우리나라는 다른 나라에 비하여 비교적 관대한 술 문화가 형성되어 있어 알코올 남용과 의존을 겪고 있는 알코올 사용 장애 환자가 증가하고 있고, 음주로 인한 사회․경제적 비용은 연간 20조 990억원으로 국내총생산의 2.9%에 이르고 있으며, 미국(2.3%),일본(1.9%), 캐나다(1.1%), 호주(1.0%), 영국(0.5%) 등 외국과 비교할 때 매우 심각한 상황이라고 할 수 있다.1) 지난 5년간(2004-2008) 음주소란으로 단속된 건수가 연평균 1만 4천건이 발생하여 전체 경범죄 중에서 약 10%를 차지하였고, 2008년은 약2만5천건으로 급증하였다. 그리고 2008년 기준 총 범죄자 중에서 주취상태에서 범죄를 저지른 자의 비율이 17.9%에 이른다. 범죄유형별로 보면 공무집행방해사범 중에서 주취상태로 범행을 저지른 경우가 61%로 가장 높았고, 다음이 방화(48.6%), 살인(36.6%),폭력(33.9%), 강간범(31.6%) 순이었다.2) 2010년 신지호 국회의원 국정감사 요구에 따라 제출된 경찰청 자료에 의하면, 순찰지구대에서 처리한 주취자 사건 59,362건 중76%인 44,953건을 훈방한 것으로 나왔다.3)

국가인권위원회에서 조사한 ‘주취자 인권보호 실태조사’ 보고서에 기재된 경찰 경력 30년의 베테랑 지구대 팀장의 인터뷰 내용을 살펴보면, 경찰이 맡고 있는 일 중 가장 어려운 것이 주취자 관련 업무로서, 이 때문에 경찰 인력의 70～80%가 낭비되고 있고 살인범도 10～15일 추적 수사를 하면 해결할 수 있는데, 주취 소란자 문제는 별다른 해결 방안 없이 항상 반복되고 있다4)면서 어려움을 호소하고 있는데, 이러한 답변 내용을 보면 국민의 안전을 위하여 사용되어야 할 경찰력 낭비가 매우 심각한 수준임을 알 수 있다.

최근 경찰은 서민 보호와 선진 법질서 확립을 위해 주취 상태에서 공무집행을 방해하거나 상습적으로 선량한 주민을 괴롭히는 자들에 대한 규제를 강화하는 추세5)를 보이고 있고, 이에 대해 각종 언론보도를 살펴보면 매우 긍정적인 반응을 보이고 있다. 주취자는 규제의 대상이면서도 보호의 대상이기도 하다. 상습 주취자들의 공격적인 의사에 의한 폭력 행위에 대해서는 엄정한 사법처리가 필요하며, 그렇지 아니한 경미한 상습 주취소란자에 대한 치료·보호 프로그램이 상호 상반된다고 보이지는 않는다. 외국의 법제를 검토해보면 대부분 주취 범죄자에 대해 강력한 처벌과 함께 주취해소센터에서의 치료를 병행하고 있다.

주취자 문제에 대한 접근 방식은 크게 범죄자 접근방식과 질환자 접근방식으로 구분하여 볼 수 있는데, 본 논문에서는 대상자를 처벌의 대상인 범죄자(또는 잠재적 범죄자)가 아닌 치료와 재활이 필요한 환자로 인식하여, 대상자에 대해 전문 의료인의 의료서비스 제공에 중점을 두고 주취 소란자 문제에 대하여 접근을 하고자 한다. 이를 위해 부산지방경찰청에서 2009년 9월부터 시범 실시하고 있는 ‘상습 주취 소란자 치료ㆍ보호 프로그램’에 대한 분석을 통해 향후 상습 주취 소란자 처우에 대한 해법을 모색하고자 한다.

상습 주취자는 주취 상태로 수회에 걸쳐서 경범죄 처벌을 받거나, 술에 취해 이웃 주민들에게 소란을 부리는 등의 잦은 민원 발생이 되는 사람6)을 의미하며, 상습 주취 소란자 치료ㆍ보호 프로그램이란 상습적으로 술에 취하여 소란 행위를 하는 등 만성 알코올 중독으로 인한 행동장애를 보이는 사람으로서 응급 치료가 필요한 경우 본인 또는 보호자의 동의를 받아 부산 의료원 응급실로 후송하여 치료보호를 해주고 술이 깬 후에는 귀가시키거나 전문의의 진료를 받도록 하는 제도이다.

1)부산지방경찰청, 상습 주취 소란자 치료ㆍ보호 프로그램 시범실시 종합 결과보고, 2009, 99면  2)하혜영 유규영, 경찰의 주취자 보호 관리제도 개선방안, 국회입법조사처 현안보고서 제54호, 2009, 1-2면  3)문성도, “음주 폐해 예방과 감소를 위한 경찰 대응과 문제점”, 경찰법연구 제8권 제2호, 2010, 44면  4)표창원 외, 주취자 인권보호 실태조사, 국가인권위원회 연구용역보고서, 2010, 73면  5)충북지방경찰청의 주취자 폭력(酒暴) 엄정 대응 정책  6)하혜영‧유규영, 앞의 보고서, 4면

한국 사회 음주 문화의 가장 큰 특징은 ①관대함과 ②폭음문화라고 할 수 있다.

첫째, 한국 사회에서 음주는 일상 생활에서 자연스럽게 일어나는 보편적이 일이기 때문에 술을 마신 후에 실수나 문제되는 행동에 대해서 관대하게 대하는 사회적 분위기가 팽배해 있다.7) 둘째, 집단문화와 밀접한 관련이 있고 이로 말미암아 폭음이 많다는 특징을 발견할 수 있다. 일반적으로 한국인들은 집단문화에 익숙하고 단체행동을 많이 하는데, 회사나 모임에서의 단체회식때 대부분 술을 마시게 된다.8)

지난 2006년 통계청에서 전체국민을 대상으로 실시한 ‘사회통계조사보고’에서 음주인구의 비율을 조사한 결과에 따르면 전체국민 중에서 73.2%가 술을 마시는 것으로 밝혀졌으며, 음주의 빈도를 살펴보면, 월 2-3회가 31.0%로 가장 많고, 주 3-4회가 9.6%,그리고 거의 매일 술을 마신다는 비율이 7.5%로 나타났다. 결국 국민의 17.1%는 이틀에 한번 이상 술을 마시고, 전국민의 반 정도(41.5%)가 일주일에 1번 이상 술을 마시는 것으로 나타났다.9) 상습 주취자에 대한 객관적 정의를 내리기는 어려우나 매일 술을 마시는 경우는 상습 주취자로 볼 수 있을 것이다.

