2007년 사회적기업 육성법이 제정된 이후 한국에는 사회적기업의 성격에 관한 연구가 매우 활발하다. 하지만 연구의 양적 성장에도 불구하고 질적 내용은 단순한 구도를 벗어나지 못하고 있는 실정이다. 다시 말해 지금까지의 연구들은 서구의 사회적기업에 대한 이론 소개 및 이론의 한국 사회에의 적용가능성을 탐색하는 경향 혹은 사회적기업을 주도하는 미국형과 유럽형을 기술 한 뒤 한국사회에 적용 가능한 최적의 모델을 제시하거나 적용을 어렵게 하는 문제점들을 지적하는 경향에 치우쳐 있다. 그러나 이러한 연구경향의 문제점을 연구자들의 한계로 단순화시킬 수는 없을 것이다. 사회적기업의 시대적 필요성에도 불구하고 정책실현에 필요한 최소한의 기반이 한국사회에 매우 취약한 상태에 있고 연구자들의 연구 및 기술방식은 이러한 한국 사회의 내부적인 요인들이 작용한 결과이기 때문이다.
본 연구는 한편으로는 정책과 연구의 높은 관심, 다른 한편으로는 현실적인 정체라는 상호 불균형적 관계의 과정 속에서 한국의 사회적기업이 일정정도의 특징을 보여주고 있는 현상에 대해 주목한다. 그리고 이 특징들이 한국의 과거 경제정책을 통하여 확인될 수 있는 역사적 제도주의, 특히 경로의존성에 의해 설명될 수 있다고 주장할 것이다. 또한 경로의존성이 한국 사회에서만 국한되지 않고 독일의 경우에도 정치-사회적 현상을 설명해주는 유용한 틀이 될 수 있다는 점을 보여줄 것이다. 하지만 세계화시대 이후 독일에서는 경로의존성의 경직된 틀을 벗어나는 새로운 현상들이 나타나고 있고 그러한 현상에 대한 관심과 함께 행위자중심의 제도주의가 주목을 받고 있다. 본 연구가 2장에서 역사적 제도주의와 행위자중심의 제도주의를 주요한 이론적 틀로서 다루는 이유이다. 3장에서는 이들 이론에 기반 하여 독일과 한국에서 핵심 경제제도가 경로의존적으로 형성되는 과정을 기술할 것이다. 이어서 세계화 이후 두 국가에서 보여주는 상이한 현상들 즉 독일의 경우 통독과 세계화 이후 경로의존성의 틀에서 벗어나는 반면 한국은 행위자의 잠재성이 인정되지만 여전히 경로의존성에 갇혀 있는 모습을 기술할 것이다. 본 연구는 이러한 대조적인 모습이 사회적기업에 그대로 드러나고 있음을 강조하고 한국의 사회적기업이 현재의 정체된 상태에서 벗어나기 위해서는 국가가 경제와 시민사회에 개입하여 조종하는 정책방식이 아니라 시민사회의 다양한 행위자들에게 자유로운 활동을 보장하고 그것을 조절하는 정책방식으로의 전환이 매우 중요한 선결과제임을 강조할 것이다.
II. 비교연구를 위한 접근방법: 역사적 제도주의와 행위자중심의 제도주의
1990년 중반이후 한국 학계의 관심을 모으기 시작하여 최근까지 활발한 연구를 이어오고 있는 신제도주의는 1980년 초 구미학계에서 등장하였다. 신제도주의 중에서 경제학에서는 합리-선택적 제도주의와 제도 경제학, 정치학에서는 역사적 제도주의, 그리고 사회학에서는 사회학적 제도주의와 행위자중심의 제도주의가 주요하게 다루어진다. 하지만 각각의 학문적 특징과 연관 속에서 출발한 신제도주의의 연구방법들에 기존의 경계가 희석되어 나타나고 있다. 복잡한 현실을 분석하기 위해서는 다양한 접근 접근방식을 활용할 필요성이 요구되고 학제간의 연구가 활발하게 전개되고 있기 때문이다. 본 연구는 이러한 경향을 전제하면서 역사적 제도주의와 행위자중심의 제도주의를 중심으로 고찰할 것이다. 그것은 다음과 같은 네 가지 이유에서이다. 먼저 역사적 제도주의와 관련하여 첫째 역사적 제도주의는 현재 어느 정책이 과거 정책실행의 결과물이라는 것을 확인시켜줌으로써 이 정책의 실행과정에서 발견되는 제약과 한계를 인식할 수 있게 해준다는 점에서 매우 유용한 분석방법이다. 두 번째로 독일과 한국의 역사적 과정에서 제도적 장치로 각각 자리 잡은 사회적 시장경제정책과 경제개발정책을 내부의 역사 비교와 양 국가 간의 상호비교를 시도하는 본 연구의 목적에 역사적 제도주의는 유효한 설명력을 보여 줄 수 있을 것이다. 세 번째로 역사적 제도주의의 경로의존성은 단순히 정치학에서뿐만 아니라 경제학이나 사회학에서도 중요한 방법론으로 활용되면서 학제 간의 폭넓은 연구를 가능하게 해준다. 행위자 중심의 제도주의와 관련된 네 번째 이유는 세계화 이후 세계의 환경과 비제도적 맥락이 변화하면서 노출된 역사적 제도주의의 한계와 관련된다. 행위자중심의 제도주의는 위에서 언급된 장점에도 불구하고 그 이면에 내장되어 있는 역사적 제도주의의 단점을 보완하고 새로운 대안방법론을 제시해 줄 것으로 기대된다. 이러한 이론 선정의 배경설명을 토대로 이제 좀 더 구체적으로 이론들의 특징을 다루어 볼 것이다.
1) 행위와 제도의 관계 : 제도형성과정의 역동성
제도의 개념은 근대 사회과학의 출현과 긴밀히 연관된다. 초기 사회학의 학문적 길을 개척한 뒤르껨은 제도를 사회적 사실로 규정하고 사회학의 연구대상으로 삼았다. 사회질서에 방점을 두었던 그는 제도의 구조적 측면에 관심을 집중하였다. 반면 베버는 관료제, 정당 그리고 법과 같은 제도들이 근대적 개인의 합리적 행위에서부터 발생하는 것으로 이해하였다. 이들 초기 사회과학자 이후 사회통합을 복합적 체계의 공동작용에 의해서 보장되는 것으로 생각했던 파슨스는 뒤르껨과 베버의 이론을 수용하면서도 스스로를 문화결정론자로 자처했던 만큼 체계들 중에서도 문화체계, 또는 문화적 제도를 중심에 놓고 사회를 설명하였다. 그는 개인들이 사회화와 사회적 통제에 기반 하여 자신의 역할을 수행하고 문화제도의 가치를 내면화할 것이라는 이론적 틀을 구성하였다(Jansen, 2000 : 3). 1950년대까지 미국 근대이론을 주도하고 세계 사회과학의 주류이론으로 인정되었던 파슨스의 이론은 구조기능주의로 규정되면서 인간의 행위를 소홀히 다루었다는 비판에 직면하였다. 이것이 개인의 이해와 행위를 중시하는 행태주의와 합리-선택모델이 1960년대와 1970년대에 주목받고 1980년대까지 사회과학의 연구를 주도하게 된 배경이었다.
사회과학의 주류로 인정되었던 이 두 방법론은 70년대부터 서서히 비판의 대상이 되었다. 이 두 이론은 개인이나 집단이 자기이익을 계산하고 그것을 통해 효용을 극대화하기 위하여 행동한다고 전제하면서 제도를 그런 목적을 가진 개인이나 집단행동의 합으로 이해하였다. 그들에게 행동이나 그것을 둘러싼 맥락적 요소들은 그들의 주장을 뒷받침하는 경험적이고 양적인 자료로서 치환되었고 차츰 그들은 단순한 인과관계적 설명에 머무를 수밖에 없는 한계를 보여주었다. 이러한 방법론적 한계가 그들이 정형화되고 단순한 양적인 제도설명과 정적인 제도적 특성의 한계를 벗어날 수 없다고 비판되었던 이유였다. 반면 이 두 주류 방법론을 비판했던 역사적 제도주의는 세계를 복잡성과 우연성에 둘러싸인 것으로 인식하였다. 사회적 분석을 위하여 무시될 수 없고 그렇다고 모두가 고려될 수도 없는 역사적 사건들은 행위자에게 수많은 선택가능성들로 제시되면서 복잡성을 발생시킨다. 단순한 인과관계적 설명에 머물러 있었던 행태주의나 합리-선택모델과는 달리 역사적 제도주의는 행위자가 그 복잡한 선택대상들 중에서 하나를 우연하게 선택하게 된다고 전제하면서 제도의 역동성을 주장하였다. 여기서 우연하게 하나가 선택된다는 말은 다시 말해서 선택되지 않은 것도 완전히 배제된 것이 아니라 상황에 따라 다시 선택될 개연성이 여전히 있음을 의미한다. 또한 역사적 제도주의가 제도를 행위의 의도성뿐만 아니라 행위의 비의도성이 중첩된 결과로 간주함으로써 제도의 역동적 과정은 더욱 명확해 진다(김선명, 2007). 이러한 이론형성의 과정을 거치면서 역사적 제도주의는 이전의 방법론에 비해 추상적이고 역동적인 특성을 가지게 되었다. 역동적 과정에서 제도는 “개인 간의 관계를 구조화하는 공식규칙과 이에 따르는 순응절차와 더불어 표준화된 관행”을 포함하면서 “개인들 사이의 관계를 구조화하는 매우 광범위한 단위”가 된다(장지호, 2008: 536). 하지만 이 과정에서 역설적인 형상들이 발생한다. 역사적 맥락의 역동적 과정에서 형성된 제도가 시간의 경과와 함께 다른 제도와의 관계를 통해 연결망을 형성하게 되면서 제도를 결속시키는 규칙체계가 더욱 견고해지게 되고 결국 구조화된 모습을 분명하게 드러낸다는 것이다. 다시 말해 제도는 여러 요인들에 의해 형성될 수 있었던 과정을 거치면서 이젠 오히려 쉽게 변화될 수 없는 형태로 고착화된 것이다.1)
2) 제도형성의 역동성에서 제도의 경직성으로
역사적 제도주의에 따르면 제도는 형성 이후 역사적 경로를 따라 지속되고 유지된다. 하지만 경로의존성이란 용어는 흔히 ‘역사적 사건들’ 혹은 ’과거가 미래에 영향을 미친다’고 단순하게 설명하기에는 좀 더 복잡하고 다양한 내부의 논의구조를 가진다(Mahoney, 2000 : 507). 경로의존성은 정치학이나 역사적 제도주의뿐만 아니라 다양한 사회과학 분과학문이나 다양한 신제도주의 내의 이론들에 의해 수용되었다. 제도의 형성을 일련의 에피소드와 결합과정으로 이해하는 사회학적 제도주의를 제외하고는 제도경제학, 합리-선택적 제도주의, 이후에 다루게 될 행위자중심의 제도주의도 경로의존성을 일정정도 공유한다. 다만 경로의존성에 대한 접근방식에 따라 차이가 나타나며 크게 경제적 관점에 기반 하는 부류와 정치적 관점에서 제도를 보는 부류로 나눌 수 있다. 먼저 첫 번째 부류는 기본적으로 개인이나 집단의 상호작용으로 인해 형성된 제도는 한편으로는 다른 제도와의 연결망을 통해 구조화되면서 행위자의 행동을 제한하지만 다른 한편으로는 전혀 변할 수 없는 것이 아니라 높은 안정성의 기반 위에서 장시간에 걸쳐 느린 변화를 경험하는 것으로 이해한다. 이러한 관점에 서 있는 학자로서 데이비드와 노스(North, 1993: 37-38; Werle, 2008: 123)가 있으며 이들 사이에서도 미묘한 차이를 감지할 수 있다. 경제학자인 데이비드는 제도의 효용성을 강조한다는 점에서 노스와 일치하지만 한계효용의 법칙에서처럼 감소하는 이익과 함께 제도에서 부정적인 피드백이 발생하는 경우 제도를 예측가능한 균형상태로 이끌어야 한다고 보았다. 그리고 효용성 추구를 개인의 결정에 한정하였다. 반면 같은 경제학자인 노스는 학습효과와 기대에 따라 제도가 시행되지만 시간의 경과와 함께 그것을 보완하고 개선하기를 원하는 행위자에 의해 그리고 그것과 함께 ‘증가하는 이익’과 긍정적 피드백에 의해 서서히 변하게 된다고 주장한다.
