형사소송절차의 첫 단계는 대개 경찰서 유치장에 유치되는 것으로 시작된다. 경찰서 유치장은 구치소나 교도소에 비해 유치기간이 짧음에도 불구하고 심리적으로 불안감을 더 느끼게 되는 장소인데, 이는 바야흐로 유치인이 형사소송절차가 개시된다는 사실을 알게 되고, 자신이 사회와 단절되면서 필요한 도움을 받지 못할지도 모른다는 감정을 느끼게 되기 때문이다. 이러한 불안감은 경우에 따라서 자포자기의 심정과 결합하여 자신이나 주변인에 대한 공격으로 이어져서 유치장 사고발생의 원인이 되기도 한다.

수사기관의 입장에서는 경찰서 유치장에 피의자를 구금하고 있다는 사실 자체가 구금자에 대한 신병확보 이상으로 재해석되어, 피의자 신문을 통한 자백의 획득 등으로 활용하려는 불순한 기도로 이어질 가능성도 결코 적지 않다. 그동안의 수사기관의 수사관행에 비추어 보더라도 협박과 회유, 고문과 구금의 장기화 등으로 인권을 침해할 가능성을 완전히 부인하기 어려운 것도 사실이다.

따라서 관리소홀로 인하여 발생하는 통상적인 유치장 내에서의 유치인 사고와 달리, 이러한 유치인과 수사기관의 불편한 일시 동거로 말미암아 빚어져온 유치장 사고는 시민의 인권보호 차원에서도 이제 더 이상 재발하지 않도록 제도적으로 유치장 담당부서의 변경을 모색할 필요가 있다. 특히 그동안 경찰의 인권침해적 이미지로 말미암아 국민으로부 터 신뢰를 받지 못하고 있는 현실에 비추어, 차제에 경찰서 유치장을 경찰이 능동적이고 적극적으로 개선하려는 입장으로 접근한다면 인권침해의 주범이라는 불명예를 씻어 내고 인권친화적 경찰로 거듭날 수 있으며, 이는 향후 경찰의 산적한 과제를 해결하는 데 있어서 국민의 관심과 지지를 얻어 낼 수 있다는 측면에서 인식의 전환이 요구되는 부분이기 도 하다.

경찰서 유치장을 다녀가는 국민(연간 유치인 수용인원)은 2004년 1,728,434명에서 2006년도 567,195명으로 감소하여 2008년 456,365명, 2010년도에는 390,888명이고, 2011년도에는 329,247명1)으로 현격하게 그 인원이 줄고 있기는 하지만, 아직도 적지 않은 국민들이 경찰서 유치장을 경험하고 있는 실정이다. 따라서 경찰서 유치장은 그 운영에 있어서 엄정한 수사기관으로서의 경찰의 역할을 수행해 나가는 것과 더불어 경찰서비스의 고객인 국민으로부터 신뢰와 존경을 받는 인권친화적인 경찰로 거듭날 수 있는 몇 되지 않는 기회로써 이를 적극 활용할필요가 있다.

본 연구는 경찰서 유치장의 시설 및 환경개선을 통한 유치인의 인권 보호방안을 중심으로 논의되어 온 그동안의 논의를 기초로, 경찰서 유치장의 관리담당 부서의 전환문제와 경찰의 인권보호활동을 담보해 내기 위한 몇몇 인권감시기구의 재정비와 보완을 통하여 유치인의 인권보호 방안을 탐구하고 바람직한 개선방안을 제시하기 하는데 그 목적이 있 다.2) 특히 수사부서가 그동안 관리하고 있던 경찰서 유치장을 피의자의 방어권 보장 차원에서 비수사부서(경무 혹은 청문감사)로 이관하는 문제와 이에 따른 인권감시기구의 법적 정비는 물론, 경찰조직 내부의 견제와 균형을 통한 인권보호와 더불어 경찰조직 외의 국민의 시각에서도 상시 감시할 수 있도록 하는 외국의 사례를 소개하고 이를 우리 현실에의 접목가능성을 검토하였다

연구방법은 경찰청 통계자료 등과 관련 주제를 다룬 문헌의 검토(literature review)를 토대로 관계법령 등을 검토하고 법적·제도적 문제점과 그 개선방안을 중심으로 살펴본다.3)

1)경찰청, 경찰통계연보, 2011, 220-221면.  2)따라서 경찰서 유치장과 관련된 인권적 요소인 유치기간, 식사, 위생, 환기, 조명, 습도, 냉난방, CCTV, 화장실, 세수와 목욕, 침구, 탈의실, 의사의 진료, 신문·잡지의 구독 등의 유치장 시설 및 환경개선에 관한 내용은 이 연구의 범위에서 제외하였다. 다만 이러한 요소는 새로운 담당부서를 판단함에 있어서 주요한 고려요소가 될 수 있다.  3)동시에 연구기간동안 대전지방경찰청의 협조로 광역유치장인 대전둔산경찰서 유치장과 대전동부경찰서 유치장을 방문하여 관계자를 면담하고 관련시설을 직접 살펴본 바 있다.

1) 경찰서 유치장 설치의 법적 근거

유치(留置)라 함은 피의자나 피고인 또는 구류인이나 의뢰입감자 등의 도주나 증거인멸, 자해나 통모행위 기타 도주원조를 미연에 방지하고 유치인의 신병을 확보하기 위해 신체의 자유를 구속하는 것을 말한다.4) 헌법재판소는 경찰서 유치장의 설치근거에 대해 경찰관직무집행법에 의하여 법률이 정한 절차에 따라 체포·구속되거나 신체의 자유를 제한하는 판결 또는 처분을 받은 자를 수용하기 위하여 일선 경찰서에 설치할 수 도록 되어 있는 시설로서, 수용되어 있는 유치인들의 도망과 증거인멸을 방지하는 기능을 한다고 판단5)하고 있다. 그러나 경찰관직무집행법 제9조는 ‘경찰서 및 지방해양경찰관서에 법률이 정한 절차에 따라 체포·구속되거나 신체의 자유를 제한하는 판결 또는 처분을 받은 자를 수용하기 위하여 유치장을 둔다.’라고만 규정하고 있어서 경찰서 유치장의 설치근거를 마련해주는 수준에 지나지 않는다.