지금까지 우리 사회는 주취자에 관한 모든 문제를 경찰에게만 일임했다고 볼 수 있다.그러나 주취자 문제는 경찰 혼자만이 해결 할 수 있는 것이 아니다. 국가, 지방자치단체, 의료기관, 소방, 시민단체, 가정이 함께 나서서 유기적이고 체계적으로 협력하여야할 문제이다.10) 그리고 응급구호나 의학적 진료가 요구되는 주취자를 결창관서의 보호시설에서 보호조치하는 것은 그 위험성으로 위해 적절하지 않을 뿐만 아니라, 경찰기관에게만 부담시키는 것 자체가 더 이상 그 설득력을 찾기 어렵다.11) 그런데 현재의 시스템은 현장에 출동한 경찰관이 응급 필요성 여부를 판단 조치토록 되어 있는데, 경찰이 의료적 판단을 하도록 요구받고 있는 것은 주취자에게 있어 매우 위험한 일이다. 따라서 의료전문가의 판단을 받을 수 있도록 응급판단의 주체에 의료기관과 소방요원 등이 참여하는 다기관 협력체계의 구축이 필요하다.

다만 현재의 주취자에 관한 국가 정책은 사회복지 국가적 관점에서의 적극적 대응에 있어서는 예산의 벽과 기관 이기주의라는 현실적인 이유로 인해 애써 외면하고 있으며, 위험방지 차원의 소극적인 경찰 대응 문제에 있어서도 인권보장이라는 높은 벽에 막혀서 법제 개선이나 정책적 차원에서의 고려가 아닌 경찰관 개개인의 합리적인 판단과 대처에만 의존하는 땜질식 처방에 만족하고 있는 듯 하다.12)

상습 주취 소란자로부터 유발되는 가정폭력, 공공질서 침해행위, 각종 범죄로 인한 가정과 이웃의 피해가 증가하고 있으며, 만취상태의 주취자에 대한 범죄도 다수 발생하고 있다. 2009년 1월부터 8월까지 8개월간 범죄별 주취자 비율(표 1)을 살펴보면 전체 범죄자 중 22.5%가 주취자에 의해 발생하고 있으며, 살인범의 43.2%, 강도범의12.3%, 강간범의 36.5%, 폭력범의 35.6%가 주취자에 의해 발생하고 있다. 특히, 공무집행방해는 57.4%가 주취자에 의해 발생하여 경찰권의 무력화13)가 매우 심각한 상황에 이르렀음을 알 수 있다.

음주량이 증가할수록 가정폭력도 증가하고 있다. 한국알코올학회지14)에 따르면 가정폭력 가해자의 51.4%가 알코올 중독자라는 연구결과가 있으며, 술을 많이 마시는 남편의 경우 술을 전혀 마시지 않는 경우와 대비하여 정신적 폭력을 23.6%, 신체적 폭력을14.2% 더 많이 행사한다고 한다. 그리고 주취상태에서의 범죄 피해 발생도 매우 심각하다. 만취 상태로 방치된 주취자를 상대로 퍽치기 등의 범죄 피해도 다수 발생하고 있다.

경미한 주취 소란 행위 초기에 대응할 수 있는 치료.보호시설이 없어 지구대 내 대기중 공무집행방해 등 중범죄로 이행되고 있는데, 공무집행방해 범죄의 절반 이상이 주취상태에서 발생하고 있다. 지난 2000년도에 도입되어 전국 경찰서에 설치된 주취자 안정실 운용실적은 매년 급감하여 거의 사용하지 않고 있어 큰 효과를 보지 못하고 있는 실정이다. 처음 설치된 2000년에는 전국에 154개였다가 2007년에는 40개로 줄어들었고, 2009년 9월에는 23개로 85%가 줄었다. 일선 경찰서에는 주취자 안정실을 이용했다가 갑작스런 자해소동이나 사망사고가 발생했을 경우, 모든 책임이 고스란히 경찰에게 돌아간다는 점 때문에 사실상 사용이 어렵다고 말한다. 또한 보호조치된 주취자가 술에서 깰 때까지 경찰관이 옆에서 일거수 일투족을 감시하는 것도 사실상 불가능하고, 여성주취자의 경우 남성 경찰관들과의 대응과정에서 성추행 시비에 휘말릴 우려가 있다.15)

독일의 경우 주취자 등 보호조치 대상자, 즉 요구호자가 노상에서 발견될 경우 경찰과 응급구호기관 직원들이 현장에 동시에 출동한다. 범죄피해관련성, 상태의 심각성, 기본적인 신원확인을 거쳐 신속하게 의료기관에 후송한다. 경찰관서에 보호조치 대상자를 수용하는 경우는 거의 없다. 물론 주취자안정실과 같은 시설도 없다.16)

<표 2>를 살펴보면 주취자 안정실이 거의 사용되지 않고 있는 반면, 주취 상태의 공무집행방해는 매년 증가 추세로 ’08년 12,092건으로 증가하여 공권력 경시풍조는 매우 심각한 것을 알 수 있다.

의학적 전문지식이 없는 경찰관이 주취자 보호를 전담하고 있어 응급상황 판단․대응에 어려움이 있고, 이는 주취자의 생명․신체 안전에 위협 요소가 되고 있다. 특히, 상습 주취 소란자는 다양한 의학적 질환을 겪고 있고 가벼운 자극에도 응급상황에 처할 수 있어 의료인의 치료적 접근이 꼭 필요하다. 2009년 주취자 사망 주요 사고(표 3)를 살펴보면, 지구대 소파 등 경찰관서에서 주취자를 보호하는 과정에서 사망 사고가 발생하였음을 알 수 있다.