공통적으로 제도의 효율적 요인과 기능적 요인을 강조하는 데이비드와 노스에 반해, 정치학자 피어슨(Pierson 2000)과 사회학자 매허니(Mahoney, 2000)는 이들 요인뿐만 아니라 역사적 과정의 중심에서 발견되는 권력, 규범, 관습 혹은 전통들이 경로의존성을 더욱 강화한다고 주장하였다. 이러한 관점에서 본다면 제도들은 변화에 저항적이 될 것이고 행위자는 이제 규칙에서 이탈하거나 제도를 바꾸기 보다는 규칙을 지키고 제도에 적응하는 것에서 더욱 안정감을 가질 것이다. 결국 제도는 초기에 형성된 구조화된 틀에서 벗어나지 못하고 역사적 지속성을 유지하게 된다. 정치학이나 행정학이 법제도, 행정제도, 그리고 정당제도의 연구를 통해 확인할 수 있었던 사회적 현상은 후자에 좀 더 가까운 것이다. 미국뿐만 아니라 한국에서도 정권교체나 통치이념의 전면적 변화에도 불구하고 정치체계와 정부의 관료체계의 제도적 지속성이 유지되는 반면 행위자의 행위는 그 제도의 작용 속에 묻혀버리는 현상들이 연구결과 확인되었기 때문이다(장지호 2008: 538). 70년대에 시작된 역사적 제도주의는 현재까지 이론적 유의미성을 인정받고 있지만 일부 학자들에 의해 비판되면서 새로운 관점에서 재구성되고 있다. 그 중에서도 90년대 이후의 사회적 현상을 이론적으로 수용하여 고찰하는 행위자중심의 제도주의는 역사적 제도주의의 단점을 보완하는 새로운 방법론적 대안으로 주목받고 있다.
1) 등장 배경과 기본개념들
1989년과 1990년은 일상적인 연도의 단순한 변경만을 의미하는 것이 아니라 세계사회의 기본적인 작동방식을 변화시켰던 사건들을 담고 있다. 무엇보다 통독과 현실사회주의국가의 붕괴는 한편으로는 기존의 민족국가의 틀을 약화시켰고 다른 한편으로는 세계화 현상을 더욱 가속화시켰다. 사실 역사적 제도주의가 경로의존성이라는 구조화된 틀에서 이론적 설득력을 가질 수 있었던 것도 비록 우연성과 복잡성이 제도의 형성과정에 작동하기도 하였지만 제도가 형성되고 난 후 국민국가적 차원의 정치체계, 정당체계 혹은 관료체계가 개입하여 복잡성과 우연성을 최대한 축소시킬 수 있었기 때문이다. 그 속에서 사회의 구성원들은 안정된 사회질서를 기대하거나 누릴 수 있었다. 1990년 이후의 정치기능의 약화와 세계화는 이러한 기존의 제도의 작동방식이나 구성원의 믿음을 뿌리 채 흔들어 놓았다. 세계화로 인해 국경의 개념이 희석되면서 개인들의 왕래가 제한 없이 허용되었고 그 결과 사회체계들이나 사회제도들의 복잡성은 두드러지게 증폭되었던 반면 그것을 통제할 수 있는 국가권력은 상대적으로 약화되거나 축소되었기 때문이다. 따라서 기존의 역사적 제도주의를 재고찰하려는 시도는 자연스러운 논리적 귀결이었다.
행위자 중심의 제도주의를 처음으로 제시한 마인츠와 샤르프(Mayntz & Scharpf)의 연구진행과정은 사회변화와 연구방법론의 변화과정을 간접적으로 보여준다(Mayntz & Scharpf, 1995a, 1995b). 쾰른의 막스-프랑크 사회조사연구소(Max- Plank-Institut für Gesellschaftsforschung)의 공동책임자였던 그들은 1980년대에 ‘국가의 조종(Steuerung)과 사회의 자기조직’의 관계에 관한 프로젝트를 진행하였다. 이 프로젝트의 중심주제는 현대사회가 조직상태, 복잡성, (내·외적) 상호의존성 그리고 높은 수준의 자원과 기술적 도구의 활용을 가지지만 그 속에서 그들의 발전을 조종하는 정치적이고 행정적인 시도들을 연구하는 것이었다. 하지만 위에서 언급했던 1990년을 전후한 세계사회의 변화 과정 속에서 그들은 모든 정치적인 조종에도 불구하고 분명하게 통제할 수 없는 국가조종능력의 한계와 미래불확실성의 위기감을 목도하였다(Mayntz & Scharpf, 1995a). 그리하여 그들은 국가의 단순한 조종역할이나 단선적 발전모델의 관념에서 벗어나 조절(Regelung)개념과 비단선적 역동성을 주장하게 된다. 1995년의 논문을 통해 선보인 행위자중심의 제도주의는 합리-선택적 제도주의와 역사적 제도주의로부터 많은 것을 받아들이면서 동시에 현실에 적합한 이론으로 재구성한 결과물이었다. 행위자중심의 제도주의가 제도를 변화시킬 수 있는 메커니즘을 어떻게 전개시키는가에 대한 설명은 잠시 뒷부분으로 미루고 여기에서는 이 방법론의 이해를 돕기 위하여 조종, 조절, 그리고 행위자 개념을 간략하게 설명할 것이다.
마인츠와 사르프는 조종개념에는 산업사회가 목표를 성취하기 위하여 행정체계를 통한 개입의 주체로서의 국가와 대상으로서의 시민사회 또는 경제영역의 일방적 관계가 설정되어 있음을 지적하였다. 반면 조절2)은 다른 행위자와의 상호작용과 그 사이에서의 피드백을 전제한다. 또한 조절구조는 산업사회에서의 성취를 위한 단순한 관계가 아니라 국가와 인접한 영역, 시민사회영역, 그리고 경제영역의 행위자들을 모두 포함하는 거버넌스적 관계를 강조한다. 마인츠와 샤르프(Mayntz & Scharpf, 1995a : 14)가 예를 들고 있는 국가인접조직으로서의 막스-프랑크 사회조사연구소는 재정의 높은 국가의존성에도 불구하고 조직, 인사, 그리고 연구내용의 자율성을 가지면서 국가와 협력적 관계를 유지하였다.3)
다음으로 사회적 현상들을 행위자들 사이의 상호작용의 결과로 파악하는 행위자중심의 제도주의에서 ‘행위자’의 명확한 속성이 설명되어야 한다(그림 1참조).
여기에서 행위자에는 일반적으로 연상되는 의미인 각자의 이익을 추구하는 개인 행위자들뿐만 아니라 임시적 집단행위자(Aggregate-Akteur)4)와 복합적 행위자도 포함된다. 마인츠와 샤르프에 의해 중요하게 다루어지는 복합적 행위자는 개별행위자들의 내부 상호작용을 통하여 공동의 목표를 설정하고 참가한 구성원들 위에서 의도적 행위를 위한 능력을 만들어 낸다.
복합적 행위자는 다시 집합적 행위자와 코프라티스적 행위자로 나뉘는데 이 두 행위자의 차이점은 내부 구성원들과의 관계를 어떻게 설정하는가에 따라 나타난다. 먼저 행위능력이 있고, 형식적으로 조직된 개인들의 모임으로서의 코프라티스적 행위자는 중앙집권화된, 그래서 더 이상 회원들에게 개별적으로 귀속되지 않는 초개인적인 법인체적 성격을 가진다. 반면 집합적 행위자는 그들 구성원들의 선호에 의존하고 법적 단위로서 정의되지 않는다는 특징을 가진다. 또 다른 특징으로서는 행위자들이 그들의 공동행위에서 커뮤니케이션에 의해 조정된다는 것이다(Schrape, 2012: 4). 이러한 기본개념들을 바탕으로 다음에는 행위자중심의 제도주의가 제도들의 변화를 어떻게 해석하고 있는지를 살펴볼 것이다.
2) 행위자와 제도의 변화 관계
역사적 제도주의를 기본적으로 수용하는 행위자중심의 제도주의는 행위에 영향을 미치는 제도의 의미를 강조하지만 단순히 제도결정주의적으로 해석하지 않는다(Mayntz & Scharpf, 1995b: 72). 그들에게 제도적 틀은 행위자의 행위를 제약하기도 하지만 가능하게도 하는 것이다. 다시 말해 경로의존성에 의해 형성된 제도가 행위자의 행위를 지시하고 통제하는 하나의 독립변수로 기능하지만, 다른 한편으로 이러한 제도의 규정이 공식적 혹은 비공식적으로 제도를 새롭게 형성시키려는 행위자의 행위대상이 된다는 측면에서는 종속변수가 될 수 있다는 것이다(Schimank, 2007: 171). 제도에 대한 이러한 이해방식이 마인츠와 샤르프가 제도의 변화를 이끌어 내는 행위자의 행위에 천착하는 배경이다.
행위자는 항상 구체적인 상황에서 행위 한다. 이러한 전제 하에서 합리-선택적 제도주의를 제한된 범위에서 수용한 행위자중심의 제도주의는 행위자가 맞닥뜨린 상황에 완벽하게 합리적-전략적으로 행위하는 것이 아니라 그들이 수집한 정보를 그들의 목표와 선호에 따라 활용한다고 주장한다(Jakobi, 2007: 14). 그리하여 행위자와 관련된 상황은 행위자에 의해 지각된 상황, 행위에 영향을 미친 상황, 관찰자에 의해 보이는 현실상황으로 해석된다(Mayntz & Scharpf, 1995b: 59-60).5) 나아가 마인츠와 샤르프는 상황에 직면한 행위자들의 행위지향을 인지적 지향, 동기적 지향 그리고 관계적(relational) 지향으로 구분하였다.
먼저, 인지적 지향은 행위상황의 지각, 상황의 인과구조의 지각, 사용가능한 행위선택의 지각 그리고 기대할 수 있는 결과들의 지각과 관련된다. 공동의 행위와 안정된 사회질서를 위해서는 상황해석에 대해 의견일치가 전제되겠지만 상이한 과제, 혹은 역할의무, 상이한 이해 그리고 각각의 지각능력을 가진 행위자가 존재하는 현실에서는 이러한 이상적 경우는 비개연적일 수밖에 없을 것이다(Mayntz & Scharpf, 1995b: 53).
