공공정책 결정과 집행의 효율성에 초점을 둔(Kjaer, 2004) 거버넌스가 공공부문 개혁의 핵심 개념이자 복지국가 개혁의 주요 패러다임으로 자리를 잡게 됨에 따라 복지전달의 가장 효과적인 수단으로 인식되었던 공공행정모델이 변화하고 있다. 고객욕구에 둔감한 계층제식 복지전달모델에서 복지의 ‘사회적 분업’을 강조하는(Clarke, 2004) 수요자 중심의 복지전달체계로의 전환이 그 중심에 있다. 수요자 욕구에 대응적인 복지서비스를 공급하기 위한 실천방식으로 정부-시민사회 간의 네트워크와 파트너십에 기초한 공동규제, 공동생산, 협력적 관리가 요구되고 있는(Bochel & Bochel, 1998; Bevir, Rhodes & Weller, 2003; Newman, 2004) 지금의 복지거버넌스 시대에서 공공서비스 개혁의 중요한 학습의 장으로 인식돼 온 나라가 호주이다(Milner, 2002). 공공서비스의 생산과 전달에 있어 제도적 형태(institutional form)보다는 효율성과 생산성이 중시되는(Pierre & Peters, 2000) 복지거버넌스의 흐름 속에서 국제적으로는 드물게 ‘대규모 공공조직’을 창출해 수요자의 욕구에 부합하는 서비스를 제공하는 데 정책적 노력을 기울이고 있는 국가가 호주이기 때문이다. 그 대규모 공공조직이 바로 센터링크(Centrelink)이다.

Howard 정부의 복지국가와 서비스 전달 재편의 일환으로 1997년 설립된 센터링크는 공공부문 제도설계의 주요 혁신의 하나로 평가되는(OECD, 1995) 구매(purchasing)와 공급(providing)기능을 분리, 정부 구매부처를 대신해 서비스를 제공하는 호주 정부의 핵심적인 서비스 전달기관이다. 일반 국민에게 수준 높은 정부서비스에 대한 손쉽고도 편리한 접근성을 보장해 주어야 한다는 원칙하에 총 25,233명의 인력이 약 710만 명에게 통합적인 복지서비스를 제공하고 있는(Centrelink, 2011: 17) 센터링크는 혁신적인 구조적 변화를 반영한 조직이었다는 점에서(Vardon, 2000) 제도화 당시부터 정부서비스 전달체계의 중요한 발전으로 여겨졌고, 호주뿐만 아니라 해외에서도 복지국가 미래에 관한 논의의 중심에 있었다(Raper, 1999: 103). 현재도 연구대상으로서 센터링크에 대한 국제적 관심은 지속되고 있다.

관심의 초점은 서비스 전달 개선을 겨냥한 혁신적인 제도설계에 있다(Rowlands, 2003; Halligan, 2007; Halligan & Wills, 2008). 정책과 전달의 분리가 낳은 전문화된 전달조직임에도 정부 내에서의 다원적 기능과 역할비중으로 인해 전통적인 관료제나 공공서비스의 개선 차원에서 성과계약과 구조적 분리에 입각해 설립되는 단일 목적의 독립기관과는 다른 구조적 특징을 갖고 있는 조직이 센터링크이기 때문이다. “주인-대리인 측면에서 정의된 운영체제 안에서”(Halligan, 2007: 445) 기능하는 준정부조직으로 계약관계에 기초하여 정부의 구매부처를 대신해 일반 국민에게 이들 프로그램에 대한 생활사 모델(life-events model)에 기반한 통합적인 서비스 전달을 책임지는 소위 ‘원스톱숍(one stop shop)’이 센터링크인 것이다. 신공공관리(NPM: New Public Management)의 색채가 짙은 분할과 계약주의, 주인-대리인 이론, 책임운영기관, 그리고 고객 중심 조직 개념 등에 복합적으로 영향을 받아 제도화된 조직이 센터링크라 할 수 있다(Halligan & Wills, 2008: 3-4 참조).

