석에 적용한 것으로 정부와 비정부의 복잡한 상호작용으로 보고 공·사행위자 간의 상호연결로 본다는 것이다(장영길, 2013: 21 재인용). Jordan 등(1981: 96)은 정치시스템에서 행위자, 연계성 그리고 경계로 이루어지는 공·행위자들 간의 연계구조로 보고 있다(홍경준·송호근 2005); 이혜승 2005). 김경주(2001: 26)는 정책결정과정에 영향을 미치기 위한 다양한 공·사행위자들의 상호작용을 통한 관계구조라고 정의하고 있고, 이순호(1999: 37)는 정치·사회적 환경 내에서 공식·비공식 행위자들 간의 모든 관계로 정책네트워크를 파악하였고, 다음과 같은 핵심가정이 포함되어 있다고 하였다. 첫째, 행위자(actor)는 자원과 환경과 관한 정보 등을 얻고 환경적 불확실성을 줄임으로써 권력을 얻기 위하여 의도적으로 연계를 구축한다. 둘째, 행동은 의도적인 것으로 행위자들 간의 연결은 지각된 가치에 따라 구축, 유지, 소멸된다. 셋째, 네트워크는 상호 연결된 자원의 흐름과 행위자들 간의 자원의존을 나타낸다. 넷째, 네트워크는 동적이다. 행위자들이 자원의 재분배를 통해 권력을 얻거나 균형화 전력을 시도함으로써 네트워크의 구성은 변해 간다.

위에서 살펴본 바와 같이 정책네트워크에 대한 개념적 정의는 어느 국면을 강조하느냐에 따라 조금씩 다르다. 그러나 많은 학자들은 공통적으로 정책네트워크는 행위자, 상호작용, 연계구조 등으로 구성되어 있다는 것을 시사하고 있으며, 네트워크의 시각으로 정책현상을 이해하는 접근방법은 공식적인 참여자뿐만 아니라 비공식적인 참여자들 간의 상호작용을 분석하는데 유용하다고 할 수 있다.

2) 정책네트워크 구성요소

많은 정책네트워크 연구자들은 행위자들 간의 관계를 구조적인 것으로 이해하고 특성을 분석하였다. 행위자들의 상호작용을 이해하는데 있어서 구성요소 혹은 분석변수에 대해 학자별로 다양하게 제시되어 왔다.

배응환(2001: 268~272))은 여러 학자들의 견해를 토대로 정책네트워크의 구성요소로 정책행위자, 정책이익, 권력관계, 상호작용 등을 제시하였다. 이들 구성요소로 활용하면 정책의 형성과 변화를 구체적으로 분석할 수 있다는 것이다. 즉 다양한 정책문제에 행위자들이 자신들의 정책이해와 권력자원을 갖고서 참여하는데 이러한 정책이해와 권력자원들은 정책행위자들이 책략을 사용하는 상호작용통로에서 반영되어 영향력을 발휘할 수 있고 정책결과에 누구의 이해가 반영되는가를 설명할 수 있다는 것이다.

첫째, 정책행위자이다. 정책행위자란 정책과정에 참여하여 정책의 산출과 결과에 영향을 미치는 개인과 집단을 말한다(정정길 외, 2010). 오늘날 정책과정에서 국가와 시민사회의 구별이 애매해지고 정책결정은 정차원의 상호의존성 때문에 공공부문 참여자와 민간부문 참여자를 구분하는 것이 무의미하다(김경주, 2001). 공공부문의 행위자뿐만 아니라 시민사회, 이익집단, 정당 등이 행위자의 범주에 포함된다. 실제 실제적인 정책네트워크에는 각 영역마다 상이한 참여자가 존재하고 그들의 능력이나 자원이 균등하지 않기 때문에 정책행위자의 경계는 정책네트워크의 크기를 결정한다.1)(배응환, 2001; Helco 1978).

정책네트워크에서 분석대상으로 행위자는 개인을 의미한다. 하지만 개인들은 조직을 대표하는 구성원이라 볼 수 있기 때문에 이들의 행위는 조직의 행위로 간주된다. 그래서 행위자는 집단과 조직이 될 수도 있다.

정책이 행위자의 의도에 따라 결정되고 변화하는 것은 아니지만 그들의 참여 없이는 정책이 산출되지 않는다. 정책행위자들은 정책과정에 자신의 의도 혹은 이해를 반영하고자 노력할 것이며, 서로 다른 자원 혹은 권력을 갖고 있기 때문에 상호의존적 관계를 형성하고 이를 바탕으로 행위자들 간의 네트워크를 구성한다고 할 수 있다.

둘째, 정책이익(policy interest)이다. 정책이익이란 정책행위자들이 지향하는 구체적인 선호라고 할 수 있다(배응환, 2001). 정책행위자들은 상호작용을 통해 자신들의 이익과 관심사를 반영하려고 한다. 행위자는 자신의 목표와 정책선호를 실현하기 위해 정책자원을 동원하고 교환하기 위해 다른 행위자와 상호작용을 한다. 다른 행위자와의 상호작용을 통해 자신의 이익을 최대화하고 자신의 손실을 최소화하려 한다. 행위자들의 정책이익은 개인적 이익, 조직이익, 국가이익 등으로 구분할 수 있으며, 여러 차원의 이익들이 중첩되어 행위자의 이익을 결정한다고 할 수 있다. 국가적인 이슈에 대해 행위자들의 정책이익은 대체로 일치되는 경향을 보일 수 있지만, 특정 이슈에 있어서는 개인적 이익과 조직의 이익이 중첩되어 달리 나타날 수 있다.

