영국에서는 민간경비산업이 지역사회 협력치안활동에 있어서 중요한 공식 파트너로 인정받고 있으며, 민간경비산업 또한 이익창출에 몰두하기 보다는 지역사회 치안활동에 적극 참여함으로써 사회간접자본으로서의 역할도 부분적으로 수행하고 있다. 이러한 배경의 핵심제도가 “2002년 경찰개혁법”(Police Reform Act 2002)에 의해 탄생한 “지역사회 안전인가제도”(Community Safety Accreditation Scheme)이며, 동 제도를 통하여 민간경비회사 등과 같은 기업이 일정한 경찰권을 부여받을 수 있는 길이 열리게 되었다.1) 인력부족으로 기인하는 경찰의 “현장 가시성” 감소문제를 해결하기 위하여, 전문화된 교육·훈련을 받은 기업이나 조직, 특히 민간경비산업을 범죄통제정책에 있어서 공식적인 파트너로 편입하고자 한 것인데. 여기서 “공식적”이란 말은 이들에게 책임에 걸맞은 권한, 즉 일정한 경찰권을 부여한다는 의미이다. 다시 말하자면, 민간경비산업과의 협력치안을 바탕으로 범죄예방에 대한 시너지 효과를 증대하겠다는 전략이 지역사회 안전인가제도의 요체이다.2)

이러한 지역사회안전인가제도의 특징은 대륙법계 국가의 경찰권 축소흐름인 “탈경찰화”(Entpolizeilichung) 개념과도 큰 틀에서 일치한다고 여겨진다. 독일의 Knemeyer는 “민간영역으로의 사회안전 예방책임의 재분배”를 강조한 “제3의 탈경찰화”(Dritte Entpolizeilichung) 담론을 주창하고 있다.3) 영국의 지역사회 안전인가제도는 주민으로부터 자치권을 위임받은 조직체로서 경찰의 시민보호 기능을 강조하는 영국의 전통적자경치안 개념에 근거하고 있으며, 이는 방금 언급된 경찰권 축소(재분배)과정이라고 할 수 있는 독일의 탈경찰화 개념과 이론적으로 접목될 수 있는 여지가 있다. 따라서 본 연구에서는 제3의 탈경찰화 관점에서도 이해될 수 있는 영국의 지역사회 안전인가제도를 구체적으로 분석하고자 한다. 본 연구는 이러한 분석을 통하여, 향후 제기될 수 있는 민간경비요원의 법적 권한(경찰권)확대 논의에 있어서 이론적·비교법적 근거 및 정책적 함의를 포함한 운영사례모델을 선제적으로 제시하고자 한다.

1)A, Walkerfield, The Security Officer in M. Gill(Ed) The Handbook of Security, UK: Palgrave Macmillan, 2006, p.403.  2)A. Crawford and S. Lister, "The patchwork shape of reassurance policing in England and Wales", Policing: An International Journal of Police Strategies and Management, Vol. 27, No. 3(2004), pp.422-423.  3)F. Knemeyer, Polizei-und Ordnungsrecht: 9. Auflage, Deutchland: Verlag C. G. Beck, 2007, pp.16-18.

1) 탈경찰화와 국가 독점적 경찰권의 위임

앞서 간략히 언급되었지만, 영국의 지역사회 안전인가제도는 대륙법계 국가의 시대적 지향점이라고 할 수 있는 “제3의 탈경찰화”(Dritte Entpolizeilichung) 흐름과도 일치한다고 생각된다. 기본적으로 탈경찰화(Entpolizeilichung)는 경찰권의 축소화 과정이라고 볼 수 있다. 중세 절대주의 국가에서 경찰권은 군주의 포괄적인 권한으로 인식되었고, 이에 발동범위는 공공복리 증진을 포함한 내무행정의 전 영역이었다. 하지만 18세기 계몽철학의 등장으로 경찰권의 객체에 불과하던 시민이 그 주체성을 회복하기 시작하였고, 이에 19세기 후반 경찰의 임무가 적극적인 복지경찰분야는 제외되고 “소극적인 위험방지” 분야로 축소되게 되는데, 이러한 일련의 과정을 “제1의 탈경찰화”(Erste Entpolizeilchung)라고 한다.4) 제2차 세계대전 이후 독일에 대한 영·미 연합군의 점령정책의 일환으로, 위험방지라는 실질적 경찰영역 중에 직접적 위험방지 성격(생명 및 신체, 재산의 보호, 공공의 안녕 및 질서유지, 범죄의 예방과 진압 등)을 가지지 못하는 사무, 즉 영업경찰·건축경찰·보건경찰 등 행정경찰 영역이 질서행정이라는 이름으로 새롭게 재편되는데, 이러한 과정을 “제2의 탈경찰화”(Zweite Entpolizeilichung)라고 한다. 이로 인하여 경찰권 발동의 범위는 “소극적 위험방지”로부터 “공공의 안녕과 질서유지” 분야로 축소되게 된다.5)

1990년대부터 시작된 “제3의 탈경찰화”(Dritte Entpolizeilichung)는 종래 국가가 독점해오던 공공의 안녕과 질서유지에 관한 경찰권을, 부족한 공권력의 자원을 보완하기 위한 방법론으로써 민간인에게 일부 위임하는 현상을 지칭한다. “제3의 탈경찰화” 담론은 독일의 Knemeyer에 의해 주창되었으며, Knemeyer는 이러한 제3의 탈경찰화 경향으로 인하여, 국가(경찰)·지역사회·그리고 민간영역 사이에서 이른바, “사회안전 예방책임6)의 재분배”(Einer Neuverteilung der Gewährleistungverantwortung für die Sicherheitsvorsorge)가 이루어지고 있다고 주장하였다. 다시 말해서 이러한 제3의 탈경찰화의 흐름으로 인하여, 국가가 독점하던 공권력(경찰권)이 민간영역으로 일정부분 공유되는, 즉 이제는 “경찰권 위임”에 의한 “사인에 의한 경찰행정”이 실현되고 있는 것이다.7) Knemeyer는 제3의 탈경찰화의 예시로, 바이에른 州의 “보안감시원”(Sicherheitswacht) 제도를 들고 있다. 바이에른 주는 1997년 “바이에른에서의 보안감시에 관한 법률”(Gesetz über die Sicherheitswacht in Bayern: Sicherheitswachtgesetz-SWG)을 제정하여 노상에서의 범죄를 예방할 목적으로 일반시민을 명예직 보안감시원으로 임명하여 “직무질문”(Befragung)·“신원확인”(Identitätsfeststellung)·“이동명령권”(Platzverweisung)과 같은 제한된 경찰권을 부여하고 있다. 즉 일반시민으로 구성된 명예직 보안감시원이 (경찰의) 공공의 안녕과 질서유지업무 중에 노상범죄 예방이라는 일반적·보편적 업무에 행정보조자로서 협력할 수 있는데, 그 특징은 실질적인 권한, 즉 일정한 경찰권이 부여되었다는 점이다. 부가적으로 감시원은 그 지위를 나타내는 증표를 휴대해야 하며, 다만 법상 무기휴대는 인정되지 않는다.