지구대에서 주취자 처리에 상당한 인력과 시간이 소요되고 있어 경찰력 손실로 인해민생치안 역량 약화가 매우 심각하며, 119구급대 및 병원 응급실 내 주취자 난동 문제도 매우 심각하다

첫째, 2004년 국정감사 요구자료에 따르면, 2004년 6월 중 전국에서 발생한 총 사건 152,550건 중 주취자 처리사건은 32,103건으로 21%를 차지하여, 이로 인한 경찰력 손실로 인해 민생치안 업무에 큰 공백을 초래하고 있음을 확인하였다. 2008년 8월26일 권경석 의원이 대표 발의한 경찰관직무집행법 일부개정안에 의한 경찰청 주취자처리 현황에 따르면, 단순주취자는 약 48.1%, 주취소란자는 약 45.4%이며, 주취자에 대한 통고처분, 즉심청구, 형사입건 하는 비율은 약 16%에 불과하고 대부분은 훈방하거나 경찰관서에 일시적으로 보호하고 있다고 하였다.17) 유흥가를 관할하고 있는 지구대 경찰 경력 30년의 베테랑 지구대 팀장은 “경찰이 맡고 있는 일 중 가장 어려운 것이 주취자 관련 업무로서, 이 때문에 경찰 인력의 70～80%가 낭비되고 있으며, 주취 소란자 문제는 별다른 해결 방안 없이 항상 반복되고 있다”18)고 답변하면서 경찰력 낭비에 대한 근본적인 해결 시스템이 필요하다고 제언하였다. 이처럼 일선경찰관들은 주취자를 처리하는 과정에서 매일 일상적으로 곤혹을 치루고 있다.

둘째, 2008년 전국 119구급대원이 폭행사건으로 인하여 부상을 당한 사건은 71건,2009년 6월까지 43건으로 매년 증가추세에 있으며, 주요 폭행 피해사례의 대부분이 주취자 이송 중에 발생하고 있다.19)

셋쩨, 대한전공의협의회에서 발표한 ‘응급실 내 전공의 폭력실태’(2007. 4.)에 따르면, 전공의 10명 중 7명이 응급실에서 직접적인 폭언 및 폭행 등을 경험한 바 있으며,폭행 경험자 중 71%는 1달에 1～2회 폭력에 노출되었다고 응답하는 등 병원 응급실내 주취 환자에 의한 폭력 피해가 심각하다.

7)곽대경, “주취자 처리 제도의 개선을 위한 보호법안의 필요성”, 한국공안행정학회보 제19호, 2005, 179면  8)위의 글, 180면  9)이호용, 효과적인 주취자 처리를 위한 방안, 치안정책연구소 연구용역보고서, 2009, 10-11면  10)김학신, “경찰의 주취자 보호를 위한 법적 고찰”, 치안정책연구소, 2010, 76면  11)조 국, “경찰 보호조치와 훈방조치의 법적근거 및 한계에 관한 연구”, 치안정책연구소, 2003, 27면  12)이성용,“주취자 보호조치에 관한 법적 검토”, 경찰법학회 32차 학술회의 자료집, 2009, 82면  13)2006년 7월 성남수정경찰서 지구대 경찰관이 주취자 검거과정에서 흉기에 찔려 사망하는 사건 발생  14)조미숙, “가정폭력 가해자의 알코올 중독이 아내구타에 미치는 영향에 관한 연구”, 한국알코올학회지, 2002 ; 부산경찰청, 앞의 보고서, 101면 재인용  15)표창원 외, 앞의 보고서, 29면  16)임준태, “주취자보호과정상의문제점과개선방안”, 수사연구, 2002년2월. 111면; 문성도, 앞의글, 67면재인용  17)김학신, 앞의 글, 20-21면  18)표창원 외, 앞의 보고서, 73면  19)2009년 1월 13일 부산북부소방서 구급대원이 만취한 환자를 이송하던 도중 갑자기 일어난 환자로부터 10여 차례 폭행당하여 뇌진탕 3주 상해 피해를 입은 사례

1) 주취자 보호조치 규정

경찰의 주취자 보호조치 관련 법적 근거로서 「경찰관직무집행법」 이 있다. 경찰은 주취자 및 주취자로 인한 제3자의 피해 보호를 위해서 동법 제4조에 보호조치 규정을 두고 있으며, 이에 근거한 「주취자안정실운영규칙」 이 있다

「경찰관직무집행법」 제4조에 의하면, 술 취한 상태로 자기 또는 타인의 생명·신체와 재산에 위해를 미칠 우려가 있고, 응급의 구호를 필요로 하는 사람이 경찰의 보호 대상이 된다. 그리고 주취자를 보호하기 위해서 경찰관서에 주취자안정실을 설치·운영할 수 있는데, 경찰관은 보호대상자의 난동·자살 또는 자해의 방지 등 주취자 보호조치에 시급히 필요한 경우에는 수갑·포승을 사용할 수 있다.20)

주취자 안정실에서 주취자의 보호기간은 24시간을 넘기지 않도록 규정하고 있다.

주취자의 소란 및 난동 행위에 대한 제재 권한의 근거 조항으로서 경찰관직무집행법 제5조(위험발생의 방지)와 제6조(범죄의 예방과 제지)가 있다.

보건의료 분야에서 주취자 관련 법규로서는 응급구호가 필요한 주취자를 보호하기 위해서 「응급의료에관한법률」과 「정신보건법」등이 있다.

「응급의료에관한법률」 에서는 응급의료 종사자는 업무중에 응급의료를 요청 받거나 응급환자를 발견한 때에는 즉시 응급치료를 행하여야 하며 정당한 사유 없이 이를 거부하거나 기피하지 못한다(제6조 2항). 이에 위반하여 응급의료를 거부 또는 기피할 경우 처벌 규정이 있다. 동법 시행 규칙 제2조(응급환자)에는 알코올 중독을 포함하고 있다.

「정신보건법」 제3조에도 알코올 중독자를 동법에서 정의하는 정신질환자에 포함시키고 있으며, 동법은 정신질환의 예방과 의료 및 사회복귀에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 정신 건강 증진에 이바지함을 목적으로 제정한 법이다.21)

2) 주취 상태의 범죄에 대한 처벌 규정

첫째, 주취자의 경미한 범법행위는 공공장소 소란, 노상방뇨, 불안감조성, 인근소란, 무임승차 및 무전취식 등에 해당될 수 있으며, 경범죄처벌법 적용 대상 행위에 따라 통고처분 또는 즉결심판 청구의 대상이 된다.