셋째, 권력관계(power relation)이다. 정책네트워크는 권력관계이고 행위자들 간의 자원과 욕구의 분배기능인 권력의 분배로 특징지워진다(Waarden, 1992: 36). 어떤 행위자가 다른 행위자보다 많은 자원을 가질수록 상대적으로 더 많은 힘을 갖고, 자원이 적은 행위자일수록 자원이 많은 행위자에게 의존한다(신영균 2004). 권력의 자원으로는 법적 권한, 정보, 기술, 재정자원, 지지, 정당성, 신뢰, 전문지식 등을 들 수 있다. 정책행위자들은 자신들의 권력자원을 바탕으로 그들이 선호하는 이익을 성취하기 위한 집합적 행동을 한다.

권력은 관계차원과 상황조건적합적인 차원을 포함하는 개념이다. 권력의 관계차원은 행위자들 사이에 실제적 또는 잠재적인 상호작용의 측면을 말하고 상황조건적합적인 측면에서는 시간과 상황의 변화에 따라 영향력을 발휘하는 수단이 변화한다는 것을 의미한다(배응환, 2001). 즉 정책행위자들 간의 권력관계는 정책네트워크의 변화에 따라 달라지며, 정책결과에 영향을 미친다. 권력관계는 해당 분야 정책네트워크의 특징을 결정지으며, 변화의 원동력으로 작용한다.

넷째 상호작용(interaction)이다. 상호작용은 정책행위자들이 그들의 목표와 선호를 실현하기 위해 권력자원을 교환하는 실제적 과정으로 공동의 목적을 달성하기 위해 합의된 게임의 규칙을 바탕으로 정책네트워크의 전체 구조를 형성하는 활동이다(심원섭·이연택, 2008). 권력이 동등한 행위자가 간에도 교환이 발생하고 권력이 상이한 행위자들 간에도 거래가 이루어진다.

정책네트워크에서 상호작용은 상호의존적 행위자들의 목표와 전략, 자원동원이 구체적으로 실천되고 재생산되는 과정이다. 정책네트워크에 포함된 행위자들의 상호작용의 요소들을 성격과 연계행위 등으로 범주화할 수 있다. 정책네트워크에 참여하는 정책행위자들의 상호작용은 협력적/갈등적 관계로 구분해 볼 수 있지만, 현실의 정책과정에서는 이슈에 따라 갈등과 협력이 변화 혹은 공존하는 경우가 있다. 그리고 각 주체의 정책선호는 절대적인 것이 아니라 목표달성 여부에 따라 갈등관계가 협력관계로, 협력관계가 갈등관계로 변화할 수 있다(양재대, 2003: 29).

Allison(1971, 1999) 쿠바 미사일사건과 관련된 외교정책과정을 분석한 후 정부의 정책결정 과정을 설명·예측하기 위한 틀로서 합리적 행위자모형(rational actor model: 모형 Ⅰ), 조직행태모형(organizational behavior model: 모형 Ⅱ), 정부정치모형(governmental politics model: 모형 Ⅲ)을 제시하였다2).

엘리슨의 세 모델은 독창적인 모형이라기보다는 정책형성에 관한 여러 모형을 합리적 행위자 모형과 조직행태모형으로 대별하여 재정리하고 제3의 모형인 정부정치모형을 제시한 점이 학문적 공헌이라고 할 수 있다(정정길, 1987). 엘리슨의 모델이라고 하면 제3모형 즉 정부정치 모형을 말한다. 여기에서는 정부정치모형만 살펴본다.

1) 분석의 기본단위

Allison(1999)은 정책을 상당한 정도의 독자성을 가진 행위자들이 서로 정치적 흥정을 한 결과물이라고 하였다. 여기에서 ‘결과물’이란 문제에 대한 해결책으로서 선택된 것이 아니라 다양한 이해관계와 권한을 가진 여러 행위자들이 서로 타협하고 갈등하고 때로는 혼란을 일으킨 결과서 나타난다는 뜻이다3), ‘정치적’이란 그 결정과 행동을 낳은 활동이 본질적으로 여러 행위자들이 채널에 따라 진행한 흥정이라고 본다. 따라서 정책이란 정부차원의 공식적인 결정과 행동만으로 구성되는 것이 아니라 많은 개인과 조직들이 결정하고 행동하는 것의 집합체, 혹은 하나의 콜라주(collage)와 같은 모습이다.

2) 행위자의 이익과 권력자산

정책형성에 영향을 미치는 행위자는 개별 행위자들이 집단을 이루어 정부의 결정과 행동을 대표하는 대리인이 된다. 이들 개별 행위자들은 특정한 정책과 관련된 직무수행자이다4). 그리고 언론인, 주요관련 이익단체 그리고 일반시민이 중앙의 원을 덧싸는 동심원을 그리면서 게임의 무대를 구성한다.

이들 행위자들은 어느 자리에서 보느냐에 따라 문제를 달리 인식하고 있다. 즉 한 행위자의 입장은 어디에 앉아 있느냐에 따라 달라진다.(where you stand depends on where you sit)는 것이다. 또한 국가의 이익, 조직의 이익, 개인적 이익이 중첩되어 행위자의 태도에 영향을 미친다. 행위자의 권력은 ①쓸 수 있는 자산, ②그 다산을 사용하는 기술과 의지, ③그리고 이 두 요소에 대한 다른 행위자들의 평가에 따라 달라진다. 일반적으로 협상과정에서 사용할 수 있는 권력 자산은 ①공식적인 권한과 책임, ②행동을 하는데 필요한 자원에 대한 통제, ③문제의 성격을 규정하는데 필요한 정보에 대한 접근과 통제, ④ 결정이 구체적으로 어떻게 집행될 것이라는 모습을 그려줄 수 있는 정보력, ⑤다른 정책게임에서 다른 행위자의 목표에 영향을 줄 수 있는 능력, ⑥개인적인 설득력, ⑦다른 사람에 대한 영향력 등이다. 권력자산을 제대로 사용해야 하며, 그렇지 않은 경우 이를 낭비하고 평판을 잃을 수 있다. 따라서 각 행위자는 자신의 권력자산을 성공확률이 높은 곳에 사용해야 한다.