2) 우리의 민간경비와 제3의 탈경찰화 : 청원경찰과 특수경비원

제3의 탈경찰화는 쉽게 말해서 공공의 안녕과 질서유지라는 국가 독점적 경찰권이 민간영역에 부분적으로 위임되는 과정을 의미하며, 우리도 이러한 흐름의 예외는 아니라고 판단된다. 우리나라에도 부분적인 경찰권을 가진 민간경비원이 존재하는데 그것이 바로 청원경찰과 특수경비원제도이다. 청원경찰의 배치대상은 주로 고도의 경비가 필요한 “중요시설, 사업체 내지 장소”이며, 근무지 내에서 경비목적으로 경찰관직무집행법에 의한 경찰관의 직무를 수행하고 있다. 반면에, 청원경찰은 시설주가 고용하는 민간인 신분이지만 역사적인 측면으로 볼 때나8) 신분의 안전성·국가공무원법 및 경찰공무원법 준용규정·법형식 등을 고려할 때나, 순수한 민간경비업무 보다는 공경비(경찰)에 더 근접한 형태로 간주된다.9) 따라서 우리나라에서 경찰권을 일부 위임받은 순수한 민간경비의 형태는 특수경비원이 유일하다고 보인다.

경비업법 상의 특수경비원은 국가중요시설에서 시설을 경비하고 도난·화재 그 밖의 위험의 발생을 방지하는 업무를 수행하고 있으며, 업무수행을 위한 법적 권한으로는 공경비가 독점하고 있는 “무기사용권한”을 보유하고 있다. 이러한 무기사용권한의 부여 외에 시기적으로 볼때도, 특수경비원 제도의 도입은 “제3의 탈경찰화” 흐름과도 (미약하지만) 부분적으로 일치한다고 생각한다.10) 전술했듯이 다만 특수경비원은 국가중요시설 경비라는 특수 업무목적으로, 무기사용권한이라는 특수한 경찰권을 가지고 있다. 이러한 특징은 바이에른 주의 보안감시원 제도 및 본 연구의 주제인 영국 지역사회 안전인가제도와 임무 및 권한에서 있어서 세부적인 차이가 있다고 판단되며, 이에 대해서는 다시 논의하기로 한다.

계속적으로 증가하는 범죄문제에 대처하기 위하여 경찰관의 숫자를 계속적으로 늘리는 것에는 한계가 있을 수밖에 없다. 물론 경찰인력·자원의 증대 및 이에 대한 효율적인 재분배도 필요하지만, 이제는 급증하는 치안수요에 좀 더 적극적으로 대응할 수 있는 치안정책이 필요하다는 주장이 설득력을 얻고 있다. 이에 대한 실행대책으로서 이제는 경찰과 민간경비원의 단순한 협력체계 구축의 수준을 넘어서는, 전문적인 교육훈련 그리고 자격검증을 받은 (특수경비원이 아닌) 민간경비원11)에게 일정 부분의 공권력을 부여하자는 의견도 조심스럽게 제기되고 있다. <표 1>에서 보듯이, 국내에서도 이러한 주장에 발맞추어 민간경비의 (사법권의 부여와 같은) 공식적인 권한확대에 관한 연구가 수행되기 시작하였는데, 이러한 선행연구의 논지는 앞서 언급된 제3의 탈경찰화 흐름과 상당부분 일치된다고 생각한다.

하지만 민간경비원의 법률적 권한확대에 관한 선행연구에서 도출된 정책적 시사점은 주로 민간경비원의 법적 권한확대라는 “일반적 방향”(What)만을 제시하고 있고, 법제도의 “구체적 개선방안”(How)을 제시하지 못한 한계가 있다고 생각된다.12) 이에 따라 향후 민간경비원에게 제한된 경찰권을 부여할 필요성이 있다면, “어떠한 권한을, 어떻게 부여하고, 어떻게 통제할 것인가?”에 대한 진지한 고민이 필요하다. 동질문에 대한 해답을 제시하기 위해서 비교법적 연구는 가장 좋은 출발점이 될 수 있으며,13) 따라서 세부적인 실행방안을 도출하기 위해서는 제3의 탈경찰화와 흐름을 같이하고 있는 영국 지역사회 안전인가제도에 대한 분석적인 연구는 필수다. 다만 <표 2>를 보면 알 수 있지만, 영국의 민간경비제도 자체에 관한 선행연구는 많지 않은 편이다. 이마저도 민간경비위원회·의무적 자격증·인증계약제도만을 상세히 소개하는 정도이고, 앞서 언급한 영국의 지역사회 안전인가제도에 대한 학술논문은 거의 전무한 실정이다. 이러한 까닭으로 본 연구에서는 민간경비원의 법적권한이 강화되고 있는 제3의 탈경찰화 시대를 맞이하여, 비교연구의 등가성이 인정되는 영국 지역사회 안전인가제도의 구체적 내용을 살펴 보고자 한다.