둘째, 주취자의 위법 행위 형태에 따라 형법상 폭행(260조), 상해(257조), 주거침입(319조), 업무방해(314조), 손괴(366조) 등의 범죄로 의율할 수 있는데 특히 경미한 주취 소란으로 시작되었어도 경찰관의 적법한 직무 집행에 대하여 폭행 또는 협박한 경우 공무집행방해(제136조)로 처벌될 수 있다.

다음의 표는 주취자의 행위 유형에 따른 조치 사항을 정리한 것이다

1) 미국

미국은 대다수의 주에서 공공장소에서의 음주행위 및 주취상태를 형법(경범죄)에 의거 처벌하고 있으며, 일반적으로 미국에서 주취자 처리는 경찰관과 응급구조팀이 담당하고 있는데, 단순 주취자는 본인의 동의 하에 경찰관서나 공공치료시설, 주취자의 자택으로 후송하고 있다. 그러나 만취자는 경찰에 의해 48시간 이내의 유치 및 응급치료를 위한 공공치료시설에 후송 후에 치료하는 체제를 갖추고 있다.22)

워싱턴 D.C의 주취자 보호관리 사례를 살펴보면, 의식과 분별력이 있는 단순 주취자의 경우 본인의 동의하에 경찰에 의해 귀가조치 또는 주취해소센터(Detoxification Center)로 후송한다. 그러나 귀가조치에 거부하는 경우 체포해서 주취해소센터로 후송한다. 응급치료가 필요한 만취자는 병원으로 후송하여 치료하고, 타인에게 위해를 가하거나 가할 우려가 있는 주취자는 주취해소센터로 후송한다. 주취자는 경찰서 유치장, 주취해소센터(Detoxication - LA시, 워싱턴D.C.)에서 최대 48시간 이내로 보호할 수 있으며 워싱턴 D.C.의 경우 보호조건 해제 후에는 형사 처벌도 가능하다. 한편, 자해를 하거나 자살시도를 하는 등 정신병적 증세를 보이는 주취자는 종합정신응급프로그램(CPEP: Comprehensive Psychiatric Emergency Program)으로 관리한다. 이 프로그램은 18세 이상의 주취자에 대해 24시간 동안 응급정신과 서비스와 모바일긴급위기 서비스, 장기보호관찰소를 제공하는 제도이다.23)

2) 캐나다

공공장소에서의 주취는 처벌대상이 되고 있으며, 일부 지역에는 주취자 보호를 위해별도의 주취자유치법이 제정되어 있다. 주취자는 주취해소센터에 보호조치를 할 수 있으며, 보호기간은 24시간 또는 48시간 이내이다. 공공장소에서 주취상태로 소란을 야기한자는 6월 이하 징역 또는 2,000달러 이하의 벌금을 부과하는 약식기소로 체포•처벌(연방형법(Criminal Code-Canada)제175조)할 수 있도록 규정되어 있다.24)

3) 영국

주취소란․난동자는 죄질에 관계없이 체포하여 주취자 운반용 경찰차량으로 호송, 경찰서 유치장에 36시간이내 구금이 가능하도록 하고 있다. 또한 경찰공의(FME,Forensic Medical Examiner)를 두고 주취자의 건강상태 등을 검사할 수 있도록 하고 있으며 술집에서 만취자의 주취소란행위를 방임한 주류 판매업자에게도 1,000파운드 이하의 벌금을 부과하는 제도도 시행하고 있다.25)

4) 일본

‘술에취하여공중에게폐를끼치는행위의방지에관한법률(약칭 명정자규제법)’을 제정하여 시행하고 있다. 이 법률의 주요 내용은 경찰관은 주취자가 도로, 공원 등의 공공장소나 기차, 전차 등 교통수단 내에서 난폭한 언동을 하고 있는 경우에 당해 주취자의 언동, 술취한 정도, 주위의 상황 등에 비추어 본인을 위하여 응급의 구호가 필요하다고 믿을만한 상당한 이유가 있을 때에는 구호시설, 경찰서 등의 적당한 장소에 보호해야 하고, 이 경우에는 가족 등에게 통지해야 하며, 주취자의 성명, 주소, 보호이유, 보호 및 인도일시, 인도장소 등을 매주 경찰서 소재지를 관할하는 간이재판소에 통지해야 한다고 규정하고 있다.26)

5) 프랑스

주취자 처리 등을 위해 ‘주점 및 알코올중독규제법’ 등에 처벌 규정을 두고, 거리, 철로, 카바레 등 공공장소에서 현저한 주취 상태에 있는 자는 2급 위경죄(3,000유로 이하의 벌금형)로 처벌하게 하고 있다.27)

6) 외국 입법례가 주는 시사점

외국의 경우 대부분 국가들에서 알코올중독자 또는 만취자의 경우 응급구호 시스템이 갖추어져 있고 경찰은 초기 대응의 주체로서 응급구호 기관과 유기적인 협조체계를 구축하고 있다. 주취상태에 대한 의학적 판단과 관련하여 프랑스의 경우 경찰관서의 ‘주취해소실’에 주취자를 보호하기 전 의무적으로 보호대상자를 경찰관서에서 보호조치하는 것이 적정한가의 여부를 응급구호기관의 의사로부터 확인 받도록 하고 있다. 프랑스의 사례는 과거 경찰관서에서 보호조치 중 주취자가 사망하는 사고가 발생하였던 우리나라에 좋은 시사점을 제공하고 있다.28)

의료서비스와 관련하여서는 영국의 단순주취자에 대한 NHS(National Health Service)소속의 응급구조대(Ambulance Service)의 응급의료서비스 제공, 런던 응급구조대의 ‘주취해소버스’와 ‘간이 주취자 보호센터’의 운영에서 경찰 이외의 관련 기관의적극적인 주취자 문제에 대한 대처를 볼 수 있었고, 미국 워싱턴 D.C.의 주취해소센터(Detoxification Center) 운영, 종합정신응급프로그램(CPEP: Comprehensive Psychiatric Emergency Program) 사례는 보건적 차원에서의 대응책으로서 좋은 시사점을 주고 있다.29)

주취자 처우에 있어 경찰관의 소극적 대응은 첫째 범죄예방의 미흡과 공권력의 약화, 둘째 범법자의 양산 등의 부작용을 초래하게 된다. 따라서 경찰관의 적극적인 대응을 위해 미국의 ‘통합알코올중독및약물중독치료법’제12조 (g)항, 캐나다의 마니토바 주의 ‘주취자유치법’ 제5조, 호주의 수도인 캔버라의 ‘주취자(관리․보호)법 제13조에 규정되어있는 경찰관 면책권에 대해서도 도입을 검토할 필요성이 있다30)고 보인다. 다만, 경찰권은 법에 근거해서 행사되어야 하며, 비례의 원칙이 준수되어야 할 것이다.