3) 행동경로

행위자들이 입장을 정하고 행동을 취함으로써 결정에 영향을 미칠 수 있지만, 참여자 사이에 각자의 이해와 입장 및 영향력이 동원되고 전달되는 행동경로에 따라 이루어진다. 행동경로는 누가 언제 게임에 참여할 것인가를 미리 정하고 각 게임에서 유리한 입장과 불리한 입장을 미리 정함으로써 게임의 구조를 결정한다. 대부분의 이슈는 미리 정해진 행동 경로의 틀 속에서 인식되고 결정된다.

게임의 규칙 혹은 선택의 규칙은 헌법, 법률, 판례, 행정명령, 관습 혹은 문화에 의해 결정된다. 명시적인 것도 있고 묵시적인 것도 있다. 분명한 것도 있고 애매한 규칙도 있다. 어떤 규칙은 분명한 규칙도 있고 자주 변하기도 한다. 중요한 것은 규칙들이 모여 게임을 규정한다는 것이다. 첫째, 규칙이 자리를 만들고 그 자리를 차지하는 방법과 그 자리에 주어진 권한과 행동경로를 규정한다. 둘째 규칙은 허용되는 정부의 결정과 행동의 범위를 한정한다. 셋째 규칙은 일정한 행위를 장려하는 한편, 다른 행위는 불법적인 것, 비도덕적인 것, 불명예스러운 것, 적절치 못한 것 등을 규정하여 제재할 수 있다.

앞에서 정책행위자에 관한 두 이론을 살펴보았다. 정책네트워크이론은 개방적인 관점에서 정책행위자들의 상호작용에 초점을 둔 반면에 Allison의 정부정치모형은 개방적이라고는 해도 정책의 공식적 참여자, 즉 정부 내 행위자의 활동에 초점을 두고 있다고 할 수 있다. 또한 정책네트워크이론은 중범위 이론을 구성하고 있는 반면에 정부정치모형은 이 보다는 미시적인 관점에서 정책행위자를 살피고 있다. 따라서 두 이론은 보완적이라고 할 수 있다.

본 연구에서는 전주와 완주의 통합을 연구대상으로 행위자의 상호작용을 분석하고자 한다. 각 행위자는 정책선호를 갖고 있으며, 이 정책선호를 실현하여 정책이익을 얻고자 그들의 권력자산을 활용한다. 물론 정책이익은 개인적인 이익, 조직의 이익, 국가 전체적인 이익 등이 있을 수 있다. 각 정책행위자들이 갖는 권력자산은 상이하며, 자신들이 선호하는 정책을 실현하기 위해 다른 행위자들과 상호작용을 한다. 각 행위자들의 상호작용은 일정한 구조 내에서 이루어진다. 즉 권력게임은 일정한 틀 내에서 이루어지는 것으로 본다.

1)정책행위자의 선정기준으로 Knoke & Laumann(1987: 배응환 2001 재인용)은 4가지 경험적 법칙을 제시하는데 첫째, 지위-그 정책영역에서 중요한 기능 또는 이익을 가진 공식조직, 둘째, 명성-전문가집단에 의해 영향력이 있는 것으로 판단되는 조직 또는 집단, 셋째, 의사결정-국가나 사회의 선택에 영향력을 행사하는 조직 또는 집단, 넷째, 관계-인터뷰하는 동안 거명된 조직과 집단 등을 제시하였다.  2)Allison은 1971년에 출간 초판에서는 합리적 행위자모형(rational actor model: 모형 Ⅰ), 조직과정 모형(organizational process model: 모형 Ⅱ) 그리고 관료정치모형(bureaucratic politics model: 모형 Ⅲ) 등 3가지 모델을 제시하였다. 1999년에 출간된 제2판에서는 조직과정(organizational process)란 말 대신에 조직행태(organizational behavior)란 용어를 사용하였는데, 이는 조직의 구조뿐만 아니라 조직구성원들 사이에 형성된 조직문화에 대한 사회학적 연구를 반영한 것으로 보인다. 또한 관료정치(bureaucratic politics)라는 말 대신에 정부정치(governmental politics)란 용어를 사용하였다. 관료정치라는 표현을 버린 것은 정책게임에 참여하는 사람들이 조직의 장(長)으로 조직의 대표선수라는 정체성 외에도 개인으로서 가지는 개체적 정체성과 다양한 사회성 정체성을 가진 존재이기 때문이라고 할 수 있다(김태현, 2005).  3)Kingdon(1993)은 정책결정과정에 사람들이 문제를 인지하는 ‘문제흐름’, 정책대안을 제안하는 ‘정책흐름’, 로비나 선거 캠페인을 통해 정치적 지지를 동원하는 ‘정치흐름’이 존재하며 이 세 가지 흐름이이 만나야 공공정책과 관련된 아이디어가 결정을 내려야 하는 의제(agenda)가 된다고 하였다. 이 세 가지 흐름은 저절로 만나는 것이 아니고 정책기획가(policy entrepreneur)가 앞장 서야 한다는 것이다. 정책기획가들은 ①의사결정에 책임 있는 집단의 의제를 관리하고 ②문제의 성격을 매우 매력적이거나 시급한 것으로 규정함으로서 세 가지 흐름을 만나게 하고 의사결정 집단으로 하여금 그들의 제안이나 문제를 주목하게 한다는 것이다.  4)미국정부에서 직무수행자는 1) 우두머리(chiefs: 대통령과 각 관련부처의 장), 2) 참모진(Staffs: 각 우두머리의 직속참모), 3) 인디언(Indians: 각 부처의 주요 보직을 맡은 정치적 지명자 및 고위 직업관료), 4) 임시경기자(Ad Hoc Players: 정부를 둘러싼 큰 게임 판의 행위자들)로 구성된다는 것이다.