이러한 제도적 수준은 다양한 법적 성격을 띠고 있는 수용자를 구금하고 있는 경찰서 유치장의 관리 및 운영에 관한 근거로서는 미흡한 실정이어서 인권보호와 피구금자의 방어권 보장 등을 위한 논의의 필요성이 제기된다.

2) 경찰서 유치장 수용의 유형과 법적 근거

경찰서 유치장은 형사사법절차상의 검찰단계나 재판단계에서의 미결 구금 장소인 구치소와 구별되는 개념으로, 그 이전 단계인 경찰단계에서의 미결구금 장소라는 의미를 지닌다. 따라서 형사 피의자 또는 피고인으로서 구속영장의 집행을 받은 자가 구치소나 교도소 내의 미결수용실에 구금되는 것과는 달리, 현행범 체포 등에 의해 경찰관서에 인치되는 경우에 해당하는 피의자는 경찰서 유치장에 구금되게 된다.

미결구금의 경우는 먼저 형사소송법상 긴급체포나 현행범 체포와 같이 영장 없이 체포된 사람이 구속영장이 발부되기 전까지 구금하는 경우(동법 제200조의3 및 제212조)와 형사소송법상 체포영장에 의해 체포된 사람으로 구속영장이 발부되기 전까지 구금하는 경우(동법 제200조의2), 형사소송법상 구속영장이 발부된 사람으로 검찰 송치 이전 단계 에서 구금하는 경우(동법 제202조), 그리고 검찰로 송치되었으나 해당 지역에 구치소가 없는 경우에 피의자나 피고인을 유치장에 구금하는 경우(경찰관직무집행법 제9조 및 피의자유치 및 호송규칙 제72조)등을 그 예로 들 수 있다. 마지막 경우의 경찰서 유치장은 특히 대용감방이라고 한다.

경찰서 유치장 수용의 또 다른 유형으로는 이러한 미결구금의 경우 이외에도 ① ｢즉결심판에 관한 절차법｣에 의해 즉결심판에서 구류형을 선고받아 집행 중인 사람에 대한 형 집행 성격의 수용(동법 제18조 제2항)과 ② ｢법원조직법｣ 및 ｢법정 등의 질서유지를 위한 재판에 관한 규칙｣에 의해 법정에서 감치처분을 받은 사람에 대한 법원 처분의 집행 성격의 수용(동법 제61조) ③ ｢형사소송법｣에 의해 구인 절차 중 일치 유치된 사람과 같은 경우의 의뢰입감 성격의 수용(동법 제 71조의2) 그리고 ④ 국가정보원 등과 같은 다른 수사기관의 협조요청(국가정보원법제15조)이나 벌금미납으로 인해 형집행장이 발부되어 검거된 경우로 야간임을 이유로 검찰에 송치하기 전까지 일시 유치·구금하는 경우 등이 있다.

이러한 각각의 근거규정에 의하여 여러 가지 형태의 구금이 이루어지게 되어 경찰서 유치장에 유치되는 유치인의 유치현황은 다음과 같다.

1) 경찰서 유치장 운영현황

우리나라 경찰서 유치장의 운영현황을 <표 1>을 통하여 살펴보면, 2012년 1월 31일 현재, 전국 249개 경찰서 가운데 유치장을 운영하는 곳은 112개소이다. 이는 관할 내 2개 이상의 경찰서 유치장을 통합하여 운영하는 광역유치장 79개소와 단독 유치장 33개소로 구성되어 있는데, 이러한 유치장에는 주취자 등 소란행위자나 여성, 장애인 등에게 필요한 특수시설도 별도로 마련되어 있다.6)

2) 유치실 수 및 유치인보호관 인원

우리나라 경찰서 유치장은 <표 2>에서 보는 바와 같이 112개 유치장에 929개 유치실을 운영하고 있으며, 유치인 보호관은 남녀 1,082명이 배치되어 유치업무를 담당하고 있다.

3) 최근 6년간 유치인 수용인원

우리나라 경찰서 유치장의 최근 6년간 유치인 수용인원은 <표 3>에서 보는 바와 같이 전체 수용인원의 절대 수치는 감소추세(32.5%)에 있으며7), 남녀의 성별 유치인 비율은 남성은 증가하고 있고 반면 여성은 감소하고 있는 추세에 있다.

경찰서 유치장의 시설 및 운영에 관한 사항은 경찰에 대한 국민의 신뢰와 깊은 연관성을 띠고 있고 경찰이미지를 가늠하는 척도로서 그 중요성이 큰 것임에도 불구하고 그동안의 연구성과는 상대적으로 미미하였다고 할 수 있다. 그나마 주로 유치장의 실태와 운영개선방안을 중심으로 논의되거나, 국제인권기준이나 국내의 관계법령 및 관리운영상의 개선방향을 제시하고자 하는 논문들이 주를 이루었다. 최근에는 양천경찰서 보호실 구금 피의자에 대한 가혹행위사건으로 국민들의 관심이 증폭된 데이어 국정감사에서의 국회의 지적과 개선요구로 말미암아 관심을 초점이 되고 있다.

임준태의 연구에서는 유치장 설치 및 운용근거, 관리실태, 질서유지 수단, 유치인 처우에 관한 행형법8)적 근거와 정밀신체검사에 대한 영국과 미국의 사례를 소개하면서, 이를 통해 한국경찰의 유치인 신체검사 기준을 제시하고 있다.9)

김병수의 연구에서는 현행 경찰서 유치장이 국제적 인권기준과 어떻게 차이가 나며 이러한 국제인권기준에 부합하는 경찰서 유치장으로서개선방안을 찾아서 궁극적으로는 형사절차에서 피의자·피고인의 실질적 인권보장을 모색하고 있다. 구체적으로는 경찰수사단계에서의 인신구속 기간의 단축필요성, 유치장과 구치소의 업무의 명확한 분리, 유치관리 주관부서의 비수사부서로의 이관과 전문성 제고, 유치장 관련 단행 법률의 제정, 유치인 전용프로그램의 개발, 그리고 일반 조사방문객 제도(Lay visitor system)의 도입을 통한 구속장소의 인권상황 감찰을 그 해법으로 제시하고 있다.10)