20)하혜영‧유규영, 앞의 보고서, 7-8면  21)위의 보고서, 9면  22)한정갑, “공공질서의 확립을 위한 형사정책적 개선 방안에 관한 연구”, 청주대학교 박사학위 논문, 124면  23)표창원 외, 앞의 보고서, 124-125면.  24)김성철, “주취자에 대한 경찰권 발동의 근거와 한계”, 한양대 석사학위 논문, 2007, 43면  25)이만종, “주취자 보호법 제정 법안에 관한 보완적 고찰”, 한국경찰학회보 제1권 제1호, 2009, 13면  26)곽병선ㆍ윤수홍, “보호조치의 문제점 및 개선방안: 주취자 보호를 중심으로”, 지역발전연구 제7권 제 1호, 2007, 36면  27)이만종, 앞의 글, 12-13면.  28)표창원 외, 앞의 보고서, 127면  29)위의 보고서, 127-128면.  30)박형식, “주취자 보호에 있어서 경찰관 면책권의 도입방안”, 경찰법 연구 제8권 제1호, 2010, 68-69면

1) 프로그램의 의의

경찰 단독으로 주취자를 보호하고 해결하는 한계를 극복하고, 주취자 문제를 사회 문제로 공론화하여 자치단체와 의료계 등 민간과 공동으로 해결하려는 접근 방법이 나타나게 되었다.31) 이것이 바로 부산지방경찰청에서 2009년 도입한 상습 주취 소란자 치료.보호 프로그램이다. 이 프로그램은 대상자를 모든 주취자가 아닌 의학적 치료.보호가 필요한사람으로 한정하여 선정하며, 상습 주취소란자 중 만성 알코올 중독자로서 행동장애증상을 보이는 등 치료가 필요한 환자로 한정하며, 대상자를 처벌의 대상인 범죄자(또는 잠재적 범죄자)가 아닌 치료와 재활이 필요한 환자로 인식하여, 대상자에 대해 전문 의료인의 의료서비스 제공에 중점을 두고, 경찰, 복지행정기관, 의료기관, 119구급대, 부산시의사회 등 유관기관.단체 합동 대응을 통해 상습 주취 소란자의 생명과 신체를 보호하고, 주취 소란으로부터 가정 및 이웃의 인권을 보호하며, 근본적인 알코올 중독 치료 및 재활서비스를 통한 사회 복귀를 도모하고, 중범죄로의 이행을 사전 차단하여 주취자로부터 사회안전을 확보하고 질서문란을 방지하며, 주취자 처리기관의 합동 대처를 통해 인력 손실을 최소화하는 것이 이 프로그램의 목적이다.

이 프로그램의 대상32)은 ①상습 주취 소란자로서 ②건강상태가 불량하여 응급치료가 필요한 자를 대상으로 한다. 다만, 소란 등 질서위반 행위에 중점을 두기보다 알코올 중독자, 응급환자 등 의학적 처방이 필요한 사람을 중점 대상으로 하며, 일시적인 행위가 아닌 상습성으로 인한 반복 행위자에 한정토록 한다.

첫째, 상습 주취 소란자는 다음과 같은 사람이 해당된다.

①주취상태로 수회에 걸쳐 통고처분․즉심회부 되었거나 공무집행방해 등으로 입건된 전력이 있는 자, ②상습적으로 가정폭력 등 난폭한 행동을 하는 사람으로서 응급치료가필요하나 경제적 여건으로 치료를 받지 못하는 사람, ③상습적으로 술에 취해 이웃주민들에게 행패․난동을 부리는 자로 잦은 민원발생의 대상이 된 자, 아무런 이유 없이 상습적으로 술에 취해 지구대에 찾아와 업무를 방해하고 주취 소란․난동을 부리는 자, ④객관적으로 음주 만취되어 타인의 생명․신체․재산에 위해를 가하거나 자신의 생명․신체에 위해를 받을 염려가 있는 자 등이 상습 주취 소란자에 해당된다.

둘째, 건강상태가 불량하여 응급치료가 필요한 사람은 다음과 같다.

①지속적인 음주로 인하여 알코올 중독 증세를 보이는 자, 노숙인․행려환자 등 평소생활환경이 비위생적인 자, ②주취자 점검 체크리스트에 의한 점검결과 응급환자로 의심되는 자, ③외견상 보아 뇌손상이 의심되는 자, ④기타 가벼운 자극에도 신체적 손상을 입을 수 있는 허약한 자 등이 해당된다.

3) 프로그램의 처리 절차

첫째, 지구대별로 ‘상습 주취 소란자 관리카드33)’를 작성 비치하여 ‘만성 알코올 중독으로 인한 행동장애 증상을 보이는 상습 주취 소란자’를 지정 관리하고, 부산지방경찰청전체 지구대에서 ‘상습 주취 소란자’ 자료를 공유하도록 하고 있다.

둘째, 상습 주취 소란자의 응급상황 발견과 초동조치에 있어서, 지구대장(팀장)이 직접 상습 주취 소란자 중 ‘건강상태 불량하여 치료가 필요한 자’를 선별하며, 가족 및 이웃의 의견을 수렴하는 한편, 대상자 선정시 경찰서․지방청 상황반에 사전 연락 조율하여 대상자를 선정한다. 부산의료원 응급실 이송할 때에는 미리 본인 또는 보호자의 동의를 받은 후에 이송한다. 이송은 응급상황 대비를 위하여 119 구급대를 요청하여 119구급대와 경찰이 합동으로 부산의료원으로 이송하여 보호조치 하고 있다.