둘째, 동기적 지향은 이해의 측면과 규범적 기대가 행위자의 자의식적 정체성 속에서 공동으로 작용하면서 나타난다. 행위자들이 구속력 있는 사회적 규범을 인식하지만 내면화된 규범보다 행위자의 정체성이 더 많은 것을 포함하고 있기 때문에 동기적 지향은 인지적 지향과 함께 사회의 복잡성을 높이는 행위지향이 된다.
마지막으로, 관계적 지향은 짜임관계(Konstellation)에서 다른 행위자와의 상호작용적 관계를 표현한다. 이 관계는 다시 적대적 관계, 경쟁적 관계, 이기적-합리적 관계 그리고 협력적 관계로 구성되어 있다. 결국 이 세 행위지향은 행위자의 짜임관계에서 과잉복잡성이 나타나게 되고 이 복잡성을 감소시키려는 사회적 행위조정이 요구된다. 마인츠와 샤르프는 사회적 행위조정의 추상화된 기본 형태로서 일면적 적응, 쌍방향 적응, 협상, 표결 그리고 위계질서적 결정을 나열한다. 거버넌스적 형식에 기초하는 이들 5가지 종류는 하나만이 아니라 서로 중첩되어 나타나고 행위의 결과를 산출하게 된다. 그리고 마침내 결과물은 구조화된 제도를 변화시킬 수 있게 작용하게 된다는 것이다. 이와 같은 내용을 마인츠와 샤르프는 <그림 2>를 통해 간략하게 정리하였다.
행위자중심의 제도주의는 <그림 2>에서 보여주는 순환론적 모델에 의해 제도가 지속적으로 변한다고 주장한다. 본 연구는 지금까지 이론적 배경으로 소개한 역사적 제도주의와 행위자중심의 제도주의를 통해 독일과 한국에서 사회적기업이 보여주는 특징들을 3장에서 추적해 볼 것이다.
1)제도가 만들어지고 정착되는 과정의 이해에 도움이 되는 예시로서 David(1985)과 Werle(2008). 2)사회과학에 자연과학으로부터 차용한 조절은 일반적으로 상호작용이 일어나는 체계에서 변할 수 있는 역동성의 정도가 자동적으로 지속되고 유지되는 과정을 의미한다. 이 개념은 사이버네틱의 내용과 동일하다. 3)이러한 거버넌스적 관계는 독일의 보건체계와 통신체계에서도 확인된다. 4)임시적 집단행위자는 처음에는 공동의 이해를 위해 모인 것이 아니지만 사회적 맥락의 작용과 함께 비슷한 선호에 근거하여 동일한 방향으로 행동하게 되는 집단이다. 임시적 집단 행위자는 어떤 전략적 결정을 할 수 없지만 다른 행위자의 움직임에 반응하면서 집단의 성격이 모형화될 수 있다. 5)상황을 이와 같이 정의하는 마인츠와 샤르프는 행위자중심의 제도주의를 이론적 모델이 아니라 조사해석학(Forschungsheuristik)으로 규정한다.
III. 신제도주의적 관점에서 본 사회적 시장경제정책과 경제개발정책 그리고 사회적기업과의 연관성
1) 독일의 사회적 시장경제정책의 등장 배경
(1) 국제정치적 배경
세계 2차 대전이 끝난 후 국제정치는 곧바로 냉전의 이념적 대결로 들어갔다. 그리고 미국과 소련을 양 축으로 하는 대결적 관계는 전쟁으로 폐허가 된 서유럽 국가들의 시급한 사회와 경제의 재건과 관련하여 더욱 격렬해져 갔다. 분단상황과 마셜정책을 중심으로 하는 독일의 경제와 사회의 재건에는 이러한 국제정세가 반영되어 있었다. 마셜계획이 처음 제기된 1947년 서유럽은 매우 어려운 처지에 몰려 있었다. 공산주의 세력의 영향력이 점점 확대되어 갔던 반면, 경제회복의 진전은 더딘 상태였기 때문이었다(양동휴, 2004: 196). 이러한 상황에서 소련의 팽창주의에 제동을 걸고 자본주의적 자유경제를 유럽사회에 실현시키려는 미국은 먼저 유럽에 확산되고 있던 반자본주의적 정세와의 과감한 대결을 선택하였다(노명환, 2005). 마셜계획은 독일을 중심으로 유럽의 자본주의 진영을 지원하여 유럽의 경제적 통합을 굳건히 하려는 미국 정부의 의지의 표출이었다. 하지만 마셜계획이 처음 발표되었을 때 서유럽국가들은 긍정적인 반응을 보여주지 않았다.
특히 2차 대전 이후 유럽지역에서의 유리한 고지를 점하려는 영국과 프랑스의 야심 과 이해관계는 미국과 쉽게 합의를 이룰 수 없게 만든 장벽이었다(남정옥, 2010 : 115). 이러한 갈등상황에서 미국은 전체적으로 마셜정책이 사회와 경제재건을 위한 미국 정부의 일방적인 정책이 아니라 참여국가의 공동계획안으로 최종 기획될 것이라는 점, 실천적인 면에서도 정책의 선후문제를 정하고 장기적인 것보다는 단기적인 것을 우선 실행할 것이라는 점 그리고 세계은행을 통한 원조와 “개별형식이 아닌 유럽 전체에 대한 원조방식”이라는 점을 강조함으로써 경제재건을 위한 강력한 협상 파트너인 영국과 프랑스를 설득하였고 비로소 성공의 가능성을 찾을 수 있었다(남정옥, 2010: 116).
무엇보다도 마셜계획은 유럽 재건을 위하여 중요하게 다루어져야 했던 독일의 지지를 받음으로써 성공적으로 실행될 수 있었다. 일부 정치인의 비판적 시각이 있었지만 미국의 긴급원조가 없이는 사회와 경제의 재건이 요원한 상황에서 기독민주연합당(이하 CDU)뿐만 아니라 사회민주당(이하 SPD)도 원조의 필요불가피성을 인식하고 있었기 때문에 마셜계획은 적극적으로 수용될 수 있었다. 마침내 미국은 1948년 4월 3일 마샬정책을 기반으로 하여 유럽재건을 위한 『경제협력법』을 의회에서 최종적으로 가결하였다.6) 이 법은 “건전한 경제조건, 안정적 국제경제관계, 외부원조에 독립적인 유럽 경제의 성취”를 궁극적 목표로 설정하여(양동휴, 2004: 197) 한편으로는 단기적인 목표인 생산증대와 해외무역의 확대에서 예상목표를 초과하는 성과를 거둘 수 있도록 하였고 다른 한편으로는 장기적인 목표인 금융안정의 창출과 유지 및 경제협력의 개발을 추구할 수 있는 기반을 마련해 주었다(양동휴, 2004: 198). 무엇보다 이 정책은 미국, 영국 그리고 프랑스의 점령지역에 확산되고 있었던 반자본주의적 정서를 누그러뜨리는 효과를 가져다주었다. 그리하여 미국이 유럽부흥의 중심축으로 삼고자 했던 서독에서 마샬계획과 경제협력법이 다음 절에서 다루어질 국내의 사회와 경제의 재건을 위한 경제이론 및 정책과 결합되면서 이후 소위 라인강의 기적으로 불리는 급속한 경제성장을 이룰 수 있도록 작용하게 된다(양동휴, 2004: 219).7)
(2) 경제이론적인 토대
전쟁으로 파괴된 유럽을 재건하기 위한 미국의 마셜계획과 함께 독일은 파시즘적 국가사회주의로부터 완전히 벗어나 시장경제에 본격적으로 진입할 수 있었다(Blum 2002: 4). 하지만 경제질서는 미국이 서유럽 각국의 자율성을 보장했던 만큼 미국식 자본주의가 아닌 독일 특유의 새로운 모습이었고 독일의 경제이론적 전통에 기반 하는 것이었다. 2차 세계대전 전후의 독일의 프라이부르크 학파의 질서자유주의는 뮐러-아르막이 ‘사회적 시장경제’란 이름으로 구체화 했던 새로운 경제이론의 뿌리였다. 질서자유주의와 사회적 시장경제는 많은 유사점에도 불구하고 차이점이 발견된다. 오이켄(W. Euken)과 뤼스토브(A. Reustow)를 중심축으로 하는 질서자유주의자들이 시장과 국가의 역할을 통해 경쟁질서를 강조했던 반면,8) 처음으로 ‘사회적 시장경제’란 용어를 사용한 뮐러-아르막은 단순히 질서자유주의에만 의존하지 않고 다양한 이론들을 수용하면서 독자적인 이론을 구축하였다는 것이다. 그는 “경제헌법 및 경제방식에 관한 사고에서 마르크스주의의 틀에 박힌 자본주의 비판을 대신하는 베르너 좀바르트의 사고, 다음으로 사회발전을 위해 정신적 종교적 요소들이 가지는 의미에 대한 막스 베버의 통찰력, 나아가 조셉 슘페터의 경제 발전론, 자유 사회주의 이론가들의 저술들, 끝으로 1920년대에 발전된 인류학”으로부터 이론적 자양분을 공급받았고 여기에 또한 기독교 종교에 강한 영향을 받았다(라이폴트, 2001: 127).
이러한 다양한 이론적 뿌리에 기반 한 뮐러-아르막의 경제이론은 ‘엄격한 사회 정책적 도그마가 아니라’, 전후 피폐한 사회적 현실을 적극적으로 반영하여 ‘환경의 변화에 높은 적응력과 수정력을 가진 경제체계’를 지향하였다(황준성, 2011: 79). 또한 당시의 ‘사회주의적 시대정신’을 반대하는 그의 경제이론은 ‘사회주의적 시장경제’ 혹은 ‘기독교 사회주의’에 시장경제로 맞서는 것이었다(Blum, 2002 : 3). 그것은 ‘자본주의와 사회주의 사이의 시장경제적 진테제’였고 또한 노동과 자본 사이의 전통적 계급투쟁을 극복하기 위한 평화공식(irenische Formel)이었다(Blum, 2002 : 3). 나아가 뮐러-아르막은 사회적 시장경제를 시장에서의 자유의 원칙이 사회적 균형과 사회적 정의가 결합된 상태로 규정함으로써 단순히 정치적이고 이념적인 대안에 머무르거나 질서자유주의자들처럼 국가의 과제를 경쟁이 작동하도록 보장하는 것에 한정시키지 않고 관심의 영역을 사회적인 것으로까지 확장하였다(Thalemann, 2011: 47). 이것이 사회적 시장경제가 단순한 경제정책인 것만이 아니라 사회복지정책이나 사회일반정책까지 포괄하는 이론으로 발전할 수 있었던, 그리하여 그 이후의 다양한 정책에 지대한 영향력을 가지게 되었던 배경이다. 하지만 뮐러-아르마크가 “사회적 시장경제의 시초는 사회학적이면서도 동시에 경제학적인 것이고, 정태적이면서도 동시에 동태적인 것”이라고 확신하였던 만큼이나(Müller-Armack, 1962: 297; 라이폴트, 2001: 28에서 재인용) 이 개념의 이해는 쉽지 않을 뿐만 아니라 “이론가나 실무자마다 그 용어 자체에 대한 내포와 외연이 다른 경우가 많아서 혼란”을 초래하기도 하였다. 그럼에도 불구하고 독일의 사회적 시장경제정책은 여기에 덧붙여지는 다른 제도적 연결망과 함께 역사적 과정에서 증가하는 이익과 긍정적 피드백을 통하여 독일의 기본적인 경제적 그리고 사회적 정책으로 유지·존속될 수 있었다.