전주시는 면적 206.22km²에 인구 653,370명이고, 완주군은 820.98km²에 인구가 86,756명이다. 두 지역의 인구추이를 살펴보면 전주시는 1970년 26만여 명에 불과하던 인구가 1990년 51만여 명, 2012년 말 653,370명으로 계속 증가추세이고 완주군은 17만 명이었는데 산업화과정에서 인구가 계속 감소하여 1990년 88,338명, 2012년 말 86,756명이었다. 지형적으로 완주군이 전주시를 에워싸고 있는 형태이다.

전주·완주 통합은 1992년 전주시의회가 처음 제안했으나 완주군민들이 반발하여 본격적인 논의조차 이루어지지 않았다. 1997년 전주시의회가 전주와 완주의 통합필요성을 제기하였고, 11월 14일 통합에 관한 주민의견 조사를 실시한 결과 전주시민의 83.1%, 완주군민의 66.1%가 통합에 찬성하였으나 1998년 1월 31일 완주군의회가 통합반대를 결의함으로써 무산되었다.

전주·완주 통합 문제는 이명박 정부가 출범 이후부터 재론되기 시작하였다. 이명박 정부는 100대 국정과제의 하나로 지방행정체제 개편을 선정하고 시·군·구의 통합을 주진하였다. 전주시와 완주군은 2009년 7월 10일 전주시장이 전주시장, 시의회 의장, 완주군수, 군의회의장으로 구성된 ‘통합논의 4자회담’구성을 제의함에 따라 통합에 관한 논의가 재개되었다. 행정안전부의 주관으로 2009년 11월 1일 실시된 통합 주민여론조사를 실시한 결과 전주는 찬성한 반면(찬성 88.4%, 반대 11.6%), 완주는 반대하여(찬성 35.8%, 반대 64.2%) 통합에 실패했다.

2010년 10월 국회에서 ‘지방행정체제개편에 관한 특별법’이 제정되어 자치단체 통합에 관한 행정적·재정적 지원방안이 마련되었고6), 이 법에 따라 2011년 2월 16일 지방행정체제개편위원회가 발족하여7) 시군통합을 비롯한 지방행정체제 개편업무를 담당하였다.

중앙정부가 시군통합에 대한 행·재정적 지원을 법적으로 보장함에 따라 전주완주통합추진위원회는 2011년부터 통합을 위한 상생협력사업을 발굴하고 수용할 것을 전주시에 요청하였다. 2012년 4월 30일 전라북도지사, 전주시장, 완주군수는 전주완주 통합건의문을 지방행정체제개편추진위원회에 제출하기로 합의하였다8).

4월 30일 전주·완주 통합합의에 따라 2012년 6월 12일 전북지사, 전주시장, 완주군수는 상생발전사업 협약서를 체결하고, 통합시의 비전과 7개 상생발전사업의 용역을 즉각적으로 실시하기로 하였고9), 실무협의체를 구성하여 상생발전 사업을 협의 하였다. 통합논의가 구체화됨에 따라 행위자들 사이에 찬·반 논쟁이 지속되었다.

2013년 5월 30일 안전행정부는 전주시와 완주군에 통합을 권고했다. 안전행정부는 찬반이 팽팽한 완주군은 주민투표를 통해 통합여부를 결정하고, 찬성 여론이 높은 전주시는 시의회의 의견청취로 통합여부를 결정하라고 권고하였다. 이 권고에 따라 완주군 지역의 주민투표일을 6월 26일로 결정하고, 1/3이상의 주민이 투표에 참가하여 과반수이상이 찬성하면 통합으로 결정되는 것이었다.

한편 전주시의회는 6월 21일 제301회 임시회 본회의에서 전주시가 제출한 '전주시·완주군의 행정구역 통합 제안' 건에 대해10) 시의회 전체 34명의 의원 가운데 32명이 참여한 가운데 실시된 이번 표결에서는 28명이 찬성해서 통합 찬성을 의결했다.

6월 26일 전주시와 완주군의 행정구역 통합여부를 묻는 완주군민 주민투표가 실시되었다. 이 투표에는 전체 선거인 69,381명 가운데 36,933명이 투표에 참여해서 투표율은 53.24%이었다. 투표결과는 찬성 16,412표(44.65%), 반대 20,343표(55.35%)로 통합이 무산되었다.

5)전주·완주 통합의 경과는 졸고(2014)인 전주·완주통합을 둘러싼 쟁점에 관한 연구의 일부를 요약한 것이다.  6)지방자치단체의 자율통합을 촉진하기 위한 지원방안은 ①지역개발을 위한 재정지원, ②통합지역의 경쟁력 강화, ③주민생활여건의 개선, ④기존이익 보호·행정특례로 구분할 수 있다(행정안전부 2010)  7)지방행정체제개편위원회는 27명의 위원과 3개의 분과위원회로 구성되어 2011년 2월 16일 출범하였다. 이 위원회는 자치구역의 개편, 지방정부의 기능, 근린자치 등의 문제를 다루었다. 박근혜 정부 출범이후 이 위원회는 지방자치발전위원회로 개편되었다.  8)전라북도지사, 전주시장, 완주군수가 합의한 통합공동건의 합의문의 내용은 다음과 같다. 첫째, 전라북도와 전주시가 완주군이 제안한 사안 중 통합청사신축과 스포츠타운 조성 등에 대하여 도와 양 지역은 2012년 1차 추경예산편성과 절차이행 등을 즉각적으로 실천한다. 둘째, 통합 시 비전용역을 착수하여 통합의사 확인절차로 주민투표 또는 의회의결 이전에 주민들에게 제시한다. 셋째, 완주·전주 주민들의 의사가 최대한 반영되는 주민주도형 자율적 통합이 될 수 있도록 추진한다. 넷째, 실무협의체를 구성한다. 다섯째, 상생발전사업이 지켜지지 않을 때 본 합의문은 무효로 하고 완주군은 통합을 반대하기로 한다.  9)7개의 상생발전사업의 용역은 ①통합시 비전 연구용역, ②통합시 청사 타당성 조사 및 기본계획수립, ③종합스포츠타운 조성 타당성조사 및 기본 계획 수립, ④농수산물 도매시장 신축이전 기본구상 및 타당성조사, ⑤대규모 위락단지 조성 기본구상 및 타당성 조사), ⑥주택/아파트 단지 개발분양 기본구상 및 타당성조사, ⑦공공기관·공용시설 이전 기본구상 및 타당성조사 등이다.  10)전주시는 통합 제안서에서 "생활권과 행정구역의 불일치로 겪는 주민불편과 낙후한 전북발전의 기틀을 마련하려면 통합이 필요하다"고 밝혔다.