김남규의 연구에서는 유치인을 대상으로 하는 설문조사 결과를 토대로 유치장시설 및 환경개선을 위한 대안을 제시하고자 하였다. 이를 위하여 미국·독일·영국 등의 외국경찰의 유치장 운영실태를 소개하고, 설문 조사를 통하여 유치장 실태, 유치장 식사실태, 유치장 환경 등에 대한 구체적인 응답사항을 분석하였다. 이러한 분석결과로 제시한 유치장 시설 및 환경 개선방안으로는 ‘중앙유치센터’설치 확대, 유치장 시설 및 환경개선, 의료시설 및 의료진 확충, 실질적 인권보호대책 확립을 제시하고 있다.11)

본 연구는 이러한 선행연구에서 제시한 경찰서 유치장의 시설 및 환경 개선을 시작으로 국제적 인권기준에 부합하는 경찰서 유치장 운영을 위해 필요한 제반 인권보호책을 모두 검토하고, 이러한 연구성과를 보다 구체화하고자 하였다. 특히 종래 수사부서에서 관리하던 유치장을 비수사부서로 이관하여 수사부서와 유치장 관리부서를 분리하는 방안과 더불어 궁극적으로는 경찰행정의 시민감시라는 차원의 거버넌스적 사고를 접목한 시민감시단 등의 설치 및 운영의 필요성과 방안을 제시하고자 한다.

4)장영민·박기석, 경찰관직무집행법에 관한 연구, 형사정책연구원, 1995, 169면.  5)헌법재판소 2002. 7. 18. 선고 2000헌마327 결정.  6)주취자 등 소란행위자를 일시 수용하여 일반 수용자들에게 일정한 생활환경을 확보하게 해주기 위하여 밀폐형 유치실을 갖추고 있다. 이러한 ｢보호유치실｣은 일반 수용자의 보호필요성으로 인하여 충격완화장치 및 방음시설을 갖추고 있는데, 유치장 112개 가운데 설치공간이 부족한 경우 등에 해당되는 9개 경찰서를 제외한 모든 경찰서에 설치되어 있다. 전국 112개의 모든 유치장에는 여성전용 유치실을 1실 운영하고 있어서 100%의 설치율을 나타내고 있는데, 장애인을 위해서는 56개 유치장에 장애인 전용유치실을 보유하고 있어 50%의 설치율에 머물고 있다(2012년 경찰청 내부자료).  7)2011년 경찰서 유치장의 유치인 수(101,475명)는 2006년(150,313명) 대비 32.5%의 급격한 감소 추세를 보이고 있다.  8)행형법(行刑法, 1950.3.18 시행, 법률 제105호, 1950.3.2, 제정)은 지난 2008년 12월부터 법률의 명칭을 ｢형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(법률 제 8728호, 2007. 12.21, 전부개정)｣로 변경하였다. 특히 명칭의 변경에 그치지 않고 유죄가 확정된 수형자(受刑者)의 교정교화와 건전한 사회복귀를 도모하고, 수용자의 처우(處遇)와 권리(權利) 및 교정시설의 운영에 중점을 두고 법률의 내용을 개선하고 있다. 형이 확정된 수형자들에게도 처우와 권리를 강화하고 있다는 점에서, 경찰서 유치장에 유치된 피의자 등은 아직 유죄확정 이전(以前)이어서 무죄가 추정된다는 점에 비추어 본다면 경찰서 유치장의 유치인의 인권보호는 이제부터라도 보다 강조되어야 할 필요가 있다.  9)임준태, 유치장 내 질서유지와 신체수색의 한계, 형사정책 14(1), 한국형사정책 연구원, 2002.  10)김병수, 국제인권기준과 경찰서 유치장, 외법논집 제32집, 한국외국어대학교, 2008.  11)김남규, 경찰서 유치장 실태와 개선방향에 대한 연구, 한국유럽행정학회보 7(1), 한국유럽행정학회, 2010.

수사기관은 피의자를 수사하는 과정에서 실체적 진실발견을 위하여 범인의 신병을 확보하고 증거를 수집하는 것을 목적으로 하기 때문에, 수사기관이 자신의 관리·감독 하에 있는 경찰서 유치장에 구금된 피의자에게 인권침해적 요소를 완전히 배제하고 스스로 피의자의 인권을 보호하면서 수사업무를 진행해 주기를 기대하는 것은 현실적으로 쉽지 않다. 최근 몇몇 사례를 보더라도 수사 담당자의 수사의욕으로 말미암아 과잉수사나 불법수사 등으로 인하여 경찰서 유치장에 구금된 피의자의 인권침해사례는 완전히 근절되지 못하고 있는 실정이다.

따라서 경찰서 유치장의 관리업무와 전담 관리부서의 필요성과 합리성을 분석·검토해보는 적정성(適正性) 판단이 요구된다. 이에 따라 경찰서 유치장의 관리부서를 비수사부서로 이관하는 것을 모색할 수 있으며, 나아가 유치인의 인권보호를 위한 경찰조직 이외의 인권감시기구를 두어 국민의 참여에 의한 인권보장활동이 공정하고 투명하게 이루어질 수 있도록 할 필요가 있다.

1) 경찰서 유치장 운영의 근거법규

경찰서 유치장 운영과 관련된 법규로는 ｢형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률｣이 있다. 동법 제87조(유치장)는 ‘경찰관서에 설치된 유치장은 교정시설의 미결수용실로 보아 이 법을 준용한다.’라고 규정하고 있는데, 이는 경찰서 유치장의 운용도 동법의 목적에 부합되도록 운영하여야 한다는 의미이다.

따라서 경찰서 유치장의 운영도 동법 제1조(목적)가 규정한 ‘이 법은 수형자의 교정교화와 건전한 사회복귀를 도모하고, 수용자의 처우와 권리 및 교정시설의 운영에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.’는 규정에 구속되고, 동법 제4조(인권의 존중)가 규정한 ‘이 법을 집행하는 때에 수용자의 인권은 최대한으로 존중되어야 한다.’라는 명시적규정12)에 반하여 운영되어서는 아니 된다. 또한 동법 제5조(차별금지)의 규정과 같이, ‘수용자는 합리적인 이유 없이 성별, 종교, 장애, 나이,사회적 신분, 출신지역, 출신국가, 출신민족, 용모 등 신체조건, 병력(病歷), 혼인 여부, 정치적 의견 및 성적(性的) 지향 등을 이유로 차별받지 아니한다.’는 내용이 경찰서 유치장 운영에 있어서도 그대로 적용되므로, 일정한 범죄사실과 관련하여 피의자로 체포된 자라고 할지라도 이를 이유로 어떠한 차별도 하여서는 아니 된다.