(3) CDU의 강령채택과 SPD의 강령전환 : 정치적 타협
쾰른대학교의 경제학 교수였던 알프레드 뮐러-아르막이 1946년 그의 저서 “경제계획과 시장경제(Wirtschaftslenkung und Marktwirtschaft)에서 처음으로 사용한 사회적 시장경제의 개념은(Thalemann, 2011: 40) 그 후 초대 경제부 장관이 된 루드비히 에르하르트(Ludwig Erhard)가 그를 경제부 차관으로 발탁하고 또한 1949년 CDU가 선거공약으로 채택함으로써 정책적으로 빛을 발할 수 있게 되었다. 두 사람은 시장경제 하에서의 개인적 자유주의를 실현하기 위해서는 완전경쟁이 이루어져야 하며 그러기 위해서는 시장에서의 경쟁의 자유와 공정한 경쟁이 보장되어야 한다는 굳건한 믿음을 공유하였다.
하지만 사회적 시장경제가 처음부터 무난하게 독일의 경제정책의 기조로 자리 잡은 것은 아니었다. 우선 사회적 시장 경제의 개념자체가 상반된 단어의 조합이기 때문에 외부의 사민당의 노조 측으로부터 뿐만 아니라 CDU 내부에서도 많은 논쟁과 비판이 제기되었다. 즉 내부의 노동자에 우호적인 계파로부터도 정치적 수사 혹은 상투적인 용어라는 비판을 받았고, 기업가와 자유경제를 선호하는 계파는 사회적이라는 수식어 때문에 국가 경쟁력이 약화될 것을 우려하였다. 매우 격렬한 내부 갈등을 불러일으켰던 사회적 시장경제를 둘러싼 논쟁은 결국 자유경제계파의 승리로 끝났고, 그 여파로 CDU 정치인들을 자유주의적 당 노선으로 이동시켰다. 이후 사회적 시장경제라는 용어는 정치적으로 다른 용어와 섞여 사용되게 되었다. 초대총리인 아데나워의 뒤를 이어 총리가 된 에르하르트는 프라이부르크 학파의 질서자유주의 경제학의 기초 위에서 “〈사회적 책임을 동반하는 시장경제학〉(Marktwirtschaft mit sozialer Verantwortung), 또는 〈사회구성원 모두를 위한 번영〉(Wohlstand für alle)을 실현할 수 있는” 시장경제정책을 주장하였다(황신준, 1999: 28). 하지만 다른 어떤 용어보다도 사회적 시장경제는 생명력을 갖고 독일 정치의 중심을 차지하게 되는데 그 이유는 이 정책이 단순히 CDU/CSU의 정책이 아니라 정치적 경쟁자인 SPD가 이 정책을 수용하였기 때문이다.
1950년대까지 에르하르트가 추진하였던 사회적 시장경제에 정치적으로 반대하였던 독일의 SPD는 그 대안으로 경제민주주의를 주장하였지만 베른슈타인의 수정주의에 기반한 새로운 강령을 발표했던 1959년의 고데스베르크 강령(Godesberger Programm)을 기점으로 사회적 시장경제의 원칙을 수용하는 것으로 방향을 선회하였다(황신준, 1999: 29-30). SPD는 이 강령의 채택과 함께 전통적인 사회주의적 최종목표를 포기하고 독점적 대기업의 카르텔과 경제력 집중을 억제하는 자유적 경쟁경제정책을 수용하게 된다(Höpner, 2004: 25). 이들의 수정된 당 강령은 많은 변화를 가져다주었다. 노조로 하여금 정치파업에 점차적으로 거리를 두게 했던 반면(Streeck, 2006: 150) 노조가 임금협상에서의 강한 교섭권과 경영진과의 공동경영을 쟁취할 수 있는 계기를 마련해 주었다(Höpner, 2004: 28). 또한 노선변경으로 자본가 집단과의 계급적 타협이 가능해 진 SPD와 노조는 노동계급 내부적으로 대기업과 중소기업 사이에 임금격차가 크지 않은 간결한 임금구조를 만듦으로써 산업현장에 노동자 내부의 연대의식을 가져올 수 있었다. 이후 독일은 이러한 계급적 타협과 노동자들의 연대의식의 토대 위에서, 나아가 사회적 시장경제에 대한 정치권의 초당파적 타협 위에서 단시간에 경제부흥을 이루었고 나아가 유럽의 경제를 주도할 수 있었다(친, 1996: 143).
2) 경제정책 및 사회정책과 구체화되는 사회적 시장경제
앞에서 언급한 국제정치적 배경, 경제이론적 토대 그리고 국내정치적 배경이 결합되면서 서서히 명확한 모습을 띠게 된 사회적 시장경제는 현실 정책적인 측면에서 보면 화폐개혁으로부터 시작되었다(김영윤, 2000: 26). 독일은 세계대전 이후 경제를 재건하기 위해 노력을 경주하였고 일정정도의 성과를 거두었지만 상품의 매점매석과 암시장에서의 유통으로 국민들은 경제회복을 실감하지 못하였다. 영국과 미국 점령지의 경제 책임자였던 에르하르트는 문제의 심각성을 인지하였지만 화폐개혁이 매점매석으로 유통되지 않던 물건들을 시장으로 끌어낼 수 있는가에 대해 확신을 하지 못하여 시행을 주저하였다. 하지만 질서자유주의자였던 그에게 새로 발행되는 통화량에 상응하는 물자를 확보하는 것은 가격자유화를 위한 필수전제조건이었다. 또한 그의 경제정책전략은 중공업에서 소비재산업으로 전환하여 “소비재 가격의 자유화를 통해 구매력을 소비재산업으로 유도하고 이윤을 증대시켜 기업의 소비재 산업에 대한 투자를 촉진하는 것이었다(친 1996: 124). 그는 ”중화학 공업 및 다른 중간재 산업분야에 대해서는 기대했던 마셜플랜의 원조를 통해 투자재원을 마련“하는 계획을 세웠다(친, 1996: 125). 이러한 경제정책 전략에 기반 한 화폐개혁은 마침내 1948년 6월 20일 ‘화폐개혁 이후 물자조달관리와 물가정책지침에 관한 법률’이란 이름으로 단행되었다.
화폐개혁은 성공적이었다. 법률이 발표 된 다음날 상점의 진열장은 충분한 재화로 채워졌고 암시장의 가격은 10분의 1 이하로 급락하였다. 그 결과 소비재 공장이 가동되기 시작하면서 독일정부는 기업이 이윤증대와 함께 자체적으로 투자재원을 조달할 수 있는 여건을 확보할 수 있었고 경제 자유화의 토대를 마련할 수 있었다(김영윤, 2000: 27). 그리하여 화폐개혁 이후 경제부 장관 에르하르트는 사회적 시장경제의 원리를 현실 정책에 적극적으로 반영할 수 있었다. 1949년의 단체교섭법을 제정함으로써 노·사간의 자율적인 협상을 제도화하였고 1952년에는 노동자대표가 감사회에 참여할 수 있도록 하는 경영조직법(Betriebsverfassungsgesetz)을 제정함으로써 근로자가 기업경영에 참여할 수 있는 길을 열어놓았다(김적교·김상호, 1999: 59). 정부의 개혁정책에 기업들은 한때 강력히 저항하였다. 사회적 시장경제의 원칙이 확대되면서 경제계가 국가개입을 반대하는 헌법소원을 제출한 것이다. 이에 헌법재판소는 1954년 공공복리를 위해서는 국가의 경제개입이 허용될 뿐만 아니라 시장순응적 규칙도 또한 제한될 수 있다는 결정을 내렸다. 이 결정이 내려진 후 에르하르트는 비록 계획된 최초원안보다 후퇴하기는 하였지만 1957년 사회적 시장경제정책의 확대를 위한 반경쟁제한법을 제정할 수 있었다(Blum, 2002 : 6).
위에 언급한 법적 조치들 중에 화폐개혁과 반경쟁제한법 등이 경제정책적인 그리고 단체교섭법과 경영조직법 등이 사회 정책적 특성을 가진다고 한다면 지금부터 설명하는 연금개혁은 사회보장정책에서 의미 있는 조처였다. 1957년까지도 시행되고 있었던 국민연금은 화폐개혁 이후 몇 가지 개선이 있었지만 생계유지를 위한 보조금에 불과할 정도였다. 독일 정부는 임금대체적 급부라고 규정했던 1957년의 연금개혁을 통해 연금을 일반적 소득 및 생산성 증가와 연동시킴으로써 생계유지를 충분히 지원해 줄 수 있도록 개선하였다. CDU 내부와 산업계의 반대에도 불구하고 아데나워의 강력한 의지가 담긴 연금개혁은 오히려 SPD의 지원 하에 통과되었고 그 결과 같은 해에 실시된 연방의회 선거에서 CDU는 과반을 차지할 수 있었다(친, 1996: 141-143). 이러한 과정을 통해서 일반국민으로부터 정책적 신뢰를 획득한 사회적 시장경제는 1959년 고데스베르크에서의 사회적 시장경제에 대한 SPD의 호응이 이어지면서 이후 어느 정당이 집권하든 상관없이 사회적 시장경제에서의 ‘질서정책적 과제’와 ‘경제정책적 과제’ 외에 ‘사회정책적 과제’를 수행할 수 있는 토대가 마련되었다(안두순·Peter Mayer, 1999: 8). 다만 사회적 시장경제에는 성장이 우선이고 복지는 성장의 후속조치의 위치를 가지고 있다는 점과 동독과의 체제경쟁과 냉전, 그리고 공산당 금지에 따른 사상적 경직성이 포함되어 있어서 스칸디나비아 국가들의 보편적 복지와는 분명한 차이점을 보여준다.