4)제1의 탈경찰화가 법해석상 확정되는 계기는 1882년 독일의 “크로이쯔베르크 판결”(Kreuzberg-Urteil)이다. 서정범, "경찰개념의 역사적 발전에 관한 고찰", 중앙법학 제9권 제3호, 2007, 9-10쪽.  5)우리나라도 1945년 광복 후 미군정기에, 군사적이고 전제적인 일본경찰의 업무 영역에서 위생·경제·출판업무 등이 분리되어 질서행정으로 재편되는 등 제2의 탈경찰화 과정이 이루어졌다. 권배근, “독일경찰의 행정화 과정에 대한 역사적 고찰”, 중앙법학 제9권 제3호, 2007, 79-80쪽.  6)Knemeyer는 “범죄예방”(Kriminalpräventive)을 의미한다고 한다.  7)F. Knemeyer, 앞의 책, pp.12-14. 다만 제1 및 제2의 탈경찰화는 국내 논문이나 저서에 많이 소개되어 있으나, 제3의 탈경찰화는 서정범의 학술논문 각주에서만 아주 간략히 언급되고 있는 정도이다(서정범, 앞의 글, 135쪽).  8)청원경찰제도는 일본의 청원순사제도를 기초로 하여 1962년 적대국가(북한)로 부터 공항, 항만, 중공업 공장 등 국가중요시설을 보호하기 위한, 범죄예방(Crime Prevention)이 아닌 방호(Defence)개념으로 도입되었다(김양현, "청원경찰제도와 특수경비원제도의 통합방안에 관한 연구", 한국민간경비학회보 제16호, 2010, 51쪽).  9)김성언, 한국의 민간경비 성장과 함의, 서울: 형사정책연구원, 2002, 30쪽; 권상로, “한국 민간경비산업의 현황과 법·제도적 개선방안에 관한 연구”, 법학연구 제22권, 2006, 455쪽; 최선우, "민간경비원의 권한에 대한 연구", 한국경호경비학회지 제21호, 2009, 193쪽.  10)제3의 탈경찰화의 예시 제도인 바이에른 주 보안감시원 제도는 1997년에, 특수경비원은 2001년에 신설되었다.  11)특수경비원을 제외한 경비업법상의 시설경비·호송경비·신변경호 분야를 의미한다.  12)이성용(2007) 및 최선우(2009)의 연구는 민간경비원의 공식적 권한확대를 주장하지는 않았다. 반면 이상훈(2013)은 경비원을 무장·비무장경비원으로 분류하여 무장경비원에게는 총기소지 및 특별체포권과 같은 제한된 경찰권을 부여하자고 주장하고 있으나, 다만 그에 대한 이론적 논거를 충분히 발전시키지 못한 아쉬움이 있다.  13)R. Frase and T. Weigend, “German Criminal Justice as a Guide to American Law Reform: Similar Problems, Better Solution?", Boston College International and Comparative Law Review, Vol. 18, No. 2(1995), p. 317.

지역사회 안전인가제도는 범죄와 무질서 및 반사회적 행위를 예방하기 위하여 지역경찰청장으로 하여금 “인가된 개인”(Accredited Persons)에게 제한된 경찰권을 부여할 수 있는 제도를 의미한다. 2002년 경찰개혁법(Police Reform Act 2002) 제40조가 바로 지역사회 안전인가제도의 법적 근거이며, 동조 제1항은 지역경찰청장은 필요한 경우 관할지역 내에 지역사회 안전인가제도를 시행할 수 있다고 규정하고 있다. 동조 3항에서 지역사회 안전인가제도의 목적을 규정하고 있는데, 지역경찰과 협력하여 범죄와 무질서, 공공질서범죄 그리고 반사회적 행위에 공동 대응함으로써 지역사회 안전에 기여하는 것이 그 목적이다. 2002년 경찰개혁법에 의하여 탄생된 지역사회 안전인가제도에 의거, 지역경찰청장으로부터 인가된 개인은 제한적이지만 합법적인 경찰권을 사용할 수 있게 되었다. 2010년 12월 통계기준으로 43개의 지역경찰 중 26개의 지역경찰이 지역사회 안전인가제도를 운영하고 있으며, 인가를 받은 개인은 총 2,219명에 달한다.14)

지역사회 안전인가제도 운용의 핵심은 “승인”(Approval)과 “인가”(Accreditation)이다. 2002년 경찰개혁법 제41조 제1항에 따르면, 지역사회안전인가제도를 “승인”받고자 하는 대상(Approved Organisations)은 자치단체와 같은 공공기관을 포함한 조직이나 기업, 즉 “고용주”(Employer)이다. 동조 제2항에 따르면 지역사회 안전인가제도상의 제한된 경찰권을 부여받는 사람, 즉 “인가”의 대상(Accredited Persons)은 기업이나 조직에 고용된 “피고용주”(Employees)이다. 쉽게 말하면, 지역사회 안전인가의 승인대상은 기업이나 조직(고용주)이며 경찰은 이러한 기업이나 조직과 승인체결을 맺으며, 대신 승인된 고용주는 제한된 경찰권을 갖는 피고용인(개인)이 그 권한을 적법하게 사용하는 지 등 교육훈련 및 권한행사의 감독책임을 부담하게 된다.15) 원칙적으로 경찰 외 공공기관을 포함한 모든 조직이나 기업이 지역사회 안전인가제도의 승인대상이 될 수 있다. 하지만 승인 및 인가의 조건으로 전문적인 교육과 훈련의 이수 등을 요구하므로 이러한 요건을 충족하는 고용주는 공공기관 또는, 민간조직 중에서는 주로 민간경비회사가 될 수밖에 없다. 지역경찰도 지역사회 안전인가제도의 승인 및 인가의 대상으로 민간조직 중에는 민간경비회사 및 그에 소속된 민간경비원에 초점을 두고 있다.16) 지금부터는 민간경비산업 중심으로 지역사회 안전인가제도의 절차 및 요건을 설명하기로 한다.