나아가 경찰서 유치장에 대한 법무부 등의 인권보호활동은 보장되어야 한다. 따라서 동법 제8조(교정시설의 순회점검)에서 규정한 바와 같이 ‘법무부장관은 교정시설의 운영, 교도관 및 경비교도의 복무, 수용자의 처우 및 인권실태 등을 파악하기 위하여 매년 1회 이상 교정시설을 순회점검하거나 소속 공무원으로 하여금 순회점검하게 하여야 한다.’는 규정에 의거한 경찰서 유치장 운영실태 순회점검이 이루어지게 된다. 또한 판사와 검사에 의한 교정시설 시찰활동도 동법 제9조(교정시설의 시찰 및 참관) 제1항에서 규정한 ‘판사와 검사는 직무상 필요하면 교정시설을 시찰할 수 있다.’는 내용에 따라 이루어지게 된다.

이미 살펴 본 바와 같이 경찰서 유치장의 설치근거는 ｢경찰관직무집행법｣ 제9조에서 찾을 수 있고, 경찰서 유치장의 운용 및 관리기준은 ｢형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률｣제87조에 규정되어 있으며, 그 외의 유치인의 유치장 내의 신체의 자유 등을 제한하는 운영의 근거규정은 경찰청 훈령인 ｢피의자 유치 및 호송규칙(시행 2011. 9. 30, 경찰청훈령 제640호, 2011.9.30, 일부개정)｣에 근거하고 있는 실정이다. 따라서 유치장 운영주체의 명시를 포함하여 경찰서 유치인의 인권을 보다 체계적으로 보호하고 경찰서 유치장의 효율적인 운영을 위하여 법률적 차원의 근거법규로 가칭 ｢경찰서 유치장의 설치 및 운영에 관한 법률｣의 제정이 요구된다.

2) 경찰서 유치장의 관리부서

｢피의자 유치 및 호송규칙｣제4조(관리책임) 제1항은 ‘경찰서장은 피의자의 유치 및 유치장의 관리에 전반적인 지휘·감독을 하여야 하며 그 책임을 져야 한다.’고 규정하고 있으며, 동 제2항은 ‘경찰서 수사과장(유치인 보호 주무자)은 경찰서장을 보좌하여 유치인보호 근무에 당하는 경찰관(유치인 보호관)을 지휘·감독하고 피의자의 유치 및 유치장의 관리에 관한 책임을 진다.’고 명시하고 있으며, 동 제3항에서는 ‘경찰서장이 지정하는 자는 유치인보호 주무자를 보조하여 피의자의 유치 및 유치장 관리에 적정을 기하여야 한다.’라거나, 동 제4항에서는 ‘야간 또는 공휴일에는 상황실장 또는 경찰서장이 지정하는 자가 유치인보호 주무자의 직무를 대리하여 그 책임을 진다.’라고 규정하고 있다.

이들 경찰청 훈령을 근거로 현재 경찰서 유치장은 경찰서장의 책임하에 수사과장 등 수사부서에서 관리하고 있으며, 이들 관리자는 ｢피의자 유치 및 호송규칙｣에 따라 일과 중에는 경찰서장은 필요시 수시로, 수사과장은 매일 1회 이상, 수사계장은 매일 2회 이상 경찰서 유치장을 순시하도록 되어 있다(동 규칙 제17조 별표 2 감독순시기준표).

3) 수사부서에 의한 유치인 관리체계의 문제점

일반적으로 수사업무에 관련되어 왔던 경찰관은 유치장근무 경찰관으로 활동해서는 안된다.13) 따라서 이미 살펴본 바와 같이 경찰서 유치장에 구금된 피의자에 대하여 수사를 담당하고 있는 사법경찰관이 수사의 객체(客體)이자 장차 진행될 형사소송절차의 당사자(當事者)인 자의 신병을 관리하고 있다는 사실은 경찰서 유치인의 인권보호차원에서 매우 중대한 결함으로 지적된다. 수사담당자의 직업적 생리상 실체적 진실의 규명보다 더 급한 당면과제는 없다고 보아야 하는 것이 오히려 현실적이다. 따라서 현행과 같은 수사부서에 의한 유치인 관리체계는 수사부서 담당자들로 하여금 필요에 따라 언제든지 그리고 얼마든지 수사편의를 위해서 유치인에 자백을 강요하거나 기타 수사상 유리한 진술을 강요하는 등 피의자나 피고인의 인권을 유린14)할 수 있는 유혹과 갈등에 빠지게 할 수 있다. 이러한 상황에서는 위법한 수단 또는 적어도 바람직하지 않은 수단을 사용할 가능성이 보다 높아진다고 보는 게 상식이다. 나아가 피의자가 가지고 있는 변호인 접견권 등의 구체적인 형사소송상의 방어권을 침해할 가능성이 있으며, 설령 그렇지 않다고 하더라도 경찰서 유치장에 구금된 피의자의 입장에서는 자신의 헌법상 기본권을 자유롭게 주장하기에는 현실적인 한계에 봉착할 개연성조차 부인할 수는 없다할 것이다.

4) 외국의 사례

독일경찰의 유치장 관리는 방범순찰과, 뉴욕시경은 방범순찰부서, 휴스턴경찰청과 일본, 프랑스 등도 방범부서 혹은 별도의 비수사부서에서 유치장 관리업무를 담당하고 있다. 15) 영국의 경우에는 유치장 근무 경찰관은 수사부서와 독립된 정복경찰관으로 충원되며, 일본의 경우에도 수사와 유치의 분리원칙을 지키고 있다. 일본에서는 유치인의 인권을 보장하기 위하여 유치인의 처우를 담당할 부분은 수사를 담당하지 않는 경무과장의 지휘 하에 있고, 경찰본부의 유치관리과 및 경찰청의 유치관리관의 감독을 받고 있다.16)

이와 같이 외국의 경우에는 수사부서와 유치부서의 분리를 통하여 경찰 수사관이 유치장 내에 수용되어 있는 피의자를 수사목적으로 통제한다거나 기타 영향력을 행사하는 것을 제도적으로 불가능하게 하고 있는 것이다.