이처럼 센터링크가 제도설계, 서비스 전달 개선, 수요자 중심 등 거버넌스의 중심적인 문제들을 아우르고 있다는 점에서 이 글은 복지거버넌스의 맥락에서 센터링크가 어떻게 운영되고 있는지를 제도적 시각에서 분석, 그에 따른 이론적, 실제적 함의를 제시하는 데 목적이 있다. 더 이상 계층제 거버넌스(hierarchical governance)와 공식조직에 분석의 초점을 두지 않는, 그로 인해 다른 국가배경에서 다른 거버넌스 양식의 차별적 전개를 모호하게 할 수 있는 거버넌스의 분석적 시각을 고려할 때(Clarke, 2004: 106-107 참조), 이 글은 복지거버넌스의 이론적 논의에 조금이나마 기여할 수 있을 것으로 사료된다. 공공혁신이 공공거버넌스의 주요 쟁점임에도 “혁신의 장애물과 견인차는 무엇인지”, 무엇이 혁신을 강화시킬 수 있는 방법인지에 대해서는 관심이 그다지 높지 않은 현실에서 “혁신을 촉진하는 쪽으로 공공거버넌스 과정을 설계할 수 있는 방법을 모색하는 것이 중요하다.”는 Sørensen(2012: 224-225)의 주장은 이 글의 의의와 맞닿아 있다 할 것이다. 또한 거버넌스 시각에서 접근한 연구(오수길, 2000)나 센터링크의 소개 차원(오수길, 2000; 정무성, 2003; 장지연, 2005; 신현욱, 2010)을 넘어 이론적·실제적 함의로 한 단계 나아가 센터링크의 제도적 효과 분석에 이르는 데도 일정 수준 기여할 수 있을 것으로 기대된다.

지난 시기 각국 정부의 국가 재창출의 주요 동인 중 하나는 복지비용에 따른 만성적 예산적자를 해결해야 할 필요성이었다. 지출통제에 대한 압력과 보다 적은 세금을 통한 더 많은 서비스 산출에 대한 압박이 공공서비스 개혁의 주된 맥락을 형성했으며(Alasdair, 2003: 720), 시장, 복지자본주의, 특히 NPM이 복지공급 패러다임을 이끌었다. 1980년대 중반 단행된 복지전달의 효과성과 효율성을 창출하기 위한 수단으로서 관리주의, 시장거버넌스, 계약 메커니즘을 통한 복지국가의 대규모 관료주의 체계의 철회를 그 특징으로 했던(Araújo, 2001) NPM이 기존 국가 중심 공급 패러다임에서 다원적 복지공급 패러다임으로의 전환을 불가피한 현상으로 받아들이게 했다.

재정압박을 타개하고 서비스의 질을 개선하기 위한 전략으로 NPM은 구조적 권한이양 및 책임운영기관과 같은 ‘복지 관료제의 재조직화’(Verhoest & Mattei, 2010)와 아울러 집행과정에서 경쟁을 제도화시켰다. 그 중에서도 책임운영기관화(agencification)1)가 공공서비스의 민주적 대응성을 강화시키기 위한 NPM의 핵심 전략이었다. “정책개발과 성과계약의 지배를 받는 서비스 전달의 조직적 분리”(Talbot et al., 2000: 7)가 NPM의 복지 관료제 개혁의 주된 틀이었던 것이다. 관료제 중심의 복지전달에 대한 불신이 이 같은 전략의 근저에 자리해 있었다.2) “효율적이고 효과적인 방식으로 공공재를 조직화하여 전달할 수 있는 국가역량에 대한 근본적인 도전에서 비롯된 개념”(Hardiman, 2012: 229)이 바로 NPM이었던 것이다.

이 점에서 NPM에 의한 복지국가 재편은 오히려 공공거버넌스 과정의 혁신을 저해하는 역효과를 가져왔다. 책임운영기관화, 경쟁에 기초한 성과관리를 통한 NPM 개혁은 수평적 조정 문제와 직접적인 정치적 책임성의 결여라는 부정적 효과를 낳았다. 수평적 조정의 간과로 인한 정책전달의 분절과 협력 부족이 서비스 전달의 효과성과 효율성을 제한했고(Christensen & Lægreid, 2007), 특히 재편은 서비스 공급자 수준에서 책임성의 근본적인 변화를 불러왔다. 투입과 과정지향적인 정치적 책임성에서 결과위주의 ‘관리적 책임성’으로의 변화가 그것이었다. 그 결과 NPM은 공적 책임성을 저해하는 ‘책임성의 괴리’(Benish, 2010) 문제를 남겨 놓았다.