지역사회 안전인가제도의 승인권자는 앞서 언급되었지만 지역경찰청장이다. 민간기업이나 조직, 공공기관 모두 지역사회 안전인가제도 승인을 신청할 수 있는데, 민간경비회사와 같은 민간기업이나 조직에 대한 승인평가는 실무적으로 “전국경찰지휘관협의회”(Association of Chief Police Officers)에서 만든 비영리 목적의 “ACPO 범죄예방 유한회사17)”(ACPO Crime Prevention Initiatives Limited)에서 수행하고 있다.18) 자치단체와 같은 공공기관은 지역경찰청장이 자격 등을 직접 심사하나, 지금부터는 논문의 주제에 맞게 주지된 바와 같이 민간영역 중 민간경비산업을 중심으로 설명하기로 한다. 지역사회 안전인가제도 요건 충족여부에 대한 평가는 ACPO 범죄예방 주식회사(이하 “ACPO CPI” 라고 지칭)에서 실시하고, 다만 그 평가에 대한 최종 승인결정은 지역경찰청장이 행하는 구조이다. 지역에 따라서는 지역경찰청장이 승인 및 인가에 대한 최종 결정을 하기 전(前)단계로, 지역에 설치된 “범죄와 무질서감소 협력체계”19)(Crime and Disorder Reduction Partnership)와 요건충족 여부 및 지역치안확보에 공헌 할 수 있는지 등을 협의하고, 이로써 승인 및 인가과정에 대한 절차적 정당성을 확보하기도 한다.

승인을 받고자 하는 민간경비회사는 승인 및 인가 자격심사를 요청할 수 있다. 1단계로 ACPO CPI가 제시한 자가분석표에 의하여 승인 및 인가요건 및 자격 등에 관한 충족 여부를 스스로 심사한 후, 신청서·자가분석표·증빙자료 등을 ACPO CPI로 보낸다. 이를 받은 ACPO CPI는 요건충족 등을 확인하기 위한 목적으로 2차 서류심사를 하게 되는데, 만약 제반서류 등이 부족하다고 판단되면 신청인에게 부족서류 등의 보완을 요구할 수 있다. 2차 서류심사를 통과하면, 승인을 요청한 민간경비회사를 대상으로 ACPO CPI 소속의 “안전인가제도 승인관”(Company Approval Officer)이 제3차 최종적인 면담(Interview)을 실시하게 된다. 서류심사 및 면담 후, 동 승인관이 당해 지역경찰청장에게 추천을 할 것인지 그 여부 등을 기재한 기술보고서를 송부하게 된다. 추천여부에 대한 의견을 받은 후 지역경찰청장은 인가대상자에 대한 자격여부 등을 개별적으로 검토하고 또한 안전인가 교육훈련을 받았는지 최종적으로 점검하게 된다.

앞에서 설명되었지만, 지역경찰청장은 “범죄와 무질서감소 협력체계”를 통하여 승인 및 인가여부에 관해서 지역사회의 의견을 청취할 수 있다. 의견조회 후 최종 승인이 나오면 그때 승인대상 민간경비회사와의 정보교환 방법론에 관한 규약(Protocol)을 체결하고, 이후 인가경비원(Accredited Persons)등의 현장배치가 시작되면 지역사회 안전인가제도가 공식적으로 개시된다. 여기서 특색은 지역경찰청장이 지역사회 안전인가제도를 체결하면서 해당 민간경비회사의 직무의 범위와 성격 그리고 지역사회의 요구 등 다양한 환경요건을 고려하여 경찰권을 선택적으로 부여할 수 있다는 점이다.20) 다만 인가경비원이 소속 민간경비회사에서 퇴직할 시, 개인에 대한 “인가”는 자동적으로 취소된다. 지역사회 안전인가제도의 법적인 유효기간은 없으며 지역경찰청장의 재량에 의하여 결정되나, ACPO 실무 지침서에 의하면 첫 번째 계약기간은 1년 이하로 권장되며 갱신기간은 보통 3년 이하로 권장된다.21)

지역사회 안전인가제도의 “승인”(Approval) 및 “인가”(Accreditation)요건은 동법 제41조 제4항에 규정되어 있다. 하지만 이러한 법적 요건은 일반적이고 다소 추상적인 규정에 지나지 아니하고, 이에 ACPO 실무지침서는 승인 및 인가를 위한 실무적 요건을 상세히 재설명하고 있다.22) 여기서는 고용주(회사)가 충족해야 하는 “승인요건”과 피고용주(개인)이 충족해야 하는 “인가요건”으로 나누어서 서술하고자 한다.

1) 승인요건

전술되었지만, 승인받은 민간경비회사는 경찰권이 남용·오용되지 않도록 소속 인가경비원을 적절히 감시·감독할 법적의무를 부담하고 있다. 이를 위해서 먼저 소속 “인가경비원”(Accredited Persons)에 대한 민원이 들어왔을 때, 이를 효율적으로 처리할 수 있는 절차를 구비해야 한다.23) 절차구비의 평가기준은 첫 번째, 문서화된 민원처리절차 및 윤리강령(Code of Conduct)24)의 구비유무 그리고 직원들에 대하여 동 절차 및 윤리교육을 철저히 실시하고 있는지를 확인한다. 두 번째로, 이러한 민원처리단계 및 윤리강령이 민원인의 입장에서 알기 쉽도록 설명되어 있는지 여부, 민원처리의 공정성·신속성·충실성이 보장되어 있는지 등을 검토한다. 세 번째, 효율적인 민원처리 서비스를 위하여 민원처리 과정에 대한 교육 및 훈련 역시 이루어져야 하며, 마지막으로 제기된 민원을 어떻게 처리했는지 그 과정 및 결과에 대한 정확한 기록유무를 확인하게 된다. 고용주는 소속 민간경비원의 “인가”를 직권으로 중지(Suspend)시킬 수 있는 권한을 보유한다. 따라서 인가경비원이 범죄피의자가 되거나 본인의 경찰권 남용으로 민원이 3회 제기되거나 또는 윤리강령위배 사례가 3회 발생한 경우 등에는 직권으로 인가를 중지시킬 수 있고, 인가에 대한 전면적 재검토가 이루질 수 있도록 사후에 지역경찰의 “지정관”(Nominated Officer)에게 보고해야 한다.25) 지역경찰청장 역시, 언제라도 인가경비원의 인가를 직권으로 중지시킬 수 있으며, 중지시 고용주에게 사후 서면으로 통지해야 한다.