5) 유치장 관리업무의 비수사부서로의 이관

이미 살펴본 바와 같이 경찰서 유치장에 구금되는 유치인의 숫자는 날로 줄어들고 있다. 하지만 연 인원 기준으로 볼 때 아직도 적지 않은 국민들이 경찰서 유치장을 경험하게 된다. 따라서 유치장 관리에 전문성을 가진 경찰관을 양성하고 별도의 담당부서를 설치하여 관리하는 것이 바람직하겠으나 현실적으로는 예산상의 문제점 등의 제약이 없지 않다. 따라서 현재의 조직체계 내에서 가능한 관리부서 이관의 가능성을 검토하고자 한다.

(1) 경무부서로의 관리이관

경무부서의 업무분장 내용으로는 ①보안 ②관인 및 관인대장의 관리 ③소속공무원의 복무 ④사무관리의 처리·지도 및 제도의 연구·개선 ⑤기록물의 분류·수발·통제·편찬 및 기록관 운영과 관련된 기록물의수집·이관·보존·평가·활용 ⑥정보공개업무 ⑦예산의 집행 및 회계 관리 ⑧청사의 방호·유지·보수 및 청사관리업체의 지도·감독 ⑨경찰 박물관의 운영 ⑩경찰청 소속 공무원단체에 관한 사항 ⑪그 밖에 청 내 다른 국 또는 담당관의 주관에 속하지 아니하는 사항 기타 인사·교육·장비·복지 등이 있다(｢경찰청과 그 소속기관 직제 시행규칙｣제7조 등).

따라서 경무부서로의 경찰서 유치장 관리업무 관리이관은 현행 법규상으로는 ‘다른 부서에 속하지 아니하는 사항’을 담당하도록 하는 업무 분장 규정에 근거해서이거나, 경찰서 유치장의 시설 및 환경개선을 위한 ‘예산의 집행 및 관련 회계관리’ 상의 편익측면에서 고려될 수 있다.

하지만, 지금까지의 경찰 경무업무의 성격에 비추어 보면 헌법상 신체의 자유와 관계법령상의 인권보호 측면이 강한 경찰서 유치장 관리 및 운영업무를 겸하도록 하는 것은 경찰조직체계상의 부작용을 가져올 가능성이 있다. 즉, 지금 당장에는 경찰서 유치장의 유치인에 대한 복지차원의 시설 및 환경개선이 우선시 된다는 측면에서는 초기 단계의 조직 체계상 경무부서로의 관리이관은 강점이 없는 것은 아니지만, 경찰서 유치장의 인권문제는 종국적으로는 시설 및 환경의 개선을 기초로 그 운영에 있어서 얼마나 헌법상의 기본권 보장이나 관계법령을 준수하느냐가 관건이 된다는 점에서는 명분이 다소 결여되는 단점이 지적된다.

(2) 청문감사부서로의 관리이관

청문감사관 제도는 1999년 6월 20일에 ｢경찰서 청문감사관 운영지침｣을 수립하여 경찰청, 지방경찰청 및 일선 경찰서에 설치·운영되고 있다. 설치목적은 일부 경찰관의 부조리와 불친절 등으로 국민의 경찰에 대한 신뢰도가 낮아지고 경찰조직에 대한 불신과 불만으로 이어지는 등의 폐단을 차단하기 위하여 경찰관의 위법·부당한 행위에 대한 민원이 있는 경우에 이를 상담하여 문제해결을 하기 위해 시행되고 있다. 청문감사관은 2012년 1월 현재 전국 경찰서 가운데 38개 경찰서를 제외한 경찰서에서 운영 중(｢경찰청과 그 소속기관 직제 시행규칙｣ 제49조 제1항 별표 6의2 참조)이며, 경찰서 등급에 따라 4~5명이 배치되어 있다.

이러한 청문감사관 제도의 시행 취지에 비추어 보면, 경찰서 유치장의 관리 및 운영부서를 청문감사부서로 이관하는 것은 업무대상 공간이 경찰서 유치장에까지 그 영역을 확장한다는 측면이 있을 뿐이어서, 업무의 성격상 이질적인 요소가 상대적으로 많은 경무부서로의 이관보다는 업무성격상의 일치도가 보다 높다는 강점이 있다. 이는 현재의 부서별 업무분장의 성격상의 영역을 유지하면서도 비수사부서로의 관리업무 이관을 통한 인권보호업무를 강화하는데 보다 잘 부합하게 된다. 따라서 현재의 조직체계와 운영상의 특성을 기본적으로 유지하면서도 청문감사부서에 경찰서 유치장 관리 및 운영업무 담당인원을 보강한다면 경무부서에 비해 인권보호업무 관련성이 높다는 점에서 강점을 지닌다는 장점이 있다. 다만, 청문감사부서는 경찰업무에 대한 감찰부서의 목적으로 설치되었기 때문에 세부적인 경찰업무를 담당할 경우에 이를 감찰하기 어렵고, 다시 제2의 감찰부서가 요구된다는 점에서 단점이 지적된다.

(3) 소결

이미 언급한 바와 같이 기존 수사부서가 담당해 온 경찰서 유치장의 관리책임을 청문감사부서가 담당하도록 하는 것이 인권보호의 명분이나 논리상으로는 일관성이 높다고 평가된다. 하지만 현재의 경찰서 유치장 수준으로 보건대, 경찰서 유치장 내에서의 인권보호를 위한 조치는 단계적으로 접근할 필요가 있다.17) 청문감사부서는 직접적인 유치장 관리·운영부서로서의 역할보다는 오히려 유치장의 관리·운영상에 나타나는 인권침해사례에 대하여 권리구제자로서의 성격과 역할이 보다 강하다고 할 수 있다. 따라서 청문감사부서에 경찰서 유치장의 운영·관리업무까지 부과한다는 것은 운영업무와 지도·감독업무가 단일부서에서 이루어지게 된다는 결정적 단점이 부각된다.18)