셋째, 부산의료원 응급실에 대상자 인계 후 담당 경찰관은 난동 진정시까지 의료진과 합동으로 보호하며, 응급실과 경찰 ‘핫라인’ 구축, 응급실 주취자 난동에 적극 대처한다. 그리고 응급실 내 주취자 보호를 위한 별도 공간(자해방지 설비 등 주취자 보호시설 및CCTV)을 확보하고 있다.

넷째, 주취 해소 이후에는 귀가하거나 또는 본인(보호자) 희망시 해당 전문의의 진료(입원)를 받을 수 있도록 하고, 필요시 정신보건센터. 알코올 상담센터 연계 치료 프로그램 참여를 유도하고 있다.

다음의 <표 6>은 치료·보호 프로그램의 참여기관별 역할을 정리한 것이다.

부산지방경찰청의 자료에 따르면, 시범운영 기간 동안 상습 주취소란자의 발생건수가 점차 줄어들고 있는 것으로 확인되었다. 시범실시 이전인 2009년 1월부터 6월까지 상습 주취소란자의 월평균 발생은 92명이었으며, 시범 운영기간 동안 상습 주취 소란자가 월평균 75명이 발생된 것으로 조사되었는데, 시범실시 이후 월 평균 17명이 줄어든 것이다.34) 부산청에서 발표한 프로그램의 운영 성과35)를 정리하면 다음과 같다.

1) 생명과 신체 보호 및 알코올 중독자의 사회 복귀

부산소방과 부산의료원과의 협의로 주취자 후송 및 진료거부 사례 없도록 하여 치료․보호 대상자에게 신속, 적절한 치료를 제공하여 안전을 확보 하였으며, 기타 응급질환을 가진 환자를 발견하여 조기 치료로 위험을 제거한 바 있다. 특히, 주취자 건강상태를 파악하여 적극적으로 병원에 인계하여 치료를 하였는데, 2009년 7월～9월 중 응급환자로서 병원으로 이송한 주취자는 월 평균 주취자 처리의 3.24%(419건)로 시범실시 이전평균 1%(112건) 대비하여 2.24% 병원 인계 치료율이 증가하였다.

2009년 7월부터 9월까지 발생된 상습 주취 소란자는 총 224명이며, 이중에서 20명은 부산의료원에서 치료를 받았고, 이중 알코올 의존성 정신질환을 겪고 있는 10명은본인(또는 보호자) 동의로 정신전문병원 입원 치료하는 등 주취자 및 가족에 대한 적극적인 설득으로 알코올 중독치료를 유도하였고, 정신전문병원에서 입원 치료를 받은 치료․보호 대상자 10명 중 9명(90%)이 알코올 중독 치료 전력자로서 사후관리의 필요성을 확인하였다.36)

2) 중범죄로의 이행을 사전 차단

2009년 7월～9월 중 지구대에서 주취자를 형사입건한 비율은 월 평균 4.52%(584건)로, 시범실시 이전 평균 6.3%(709건) 대비하여 1.78% 감소하는 등 주취 소란자에 대한 유관기관의 합동 대응 및 신속한 응급실 보호로 중범죄로의 이행을 차단하였다. 주취상태에서 공무집행 방해로 입건된 사건도 시범사업이 실시 된 이후 감소된 것으로 나타났다. 주취상태의 공무집행방해 건수를 보면, 아래 표와 같이, 2009년 7월～9월까지239건, 2009년 1월～6월에는 411건, 그리고 시범사업을 실시한 2009년 7월～9월까지는 200건으로 조사37)되었는데, 전년도 동기간 대비하여 주취자의 공무집행방해 비율은 4.7%가 감소하였다.

3) 참여기관 및 대상자의 반응

대상자 가족의 경우 알코올 중독으로 고통받는 가족의 치료를 도와주어 감사하다는 반응이었고, 부산의료원은 프로그램의 취지와 사회 공동 대응을 통한 주취자 처우 방법개선에 대하여 호평을 하는 한편, 경찰의 주취자 합동 보호를 통하여 응급실 난동 문제해결이 가능하다는 반응을 보였으며, 119 구급대는 프로그램 실시 이후 병원에서 인수거부 사례가 없고, 경찰과의 공조도 원활하여 주취자 안전 확보가 가능해졌다며 개선 효과에 긍정적인 반응을 보였다.38)

31)문성도, 앞의 글, 56면  32)부산지방경찰청, 앞의 보고서, 116-117면.  33)관리카드에는 사진.동영상 촬영 및 주취난동.통고처분.즉심.형사입건.훈방 내용 등 처리 내역을 일자별로 기록 유지한다.  34)하혜영 유규영, 앞의 보고서, 16면.  35)부산청에서 발표한 성과 통계에 대한 유의미성에 대해서는 운영기간상의 문제로 인하여 보다 상세한 검토가 필요하다고 보인다.  36)부산지방경찰청, 앞의 보고서, 125-127면.  37)하혜영 유규영, 앞의 보고서, 18면.  38)부산지방경찰청, 앞의 보고서, 131-132면.

우선 경찰의 경우 상습 주취 소란자 중에서 치료․보호 대상자의 선별 범위를 결정하는데 어려움이 있는 것으로 나타났다. 그동안 운영 실태를 살펴보면 시범기간 동안 상습주취 소란자가 224명이 발생하였으나, 치료․보호 대상자의 범위가 한정되어 부산의료원 인계는 20건으로 소수39)에 그쳤으며, 부산 전역으로 확대 시행된 2009년 11월 11일～2010년 10월 15일까지 이 프로그램에 따라 치료ㆍ보호를 받은 주취자는 93명에 불과하였다.

치료 보호 대상자를 응급치료가 필요한 상습 주취 소란자에 한정하지 않고, 응급치료가 필요하지 않는 상습 주취 소란자도 보호 대상에 포함하는 방안을 대안으로 제시할 수 있다.40) 다만, 인권침해 문제에 대한 대책으로 사전에 대상자 및 보호자의 동의를 받도록 하고, 의료진이 대상자 선정시 합동으로 심사토록 하며, 인권침해 여부에 대해서는 인권단체의 감시권을 부여하는 방안을 검토할 수 있겠다.