이러한 문제를 해결하기 위해 도입된 개혁수단이 파트너십과 네트워크 등으로 대변되는 새로운 NPM(post-New Public Management)(Christensen & Lægreid, 2012)이다. 책임운영기관화와 경쟁을 공공혁신의 주요 메커니즘으로 간주한 NPM과는 달리 새로운 NPM은 서비스 전달의 효율성과 효과성의 강화수단으로 ‘협력적 거버넌스’에 정책적 무게를 두고 있다. 소위 거버넌스 전략으로서 새로운 NPM은 다음과 같은 전제에 근거해 있다. 서비스 전달의 혁신은 “상호의존적인 이해관계자들 사이의 협력의 제도화”(Sørensen, 2012: 215)를 통해서만이 가능하다. 이러한 거버넌스적 사고에 영향을 받아 현재 수평적이고 탈관료적인 공ㆍ사적, 자발적 조직들의 네트워크와 파트너십을 통한 복지전달이 Benish(2010)의 지적처럼, 공공복지행정에 일대 혁신을 가져오고 있다. ‘복지거버넌스’(governance of welfare)(Jessop, 1999; Butcher, 2002)로 통칭되는 복지전달의 ‘새로운 과정’이 복지국가 개혁을 이끌고 있는 것이다.

복지정책 집행구조의 새로운 운영양식인 거버넌스의 특징은 상호의존적 네트워크를 중심 수단으로 하는 파트너십에 있다. 특히 거버넌스는 공동의 목표를 추구하는 데 있어 네트워크의 역할에 주된 초점을 둔다. 여기서 네트워크는 흔히 계층제와의 상호작용을 고려하지 않는(Kjaer, 2004) 민간부문이 ‘중심적 요소가 되는 현상’(Christensen & Lægreid, 2012)으로 이해된다. 따라서 일반적으로 정책집행의 분석단위는 계층제 방식이 아닌(Pierre & Peters, 2000; Fimreite & Lægreid, 2009) 공공-민간부문 간의 네트워크에 맞춰져 있다. Salamon(2002)이 주장하듯이, 거버넌스는 행정의 초점을 계층제에서 네트워크로 이동시킨다. 문제는 네트워크의 확산이 중앙의 통제 결여로 인해 의사결정과 서비스 전달의 책임성을 약화시킬 수 있다는 것이다(Peters, 2000; Kjaer, 2004; Fimreite & Lægreid, 2009). 이러한 맥락에서 단순히 네트워크 관리(Rhodes, 1996)로서가 아닌 공공영역의 정당성을 강화하기 위한 공공정책의 형성ㆍ집행 규칙의 폭넓은 관리과정으로서의 거버넌스(Kjaer, 2004: 15, 57 참조) 개념에 근거하여 나온 또 하나의 전략이 있는데, 그것이 바로 ‘국가 중심의 거버넌스 접근방식(state-centric approach to governance)’(Christensen & Lægreid, 2007; 2012; Fimreite & Lægreid, 2009)이다.

이 접근방식은 국가가 수직ㆍ수평적 차원의 조정자로서의 역할을 하는 소위 상호의존적인 조직 간 네트워크(Rhodes, 1997)로 정의될 수 있는 ‘공ㆍ공 네트워크(public-public network)’를 핵심적 요소로 한다(Christensen & Lægreid, 2012). 파트너십의 주요 수단인 네트워크가 복지 관료제를 대체하기보다는 이를 보완한다는(Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010; Christensen & Lægreid, 2012) 시각에 입각해 전통적인 정책영역을 초월하는 복잡한 문제를 해결하기 위한 수단으로 비공식적, 자발적 파트너십 못지않게 조직 간의 공식적이고 의무적인 파트너십을 중시하는 전략이 국가 중심적 접근방식이다. 과거 협력적 정부(joined-up government)로 일컬어진 ‘범정부적 접근방식’3)이 대표적인 예다.