천주교인권위원회 등 관련 인권단체의 각종보고서를 살펴보면, 인권침해의 사례로 들고 있는 것으로 헌법 기타 제 법률상의 권리 침해적 인권침해사례보다는 열악한 유치장 시설 및 유치장 내 생활수준에 대한 인권침해사례가 보다 많은 부분을 차지하고 있다.19) 화장실, 샤워장, 난방, 전화, 질병, 조명, 식사, 신문·잡지·도서·라디오·텔레비전 등에 관한 내용이 인권침해사례의 다수를 차지하고 있는 것이다. 특히 생활필수품의 경우에는 ‘유치인에게는 베개, 모포 등 침구류와 화장지, 칫솔, 치약, 비누 등 기타 생활필수품을 지급하여야 한다’고 ｢피의자 유치 및 호송규칙｣제27조 제6호에 규정하고 있으나, 현 실태는 지급되는 물품의 종류가 한정되어 있고 이마저도 개별 경찰서에 따라 조금씩 다른 실정이다. 전체적인 경찰서 유치장의 환경개선 및 ‘최소한의 생존’을 넘어서는 생활권 보장을 위한 조치가 시급하다는 분석이 압도적으로 많다.

따라서 경찰서 유치장 관리·운영부서의 이관문제를 판단함에 있어서는 인권논의의 시작이자 기본이라고 할 수 있는 생활권적 기본권 차원에서의 1차적 접근을 시작으로, 자유권적 기본권 차원의 2차적 접근을 축차적으로 병행하여 나가는 것이 보다 현실적인 접근방법이라는 점에서 경무부서로의 경찰서 유치장의 관리·운영업무가 이관되는 것이 바람직하다 고 본다.

유치장 인권침해사례의 감시를 통해 인권의 보호와 향상을 위한 일련의 노력은 경찰과 함께 수사업무를 분장하고 있는 법무부와 군수사기관 등의 사례에서도 찾아볼 수 있다.

1) 법무부의 인권보호 프로그램

법무부는 법무행정 관련 인권침해 사건에 대한 정보수집, 조사·처리, 구제업무 처리 및 법무부 소속 구금·보호시설의 실태조사에 필요한 사항을 ｢인권침해 사건조사·처리 및 구금·보호시설의 실태조사에 관한 규칙｣에 규정하고 인권보호 기관으로서의 위상과 이미지 제고를 위해 노력하고 있다.

동 규칙은 2006년 10월 10일 법무부령 제598호로 제정된 ｢인권침해 사건 처리 및 조사규칙｣을 2011년 8월 4일 전부개정하면서 명칭에서부터 인권보호의 영역을 보다 확장·강화한 것이다. 그 내용에 있어서도 법무행정 관련 인권침해 사건에 대한 정보수집과 예방 활동 중 주 업무인 법무부 소속 구금·보호시설의 실태조사에 관한 근거와 절차를 마련하고, 인권침해 사건의 접수·조사·처리 실태, 여성·외국인·청소년 등 상대적 약자의 인권보호 강화 추세를 반영하는 등 관련제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선·보완하고 있다. 특히 법무행정 관련 인권침해 사실을 주된 내용으로 하는 사건이 법무부 감찰관에게 접수된 경우에는 인권국으로 넘겨줄 것을 요청할 수 있게 하여 업무 중복에 따른 혼선을 방지하고 있으며(동 규칙 제13조 제1항), 기존의 인권옹호자문위원회를 폐지하고 ‘인권정책자문단’을 운영하고 있다.

2) 군 수사기관의 인권보호 프로그램

군은 2004년 10월 15일 국방부 훈령 제762호로 ｢군 수사절차상 인권 보호에 관한 규정｣을 제정하였고, 이를 2009년 8월 4일 국방부 훈령 제 1095호로 개정하였다. 동 훈령은 검찰관, 검찰수사관, 군 사법경찰관, 군 사법경찰리 등 군 수사업무 종사자가 수사업무에 있어서 지켜야 할 기본 준칙을 정함으로써 수사과정에서 적법 절차를 확립하고 피의자, 참 고인 등의 기본적 인권을 보장하고자 하고 있다.

특히 제2장에서는 인권보호관 제도를 규정하고 있는데, 수사 과정에서의 적법한 절차를 보장하고 사건관계인의 인권을 보호할 수 있도록 각급부대 및 기관에 인권보호관을 두고 있다(동 규정 제11조 제1항). 인권보호관은 인권 보호에 필요한 실태 조사, 제도의 개선, 심야 조사의 허가와 이 훈령에 위배되는 사항에 대한 시정 등 인권 보호와 관련된 조치를 시행하며, 인권상담관으로서 인권에 대한 상담과 수사업무 종사자에 대한 인권교육을 실시하도록 하고 있는데, 수사업무종사자는 인권보호관의 조치에 응할 의무(동 규칙 제12조)가 있도록 하고 있다.

3) 경찰청 인권국의 설치 및 시민인권감시기구 정비

이미 2002년에는 국가인권위원회가 출범한 것을 비롯하여 2006년 5월에는 법무부 인권국이 출범한 바 있다. 경찰도 경찰청에 인권국을 설치하고 인권정책자문단 등의 자문기구의 발족을 통해 내외에 인권친화적 경찰의 노력을 알리고 국민이 체감할 수 있는 수준으로 실천에 옮길 필요가 있다.

경찰청은 지난 2005년 ｢인권보호를 위한 경찰관 직무규칙(2005. 10. 4) 경찰청 훈령 제461호｣에 근거하여 인권수호위원회와 시민인권보호단을 각각 경찰청과 지방경찰청에 설치한 바 있고, 2005년 6월 9일에는 경찰청에 시민감사위원회를 설치한 바 있지만, 아직까지 이렇다 할 가시적 성과를 내지 못하여 유명무실한 위원회로 전락하고 있다는 지적을 받고 있다.20) 최근 개정된 동 규칙(2009. 8. 25 경찰청 훈령 제563호)에 따르면 인권을 존중하는 경찰활동을 정립하기 위하여 인권보호기구(제3장)로서 경찰청 인권위원회(제1절)와 지방청 인권위원회(제2절), 그리고 인권보호센터(제3절)와 인권보호관(제4절)을 설치·운영하고 있다. 하지만 이러한 인권보호기구 역시 주요감시대상인 수사업무부서의 인원이 참여하고 있다는 점에서 그 한계를 가지고 있다고 평가된다.