경찰 장비 문제에 있어서 주취 소란행위 제압 및 보호를 위해 적합한 보호장구가 없어 난동제압 및 대상자 안전 확보에 어려움이 제기41)되었다. 「경찰장비의사용기준등에관한규정」제5조에 의해 수갑, 포승 또는 호송용 포승을 사용할 수도 있으나 이러한 장비로는 주취 소란자의 안전을 담보하기에는 많이 부족하다고 할 것이다.42) 그리고 경찰관이 주취 소란자를 제지하는 과정에서 주취 소란자와 경찰관 모두 부상을 입는 사례가 발생하고 있다. 따라서 외국의 주취자 보호 장구(다음 표 8)와 같이 주취 소란자를 안전하고 효과적으로 제어할 수 있는 안전헬멧, 진정의 등의 실질적인 장구 도입에 대해 검토하여야 한다. 몰론 이런 장구의 사용이 인권 침해의 논란이 있을 수 있겠으나, 법령에 장구 사용의 엄격한 기준을 마련한다면 인권침해의 소지는 최소화될 것으로 본다.43)

한편, 경찰 인력 문제와 관련해서 지구대 경찰관이 평균 6시간에서 최장 22시간을 응급실에 대기하며 합동 보호하여 지역경찰 기본근무 인력에 손실이 발생하는 문제가 있었다. 지역경찰 인력 손실을 방지하고 주취자 보호에 적극적으로 대응하기 위해, 부산의료원에 주취소란자 치료․보호를 위한 전담 경찰관을 지정 파견하는 제도에 대한 검토가 필요하다.44)

상습 주취 소란자 인수 증가로 인하여 응급실에 근무하는 의료진의 업무 부담이 가중되고, 응급실 내 주취자 보호를 위한 별도 공간 마련이 곤란하여 주취 난동으로 인한 다른 환자의 응급치료 피해 가능성이 제기되었으며, 응급치료 후에 응급의료기금으로부터 대불받지 못한 진료비 손실금액이 3개월간 406,020원이 발생하였으며, 이는 시범실시기간 발생한 진료비의 70%에 해당하는 금액이다. 진료비 미납 문제는 병원 측에서 비용손실을 줄이기 위해 프로그램에 소극적으로 대처하려는 이유가 될 수 있다.

상습 주취 소란자 인수 증가로 인한 의료진의 업무부담이 증가하는 문제에 대해선 이를 전담하는 의사, 간호사 등 의료진과 알코올 전문 상당사 등 전담 인력을 배치할 필요가 있다.45)

프로그램 수혜자들이 이를 국가가 시행하는 무상 프로그램으로 오인 하였을 가능성이 크기 때문에 진료비가 본인 부담임을 명확히 하는 법률을 둘 필요가 있다. 아니면, 응급의료기금으로부터 교부받을 수 있는 치료비에 대한 예산을 확보할 필요가 있다. 즉, 응급의료기금과는 별개로 주취자의료기금을 확보할 필요가 있다.46)

주취 소란으로 인한 다른 환자의 응급 치료에 방해를 주는 문제점에 대해선 병원 응급실 외 별도의 치료 보호 시설(가칭 상습 주취 소란자 치료보호 센터) 설치하여 운영하는 방안을 제시할 수 있다. 동 센터는 보건 의료기관 내 응급실 또는 응급처치가 가능한 일정한 구역에 설치하고, 각 지역의 주취 소란자 발생 건수를 분석하여 적정한 지역에 설치하는 것이 바람직하다. 운영 주체는 보건복지부와 지자체가 운영을 하고, 경찰, 의료진, 행정기관 복지담당자, 알코올 상담사 등이 합동으로 운영에 참여하도록 한다.

대상자 선정은 현장에서는 경찰 및 구급대원이 1차로 판단을 하고, 보호센터에서는 경찰, 의료진이 합동으로 2차 판단토록 한다. 치료보호센터에서 경찰은 주취자의 난동을제지하고, 의료진은 주취자의 신체 상태를 수시로 확인하고 진료한다. 복지행정 담당자는 진료비 등 관련 업무를 처리하고, 알코올 상담사는 주취해소 후 알코올 중독 상담 등 사후관리 업무를 담당하도록 한다. 결국, 주취 소란자 문제는 경찰 혼자만이 처리할 수 있는 문제가 아니라 유관기관이 합동으로 대응할 때 해결할 수 있는 문제이다.

미국 워싱턴 D.C.의 ‘주취해소센터’ 사례와 같이 의료기관에 치료ㆍ보호 센터를 설치 및 운영하는 방안은 경찰에 의한 인권 침해 논란을 불식시키고, 세계적 기준에 가장 부합하는 대책이라고 볼 수 있다. 그런데 주취자 안정실 운영 실적의 저조로 인하여 국가예산만 낭비한 게 아니냐는 지적이 나오고 있는데, 주취자 보호센터를 일률적으로 전면 설치하는 것보다는 시설 규모를 최소화하고 기존 시설을 최대한 활용하는 방안47)을 검토해야 할 것이다.

1) 사회적 위해범 척결

충북지방경찰청은 2010년 10월 13일 도내 전체 경찰서에 주취자 폭력(酒暴)48) 수사전담팀을 구성하여 술을 마시고 상습적으로 공무집행을 방해하거나 시민에게 행패를 부리는 주취자에 대하여 엄중히 대응49)하고 있으며, 건전한 음주 문화 조성을 위해 병원협회, 주류제조업체, 대학 등 유관단체와 주폭 척결을 위한 업무 협약을 체결하였다.