협력적 거버넌스가 서비스 전달의 협력 메커니즘으로 파트너십과 네트워크를 강조한다면, 범정부적 접근방식은 ‘계층제와 네트워크의 혼합’으로 특징되는 파트너십 모델(Fimreite & Lægreid, 2009)을 강조한다. 협력적이고 효율적인 서비스 전달을 보장하기 위한 위로부터의 통제를 강조하는 전략이 범정부적 접근방식이다(Halligan, 2006). 거버넌스 전략과 병행한 정치행정시스템의 역량 강화에 기초한 정책과 집행에서의 수직, 수평적 조정과 통합에 의한, 즉 자율과 규제에 기반한 협력적인 정책집행이 범정부적 접근방식의 기본개념이라 할 수 있으며(Christensen & Lægreid, 2007; 2012), 이러한 개념을 공적 부문에 적용시킨 조직형태가 원스톱숍이다(Askim et al., 2011). 공식적인 ‘공ㆍ공 파트너십(public-public partnership)’(Fimreite & Lægreid, 2009)과 네트워크 중심의 조정 메커니즘(Verhoest, Bouckaert & Peters, 2007)을 통해 “공공조직의 분열된 부분들을 통합”(Askim et al., 2011: 1452), 협력적인 서비스 전달을 이루어내기 위한 조직구조가 원스톱숍인 것이다. “상호의존적인 조직들 간의 빈약한 조정이 거버넌스 능력”, 나아가 “복지국가의 정당성을 위협한다.”는 Askim 외(2011: 1451)의 지적은 복지거버넌스 측면에서 원스톱숍의 의미를 거듭 확인시켜 주고 있다.

현재 복지정책 집행구조는 상당한 정도의 합의가 이루어진 거버넌스 개념 속에서 작동되고 있다(Ewalt, 2001: 1). 앞서와 같이 서비스 전달, 이를 책임지는 제도와 복지전달방식, 그리고 이들 메커니즘의 변화가 복지거버넌스와 밀접히 연관된 이슈들이기 때문이다(Jessop, 1999; Khalil & Adelabu, 2012). 서비스 전달과 관련된 제도와 그 변화가 복지거버넌스의 주된 초점인 것이다. 과정과 성과(결과) 역시 예외는 아니다. 문제는 Pierre & Peter(2000)의 주장처럼, 거버넌스가 제도, 특히 공식적 제도보다는 과정과 성과(결과)에 더 관심이 있는가 하는 점이다. 제도에 대한 거버넌스의 이 같은 이미지와는 달리 Kjaer(2004)는 “공공부문의 변화를 분석하기 위한 시도에서 나온” 이론이 거버넌스인 만큼 제도변화가 거버넌스의 기본초점이라고 주장한다(Kjaer, 2004: 31, 10 참조). 뿐만 아니라 거버넌스는 행위주체를 수반하는 데(Kjaer, 2004), 공식적 제도인 조직 내 부처(department)가 거버넌스가 강조하는 협력의 주체일 수 있다는 것이다(Askim et al., 2011). 더 중요한 점은 초점의 중심에 있는 제도변화를 분석하기 위해서는 제도설계에 대한 고려가 전제되어야 한다는 사실이다. ‘복지국가 변화의 핵심 부분’(Verhoest & Mattei, 2010)으로 여겨지는 것이 제도설계이기 때문이다. Hardiman(2012)이 거버넌스에서 국가구조설계(state structure design) 변화의 중요성을 언급하고 있는 것도 같은 맥락에서 이해할 수 있다.

이러한 제도설계는 정치행정적 맥락과 깊이 관련되어 있다. 제도는 특정한 정치행정적 맥락 속에서 설계되기 때문이다(Hardiman, 2012). 예를 들어, 원스톱숍을 종합적으로 분석한 Askim 외(2011: 1451)에 따르면, 원스톱숍의 일정한 조직형태는 중앙정부의 정치적, 성과적 우선순위에 영향을 받은 타협과 협상의 산물이라는 것이다. 제도설계와 관련된 의사결정과정에서 주요 행위자들의 정치적 이해관계와 논리적 근거가 어떻게 제도화되었는지에 관심을 가져야 하는 이유이다. 제도설계는 또한 경로의존적이다. 공공관리와 복지전달의 역사적 전통, 즉 기존의 행정전통이 반영된, 그리고 그것에 의해 조건이 형성되는 것이 제도뿐만이 아닌 제도설계이기도 한 것이다(Askim et al., 2011: 1465; Hardiman, 2012: 232). 사회정책에 관한 의사결정과 개혁은 “역사적으로 제도화된 틀 안에서 진행되고 있다.”는 Esping-Andersen(1990: 8)의 지적과 같이, 개혁수단으로서 복지거버넌스 역시 그 틀을 형성하는 맥락에 민감한 과정이다(Peters & Pierre, 1998; Ewalt, 2001). 거버넌스가 과거와의 단절을 의미하는 것은 아니다(Gregory, 2006).