이러한 민원처리절차 및 윤리강령 외에 추가적으로, 2002년 경찰개혁법 제42조 제10항은 불법행위에 대한 공동연대책임을 규정하고 있다. 즉 인가된 개인(민간경비원)이 업무도중 불법행위를 저질렀을 때, 고용주가 “공동불법행위자”(Joint Tortfeasor)로서 연대하여 그 손해를 배상해야 한다. 다만 승인의 주체인 지역경찰청장은 불법행위책임에서 면제된다.26) 이러한 공동불법행위책임을 실효적으로 보장하기 위하여, 민간경비회사(고용주)는 500만 파운드 이상의 “고용주 보상책임보험”(Employers Liability Insurance)과 “손해배상 책임보험”(Public Liability Insurance)에 각각 가입하도록 규정되어 있다.27) 만약 과실이나 법의 한계를 벗어난 경찰권 발동으로 일반시민이 직·간접적 손해를 받았다면, 손해배상 책임보험을 통한 실질적 배상이 가능하므로 결론적으로 인가경비원의 일반시민에 대한 책임성 및 신뢰성이 증대되는 효과가 있다.

2) 인가요건

지역사회 안전인가제도 승인신청 이전에, 고용주를 포함한 인가를 받고자 하는 모든 피고용인(민간경비원)은 기본적으로 민간경비 “의무적 자격증28)”(Compulsory Licence)을 반드시 취득해야만 한다. 동 의무적자격증을 취득하기 위해서는, 심리검사를 포함한 교육훈련 요건을 필요적으로 충족해야 하며 아울러 전과조회과정도 거쳐야한다.29) 하지만 지역사회 안전인가제도의 교육훈련 및 범죄경력요건은 이러한 의무적 자격증보다 훨씬 더 강화된 요건을 요구하고 있는데, 첫 번째로 지역사회 안전인가제도의 교육훈련 요건을 살펴보면, “승인훈련관30)”(Approved Trainer)이 제공하는 ①경찰대가족화31)(Police Extended Family)와 지역사회 안전인가제도, ②지역사회 안전인가제도 근거법령 및 인가경비원 등의 권한, ③지역사회에서의 다양성과 사회통합, ④지역사회에서의 사회적 대인관계 기술, ⑤위험평가와 개인안전, ⑥갈등관리와 자기표현(Assertiveness)방법, ⑦증거 및 사건상황 기록, ⑧지역사회 문제해결, ⑨지역사회 범죄감소, ⑩범죄 및 사고현장 관리, ⑪장비통신 사용방법, ⑫긴급 상황 및 사건상황 대처방법, 총 12개의 과목, 60시간 상당의 교육모듈을 수강해야 한다.32) 나아가 동 12개의 과목은 <표 3>에서 제시 된 바와 같이 구체적인 목표를 달성할 수 있을 정도로 구성되어야 한다.

교육과목 구성 중 흥미로운 점은 인가경비원은 제한된 경찰권을 행사하므로, 첫 번째 “⑦ 증거 및 사건상황 기록” 과목에서, 법정에서의 증거제출방법 및 증언요령 등 법적 요구사항(Legal Requirements)에 대한 학습이 요구된다는 점이다. 두 번째 “⑩ 범죄 및 사고현장 관리” 과목에서, 각종 범죄 및 사고현장에 대한 기록·통제·보존 그리고 부상자 보호조치 등을 포함한 전체 초동조치 대응요령을 숙지해야 한다. 마지막으로 “⑫ 긴급 상황 및 사건상황 대처방법” 교육프로그램에서, 재난상황대처 요령 및 이에 대한 대비책으로 각종 시설물을 점검하는 방법을 훈련 받아야 하는데, 이는 최근 발생한 경주 마우나리조트 참사와 결부지어 생각하면 우리의 민간경비원 역할확대에 있어서 상당한 정책적 시사점을 보여준다고 생각한다.33)

두 번째, 지역사회 안전인가제도 범죄경력요건을 살펴보면 인가를 받고자 하는 경비원의 범죄경력 경중과 종류 등이 전체적으로 고려되는데, ①인가가 자동적으로 거절되는 경우, ②부득이한 사정(Compelling Circumstances)이 없는 경우에만 거절, ③가중사유(Aggravating Circumstances)가 없는 경우에만 거절, 세 가지 유형으로 분류된다.35) 여기서 눈여겨볼 점은, 부득이한 사정이 없는 경우 거절되는 범죄에, “범칙금을 포함한 3회 이상의 도로교통법 위반죄”, “기록범죄에 대한 경찰경고36)”(Caution) 및 “5년 동안의 모든 기록범죄37)”(Recordable Offence)가 포함됨으로써 요건이 굉장히 까다롭다는 사실이다.

지역사회 안전인가제도에 의하여 개인에게 부여할 수 있는 경찰권은 주로 공공질서에 대한 경미범죄(경범죄)를 대상으로 하고 있으며, 법률적으로는 “2002년 경찰개혁법 부칙 제5조”(Schedule 5 of Police Reform Act 2002)와 “2001년 형사사법 및 경찰법”(Criminal Justice And Police Act 2001)에 각각 규정되어 있다. 2002년 경찰개혁법 부칙 제5조 상의 권한은 크게 “범칙금 통고처분 권한”·“불심검문(직무질문)”·“압수권”·“기타 강제권”으로 분류될 수 있으며, 2001년 형사사법 및 경찰법상의 권한은 모두 범칙금 통고처분 권한이다(<표 5> 및 <표 6>참조). 다만 현행범체포 등과 같은 보편적 체포권한 외에, 특별한 체포나 구금의 권한은 인정되지 않는다. 앞서 간략이 언급되었지만, 해당 지역경찰청장은 해당 민간경비회사의 업무의 범위 및 성격 및 지역사회의 사정 등을 고려하여 경찰권의 범위를 지역별·승인대상별 차등적으로 부여할 수 있다. 또한 제한된 경찰권을 부여받은 인가경비원은 해당 지역 내에서만 부여받은 경찰권을 행사할 수 있다. 2002년 경찰개혁법 제42조 제2항에 따르면, 인가경비원 등은 지역경찰청장으로부터 승인받거나 또는 승인계약 상에 규정되어 있는 “복장”(Uniform)과 “배지”(Badge)를 필수적으로 착용해야만 부여받은 경찰권을 행사할 수 있다. 또한 신분증에는 소속 및 성명 외에, 지역사화 안전인가제도상 어떠한 경찰권한을 부여받았는지가 구체적으로 나와 있어야 한다. 제한된 경찰권 행사시, 만약 대상자로부터 신분증을 보여 달라는 요구가 있을 시에는 반드시 동 신분증을 제시해야만 한다.