경제성장과 복지정책이 연동되는 시스템으로서의 사회적 시장경제가 작동되는 방식을 설명해 본다면 독일정부는 1965년까지 경제부흥기를 경험하였던 시기에서는 연금인상, 전쟁피해보상 확대, 육아보조금‧출산장려금 확대 정책을 펼 수 있었다. 하지만 사회보장정책이 정부의 높은 재정지출과 재정적자의 심화와 실업률 증가를 초래하였고 결국 에르하르트 연방수상은 1966년 11월 20일에 물러나야 했다. 이러한 문제를 안고 집권한 SPD와 CDU/CSU의 대연정 정부는 경기변동을 반영하여 ‘경제안정화정책’을 도입하였다. 정부는 경제여건에 따라 경기부양책 또는 경기억제책을 시행하는 등 적극적인 시장개입을 하였고 독일 경기는 다시 경기침체에서 빠르게 회복하였다(오승구, 2005: 25-26). 이처럼 경제가 좋으면 사회복지정책을 확대하고 경기가 좋지 않으면 시장을 중시하면서 운영되었던 사회적 시장경제정책은 독일 집권정당의 이념적 그리고 정책적 특성에 따라 정치와 경제 사이의 관계 특징을 보여주면서 1980년대 말까지 지속적으로 유지될 수 있었다.9)
3) 세계화 시대에 있어서 사회적 시장경제와 사회적기업과의 관계
(1) 세계화의 흐름과 사회적 시장경제의 변화 가능성
사회적 시장경제정책의 원리는 독일이 소위 라인강의 기적을 통해 세계 경제강국이 되는데 크게 기여하였다. 일부 학자들은 사회적 시장경제가 수많은 외부자극에도 불구하고 쉽게 바뀌지 않을 독일의 정치경제적 및 사회 정책적 기본 틀임을 분명히 한다(Blum, 2002). 이것이 역사적 제도주의의 경로의존성에 근거한 분석연구가 지속적으로 나오는 이유이다(Bayer, 2006; Trampusch, 2006). 하지만 경로의존성의 지속적인 관심 속에서도 마인츠와 샤르프 같은 학자들은 기존의 이론방식에서 벗어나 새로운 대안을 제안하였다. 기존의 방식이 1990년 이후의 변화를 제대로 담아낼 수 없다는 인식 때문이었다. 특히 세계 자본주의 경제질서에 국가들 사이의 무한경쟁을 몰고 온 소련의 해체와 현실사회주의의 몰락, 정보화로 상징되는 세계화가 독일에서는 갑작스러운 통일과 겹쳐지면서 문제의 심각성을 증폭시켰다. 독일 정부는 사회주의 통치 하에 있었던 새로운 독일 지역을 자본주의적 경제질서로 편입시키기 위하여 막대한 자금을 투입해야 했다. 게다가 독일 정부가 국민들의 복지를 위하여 정부지출을 유지시켰던 것도 과부하를 증가시켰다. 사회적 시장경제가 과연 과거와 같은 방식으로 작동할 수 있을 것인가라는 문제제기가 나온 것은 당연한 논리적 귀결일 것이다. 포괄적으로 요약한다면 이전에는 국가가 한편으로는 시장 내 자유경쟁을 최대한 보장하면서도 다른 한편으로는 사회적 질서의 형성·유지에 대해 시장실패를 보완하는 차원에서 경제·사회 정책을 통하여 직간접적으로 개입하였고 그것을 통해 국민의 최저생활수준을 유지할 수 있었다. 하지만 세계화 이후 국가는 재정축소와 국가채무증가로 인하여 더 이상 정부규모의 축소와 정부지출의 축소에 대한 강한 압박에 크게 저항할 수 없게 되었다(안순권•김필헌, 2007: 39).
독일 정부가 1990년 초의 단편적인 개혁조처에서 2000년대에 대대적인 구조개혁으로 전환했던 것은 불가피한 선택이었다. 먼저 노동시장 개혁으로 독일 정부는 2005년 하르츠 IV법을 시행하여 실업급여를 축소하고 실업급여제도를 개정하였으며 노동시장의 유연성을 높이는 정책을 도입하였다. 그리고 공공부문 개혁의 일환으로 주정부의 연간 지출 증가율을 1% 이내로 억제하도록 규제하고 재정지출의 합리화, 공무원 감축 및 급여인상 억제도 시행하였다. 또한 사회보장부문의 개혁을 위하여 정부는 노동자의 연금 부담 총액을 확대한 반면 연금급부 수준은 인하하고 고령화에 따른 의료비 급증으로 인한 의료보험 재정의 적자를 줄이기 위하여 의약품, 진료비 및 입원비의 환자부담을 높여 2007년까지 건강보험비용을 230억 유로 절감하고 350여 개의 의료보험기금을 통폐합하기로 결정하였다. 마지막으로 경제 활성화를 위하여 창업지원, 금융지원 및 각종 규제 완화 등 기업지원대책을 확대하였다. 또한 독일의 대표적인 기업형태인 유한책임회사의 설립 요건을 완화하고, 설립 절차를 간소하는 ‘GmbH 법의 현대화와 남용방지 법안’을 2007년에 통과시켰다(안순권•김필헌, 2007: 8-11).
독일 정부의 대대적인 개혁조치 이후 최근 독일의 경제는 다시 성장을 경험하고 있다. 이 시기의 경제적 성과는 2007년 세계적인 금융 위기와 유로존 위기의 악재 속에서 얻은 결과여서 더욱 돋보이는 결과라고 평가할 수 있을 것이다. 하지만 독일의 경제가 차츰 성장에 대한 기대를 높이고 있기는 하지만 복지지출의 감소와 사회양극화에 대한 우려 또한 기대에 비례하여 높아지고 있다. 지금까지 사회적 시장경제의 원리에 따르면, 시장실패로 인한 균형을 만들고 도움을 필요로 하는 사람들에게 기초수급을 허용하는 것이 사회적 시장경제의 핵심이었다면 지금은 국가가 주도적으로 복지지출을 증가시킬 수 없다는 딜레마가 존재한다(Maywald, 2012: 9).10) 이러한 상황에서 독일에서는 정부의 조종역할에서 조절역할로의 방향전환과 함께 다양한 행위자들이 등장하고 있다. 사회적 책임을 강조하는 기업, 시민사회에서의 다양한 조직들과 시민들의 자발적인 참여, 그리고 사회적기업들이 거버넌스적 지평 위에서 국가실패나 시장실패를 조정하기 위한 협력관계를 맺고 있다. 이러한 변화과정에서 사회적 시장경제를 평가하는 목소리가 매우 다양한 관점에서 나오는 것은 제도로서의 사회적 시장경제가 단선적인 경로의존성에서 벗어나 변화할 수 있는 새로운 단계로 접어들고 있다는 점을 보여준다고 할 수 있을 것이다. 이것이 행위자중심의 제도주의가 독일에서 지속적으로 주목을 받고 나아가 다른 이론에 자극을 주고 있는 근본 이유가 될 것이다.
(2) 독일 사회적기업의 등장과 특징
독일은 1990년대에 들어서면서 급격한 고실업률을 경험하였다. 그리고 단순히 고용문제만이 아니라 국가재정이 줄어들면서 복지영역이나 환경 및 생태영역에서도 국가가 조정할 수 있는 여력이 줄어들었다. 1990년 이후 학계에서는 사회적 시장경제에 대한 새로운 학문적 해석이나 정치권에서의 새로운 정책적 접근이 시도되는 것은 이러한 상황을 극복하기 위한 노력의 일환이다. 호만(Homann)이나 푹스-골드쉬미트와 골드쉬미트는 질서자유주의적 사회적 시장경제가 본래 종교적 형이상학적 관점을 암시하였다면 지금의 사회적 시장경제는 공정한 사회질서의 궁극적 척도로서 개개인들의 관심을 환기시킨다고 주장하면서 “사회적(Sozial)”인 것의 현재적 의미를 탐색한다(Homann, 1990; Fuchs-Goldschmidt & Goldschmidt, 2012). 과거의 정부가 사회적인 문제들을 직접 정치적으로 해결하기 위해 노력하였다면 현재는 정부의 기능이 약화되고 국가의 재정이 취약한 상태에서 시장의 실패를 조정하는 것은 새로운 도덕이나 정의 등의 가치를 통한 시민들의 자발적인 참여를 통해서 가능하다는 연구가 빈번히 등장하고 있다. 이러한 학문적 모색은 시민들의 다양한 자발적 참여와 자연스럽게 연결되는 경향을 보여준다. 그리고 변화하는 환경에 맞추어 사회의 문제를 해결하기 위하여 노력하는 과정에서 사회적기업들이 등장하고 있다. 독일의 사회적기업은 다음과 같이 크게 두 가지 유형으로 분류된다.
첫째 부류는 과거 복지단체에서 비롯된 유형으로 내부 기업가에 의해 의한 사회적기업이다. 이들은 과거 국가가 조종역할에 머물러 있던 시기에는 국가의 관리 아래에 있었다면 세계화 시대에 국가의 조절역할로의 방향 전환 후 변화하는 환경에 적응하기 위해 정부에 전적으로 의존하는 방식에서 벗어나 정부, 기업 그리고 시민의 참여를 통해 지역의 현안을 적극적으로 해결하기 위하여 노력한다. 따라서 통상적인 사회적 경제의 범주에 포함되는 이 유형의 사회적기업을 경영하는 기업가들에게 요구되는 덕목은 ‘사회적’ 능력이며 이들은 정부와 기업들과의 관계 속에서 혹은 개인의 사회적 인지도에 의해서 보조금, 기부금 그리고 후원금을 가능한 한 많이 유치하면서 사회적기업을 운영하는 특징을 보여준다(Technologie-Netzwerk Berlin e. V.(ed.), 20101; Birkholzer, 2005). 두 번째 유형은 시장에 가깝게 위치한 사회적기업이다(Scheuerle & Schmitz•Hölz, 2013). 이 유형은 정부의 조절역할로의 방향전환으로부터 탄생할 수 있었다. 독일 정부는 고용과 복지를 비롯한 문제를 해결할 뿐만 아니라 경제를 활성화 시기키 위하여 1990년 중반 다양한 유형의 법형태를 재정하였다. 구체적으로 정부는 등록된 협동조합,11) (공익적)유한회사 그리고 등록된 협회 등의 기존의 상법상에 근거한 법형태 외에 합자회사, 기업가회사, (공익적) 주식회사 등의 새로운 법형태를 도입함으로써 기업들의 경제활동공간을 넓혀주었다(Ehrlich & Lang, 2012). 그 후 새로운 법형태들을 중심으로 수많은 기업들이 설립되었다. 하지만 그들이 공익적인 활동을 기치로 삼고 있기는 하지만 그들 모두가 사회적기업에 포함되는 것은 아니기 때문에 사회적기업을 분류하기는 쉬운 일이 아니다. 사회적기업의 숫자를 연구하거나 평가하는 조직에 따라 사회적기업의 숫자가 상이하게 나타나는 이유이다. 시장에 가깝게 위치한 유형의 사회적기업을 연구하는 학자나 재단에 의해 선정된 기업들은 다음과 같은 두 가지 점에서 사회적경제에 뿌리를 둔 사회적기업의 일반적 통념을 넘어선다. 하나는 이들 기업이 정부나 기업에 의존하는 것이 아니라 시장의 논리를 적극적으로 수용하여 운영된다는 점이다. 또 다른 하나는 시민들의 참여와 민주적인 운영방식이라는 당위성에서 탈피하여 시장환경에 능동적으로 대처할 수 있는 경영자의 능력을 중시함으로써 기업의 위계서열적 구조조차 허용하는 경향을 보여주고 있다는 것이다.
이와 같이 두 유형으로 나타나는 독일의 사회적기업은 이제 시장실패를 조정하고 국가실패로 인한 사회문제를 해결하기 위한 행위자로서 고용영역에 국한되는 것이 아니라 보건, 환경, 교육 등 다양한 영역까지 확대되어 나타나고 있고 특히 2007년 세계 경제위기 이후 급격하게 증가하고 있다. 독일의 사회적기업은 <그림 3>에서처럼 사회적 책임을 실천하는 기업, 다양한 시민단체들 그리고 국가인접조직과 함께 성취를 목표로 시민사회를 조종하려는 기존의 사회적 시장경제정책에 변화를 추동하는 다양한 행위자들 중 하나로서의 역할을 하고 있는 것으로 평가할 수 있을 것이다.