먼저 경찰청장 소속으로 두고 있는 경찰청 인권위원회는 그 임무가 인권과 관련된 경찰의 제도·정책·관행에 대한 자문, 개선권고 및 의견표명, 경찰에 의한 인권침해 행위에 대한 조사 및 시정권고, 그리고 경찰관련 시설에 대한 방문조사(동 규칙 제21조)임에도 불구하고, 동 위원회의 간사는 경찰청 인권보호센터장의 장으로 보함(동 규칙 제15조 제3항)으로써 경찰청 인권위원회가 행하는 인권관련 주요 조사 및 시정권고의 대상 가운데 한 부서라고 할 수 있는 경찰청 수사국 소속의 인권 보소센터의 장이 참여하고 있다는 점을 들 수 있다.

이러한 논리는 인권보호센터가 경찰청 수사국 소속에 있다는 점에도 그대로 적용되는데, 비록 이러한 직제가 경찰 직무에 의한 인권침해 방지를 위해 인권보호를 통일적·체계적으로 추진하기 위함(동 규칙 제38조)이라고 하더라도 수사부서와 경찰서 유치장의 관리부서 등의 인권보호 부서의 분리원칙(分離原則)에 반할 수 있음을 유의하여야 한다.

12)경찰청 훈령인 ｢피의자 유치 및 호송규칙｣제38조(기본방향)에서도 ‘경찰서장과 유치인보호주무자, 유치인보호관 기타 유치인보호업무를 담당하는 자는 유치인의 인권보호에 최선을 다하여야 하며, 유치장의 환경을 인권친화적으로 조성하기 위해 노력하여야 한다.’라고 규정하고 있다.  13)Leight, L. H, Police Powers in England and Wales. London: Butterworths, 1985, p. 101.  14)지난 2010년 3월 9일 발생한 양천경찰서 고문사건도 지나친 수사의욕이 낳은 피의자 인권유린 사건이다.  15)경찰청 수사국, 유치장 바로 압시다, 2001, 41면.  16)김병수, 앞의 글, 466-467면.  17)필자는 2012년 5월 23일 대전지방경찰청의 협조로 대전둔산경찰서 유치장과 대전동부경찰서 유치장(모두 광역유치장)을 방문하여 관계자를 면담하고 시설을 살펴본 바 있다. 기본시설 면에서 피유치인에게는 ‘최소 생활수준’이어서 육체적·심리적으로 영향을 줄 수 있는 것으로 관찰되었다.  18)경기지방경찰청 연천경찰서 등 인구가 적은 지역의 경찰서에서는 청문감사관이 없는 대신 청문감사관의 역할을 경무과가 맡고 있는 지역도 있어서, 이러한 지역에서는 경무과도 이 논리에서 자유로울 수는 없다. 따라서 경무과로의 유치장 관리업무 이관 시에는 경찰서 유치장 운영경찰서는 경찰직제상 반드시 청문감사관을 설치하여야 할 것이다(경찰청과 그 소속기관 직제 시행규칙(행정안전부령 제275호, 2012.1. 25, 일부개정) 제49조(경찰서에 두는 과 등) 제1항 별표 6의2 청문감사관을 두지 않는 경찰서표 참조. 청문감사관 직제설치해당 경찰서는 총38개 경찰서 가운데 영월·정선·장흥·영덕·울릉경찰서 5곳에 이르고 있음).  19)천주교인권위원회, 2010 유치장 인권매뉴얼, 2010, 30-145면.  20)민형동·김연수, 경찰공무원 부패의 유형분석과 반부패전략, 한국범죄심리연구 3(2), 한국범죄심리학회, 2007, 106-108면.

지금까지 살펴본 바와 같이 경찰서 유치장이 보다 인권보호적 장치에 의해 관리되고 감시되기 위해서는 비수사부서로의 관리이관이 요구되며, 전체적인 경찰활동에 있어서의 인권존중 분위기를 조성하고 유지하기 위해서는 관련 위원회 구성과 활동에 있어서의 수사부서 관계자의 배제 원칙이 반드시 적용될 필요가 있다. 나아가 경찰조직체계 내의 비수사부서의 관리 및 운영과 더불어 경찰조직 외적(外的)인 상시 감시기능의 조직 및 운영이 요구된다. 아래에서는 이러한 기본정신에 입각하여 경찰서 유치장에서의 인권보호 요소 강화를 위한 몇 가지 관리·운영방안을 제시하고자 한다.

수사담당자와 피의자는 사실관계의 파악과 그 진실성 여부를 두고 당사자 간의 주장이 첨예하게 대립된다. 이러한 이해상반된 갈등관계는 수사담당자의 수사성과에 대한 과도한 의욕과 지배력의 우위를 점하고 있는 수사담당자의 지위로 말미암아 인권침해의 결과로 발전될 가능성을 배제할 수 없게 된다.

따라서 비수사부서로의 경찰서 유치장의 관리이관이 이루어져야 하고, 동시에 새로운 관리·운영부서는 수사부서에 대하여 유치인이 형사소송법상의 방어권을 온전히 행사할 수 있도록 보호하는 역할을 하여야 한다. 이러한 경찰 조직 내에서의 상호견제와 균형은 인권보호체계의 구축과 더불어 실질적이고 본질적인 인권친화적인 경찰로 거듭나는 시발점이 될 수 있다.

과거에 비해 현재 경찰서 유치장 시설환경이 현저하게 개선되었다고는 하지만, 아직도 여전히 미흡한 것이 사실이다. 이러한 시설이나 환경의 획기적인 선진화 조치는 긴요하고 시급하다. 하지만 이러한 하드웨어(H/W)인 시설과 환경조성도 빼놓을 수 없은 중요한 요소이지만, 인권보호 차원의 경찰서 유치장의 관리·운영에 있어서 가장 중요한 본질은 소 프트웨어(S/W)인 관리와 운영이라는 점을 잊어서는 안된다. 유치인의 심리적·감정적 요소를 단지 좋은 시설과 환경만으로는 결코 충족시킬 수 없기 때문이다. 경찰서 유치장의 관리부서의 이관에 있어서 청문감사부서로의 이관이 경무부서로의 이관보다 적정한 이유가 여기에 있다.