이와 별개로, 인가경비원의 권한남용 및 오용에 대한 형사적인 방지책이 존재한다. 2002년 경찰개혁법 제46조는 인가경비원이 기만의 목적으로 자신이 부여받은 경찰권 이상의 권한을 가졌다고 암시하는 발언이나 행동을 한 경우, 이는 형사상 “약식기소범죄”(Summary Conviction)에 해당되어 6개월 이하의 징역 또는 “레벨 5”(5000파운드 이하)에 해당하는 벌금처분이 가능하다. 반대로 정당하게 업무수행 중인 인가경비원 등(Accredited Persons) 또는 이를 보조하는 자를 폭행할 시, 이는 형사상치안정책연구소 약식기소범죄에 해당되어 6개월 이하의 징역 또는 5000파운드 이하의 벌금처분이 가능하고, 고의로 방해하거나 저항하는 경우 1개월 이하의 징역 또는 1000파운드 이하의 벌금의 형벌이 가해진다. 또 다른 특징은 불심검문에 응하지 않는 경우, 이 역시 약식기소범죄에 해당되어 “레벨 3”(1000파운드)에 해당하는 벌금처분이 가능하다는 점이다. 다시 말해서, 권한남용 등에 관한 방지책뿐만 아니라 정당한 업무수행이 방해받지 않도록 형법적인 보호막을 가지고 있다는 점이 지역사회안전 인가제도의 또 다른 특색이라고 할 수 있다.

14)Home Office, Survey of employers involved in the community safety accreditation scheme: December 2010, UK: Home Office, 2011b, pp.1-7.  15)소속회사나 기관이 없는 일반 개인은 인가를 받을 수 없다. 이는 감시감독체계와도 관련이 있다.  16)ACPO, Community Safety Accreditation Schemes Guidance, UK: ACPO, 2012, p.6.  17)“전국경찰지휘관협의회”의 회원은 각 지역경찰의 Chief Constable, Deputy Chief Constable, Assistant Chief Constable (우리의 경무관 이상에 해당하는 계급)로 구성되어 있다. 이러한 전국경찰지휘관협의회에서 1999년 각종 범죄예방 프로그램의 인증평가를 위해 비영리 회사를 설립하게 되는데, 그 회사가 “ACPO 범죄예방 유한회사”(ACPO CPI)이다.  18)ACPO, 앞의 책, pp.10-12.  19)“1998년 범죄와 무질서법”(Crime and Disorder Act 1998)에 근거하고 있다. 치안문제는 경찰만의 문제가 아니라 지역사회 전체의 문제라는 인식하에, “지역의회”와 “지역경찰청장”이 책임기관(Responsible Authorities)으로 지정되었고, 다른 지역사회기관(보호관찰소·소방서·보건소·교도소·지역주민 등) 또한 협력체계에 공동으로 참여하고 있다.  20)ACPO, 앞의 책, p.6.  21)ACPO, 앞의 책, p.25.  22)Home Office, Community Safety Accreditation Scheme: Private Sector Companies, UK: Home Office, 2011a, pp.3-12; ACPO, 앞의 책, pp.13-20.  23)Home Office, 앞의 책, p.10; ACPO, 앞의 책, p.16.  24)윤리강령에는 징계절차(Discipline)도 포함한다.  25)ACPO, 앞의 책, p.12.  26)Home Office, 앞의 책, p.12; ACPO, 앞의 책, p.5.  27)“고용주 보상책임보험”이란 고용주의 업무를 처리하는 과정에서 피고용인이 상해나 질병 등으로 사망한 경우 이를 보상해주는 보험이고, “손해배상 책임보험”은 종업원의 과실이나 불법행위로 인하여 제3자에게 발생한 손해를 배상해주는 보험을 의미한다.  28)의무적 자격증에 대해서는 「이성기·김학경, "영국의 민간경비 의무적 자격증 및 인증계약자 제도에 관한 연구", 한국경호경비학회지 제30호, 2012, 85-115쪽」을 참조하기 바란다.  29)Security Industry Authority, Get Licensed : SIA licensing criteria, UK: Security Industry Authority, 2013, pp.34-45.  30)승인훈련관은, 우리의 교육과정평가원에 해당하는 영국의 “자격교육과정원”(Qualification and Curriculum Authority)이 인정하는 국가자격체계(National Qualifications Framework) “레벨 3” 이상에 해당하는 국가공인 자격증을 가지고 있어야 한다. 영국의 국가자격체계는 8단계로 구분되는데, 자세한 내용은 http://www.ncfe.org.uk/qualifications/national-qualifications-framework-(nqf)를 참조하기 바란다.  31)영국의 Les Johnston은 확대되는 공식적인 치안협력관계를, “경찰 핵가족화”(Nuclear Family of Sworn Police Officers)에서 “경찰 대가족화“(Police Extended Family)로의 변화라고 표현하고 있다. L. Johnston, "From ‘pluralisation’ to ‘the police extended family’: discourses on the governance of community policing in Britain", International Journal of the Sociology of Law, Vol. 31, No. 3(2003), pp. 199-200.  32)Skills for Security, Specification of the Learning Programme and Qualification for Accredited Persons under Community Safety Accreditation Schemes in England and Wales, UK: Skills for Security, 2006, pp.5-8.  33)2014년 2월 17일 경주에 소재한 마우나리조트 강당이 적설하중을 견디지 못하고 붕괴하여, 동 시설에서 신입생 환영회 행사를 하고 있었던 부산외대 학생 9명과 이벤트 업체 직원 1명, 총10명이 사망하는 참사가 발생한다. 강당의 적설하중이 낮았던 것도 문제였지만, 폭설이 왔음에도 불구하고 눈을 치우지 아니한 것도 주된 붕괴원인으로 지적되었다. 또한 안전관리원 없이 신입생 환영회행사가 진행되었고, 강당이 체육시설로 분류되어 준공 후 시설물 안전점검을 한 차례도 받지 아니한 것도 피해를 증가시킨 문제점으로 확인되었다. 기준치 이상의 폭설이 온다면 시설붕괴의 위험이 발생하고 따라서 눈을 적시에 제거하는 것이 중요하다. 사견으로, 배치된 민간경비원이 전체적인 위험관리자(Risk Manager)로서 이러한 시설물의 안전점검 역할을 수행할 수 있다고 생각한다.  34)문제 확인을 위한 탐색(Scanning)·문제분석(Analysis)·문제대응(Response)·결과평가(Assessment) 총 4단계로 구성되어 있다.  35)ACPO, 앞의 책, pp.49-50. 참고로, 의무적 자격증의 범죄경력요건은 「Security Industry Authority, 앞의 책, pp.34-43」 을 참조하기 바란다.  36)영국의 경찰경고(Caution)는 일종의 다이버전(Diversion) 정책으로, “Reprimand”와 “Final Warning” 두 종류가 있다. 자세한 내용은, http://www.surreycc.gov.uk/people-and-community/surrey-youth-support-service/what-is-a-reprimand-or-final-warning을 참조하기 바란다.  37)실형이나 금고를 받을 수 있는 범죄를 의미한다. “2000년 경찰기록관리령”(National Police Records (Recordable Offences) Regulations 2000)에 의거, 경찰은 이러한 범죄를 전산상 모두 기록하도록 되어 있다. 그래서 기록범죄라고 불린다.  38)학생이 무단결석하는 경우 거리를 방황하면서 범죄행위 등을 저지를 가능성이 커지므로 이에 대한 책임의 의미로 그 부모에게 범칙금을 부과할 수 있다.  39)영국에서는 정학처분을 받은 학생의 부모에게 최초 5일간 동 학생에 대한 감독 의무가 강제적로 부과되어 있다. 이러한 기간 동안 동 학생이 부모의 동행없이 공공장소에 나타나는 경우, 부모에게 관리감독 소홀을 이유로 50파운드의 범칙금을 통고할 수 있다.  40)영국에서 자치단체 등은 애완견의 숫자를 제한하거나 특정한 지역으로 들어가지 못하게 하거나 또는 애완견 줄 부착을 의무화하는 명령을 내릴 수 있다. 이러한 명령에 위배되는 행위를 한 경우 범칙금을 부과할 수 있다.  41)휴대폰과 같은 정보통신망을 의미한다.  42)18세 미만자에게 술을 판매 또는 공급하는 행위는 약식기소범죄에 해당하며 5000파운드 이하의 벌금처분이 가능하다. 참고로, 약식기소범죄의 벌금은 레벨 1(200파운드), 레벨2(500파운드), 레벨3(1000파운드), 레벨4(2000파운드), 레벨5(5,000파운드)로 분류된다.  43)밤11시부터 오전 7시까지 공공장소 등에서 폭죽을 사용할 수 없고 이를 위반하는 경우 80파운드 범칙금 부과가 가능하다.  44)폭죽은Category 1,2,3,4, 총4종류로 분류된다. Category 4 폭죽은 전문폭죽업체(인)만 사용할 수 있는 폭죽이다.