1) 한국의 경제개발정책의 등장배경과 내용
(1) 국제정치적 배경
한국의 경제개발정책의 배경에서 미국의 한국 관련정책은 대공산권에 대한 견제정책이 강조되면서 독일에 비하여 더욱 강한 영향력을 끼쳤다. 초기 미국의 한국에 대한 지원은 매우 제한적이었고 한계가 있었다. 세계 대전 이후 한국 내의 심각한 이데올로기적 갈등을 통제하면서 반공정책을 추진하였던 미국은 한국전쟁을 경험하면서 한국에 군사원조정책을 중심으로 인플레와 재정적자의 완화를 통한 경제안정이나 전쟁으로 인한 피해 복구 등을 지원하였고 명확한 경제발전전략을 가지고 있지 못하였다(박태균, 1997: 259-260). 또한 1950년대 중반까지 자본주의적 경제를 이끌고 나갈 관료들도 구체적으로 형성되어 있지 않은 상태였다. 무엇보다도 한국 경제의 현재와 미래를 담고 있는 경제이론적 담론도 형성되어 있지 않았다. 이러한 요소들이 복합적으로 작용하여 한국을 대공산권의 전초기지로 간주하였던 미국의 경제지원정책은 한계를 가질 수밖에 없었고 시대상황의 변화와 함께 새로운 변화가 모색되어야 했다. 1950년 중반부터 미국은 전 세계 군사원조로 인한 재정적 압박과 병력재배치문제로 인하여 무작정 한국에 이전과 같은 규모로 경제 및 군사지원을 할 수 없는 상황이었다. 따라서 미국은 한국 스스로 경제적 자립을 할 수 있는 능력을 키울 수 있는 방안과 한국군의 감축을 계획하였다. 이러한 상황에서 한국 정부의 경제개발 추진 능력에 회의를 가지고 있었던 미국은 1950년대 말 미국정부 차원에서 “한국의 재건을 위한 투자를 하기 보다는 미국을 비롯한 선진국의 사기업들의 투자가 이루어”지도록 정책적 방향을 새롭게 설정하였다. “미국정부의 재정적자를 해소하기 위한 측면”이 적극적으로 고려된 결과였다(박태균, 1997 : 269).
소련의 공산주의 팽창정책에 대항하기 위하여 대규모 경제원조를 통한 유럽의 재건을 추진했던 미국의 마셜정책은 처음엔 유럽에 제한된 컨테이너 정책이었지만, 이후엔 서유럽에서의 성과와 함께 미국의 지구적 전략이 되었다(Knobl, 2001: 28). 미국은 유럽의 성과에 힘입어 마셜정책을 근대화이론과 함께 비서구 국가에 이식시킬 필요성을 느꼈고 한국은 그 중심대상국이었다. 하지만 미국이 부정부패로 물러난 이승만 정부에 이어 허약한 장면정부에서도 사회경제적 개혁의 가능성을 발견하지 못했던 상황에서 마침내 5·16 군사 쿠데타가 발생하였다(이완범, 2002: 115-116). 쿠데타 직후 미국은 박정희 소장의 전력 때문에 쿠데타의 성격에 대해 의혹을 품기도 했지만 장도영 의장과 박정희 소장이 친사회주의계 인물들을 구속하고 케네디 대통령과의 국정정상화를 위한 친서를 교환하고 난 뒤 군사정권을 승인하는 절차를 취하였다(이완범, 2002: 135-136). 제대와 함께 민간인 신분에서 민정이양을 성공시킨 박정희 대통령은 이전까지 미국이 계획하고 있던 미군철수와 한국군 감축의 문제를 북한과의 긴장 조성과 베트남 파병으로 해결함으로써 오히려 미국으로부터 더욱 확고한 안보지원과 경제원조를 얻을 수 있었다. 그리하여 박정희 정부는 이후 미국의 군사적 그리고 경제적 지원 하에 경제개발정책을 추진해 나갈 수 있는 조건을 갖추게 되었다(박태균, 2005).
(2) 경제개발정책의 이론적인 토대 : 미국의 근대화론
자생적인 토대 위에서 성장할 수 있었던 것이 아니라 식민지 시대 일본으로부터 국내의 농산물을 수탈당하고 노동자들이 착취되는 과정에서 이식되었던 근대적 제도로서의 한국 자본주의는 미군정 이후에도 한국사회에 뿌리를 내릴 수 있는 환경을 맞이하지 못하였다. 국내 정치적 상황과 맞물려 1950년대 중반까지 미국 정부나 의회가 경제적인 생존가능성을 희박한 것으로 파악한 것은 이러한 배경이 작용한 결과였다. 하지만 그 후 신진관료들이 경제정책을 입안할 수 있는 지위에 오르면서 미국의 인식이 조금씩 변하였고 마침내 한국과 미국은 경제개발계획을 공동으로 기획할 수 있었다(박태균, 2007: 244). 당시 한국에서의 본격적인 경제개발정책의 실현과정에 미국의 근대화론이 큰 영향력을 미쳤다. 사회학자 파슨스의 이론적 모델에 기반 하여 등장하게 된 미국의 근대화론은 “단순히 사회학뿐 아니라 경제학, 정치학, 심리학 같은 다양한 학문분과에서도 유력한 사회분석틀로 제시되었다. 경제학자 로스토우(Walt W. Rostow), 정치학자 파이(Lucien Pye)와 알몬드(Gabriel Almond), 사회학자 도이치(Karl Deutsch)와 러너(Daniel Lerner) 등이 대표적 인물”이었다(정일준, 2005: 74). 이들 중 로스토우는 한국의 경제개발정책과 관련하여 주목해야 할 인물이다. 그는 미국의 다른 근대론자들과 함께 1950년대에 인도·인도네시아·이탈리아 등에 대한 현지 조사를 수행하면서 저개발국들의 경제성장에 관한 연구에 선구적인 역할을 하였다(박태균, 1997: 274).
로스토우는 마셜정책이 경제원조를 통하여 유럽에서 상당한 성과를 거둔 것을 상기시키며 유럽에 비해 공산권과의 대결관계에서 결코 무시될 수 없는 아시아의 저개발국가들이 미국의 국제정치에서 무시되고 있음을 지적하면서 이들 지역에 군사적인 지원보다 경제개발계획을 위한 좀 더 많은 관심을 주문하였다(로스토우, 1997: 275-277). 근대론자의 요구에 따라 민주당 장면정부가 제1차 경제개발 5개년계획을 기획하면서 미국과 한국 내에서는 크게 두 가지의 문제에 대한 상반된 두 부류의 집단이, 즉 첫째, 균형성장론과 불균형 성장론 중 어느 것을 선택할 것인가라는 것과 둘째, 정부와 민간기업 중 어느 영역에 방점을 둘 것인가라는 점에서 대립하였다. 정책 결정과정에 있었던 대립양상의 일면을 엿볼 수 있는 민주당의 경제개발 정책은 군사정부에 들어서면서 수정되어야 했다(박태균, 2007: 309).
새로 수정된 군사정부의 1차 경제개발 계획안은 안정보다 성장을 지향하는 불균형 성장론에 기초하였고 또한 정부의 역할을 강조하는 내용을 담고 있었다. 미국 정부당국자와 협의하지 않은 채 국내의 학자와 전문 관료들에 의해 작성되었던 초기 수정된 계획안은 민족주의적이며 자립적 성장전략의 내용을 가졌다는 평가를 받았다. 하지만 미국은 한국의 일방적인 화폐개혁이 단행된 후 강력하게 반발하면서 화폐개혁의 효과를 축소시킴과 동시에 경제개발 5개년 계획안을 견제하였고 내용의 축소를 요구하였다. 결국 통화개혁의 실패와 함께 한국경제는 자립경제를 위한 경제학자의 이론적 토대가 배제된 채 “대외개방적 공업화를 추진했던 이병철 등 부정축재자 처리과정에서 살아남은 기업가와 박중훈•김정렴•천병규 등 신진엘리트 관료 그룹에다 미국 경제고문단 3자가 연합한 ‘실용주의자’들의 노선”이 주도하게 되었다(이완범, 2005: 199). 이들 세 집단 연합에 의해 경제개발정책이 수정되고 추진되는 과정에서 확인할 수 있는 것은 변화하는 환경과는 독립적으로 존재하는 경제적 이론이나 장기적인 사회정책과 사회보장정책이 발견되지 않는다는 것이다. 그리하여 한국의 경제개발정책은 단순한 내용을 갖게 되었다. 즉 세계 자본주의 경제 질서 속에서 한국의 경제개발정책은 강력한 대통령의 권력 하에 전문관료들이 국제시장의 경쟁에서 생존하도록 대기업의 수출을 지원함으로써 급속한 경제성장을 실현시킨다는 경제개발정책의 골격을 서서히 갖추게 되었다. 경제개발정책은 철저히 대기업과 재벌을 중심으로 하는 불균형 성장에 기반 하는 것이었다.
(3) 권력의 집중과 정치적 타협의 부재
유교문화에 기반한 조선은 왕과 사대부 사이에 정치적 긴장관계가 존재하였지만 표면적으로는 왕도정치라는 이념 하에 모든 정치적 책임이 왕에게 귀속되는 사회였다. 해방 이후 왕권국가에서 근대적 정치제도로 바뀌고 왕에서 대통령으로 권력자가 대체되었지만 국민의 인식 자체는 크게 변하지 않았다. 이념적 혼란의 시대적 배경과 신생국으로서의 역량부족이라는 사회적 배경이 큰 부분을 차지하지 하는 것이겠지만 유교문화도 건국과 함께 이승만 개인이 지배하는 가부장적 권위주의를 등장시켰던 문화적 배경이었다. 그는 대통령이 된 후 미국식 자유민주주의를 자기 식으로 해석한 통치방식을 기반으로 “정치이념과 제도의 원칙보다는 자신의 ‘국부적인’ 존재를 확인”시키는 정치를 펼쳤다(김영명, 2009 : 15). 반면 시민들은 자유로운 정치의식이나 비판의식을 가지지 못한 수동적인 존재였다. 권력자와 시민의 비대칭적 관계가 장면정부의 실패를 설명해 준다. 장면의 민주당 정부는 권력자에 대한 국민들의 높은 요구를 수용할 수 있는 능력을 갖추지 못하였다. 여당 내의 권력투쟁으로 장면이 어떠한 조정역할도 하지 못하고 무능한 모습을 보여 주면서 사회는 매우 혼란 속에 빠져들었고 결국 1961년 5•16 군사쿠데타가 발발하였다.
군부는 초기에 “개인으로서도 아니고 제도로서도 아닌 파당”으로서 권력을 장악하였다. 하지만 박정희는 1963년 대선을 전후로 하여 내부의 잠재적 경쟁자뿐만 아니라 양당 정치인들까지 제거하거나 견제하면서 일인지배체제를 강화하였다. 그도 한국의 정치문화로부터 벗어날 수 없었던 것이다. 그는 “마치 조선시대의 군주와 같은 위치에서 강력하게 경제건설을 추진해 나갔고”(정윤재, 2002: 195), 그 과정에서 제2공화국의 혼란을 서구식 민주주의의 한계로 지적하는 한편 자유민주주의를 민족적 민주주의로 대체시켰다(김지형, 2013). 그에게 민족주의는 “반공주의, 반서구주의, 반사대주의, 자주자립, 종족주의, 안보, 통일, 근대화”뿐만 아니라 충효사상을 포함하는 통치이데올로기로서의 성격을 분명히 하는 것이었다(김지형, 2013: 171). 그는 서구식 민주주의가 국가의 혼란만을 초래할 뿐 국가의 안보나 경제발전에 아무런 도움을 주지 못한다는 주장과 함께 서서히 정치적 경쟁자를 더 이상 인정하지 않게 되었다. 정치적 타협이 배제된 상태에서 그는 통치이데올로기와 국가권력기관을 동원하여 관료, 기업인, 그리고 국민을 자신의 권력 아래에 종속시켰다. 그리하여 그는 반공과 경제성장을 기본 동력으로 하는 “박정희식 민족중흥 프로젝트를 통해” 한국사회 전체를 단시간 내에 급속한 경제성장의 길로 독려할 수 있었다(홍윤기, 2001과 비교). 하지만 이러한 일인지배의 통치방식은 이후 정치타협의 가능성을 근본적으로 제거하고 국민들을 절대권력자에게 의존하는 수동적인 존재로 존속시키는 결과를 초래하였다. 더군다나 70년대에 유신헌법을 강행하면서 국가안보와 경제개발정책 이외의 다른 사회정책들이 더욱 주목을 얻지 못하게 되었다.