주폭 척결 정책의 추진 배경은 다음과 같다. 공무집행방해사법의 대부분은 가정 및 지역에서 주민들을 괴롭히고 불안감을 조성하는 사회적 위해범으로서 술만 먹으면 폭력과 난동을 일삼는 주폭(酒暴)으로서 조폭(組暴) 이상으로 사회적 위험성이 크며, 피해자들은 대부분 서민과 사회적 약자로서 상습 폭력으로 인한 만성 피해와 보복의 두려움으로 인한 신고 기피로 암수 범죄화가 심각하고, 치안현장에서의 공무집행방해로 인한 업무부담이 가중되며, 경찰이 주취자에게 폭행을 당하는 장면이 언론에 보도50)되면서 공권력이 무기력하게 보이면서 정당한 공권력 집행이 위축되어 그 피해가 국민들에게 돌아가는 악순환이 반복되고 있다는 인식하에 시행되었다.

각종 언론 보도에 따르면 “주폭에 시달리던 주민들이 보복이 두려워 신고를 꺼렸는데 이제 앓던 이가 빠져 반기고 있으며, 지구대에서 난동을 부리는 상습 주취자들이 줄어 생활치안에 인력을 더 투입할 수 있게 되었다51)”며 대부분 긍정적인 반응을 보이고 있다.

2) 상습 주취자 치료 및 입원 프로그램

충복청은 사회적 위해범인 주폭에 대해 근본적인 원인 해결을 위해서 전문의의 상담 및 치료가 필요하다는 판단 하에 주폭 척결 정책과 병행하여 상습 주취자를 협력 병원의 상담․치료를 통하여 건전한 사회 구성원으로 복귀시키기 위한 프로그램을 시행하고 있다. 치료 대상자는 상습 주취자로서 치료가 필요한 자로서 다음과 같다.

① 지속적인 음주로 인하여 알코올 중독 증세를 보이며 자신 또는 타인의 생명․신체․재산에 위해를 가하거나 받을 염려가 있는 자, ② 상습적인 주취 폭력으로 가족 및 이웃 등에게 심각한 피해를 주는 자로 치료비가 필요하나 경제적 여건으로 치료를 받지 못하는 자, ③ 상습 주취자로서 타인의 업무를 방해하여 잦은 민원 발생의 대상이 된 자 및 노숙인․행려환자 등 평소 생활환경이 비위생적인 자, ④상습주취자로서 본인 스스로치료를 원하는 자가 해당된다.

3) 부산청의 상습 주취 소란자 치료？보호 프로그램과의 관계

우선 충북청의 주폭 척결은 주취 상태에서 상습적으로 폭력행위를 하는 자에 대한 엄정한 사법처리를 원칙으로 하고 있는데, 이는 공권력 확립을 위해서도 주민을 위해서도 당연한 정책이라고 할 수 있다. 그리고 주폭 척결 정책 또한 상습 주취자에 대한 근본적인 대책으로 상습 주취자 치료․입원 프로그램을 도입하여 시행하고 있다는 점에서 충북청과 부산청의 치료․보호 정책에는 큰 차이점이 있다고는 볼 수 없다. 그러나, 향후바람직한 상습 주취 소란자에 대한 업무 처리를 위해서 의료기관의 치료․보호가 필요한 대상자와 그렇지 않은 대상자를 명확히 구분하는 기준 등을 포함한 업무 매뉴얼을 만들어서 전국적으로 동일한 기준을 적용해야 한다고 본다.

39)하혜영 유규영, 앞의 보고서, 19면.  40)부산지방경찰청, 앞의 보고서, 139면.  41)위의 보고서, 134면.  42)백창현, 공권력 확립을 위한 주취자 관리 방안 연구, 치안정책연구소, 2007, 31면.  43)곽병선·윤수홍, 앞의 글, 46면.  44)부산지방경찰청, 앞의 보고서, 136면.  45)문성도, 앞의 글, 65면.  46)위의 글, 66면.  47)이만종, 앞의 논문, 22면.  48)주폭(酒暴)이란 술에 취하여 공무집행을 방해하거나 상습적으로 선량한 주민을 괴롭히는 자로 주취상태에서 폭력성이 표출되는 자를 의미한다. 단, 술을 마시고 범행을 했더라도 우발적이거나 일회성범행인 경우는 주폭으로 보지 않고 있다.  49)2011년 6월 6일 현재 주폭 66명을 검거(63명 구속) 하였으며, 공무집행방해 사범은 전년 대비하여 45.6% 감소하였다.  50)세계일보, “경찰 매맞는 ‘공권력 사회’최대 피해자는 결국 시민”, 2010. 10. 24.  51)뉴스테이션/동아논평, “주폭과의 전쟁”, 2011. 5. 9.

우리 사회는 일반적으로 술을 마시고 한 잘못에 대해 ‘술에 취하였기 때문에’라는 식의 관대한 문화를 가지고 있다. 주취 소란 행위는 엄연히 불법인 한편, 의료관계자의 치료가 필요한 질환의 일종이기도 하다. 선진국의 경우 주취자 문제를 경찰만의 대응이 아니라, 의료계와 경찰․지자체가 함께 공동 대응을 하고 있다. 그러한 측면에서 부산지방경찰청의 상습 주취 소란자 치료․보호 프로그램의 시범 실시는 주취 소란자 문제에 대한근본적인 해결을 위한 경찰의 적극적인 대응으로 볼 수 있다. 다만, 프로그램 운영을 통해 발견된 문제점에 대하여 다음과 같은 개선 방안을 제시하고자 한다.

첫째, 당장의 응급 치료를 필요로 하지 않는 상습적인 주취 소란자를 치료ㆍ보호 대상에 포함하여 대상자의 범위를 확대할 필요가 있다.

둘째, 미국 워싱턴 D.C.의 주취해소센터(Detoxification Center) 사례를 벤치마킹하여, 보건의료기관 내 응급실 또는 응급처치가 가능한 일정한 구역에 독립적인 치료ㆍ보호 시설을 설치하여 경찰ㆍ의료진ㆍ지자체가 합동 대응하는 것이 바람직하다.

셋째, 상습 주취 소란자 치료·보호로 인한 의료진과 경찰의 업무 부담 가중 및 인력 손실 방지를 위해서 상습 주취 소란자를 전담하는 의료진, 경찰관 등 전담 인력의 확보가 필요하다.

주취자에 관한 문제는 경찰 혼자만이 해결 할 수 있는 것이 아니다. 국가, 지방자치단체, 의료기관, 소방, 시민단체, 가정이 함께 나서서 유기적이고 체계적으로 협력하여야할 문제이다.