1) 전라북도지사

전라북도 지사는 주민들의 직선에 의해 선출된 광역지방자치단체의 장이다, 광역자치단체는 2개 이상의 기초자치단체에 해당되는 광역적 행정사무를 처리한다. 광역자치단체의 장의 권력자산은 법적 권한, 재정자원, 업무수행에 관한 정보 및 주민들의 지지 등 다양하다고 할 수 있다.

전라북도지사는 2012년 4월 30일 전주시장과 완주군수와 함께 전주·완주통합에 합의하였고, 전주·완주통합의 의의를 다음과 같이 설명하였다. “첫 번째 효과는 주민의 편익 증대이다. 두 번째는 다양한 시너지 창출이 가능하다. 전주·완주는 탄소산업, 자동차산업 등 유사 산업이 특화되고 있다. 불필요한 갈등을 줄이고 전략적으로 키울 경우 비약적인 발전을 가져올 수 있다. 아울러, 완주군 로컬푸드와 전주 소비시장을 결합하면 농촌지역 소득증대에 기여할 수 있다. 세 번째는 전북발전의 동력을 찾을 수 있다. 광역시가 없는 전라북도는 대전과 광주 사이에서 경쟁력이 취약하다. 통합시는 광역시 중심의 지방 대도시권과 경쟁할 수 있는 경쟁력을 확보함으로써 전북발전의 성장 동력이 될 것이다”(새전북신문, 2012년 5월 7일). 그리고 주민투표까지 전라북도의 역할에 대해 “완주군민들은 통합이 되면 도시지역에 비해 소외될 것이라는 우려가 있다. 통합되더라도 소외되지 않는다는 믿음을 주는 것이 시급하다. 이를 위해 제도적 장치를 마련하겠다. 농업·농촌에 대한 예산을 종전 이상으로 지원하겠다는 약속을 통합시 조례에 명시해 제도적으로 보장하는 방안을 강구해야 한다. 또 상생발전사업의 즉각적 실천을 위해 도가 중심이 되어 속도감 있게 추진하겠다. 끝으로 통합이 되면 양 지역이 함께 발전할 수 있다는 비전을 명확히 제시하겠다.”고 하였다(새전북신문 2012년 5월 7일).

전라북도는 전주와 완주의 통합을 위해 농업발전기금 1,000억 원 가운데 300억 원을 지원하기로 하고 통합을 위한 실무협의체에서 중재를 맡는 등의 활동을 하기로 하고 2012년 6월 13일 전주·완주 통합을 위한 협약을 체결하고 실행에 돌입하였다. 전라북도지사는 초기에 적극적으로 관여한 것으로 보인다. 2013년 4월경 전북지사는 안전행정부 장관을 만나 전주·완주의 통합을 논의하기도 했지만 통합논의 초기보다는 소극적이었다고 할 수 있다. 전주·완주통합문제는 전주시와 완주군이 당사자이기 때문에 광역자치단체인 전라북도는 지원하는 역할을 수행한다는 점을 감안해도 소극적이었다고 할 수 있다.

전주·완주통합에 대해 전라북도지사가 소극적인 이유를 몇 가지로 추론해 볼 수 있다. 첫째 전북지사와 전주시장은 정치적으로 경쟁관계를 형성하고 있었다. 전주시장이 통합에 매우 적극적이었고, 만일 통합에 성공했었다면 정치적으로 전주시장이 크게 공헌한 것으로 생각할 수 있을 것이라 우려 때문이라고 할 수 있다. 둘째, 전라북도지사는 도민들이 중요하다고 생각한 한국토지주택공사 유치실패, 프로야구 10구단 유치실패 등으로 도민들로부터 신뢰를 잃고 있었고, 전주·완주통합이 무산되면 정치적인 부담이 크다고 생각하였기 때문이라고 할 수 있다. 전북도지사는 2014년 지방선거에 출마하지 않았다.

2) 전주시장·전주시의회

전주시장은 주민직선으로 선출된 기초자치단체의 장이다. 전주시장은 전주시민의 대표로서 시민들의 지지를 받고 있으며 다양한 법적 권한을 갖고 있다. 전주시의회는 주민들의 직선으로 선출된 의원들의 집단으로 의결권 등 법이 정한 권한을 갖고 있다.

전주·완주통합에서 전주시장이 주도적인 역할을 한 것으로 평가할 수 있다. 전주시장은 통합의 의의를 다음과 같이 설명하고 있다. “전주는 전북의 중추 도시이다. 전주는 그동안 정체돼 도약을 맞는데 한계를 갖고 있다. 인위적이지만 통합을 통해 공간적 영역을 넓히고, 기회를 확대해야 한다. 통합 없이는 발전을 모색하기 어렵다.”(새전북신문, 2012년 5월 3일) 전주시는 과거 호남의 중심지였으나, 도시화·산업화과정에서 뒤처져 있으며, 광역적 도시기반을 갖추기 위해서는 완주군과의 통합이 절실하다는 것이다. 이런 이유로 전주시는 1992년, 1995년, 2009년에 이어 2012년에 통합을 시도하였다.