양대 부서에의 경찰서 유치장 관리업무 이관논의에 있어서 경무부서나 청문감사부서 역시 전원이 경찰관 신분이고 경찰서장을 축으로 하는 경찰조직 내의 하위부서에 지나지 않으므로 엄정한 업무처리에 있어서 객관성이나 중립성을 기함에 있어서 그 조직적 한계가 불가피하다는 지적도 가능하다. 따라서 경찰조직 외에서의 상시 감시통제장치의 필요성은 대두된다.

미스테리 쇼퍼(Mytery Shopper)는 현대판 암행어사라고 불리는 마케팅 도구이다. 회사와 일정한 관계를 갖고 있는 외부고용인이 손님인 것처럼 행동하며 일반 손님들과 똑 같이 물건을 구매하기도 하면서, 이러한 과정에서 서비스를 체크하고 개선하여야 할 점을 모니터링(monitoring)하는 위장고객이라고 할 수 있다. 회사의 서비스가 고객을 만족시키고 있는 지 여부를 고객의 입장에서 자세히 알아보는 데 효과가 있다.

유치장이 유치인들의 인권을 존중하는 시설이 되기 위해서는 유치인 보호관 등의 담당자들의 전문성과 인권의식도 중요하지만, 이와 같이 제 3자인 일반시민들의 눈으로 감시하는 것이 보다 효과적이다. 유치장에서 제공되는 경찰서비스는 그 속성상 시간적 혹은 공간적으로 서비스 제공의 환경이 외부로부터 차단되므로 규정된 서비스 품질을 보장하기 위하 여 상대적으로 보다 정교한 감시체계가 필요하다. 이러한 측면에서 1983년부터 영국에서 실시된21) 경찰서 유치인 위장면회제도(layvisiting system: lay visiting to detainees in police custody)22) 역시 이러한 미스테리 쇼퍼의 취지가 반영된 것이라고 볼 수 있다. 영국의 조사방문제도는 일반 전문인 가운데 한 사람이 교도소나 경찰서에 한 달에 한번 예고 없이 방문하여 교도소나 경찰서를 둘러보고 조사할 수 있는 독립적 권한을 갖고 있는 제도이다.23)

이와 같은 시민감시제도는 근본적으로 경찰서 유치장에서 발생할 개연성이 높은 유치인보호관 등의 권한남용과 잘못된 처우를 시민의 참여를 통하여 개선할 수 있을 뿐만 아니라, 궁극적으로는 각종 사건 사고로 인하여 왜곡되고 과장된 시민-경찰관계를 시민의 참여와 정책협의(open door policy)를 통하여 그 괘도를 올바르게 수정하고 경찰정책이 추구하 는 효과인 지역사회와 경찰관계를 복원시키는데 일조할 수 있다.

이를 위해 우선적으로는 청문감사부서가 주관하여 자체 인력으로 운영함과 동시에 시민조사단으로 제도를 확대하여 실시하는 것을 검토할 만하다.

21)C. Kemp and R. Morgan, Lay visitors to police station: An update. Centre for Criminal Justice, University of Bristol, 1990, P. 13.  22)동 제도의 감시인들은 전·현직 경찰관(he is, or has been, a police officer)들로 구성되며 ➀ 수용자의 인권과 처우에 직결되는 경찰서 유치장 시설 및 환경 감시 ➁ 경찰청으로부터 특별하게 주문 받은 사항 수행 ➂ 경찰관련 모든 감금 시설에의 접근권 ➃ 수용자의 수용기록(custody record)의 열람권 ➄ 수용자와의 질문·면접권 ➅ 음식 및 취사시설, 세면장, 화장실 등의 유치시설 점검권 ➆경찰관련 위원회 등의 구성원(member of the Board)이 될 수 있다.  23)김병수, 앞의 글, 470-471면.

OECD 및 G20의 주요회원 국가임을 자부하는 대한민국에서 이제 더이상 실체적 진실의 발견이라는 사명을 앞세워 고문이나 가혹행위 등이 자행되어서는 안된다. 유치장 관리 및 운용상의 철학 역시 피의자를 수사하여 유죄를 밝히는 것에 주력하기 보다는 경찰서 유치장과 같은 구금시설에서의 이 같은 행위가 반복되어 일어나지 않도록 하는 경찰서 유치장의 관리·운영개선이 요구된다. 수사부서에 의한 경찰서 유치장 관리는 성과주의를 앞세워 이를 실현하고자 하는 수사담당자 등에게 인권유린의 동기를 제공할 수도 있다. 이를 구조적으로 방지하기 위한 비수사부서로의 경찰서 유치장의 관리이관은 그래서 필요하다.

나아가 국민에 의한 경찰행정의 감시는 굳이 경찰에 국한되지 않는 전 정부적인 차원에서 요구되는 사항이다. 경찰은 경찰서 유치장에서 그동안 벌어진 크고 작은 인권침해사건·사고를 돌아보고 이를 과감하게 개선하는 정책전환을 이루어야 한다. 국민의 신뢰를 다시 얻을 수 있는 것은 철저한 수사를 통한 범죄자 필벌이라는 결과만으로는 결코 이루질 수 없기 때문이다. 수사의 적법한 절차는 물론 수사 대상자에 대한 무죄추정의 원칙에 터 잡은 경찰서 유치장에서의 처우 역시 그에 못지않은 비중임을 자각할 필요가 있다. 국민의 시각은 그만큼 섬세하고 다각적이다.

물론 기존의 수사편의주의적인 관점에서 본다면 단기적으로는 비효율적으로 비춰질 수 있겠지만, 어차피 유죄를 입증하여 죄 값을 치른 후에는 같은 시민 공동체의 구성원으로 복귀하도록 하는 것이 교정(矯正)은 물론 경찰수사를 포함하는 형사사법의 이념이므로, 기존의 방식을 고집하는 일부의 저항에도 슬기롭게 대처하여야 한다. 이를 뒷받침하기 위해서는 제도적으로도 탄탄한 행정인프라(근무여건의 개선 등)가 갖추어져야 하며, 명확한 유치장 운영지침 마련은 물론, 경찰지휘부가 시민과 경찰 모두에게 유치장 제도의 모든 절차와 실제운영에 대하여 공감할 수 있도록 효과적인 마케팅(marketing)과 홍보가 필요하다.