본 연구에서는 대륙법계 국가의 시대적 지향점이라고 할 수 있는 “탈경찰화 개념”을 알아보고, 부족하나마 독일의 “제3의 탈경찰화” 개념과 영국의 “지역사회 안전인가제도”를 이론적으로 접목시키고자 하였다. 쉽게 말하자면 대륙법계의 총론적인 관점에서 영국의 각론적인 제도를 살펴보고자 하는 것이며, 물론 법제도적 개념 발전에 있어서 서로 상반된 역사를 가지고 있으므로 정확히 일치시키기는 쉽지 않은 과제이나, 큰 흐름 속에서는 어느 정도 맥락을 같이 한다고 보인다. 영국과 독일 모두 공공영역과 민간영역의 구분이 점점 흐릿해지고, 특히 민영화를 통해 보안이나 치안관련 기능들이 계약을 통해 서비스가 공급되고 있는 실정이다. 하지만 이러한 민영화 개념 속에서는 “사용자에 대한 종속성”(Auftraggebergebundenhiet) 개념이 강하게 결부되어 있고, 민간경비의 경찰활동 보완 또는 대체적 성격에도 불구하고 결국은 사적 계약을 근거로 특정고객에게 특정치안서비스만 제공할 수밖에 없는 제약이 있다. 결국, 민영화 개념 속에는 “사용자에 대한 종속성”이 아주 강하게 결부되어 있으며, 이것이 민간경비산업의 장점이자 동시에 태생적 한계가 될 수밖에 없다고 생각한다.

독일의 Knemeyer가 주장한 “제3의 탈경찰화” 흐름은 사회안전 예방책임을 민간영역으로 재분배하는 것이고, 이러한 재분배의 골자는 범죄예방에 대한 책임뿐만 아니라 국가 독점적인 경찰권도 일부 재분배(위임)하는 것이다. Knemeyer는 이러한 제3의 탈경찰화의 예시로 바이에른 주의 보안감시원을 들고 있다.45) 설명되었지만, 보안감시원의 임무는 노상에서 일어나는 범죄를 예방하기 위하여 일반시민을 명예직 보안감시원으로 선정하고, 이들에게 직무질문·신원확인·이동명령권이라는 보편적인 성격의 경찰권을 부분적으로 부여한 것이다. 즉 제3의 탈경찰화의 흐름은 무질서와 범죄예방이라는 “보편적 업무영역”에, “보편적인 경찰권”을 “민간영역”에게 “제한적”으로 위임하는 것을 의미한다.