전주시를 대표하는 시장이나 시의회로서는 완주군과의 통합을 추진해야 할 절대적 과제였다. 2012년 4월 30일 전주와 완주가 통합하기로 합의하는 과정에서 완주군이 전주시에 제시한 6개 항목의 상생협력사업을 이행하기에는 부담감이 있었지만 수용하였다. 통합이 본격적으로 추진되는 과정에서 전주시는 적극적이다. 전주시는 완주군과의 통합을 위한 각종 용역을 2012년 발주하였고, 2013년 예산에 통합시 청사건립 예산 139억 등 통합관련 예산을 반영하였다. 완주군의 시내버스요금을 전주와 동일하게 일원화하여 완주군민들에게 편의를 제공하였고, 전주시 각 동사무소와 완주군 면사무소 간에 결연을 맺어서 농촌의 일손을 도와주고, 각 읍·면의 농산물을 판매해서 완주군의 통합 반대여론을 무마하려고 하였다. 전주시장은 조직의 장으로써 전주시의 이익을 위해 전주·완주 통합을 추진하는 것은 당연하다. 그리고 전주시의회도 전주시민의 대표들로 전주시의 이익을 위해 완주군의 통합을 적극 추진하였다고 할 수 있다.

전주시장은 조직의 이익만을 위해 완주와의 통합을 적극적으로 추진했을까 하는 의문이 든다. 전주시장은 2006년 지방선거에서 당선된 이후 2000년 재선에 성공하였다. 기초자치단체의 장으로 8년을 재임하였기 때문에 상위 선출직인 전라북도지사의 선거에 출마하고 싶은 욕구를 갖고 있었던 것으로 보인다. 시장 재임시 업적으로 탄소산업과 완주군과의 통합 성공을 내세워 전북지사 선거에 출마하는 것이 유리할 것이라 여겼을 것이다. 이러한 개인적 이익 때문에 더 적극적으로 전주·완주 통합을 추진한 것으로 보인다. 물론 전주시장은 통합을 추진하던 초기에 “통합을 정치적 계산과 연계시키지 않겠다. 물 흐르듯이 흐름에 맡기겠다.(새전북신문, 2012년 5월 3일)고 하여 전북지사 출마에 긍정도 부정도 하지 않았으나 2014년 지방선거에서 전북도지사 선거에 출마하였다.

3) 완주군수·완주군의회

완주군수와 완주군의회는 기초자치단체의 장과 의결기관으로 앞서 설명한 바와 같은 권력자산을 갖고 있다.

완주군수는 2009년에는 통합에 반대하는 입장을 가졌으나 2012년에는 통합을 적극적으로 추진하였다. 완주군수는 “완주군의 입장만 생각하면 통합을 거부해야 하지만, 전주·완주통합은 전북의 성장동력을 만드는 대의”라고 하면서(JTV 시사진단, 2013년 2월 13일), 이전에는 상호신뢰가 구축되지 않아 전주시의 진정성을 의심했는데 시기적으로 맞아 떨어져 통합을 추진했다는 것이다. 전주시와의 통합에 찬성한 이유는 농업예산 1,000억 확보와 완주군에 통합청사 건립 등 상생협력사업에 대해 전주시장이 진정성을 갖고 제안을 받아주었기 때문이라고 하였다(새전북신문, 2012년 5월 2일)

통합에 찬성한 완주군수와는 달리 완주군의회는 통합에 반대하였다. 완주군의회 의장은 “반대여론이 많은데 군수 단독으로 여론을 무시하고 통합건의서는 지방자치의 근본을 훼손한다.(전북일보, 2013년 5월 13일)이라고 비판을 하였다. 완주군의회는 2013년 2월 제 187회 임시회에서 ‘완주·전주 통합반대 특별위원회’를 구성하고 의회차원에서 통합반대활동을 전개하였다11).

전주시와는 달리 완주군은 군수와 군의회가 통합에 찬성과 반대로 입장을 달리한 것은 개인적으로 정치적 이익이 다르기 때문이라고 할 수 있다. 즉 완주군수가 통합에 찬성한 이유는 전주-완주 통합이 이루어지면 통합시장에 도전하거나 도지사에 도전할 수 있는 가능성 때문이라고 할 수 있다. 완주군수는 이에 대해 “정치인이라면 누구나 그런 꿈이 있다. 이는 정치적 흥정의 대상이 아니다. 열심히 일해 인정받고 꿈을 이루고 싶다.”(새전북신문, 2012년 5월 2일)고 밝혀 통합시장이나 전북지사를 염두에 두고 있음을 부인하지 않았다. 2009년의 통합논의과정에서 군수가 통합에 반대한 가장 큰 이유는 2010년 지방선거에서 완주군수로 재선을 해야 하기 때문에 반대의견이 많은 군민의 의견에 따른 것이라고 추정할 수 있다. 완주군수는 2014년 지방선거에서 전주시장 후보로 출마하였다.

완주군의회 의원들이 통합에 반대한 이유는 몇 가지로 추정해 볼 수 있다. 첫째, 군의원들이 지역에서 오랫동안 거주해 온 토착민으로 완주군이 사라지는 것을 우려했기 때문이라고 할 수 있다. 즉 지역 대한 애착심에서 통합에 반대한 것이라 할 수 있다. 둘째, 완주군이 전주시에 통합되면 독자적으로 지방자치단체로 존재할 때에 비해 정치적 영향력이 줄어들 것을 우려했기 때문이라고 할 수 있다. 셋째, 완주군민 특히 전주에서 거리가 떨어진 고산면, 비봉면, 화산면, 운주면, 동상면, 경천면 지역은 통합반대 의견이 찬성보다 월등히 많기 때문에 다음 선거에서 찬성할 경우 낙선할 가능성 때문이라고 할 수 있다. 넷째, 완주·전주 통합반대 특별위원회에 소속된 완주군의회 의원들은 대부분 민주당 소속으로 이 지역 국회의원이 통합에 대해 미온적인 반응을 보이고 있어서 통합에 찬성하면 2014년 지방선거에서 당의 공천을 받기 힘들 것이라고 생각하였기 때문이라고 할 수 있다.