2) 경제정책과 구조화되는 경제개발정책
경제개발정책은 대기업에 대한 국가적 차원의 지원과 수출지향적 공업화를 통하여 경제 목표성장률과 투자율 등의 각종 경제지표를 설정하고 기간 내에 실현시키려는 방식으로 전개되었다. 이 과정에서 노사문제 등의 사회정책과 사회보장정책은 철저히 외면되었다. 국가의 경제정책이 이러한 단순한 형태를 띠게 된 이유에는 앞에서 언급한 국제정치적 측면과 경제정책입안 과정의 제도적 요인들이 복합적으로 작용한 결과였지만 그 외에도 군사정부의 화폐개혁의 실패도 크게 작용하였다. 5•16 이후 군사정부는 경제개발을 위한 산업자금조달을 위해 통화개혁을 기획하였다. 통화개혁을 입안하였던 유원식은 박정희 의장에게 화폐개혁의 당위성을 역설하였다. 그는 구권과 신권의 교환비율을 10:1의 비율로 설정한 화폐개혁을 통해 고소득층의 유휴자금을 동결하여 산업개발공사를 설립하고 난 뒤 그 자금으로 중소기업을 육성하고 국영기업과 민간기업의 공동발전을 할 수 있도록 건전한 경제개발을 위한 여건을 만들자는 것이었다(유원식, 1983: 127-128).
하지만 극비리에 추진되었던 화폐개혁은 긴급통화조치와 긴급금융조치를 추진하는 과정에서 미국과의 사전 협의 없이 진행되면서 미국의 불만을 폭발시켰다. 강력반발한 미국은 산업개발공사가 국가사회주의적 정책의 도구가 될 가능성이 있다는 점을 지적하면서 통화개혁의 축소와 동결예금을 빠른 시일 내에 해제할 것을 요구하였다(이원범, 2005: 195). 미국은 그들의 요구에 응하지 않는다면 원조를 중단할 수 있다고 압박하였다. 결국 박정희 의장이 미국의 요구를 수용하게 되면서 화폐개혁은 화폐단위만 10분의 1로 절하했을 뿐 국민경제에 아무런 긍정적 효과를 주지 못한 정책이 되었다. 통화개혁이 실패하면서 자립경제를 주장하였던 유원식과 박희범이 물러나고 재정적자 증가와 인플레이션 위험가능성이 높아지면서 이를 관리하기 위한 미국 관료의 영향력이 확대되었다. 집권 후 별다른 경제적 성과를 거두지 못한 한국 관료들은 자본을 가지고 있던 한국의 재벌들을 정부의 경제개발정책에 적극적으로 끌어들임으로써 1964년부터 강력한 대통령의 권력에 의해 주도되는 “외자의존적 경공업 수출지향의 성장우선정책이 본격화”하기 시작하였다(김대환, 1993: 149). 김대환에 따르면 1965년부터 실시된 환율 단일변동제와 한일협정, 1966년 외자도입법과 월남전의 군대파병 그리고 1967년 GATT가입에 따른 수입자유화조치 등이 경제성장우선정책의 연장선상에서 단행된 것이었다(김대환, 1993: 15). 특히 1970년대 박정희 정부의 중화학공업정책이 추진되는 과정에서는 수출제일주의의 경제개발정책의 기본 프로세스가 집약적으로 드러난다. 국제시장에서의 경공업 산업이 한계에 부딪히자 부실기업을 정리하고 산업구조를 재조정한 한국은 과정에 대통령의 강력한 의지와 리더십으로 1972년 ‘경제안정과 성장에 관한 긴급명령’, 소위 8·3조치와 1973년 모든 경제관련 부처들로 구성된 ‘중화학공업추진위원회’를 통하여 중화학공업으로 국가산업을 전환할 수 있었다. 본래 1968년의 산업합리화 정책에서는 중소기업 활성화가 논의되기도 했지만 경공업에서 중화학공업으로 전환하는 과정에 재벌과 국가 외에 노동부문과 중·소기업부문은 불이익을 받았고 외면되었다(최연식, 2012). 그 결과 또다시 경제성장의 궤도에 오를 수 있었고 무역수지 개선 및 사업구조의 고도화를 이룰 수 있었다. 박정희 정부 전체 집권시기를 보면 한국은 1961년 1인당 국민총생산이 89달러인 전 세계 125개국 중 101번째의 최빈국에서 연 평균 7-9%의 경제성장을 기록하면서 1979년 1인당 1,510달러의 세계 125개국 중 49번째의 경제부국으로 성장할 수 있었다. 하지만 이러한 성장의 이면에는 더욱 확고하게 불균형한 산업구조가 남겨지게 되었다. 국민은 이 기간 동안 연 평균 7-9%의 경제성장을 경험하면서 경제성장에 대한 높은 기대치를 가지게 되었다. 그리하여 한국의 경제개발정책은 그 후 국민들에게 사회의 발전을 대통령의지와 리더십, 경제성장율, 대기업이나 재벌의 선도적 역할과 동일시하게 만듦으로써 국민들을 정책의 주변에 머무르게 하는 결과를 가져왔다.
3) 세계화 시대의 경제개발정책과 사회적기업
(1) 세계화 현상과 경제개발정책의 지속적 영향력
한국은 1990년 이후의 세계화로 인한 세계시장질서의 변화의 심각성을 민주화 운동과 이념적 대립과 갈등으로 인해 제대로 인식하지 못하였다. 1992년 선거를 통해 집권한 김영삼 정부는 시대적 요구에 의해 군개혁과 금융개혁 등의 각종 개혁정책을 단행하였지만 곧이어 기득권층들은 경제위기를 주장하면서 대통령의 개혁의지에 제동을 거는 것과 동시에 경제성장률의 하락을 구실로 경제위기설을 퍼트렸다. 경제성장에 대한 여론의 높은 기대치는 대통령이 경제성장정책 이외의 다른 정책적 선택을 주저하게 만드는 결정적인 요인이 되었다. 결국 대통령은 1994년 세계화에 대한 충분한 준비 없이 세계화를 선언하면서 그동안의 개혁의지를 상당부분 철회하고 다시 경제성장정책으로 회귀하였다. 이 선언은 전년도에 있었던 삼성 이건희 회장의 신경영 선언과 맞물려 다시 한국 사회에 시장자유주의적 이념을 한국 사회에 촉발시켰다.
세계화 시대에 국가의 정치적 역할이 점차 축소되면서 한국 사회에는 심화되는 시장실패에 대한 정치적 그리고 사회적 조정의 가능성이 배제된 채 더욱 생존경쟁의 논리가 지배하게 되었다. 이러한 상황에서 한국 재벌은 세계에서 생존하기 위하여 사업을 확장해야 하고 그것이 한국 경제가 세계 속에서 살아남기 위한 유일한 대안인 것처럼 주장하였다. 정부는 재벌의 주장에 동조하여 경제성장을 위해 재벌의 문어발식 방만한 경영을 방조하거나 오히려 정책적으로 지원하였다. IMF금융위기는 정부와 재벌이 세계화 시대에 또다시 경제개발정책에 의존하면서 경험해야 했던 필연적 귀결이었다(김태근, 2013: 432). 이후에도 한국은 경제성장(개발)정책의 프레임을 극복하지 못하였다. 김대중정부는 과거 경제개발정책에서 크게 벗어나지 못한 그래서 경로의존적인 관점에서 해석되는 벤처기업육성정책을 시행하였다(장지호, 2005). IMF 금융위기를 극복한 2000년부터 재벌은 다시 경제개혁의 시기 때마다 경제위기론을 펼치고 언론은 적극적으로 재벌의 이해를 대변하여 분배보다는 성장우선이라는 단순한 논리로 개혁을 번번이 좌초시키면서 재벌중심의 산업구조를 고착화시켰다. 노무현정부 5년 동안 경제위기설은 정부개혁을 제어하는 하나의 도구였다. 그리고 정권 말기에 한국 사회는 노무현 정부 임기 동안을 정치적 경제적 실패로 평가하면서 부패가 무능보다 낫다는 주장으로 경제성장에 대한 욕망을 적나라하게 드러내 보였다. 한국 사회가 양극화의 문제를 다른 국가들보다 더욱 심각하게 겪고 있지만 경제성장에 대한 기대치가 높은 현재 상황에서 정책적 방향전환을 시도하기가 쉽지 않은 이유이다. 다시 말해 대통령도 이제는 경제성장의 가시적인 성과를 보여주어야 한다는 중압감에서 자유로워질 수 없게 된 것이다. 이런 한국의 정치적 그리고 경제적 환경에서 사회적기업육성정책은 경제개발정책의 궤도에서 탈피하여 고용과 복지의 시장실패를 정치적이고 사회적으로 조정할 수 있는 정책이 될 수 있을 것인가? 현재까지 현실은 그렇게 만족스러운 모습을 보여주지 못하고 있다.
(2) 한국 사회적기업의 등장과 특징 : 위축된 행위자의 잠재성
한국 사회적기업이 한국 정부가 사회적기업육성정책을 2007년에 발표하면서 구체적인 모습을 드러냈지만 그 잠재적인 형태는 이미 한국의 시민사회 내에서도 존재하였다. 여기서는 사회적기업의 기원적 형태들을 간략하게 언급하면서 논의를 풀어갈 것이다. 한국의 사회적 경제단체들의 특징은 1980년대를 기점으로 구분된다. 한국 사회에서도 그 이전 시기에 사회적 경제의 요소들, 특히 협동조합이나 비영리민간단체가 형식적으로 존재했었지만 내용면에서는 철저히 국가에 종속된 형태였고 시민사회에서의 활동들은 매우 미약한 수준에 머물러 있었다. 반면 1980년대와 1990년대에 민주화운동을 중심으로 환경부문, 소비자부문, 교육부문 등에서 비영리민간단체나 새로운 협동조합들이 설립되면서 사회적 경제를 위한 기반이 조성되었다. 특히 소비자생활협동조합(이하 생협)은 1999년 시행된 생협법의 재정을 계기로 지금까지 발전해오면서 한국의 사회적 경제와의 연결고리로 간주되고 있다(엄형식, 2008 : 206). 하지만 사회적 경제의 이론적 개념 즉 자율적인 시민들의 참여에 의한 기준으로 볼 때 한국의 사회적 경제의 토대는 아직 취약한 것으로 평가된다(신명호, 2009 : 38). 다만 외환위기 이후 사회적 경제의 요소는 정부와 시민사회에 다시 주목을 받으면서 확대될 수 있었다. 공공근로 민간위탁사업이 하나의 계기로 작용하였다. 많은 시민단체와 실업운동 관련단체들은 외환위기 이후 양산되는 실업자들에 사회적으로 유용한 일자리를 제공하기 위하여 활발한 활동을 하였다(노대명, 2007: 57). 그리하여 2001년부터 2003년 사이의 짧은 시기 동안에 242개에 달하는 자활지원센터가 설립되고, 1000여개의 자활근로사업단과 300여개의 자활공동체가 형성되는 양적 성과를 거둘 수 있었다(노대명, 2007: 58). 하지만 한국에서도 사회적 경제의 확산과 발전의 가능성을 보여주었던 이들 양적 성장은 질적 성장으로 확대되지 못하는 한계를 보여주고 있다.