영국의 민간경비 업무는 지역사회 안전인가제도를 통하여 이제 계약 관계에 근거한 “사용자에 대한 종속성”을 벗어나, 지역사회의 범죄와 무질서 예방 및 반사회적 행위예방이라는 보편적 업무에 있어서 경찰과 동등한 협력적 치안 파트너로서 발돋움하기 시작하였다. 이러한 안전인가제도의 가장 큰 특색은 상세하게 언급되었지만, 일반적 경찰권의 제한적 부여이다. 즉 지역경찰청장이 요건·훈련·자격 등을 검토한 후, 인가경비원 등에게 일정하고 제한된 경찰권(범칙금 통고처분권·불심검문·압수권 등)을 민간경비회사의 업무 및 지역사회 사정에 따라 제한적·차별적으로 부여할 수 있는 것이다. 따라서 지역사회 안전인가제도 역시, 지역사회에서 범죄와 무질서예방 및 반사회적 행위 근절을 위하여 (보편적 업무), 민간경비원등 민간영역에게 보편적인 권한으로서의 경찰권을 한정적으로 부여한 것이므로, 결국 제3의 탈경찰화 흐름과 연장선상에 있다고 판단해볼 수 있다.

하지만 우리의 특수경비원과 비교하자면 상황은 조금 다르다. 기본적으로 국가중요시설 경비라는 특정한 업무를 수행하고 있고 무기사용권한이라는 특수한 권한만을 부여받았기 때문에, “경찰권 위임”이라는 측면에서는 제3의 탈경찰화 흐름과도 비슷할 수 있지만, 범죄예방이라는 보편적 업무도 아니고, 무기사용권한 역시 보편적 성격의 권한으로도 볼 수 없기 때문에 세부적으로는 차이가 있다고 여겨진다. 아래 표와 같이, 목적·주체·권한에 있어서 뚜렷이 구별됨을 알 수 있다.

물론 최근 사회적 이슈로 대두된 집단민원현장에서의 경비용역업체 폭력사건을 본다면, 민간경비원에게 제한된 경찰권을 부여하자는 주장은 상당한 국민적 우려 내지 불안감을 초래할 수 있다. 따라서 전제조건으로, 전문화·표준화된 자질검증 및 교육훈련 제도 등을 통하여 민간경비산업을 전문적으로 규제하고, 이로써 양적성장에 한계가 있는 공권력(공경비)을 실질적으로 보완할 수 있는 자질과 능력을 먼저 배양해야 할 것이다. 이를 바탕으로 현재 특수경비원에게 인정되는 무기사용권한이라는 경찰권을 넘어서, 경비업법상의 시설경비·호송경비·신변경호 분야에까지 영국의 지역사회 안전인가제도처럼 좀 더 보편적인 성격의 경찰권을 부분적으로 부여하는 제도를 장기적으로 고려해야 할 것이다. 이때 누가 제도를 관리를 할 것이며, 교육훈련 요건·범죄경력 요건·부여되는 경찰권의 기준 등의 내용은 세부적인 토론의 대상이 될 것인 바, 이때 영국의 지역사회 안전인가제도는 분명 중요한 운영사례모델이 될 수 있을 것이다.

비교제도적 관점에서 간략한 정책적 시사점을 도출하자면, 1) 승인 및 관리주체로는 경찰청, 2) 승인 및 인가요건을 전문적으로 평가할 수 있는 단체는 한국경비협회46)로 지정(ACPO CPI 역할 수행), 3) 대상범죄는 지역사회에서의 경미범죄로 한정,47) 4) 경찰권의 범위에 관해서는 더 많은 논의가 필요하나 경미범죄 대응에 부합하는 차등적 경찰권 부여(단 무기소지권 및 체포권 등은 제외), 5) 인가의 대상은 허가를 받은 민간경비원으로 한정, 6) 교육훈련과목에 “법정에서의 증거제출방법 및 증언요령”, “범죄 및 사건현장에서의 초동조치 대응요령” 및 “재난상황대처 요령 및 재난상황에서 시설물의 점검” 등 포함, 7) 범죄경력 조회 요건의 강화, 8) 인가경비원의 정당한 권한행사 보호 및 경찰권 남용 방지규정 마련 등이 제시될 수 있을 것이다.

혹자는 부족한 경찰력을 보완하고 현장 가시성을 증대하기 위한 방편으로 민간경비원을 이용하는 것은 미봉책에 지나지 아니하고, 국가의 검증을 받은 경찰인력을 계속적으로 증대하는 것이 더 타당하다고 주장할 수 있다. 하지만 문제점은 일정 부분 경찰력의 증원은 당연 필요하나 문제는 무제한적인 증대는 현실적으로 불가능하고, 인원의 계속적인 증대는 오히려 경찰권의 비대화를 초래하여, “경찰국가로의 회귀”라는 비판을 초래할 수 있다는 점이다.48) 이에 따라 범죄예방 책임과 권한을 국가기관이 아닌 민간영역과 공유하는 것은, 미봉책이 아닌 실질적인 국민참여 경찰행정을 실현하는 근본적인 방법론이라고 조심스럽게 생각해본다. 이제는 우리도 제3의 탈경찰화 시대를 맞이하여 민간경비의 역할과 법적 권한확대에 대한 실질적이고도 구체적인 토론이 이루어져야 할 시기가 도래한 것이다.

45)언어적인 제약으로 인하여 보안감시원 제도의 도입역사·선발과정·교육 및 훈련·전과조회과정 등에 대하여 자세히 살펴보지 못했다. 이는 후속연구의 주제로 남기고자 한다.  46)경비협회는 경비업법 제22조에 의거한 법적 단체이며 교육훈련 및 연구, 경비진단 등 경비업무의 건전한 운영과 육성을 책임지고 있다. 따라서 경비협회가 ACPO CPI의 역할을 수행하는 것이 효율적이라고 생각한다.  47)경찰권의 대상은 일단은 지역사회 내 사소한 범죄와 무질서로 한정하는 것이 타당하다고 생각한다. 이러한 결정은 경미한 범죄를 방치하면 큰 범죄로 이어진다는 범죄학이론, 즉 “깨진 유리창이론”(Broken Window Theory)에 의해서 정당화될 수 있을 것이다. 즉 민간경비원의 경찰권은 큰 범죄로 이어질 수 있는 경미한 범죄를 대상으로 우선 행사되어야 할 것이다.  48)서울신문, “공무원 수 변화로 본 MB정부 3대 키워드”, http://www.seoul.co.kr/news/newsView.php?id=20121015008013(2014. 3. 11 검색).