4) 국회의원

국회의원은 국민들의 선거를 통해 선출된 공직자로서 국가정책에 주로 관여한다. 이들은 자신의 선거구에서 소속정당의 지역위원장을 겸하고 있어서 정당을 통해 지방자치단체의 정책에 간접적으로 관여한다. 지방과 관련된 정책을 추진하는데 있어서 국회의원의 권력자산은 해당 선거구에 소속된 지방자치단체의 장, 광역자치단체 지방의원, 기초자치단체 지방의원들에 대한 직접적으로 행사하는 영향력이라고 할 수 있다.

전주시에서 선출된 국회의원들은 전주완주통합에 적극적인 반면에 김제·완주 지역구 국회의원은 중립적인 태도를 보였다. 전주·완주 통합문제에 대해 “전적으로 완주군민의 의사에 따르겠다는 기본 입장에는 변함이 없으며, 개입할 의도가 없다”(새전북신문, 2013년 3월 5일)는 입장을 보였다. 이와 같은 국회의원의 태도에 대해 통합찬성단체는 “완주·김제 민주당 당직자와 도의원 군의원, 내년 지방선거 입지자들이 앞장서 통합반대 화롱을 하는 것을 묵인했다. 이는 지역발전은 뒷전이고 자신의 기득권에만 급급한 정치적 야욕 때문”(전북일보 2013년 7월 24일)이라고 비판했다. 지역구 국회의원은 겉으로는 중립적인 태도를 보였지만, 실제 반대한 것으로 볼 수 있다.

지역구 국회의원이 통합문제에 대해 미온적인 태도를 취한 이유는 전주와 완주가 통합되면 국회의원 선거구가 조정되어야 하는데, 이렇게 되면 차기 선거에서 당선이 불투명해질 것이 때문이라고 할 수 있다. 지역구 국회의원은 19대 총선 당시 김제지역에서 52.71%를 얻었지만, 완주군에서는 57.72%를 얻어 완주군에서 강세를 보였다. 즉 지역구 국회의원은 전주·완주 통합으로 인해 지역구 조정으로 인한 정치적 불이익을 회피하기 위해 반대했다고 할 수 있다.

시민단체의 권력자산은 주민들의 신뢰와 지지라고 할 수 있다. 이를 바탕으로 통합찬성 혹은 통합반대 단체들은 자신들의 찬성과 반대의 이유와 주장을 주민들에게 전전달하려고 하였다.

2012년 4월 30일 전주·완주 통합 합의가 발표되자 완주군의 통합반대 단체인 (사)완주사랑지킴이운동본부는 “통합추진은 여론을 무시한 일방적인 결정”이라고 반발하였으며(전북일보, 2012년 5월 3일), 이 단체를 중심으로 애향운동본부, 새마을운동본부, 농민단체연대 등 완주군 내 52개 단체가 완주군의 주요 길목에 통합을 반대하는 현수막을 내걸었다. (사)완주사람지킴이운동본부는 2009년 전주·완주 통합을 추진할 때 반대하기 위해 결성된 단체이다. 2013년 완주군에서 주민투표로 통합여부를 결정하겠다고 하자 5월 2일 (사)완주사랑지킴이운동본부를 중심으로 ‘통합반대 범완주군민 대책위원회를 구성하고 주민투표에서 반대하도록 조직적으로 활동하였다. 반대대책위는 (사)완주사랑지킴이운동본부 본부장이 상임의장을 맡고 11명의 상임대표로 구성하였다.

한편, 2012년 11월 통합에 찬성하는 완주군민 300명이 완주-전주상생발전 완주군민협의회를 구성하였고, 13개 읍·면별로 ‘완주군민 통합 찬성 결의대회’를 여는 등 통합찬성 여론을 확산시켰다. 2013년 3월 전주지역에서는 346개 단체가 참여한 가운데 발족한 범시민기구인 ‘완·전주 상생통합추진협의회’를 구성하였다. 이 위원회는 완주군민들이 주민들이 통합찬성에 투표하도록 지원하는 역할을 수행하였다. 완주군민을 대상으로 한 주민투표과정에서 전주시와 완주군이 직접적으로 찬성하도록 홍보를 할 수 없는 상황에서 이 위원회는 행정기관을 대신하여 주민들에게 통합이유를 홍보하는 역할을 담당했다고 할 수 있다.

전주시와 완주군 통합과정에서 찬성 혹은 반대 활동을 한 단체들은 순수하게 군민들에게 전달하려고만 했을까 하는 의문이 든다. 찬성 혹은 반대활동을 전개한 단체들의 핵심적인 활동가들의 일부는 다른 의도나 목적이 없었다고 할 수는 없다. 이들 중 지역을 위해 순수하게 찬성 혹은 반대 활동을 한 사람들도 있지만, 일부는 어떤 정치적 의도가 있었다고 할 수 있다. 2014년 지방선거 혹은 그 이후 선거를 겨냥한 다양한 정치적 입지자들이 있었다고 할 수 있다(전북일보, 2013년 6월 30일). 실제 통합반대운동의 실질적 구심점 역할을 한 (사)완주사랑지킴이운동본부의 핵심인사는 2014년 지방선거에 완주군수로 입후보하였다. 또한 전주에서 통합찬성을 주도한 완·전주 상생통합추진위원회의 핵심인사 중 한 사람은 2014년 지방선거에 전주시장으로 입후보하였다.

전주·완주의 통합에 대해 찬성하는 정책행위자와 반대하는 정책행위자는 각기 다른 이유로 통합 찬성과 반대활동을 하였다. 통합찬성을 선호한 정책행위자는 ①전주시와 완주군 주민들의 생활권과 행정권역을 일치시키기 위해, ②규모의 경제효과로 효율성 제고를 위해, ③광역적 도시기반을 구축하고 공공서비스의 생산비용을 절감하기 위해 통합이 필요하다는 것이다. 이와는 대조적으로 통합반대를 선호하는 정책행위자들은 ①통합이후 행정서비스제공에서 완주군민들이 소외될 가능성이 있어서, ②완주군은 독자적으로 성장·발전할 수 있기 때문에, ③완주군민의 정치적 기회가 줄어들기 때문에 통합을 해서는 안 된다는 것이다(김길수, 2014).