1997년 김대중 정부는 IMF금융위기를 극복하는 과정에서 신자유주의적 정책을 도입하였던 반면, 다른 한편으로는 시장실패를 조정하기 위하여 복지정책을 도입하고 실업문제나 고용문제를 해결하기 위하여 공공근로사업을 시행하였다. 하지만 이 정책이 장기적인 안정적 일자리를 제공하지 못하면서 2000년의 국민기초생활보장법, 2003년 사회적일자리로 조금씩 정책의 내용이나 방법의 개선이 이루어지다가 마침내 2007년에 공공근로사업, 자활사업, 사회적일자리사업을 통괄하는 사회적기업육성정책으로 바뀌었다(조영복, 2011: 85-86). 사회적기업은 세계화로 인한 사회양극화 해소와 실업률 극복과 고용촉진을 위한 효과적인 제도인 것으로 인정되는 만큼 그동안 성장 중심의 경제개발정책을 추진하면서 시장실패의 조정에 소홀하였던 한국 정부로서는 시의적절한 조치였다고 평가할 수 있다. 하지만 정부는 사회적기업이 가지는 함의를 지나치게 축소시키는 오류를 범하였다.
먼저 법 내용의 문제점이다. 사회적기업육성법 제2조 1항에 “‘사회적기업’이라 함은 취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 제공하여 지역주민의 삶의 질을 높이는 등의 사회적 목적을 추구하면서 재화 및 서비스의 생산•판매 등 영업활동을 수행하는 기업으로서 제7조의 규정에 따라 인증 받은 자를 말한다”고 규정하고 있기 때문이다(이태수, 2009: 281에서 재인용). 즉 정부의 일방적인 법개정과 관료제적 개입으로 다양한 유형의 사회적기업의 창업과 활동이 제한되고 있다. 두 번째는 지원방식의 문제점이다. 정부는 사회적기업이 창업되고 정착할 수 있도록 예비단계 2년과 다음 단계 3년 간 인건비 지원, 사회보험료 지원, 경영컨설팅비 지원을 실시하고 있다. 하지만 지원기간이 끝나면 사회적기업은 시장에서 정부의 지원 없이 스스로 시장에서 생존해야 한다. 사회적기업은 국가의 재정축소로 인해 발생하는 다양한 문제들을 최소한의 국가지원과 함께 기업과 시민과 협력하여 시장에서 자립적으로 해결하는 것을 목표로 하기 때문에 이런 현실은 어쩌면 당연한 것이지만 시민들의 관심이나 참여가 낮은 상태에서 한국의 사회적기업은 과도하게 영리기업화될 수 있는 우려가 제기될 수밖에 없다(이태수, 2009: 287).
결국 현재는 일부 대중들에게 알려져 있거나 지자체의 선별적 지원을 받는 소수의 사회적기업만이 시장에서 살아남을 수 있게 되었다. 이러한 결과들은 사회적기업에게 요구되는 시장실패의 조정역할이 제대로 해결되지 못함을 보여주고 오히려 과거의 경제성장 패러다임에 포섭되고 있음을 보여주는 것으로 보인다. 이런 점에서 한국의 사회적기업이 “복지재정의 취약성과 전달체계의 영리화를 뼈대로 하는 신자유주의적 모델”로 귀착된다는 이태수의 분석은 매우 타당한 것으로 보인다. 결국 한국사회는 정부가 조종기능에서 조절기능으로의 역할전환을 하지 않은 상태에서 경제논리가 과도하게 작용하는 상황을 맞이하고 정부가 과거와 유사한 개입주의적 그리고 관료제적 행정정책을 계속함으로써 행위자의 잠재성을 계속해서 약화시키는 상황을 경험하고 있다. 이와 같은 과정은 <그림 4>와 같이 설명될 수 있을 것이다.
6)하지만 마샬계획은 반공정책을 지향하고 있었기 때문에 소련의 반발을 불러일으켰고 결국 소련은 “동구판 마셜 계획이라고 할 수 있는 몰로토프 계획(Molotov Plan)을 내세워 동유럽을 묶어”둠으로써(남정옥, 2010 : 109) 동·서 냉전체제가 더욱 확고하게 되었다. 7)양동휴는(2004) 마셜플랜의 성공적 결과라는 대체적 평가에도 불구하고 그 내용면에서는 복잡한 양상이 있음을 구체적으로 제시하고 있다. 8)질서자유주의에 대한 설명으로는 황준성, 2011; 전성인, 1998; Thalemann, 2011. 9)독일의 경제정책 및 사회정책이 사회적 시장경제의 원리에 따라 작동하고 있다는 것을 보여주는 이러한 흐름은 뮐러-아르막이 사회적 시장경제는 “시장, 국가, 사회집단의 생활영역들 사이의” 조정을 추구하는 것이고 ‘그러므로 사회적 시장경제의 시초는 사회학적이면서 동시에 경제학적인 것이고 정태적이면서 동시에 동태적인 것이다“라고 정의한 내용에 부합한다(Müller-Armack, 1962: 297; 라이폴트, 2001: 28에서 재인용). 10)뮌하우(Wolfgang Munchau, 2006)는 사회적 시장경제를 독일경제의 근본적인 문제로 지적하고 오래된 경제정책의 종언을 주장한다. 11)1980년에 독일에서는 1970년대의 학생운동과 여성운동의 전통적 기반 위에서 대안경영이나 자치경영을 주도하는 세력들이 있었지만 90년대 중반부터 이들의 수는 서서히 줄어들고 그들 중 60%까지 새로운 법 형태를, 주로 유한회사로 그리고 소수는 협동조합으로 전환되었다(Biermann & Gather & Taube, 2012: 24).
지금까지 본 연구는 역사적 제도주의와 행위자중심의 제도주의를 통해 독일사회와 한국사회를 고찰하였다. 고찰의 결과 세계화 이전에는 국가가 개입하여 국가의 경제발전이나 사회정책을 조종하는 역할을 하였다면 세계화 이후에는 국가가 급변하는 국제환경에 적응하기 위하여 과거의 전통적 역할에 변화를 모색해야 한다는 점을 확인하였다. 하지만 지금까지 역사적 제도주의가 주장한 것을 따른다면 한번 정착된 제도는 경로의존성에 의해 진행되기 때문에 변화시키기가 매우 어렵다는 것이었다. 본 연구는 행위자중심의 제도주의 이론을 소개하면서 경로의존성에서 탈피하기 위한 새로운 변화의 경향을 설명하였다. 그리고 변화에 적응하는 과정에서 독일과 한국 간의 큰 차이점이 발견된다는 점을 밝혔다. 먼저 독일의 경우 변화하는 환경에 국가가 시의적절하게 역할 기능을 전환하였다는 점과 자유로운 행위자들이 거버넌스적 관계에서 서로 협력관계를 형성하고 있다는 점에서 찾아 볼 수 있었다. 그리하여 기존의 제도가 경로의존성의 경직된 틀에서 벗어나면서 변화를 경험하고 있는 것을 확인할 수 있었다. 반면 한국의 경우 정부가 여전히 과거처럼 경제나 시민사회에 개입하여 일정한 성취를 달성하려는 조종의 기능에 머무름으로써 제도의 변화가능성이 매우 제한된 상태에 있는 것으로 보인다. 더군다나 한국에서는 대기업들이 주요 경제영역뿐만 아니라 일상생활에까지 침투해 있어서 시민사회는 경제논리로부터 빠져 나오기가 쉽지 않다. 여기에 시민 없는 시민사회라는 지적이 있듯이 저조한 시민단체의 활동이 겹쳐지면서 경제개발정책 혹은 경제성장정책을 변화시킬 수 있는 가능성이 더욱 제한된다.
하지만 제도 변화의 전망이 어둡기만 한 것은 아니다. 사회적기업은 이념의 대립이 아닌 이념의 타협으로부터 출현한 사회적 경제에 뿌리를 둔다. 이명박 정부는 사회적기업을 활성화하기 위하여 사회적 경제의 요소들 중의 하나인 협동조합법을 2012년 12월에 제정하였다. 이를 통해 이제 걸음마 단계이긴 하지만 사회적기업의 토대를 강하게 다져나갈 수 있게 되었다. 무엇보다 여기에서 한걸음 더 나아가 최근에 사회적 경제법이 여야로부터 제안되고 있다는 점은 매우 고무적이다. 2014년 2월 여당인 새누리당의 사회적경제 특위위원장 유승민 의원은 “그동안 사회적기업, 마을기업, 자활기업, 협동조합 등 다양한 사회적 경제 조직들이 발전해 왔지만 정부부처 및 제도 간 칸막이가 사회적 경제 조직의 지속적인 발전에 장애물로 존재해 왔다”고 지적하며 사회적 경제를 활성화하기 위하여 정부의 정책적 효율성을 높이기 위한 다양한 실질적인 방안들을 기획하고 있음을 밝혔다(뉴시스 2014. 2.12 인터넷 판). 그가 구체적으로 사회적 경제기본법을 추진하는 이유이다. 유 의원의 주장에 민주당에서도 동의하고 지지하는 모습을 보였다. 특히 민주당의 신계륜 의원은 유위원장의 추진의지에 신뢰를 보내며 새누리당과 사회적 경제정책을 공동으로 추진할 의사가 있음을 표명하였다(한계레 신문 2014. 2. 25. 인터넷 판). 사회적 경제를 매개로 하여 여당과 야당이 정치적 타협을 하고 그것을 통해 이념적 대립을 완화시킬 수 있다면 시민사회에 다양한 유형의 행위자들이 활동을 할 수 있는 공간은 더욱 넓어 질 수 있을 것이고 제도의 변화가능성은 더욱 구체화될 수 있을 것이다.
하지만 한국사회에 가장 크게 영향력을 발휘할 수 있는 것은 역시 정부의, 특히 대통령의 의지일 것이다. 한국 사회에서 대통령의 권한은 헌법에 보장된 규정뿐만 아니라 문화적 정서적으로 사회 전체에 가장 큰 영향력을 가진다. 따라서 헌법에 보장된 대통령의 권한으로 기업들의 경제적 자유만이 아니라 시민들의 경제적, 사회적, 그리고 정치적 자유를 보장해 주는 것이 가장 확실한 정책방향일 것이다. 그것 자체가 이미 거버넌스적 지평에서 국가의 조종역할에서 조절역할로의 전환을 의미하는 것이고 시장실패와 국가실패의 난처한 상황에서 행위자로서 시민들과 시민단체들의 참여를 적극적으로 유도하는 기제로 작용할 것이기 때문이다.