전주·완주 통합문제에 대해 찬성하였든 반대하였든 간에 정책 행위자들은 완주의 발전을 위한 활동이었다고 주장을 한다. 하지만 그들의 활동양상을 분석해 보면, 그들은 자신들의 정치적 이익을 제고하기 위한 정책선호를 갖고 이를 관철하기 위한 활동을 한 것이라고 할 수 있다. 즉 전주·완주 통합과정에서 활동한 정책 행위자들은 완주군의 발전보다는 향후 지방선거를 염두에 두고 찬반활동을 하였다고 할 수 있다.

전주·완주 통합문제와 같이 지역주민들의 행태에 직접적으로 영향을 미치는 문제를 결정할 때는 정책대상집단이 자신의 이해관계를 적극적으로 투입하려는 노력이 필요하다고 할 수 있다. 전주·완주 통합문제가 앞으로 재론이 된다면, 기존의 정치적 이해관계를 갖는 정책행위자들에게 의존하기보다는 지역주민들의 자각과 노력을 통해 무엇이 정책대상집단인 주민에게 유리한 것인가를 성찰할 수 있어야 한다. 즉 기존의 정책 행위자들은 Allison(1999)이 언급한 대로 어느 자리에 있느냐에 따라 각자가 얻을 수 있는 이익과 손해를 가늠한 후 정책선호를 결정하려고 한다. 이들에게 지역주민들의 이익보다는 자신의 이익을 보다 중시하려고 한다. 때문에 지역주민들은 스스로 권력자산을 확대하교 이를 활용하려는 노력이 요구된다고 할 수 있다.

11)완주군 의회 완주·전주 통합반대 특별위원회 박재완 위원장은 통합반대 이유를 다음과 같이 설명하였다. “첫 번째 이유는 통합이 완주군에게 도움이 안 된다는 것이다. 효율성 측면에서는 도움이 되지만 복지 측면에서는 통합이 맞지 않다. 그리고 완주군은 5400억의 예산으로 독자적으로 자립할 수 있는 기반이 충분하다. 기업과 연구기관이 상생해서 발생되는 이득을 주민들에게 복지로 돌려줄 수 있는 체계가 가능하다. 무조건 통합의 효율성만을 강조한 것은 복지의 기본을 무시하는 것이다. 두 번째는 전주시는 도시행정이 중심이고 완주군은 농촌과 산업행정이 조화롭게 이뤄진 군이다. 전주시의 도시행정은 완주군과는 차이점이 있다. 그렇기 때문에 농촌계층이 통합이후에 소외될 것이 뻔하다. 앞서 통합된 41개 지역을 보면 시너지효과보다는 주민들의 갈등이나 반목이 심해져 농촌지역은 소외되고 도시만 더 팽창되는 결과만 가져왔다.”(전북일보, 2103년 6월 20일)

현실세계에서 합리적으로 정책형성 혹은 변화는 가능할까? 정책의 형성과 변화는 많은 행위자들의 이해관계에 영향을 미친다. 각 행위자들은 자신들의 이해관계를 정책에 반영하기 위해 자신의 권력자산을 최대한 활용한다. 정책의 형성과 변화는 합리적으로 이루어지기 보다는 행위자들의 상호작용에 의해 정치적으로 결정이 이루어지는 경우가 많다고 할 수 있다.

이러한 인식하에 본 연구에서는 전주와 완주의 행정구역통합 사례를 대상으로 각 정책행위자들의 활동을 분석하였다. 각 정책행위자들이 행정구역 통합에 대한 정책선호는 자신이 어느 자리에 있는가에 따라 찬성 혹은 반대로 극명하게 나누어졌다. 전주·완주 통합으로 인해 정치적 이익을 얻을 것으로 기대하는 행위자는 찬성을 하였고, 정치적으로 불리할 것으로 생각하는 행위자는 반대하였다. 그리고 이들 행위자들은 자산이 갖고 있는 권력자산을 활용하여 정책선호를 실현하려고 하였다.

각 행위자들은 중앙정부가 정한 규칙에 따라 상호작용이 이루어졌다. 중앙정부는 시군 통합에 대한 행·재정적 지원을 법적으로 보장하였지만, 주민들의 자율적인 의사에 따라 지방자치단체 통합을 추진한다고 하였다. 중앙정부가 정한 규칙에 따라 전주시와 완주군은 중앙정부에 통합을 신청하였다. 중앙정부는 2013년 5월 전주시와 완주군의 통합을 권고하였고, 찬성의견이 많은 전주시에서는 시의회 의결로, 찬반양론이 비슷한 완주군은 주민투표를 하도록 하였다. 전주시와 완주군의 통합은 완주군민들의 주민투표에 의해 결정되었다. 완주군민의 반대가 찬성보다 많아서 통합이 이루어지지 않았다.

각 정책행위자들의 활동은 완주군의 주민투표에 집중되었다. 찬성하는 정책행위자들은 협력하여 주민들이 찬성에 투표하도록, 반대하는 행위자들은 주민들이 반대에 투표하도록 다양한 활동을 하였다. 물론 통합에 찬성하는 행위자와 통합에 반대하는 행위자 간에는 갈등관계가 형성되었다.

정책의 현실을 설명하기 위해서는 행위자들의 활동을 분석할 필요가 있다. 하지만 정책연구에서 행위자들의 선호, 이익, 권력자산, 전략 등을 분석한 연구는 그리 많지 않은 실정이다. 앞으로 정책현실을 보다 잘 설명하는 연구들이 더 많아지기를 기대해 본다.