이상의 내용을 전제로 이 글은 <그림 1>에서와 같이 센터링크 도입의 정치행정적 맥락을 형성한 호주 복지국가의 재편을 도입 배후에 자리 했던 주요 행위자들의 정치적 이해관계와 논리적 근거의 제도화 과정을 중심으로 살펴보고, 이러한 맥락 속에서 추진된 센터링크의 도입과정을 제도설계에 주된 관심을 두고 복지거버넌스의 맥락에서 검토한다. 그리고 복지거버넌스의 초점인 제도변화와 제도성과의 측면에서 도입 이후 현재까지 센터링크의 제도변화가 가져온 성과에 대한 분석결과를 바탕으로 복지거버넌스에 어떠한 함의를 줄 수 있는지를 논하고자 한다.

1)책임운영기관화란 효율적, 효과적 관리를 제약하는 복잡성의 요인으로 지목된 정치과정과 관리과정을 분리, 전통적인 관료제를 대신한 성과지향적인 정부 프로그램 전달 조직의 창출을 의미한다(Stewart & Walsh, 1992; Rowlands, 2003). 즉 정책전달(policy delivery)의 목표와 수단을 명확히 한 정책-운영의 구조적 분리와 성과계약에 기초한 구매자-공급자 관계에 입각하여(Halligan, 1997; Rowlands, 2003) 대규모 부처조직을 핵심 정책부서와 서비스 운영기관으로 분리, 기능적 전문화를 통해 성과 및 전달의 효율성과 대응성을 강화시키고자 한 전략이 책임운영기관화였다(Talbot et al., 2000).  2)Butcher(2002: 8)는 정부 독점적 서비스 공급이 비판받는 이유를 크게 복지국가 전달 메커니즘에 내재된 비효율성ㆍ낭비성ㆍ비능률성, 서비스 사용자의 욕구나 요구에 둔감한 공급자 우위성, 서비스 사용자 및 고객과의 비친밀성, 그리고 책임성 결여의 4가지로 요약한다.  3)범정부적 접근방식은 기능적 전문화가 야기한 ‘칸막이 행정(siloization)’ 등 NPM 개혁의 부정적 효과에 대응하여 나온 전략이다. 중앙의 통제력 강화 및 공공-민간부문 간의 파트너십을 포함한 전체론적 관점에 바탕을 둔 수직ㆍ수평적 조정과 통합에 의한 협력적 시너지 창출을 통해 일반 국민에게 원활한 서비스를 제공하는 것이 이 전략의 핵심이다.

전후 케인스언이즘(Keynesianism)에 기초하여 노동당 정부에 의해 그 기본 골격을 갖춘 호주 복지국가는 1970년대 중반 경기침체가 동반한 복지비용 상승에 따른 위기감이 팽배해지면서 1980년대부터 본격적인 개혁에 휩싸인다. 과거와의 단절을 숙제로 남긴 1975년 Fraser 자유당 정부의 복지국가 개혁 실패로 인해 노동당 정권임에도 Hawke-Keating 정부(1983-1996년)는 신자유주의에 영향을 받아 공공부문 축소 및 노동시장의 점진적 규제완화와 함께 복지개혁의 조건을 확고히 하는 NPM에 입각한 사회서비스 개혁을 추진한다. 정부서비스 전달의 전 영역에 걸쳐 시장지향적 접근방식이 도입되며, 축소, 외부계약, 민영화, 구매자/공급자 분리 등의 용어가 관료제 과정을 지배하게 된다(Saunders & Deeming, 2011; Bryson, 2001). ‘행정에서 관리로의’(Halligan, 2013) 이 같은 변화의 통제는 관료제에 기초했다. 전략적 방향을 설정하는 데 정치행정부가 상당한 영향력을 행사했고, 관료들이 개혁 프로그램을 관리했다(Campbell & Halligan, 1992: 192).

정치적 차원이 아닌 관료제 수준의 이 같은 개혁은 1996년 집권한 Howard 연립정부의 재정적자 축소를 겨냥한 정부서비스 공급의 적극적인 경쟁 노출(Vardon, 2000)로 특징되는 호주 공공서비스(APS: Australian Public Service)의 급진적 개혁으로 구체화된다. 그 과정에서 개혁의 우선순위에 대한 뚜렷한 시각차가 가시화된다. 공공지출의 보수적 시각을 견지했던(Halligan & Wills, 2008) 재무부(DoF: Department of Finance)를 주축으로 연립정부는 경쟁과 시장 확대에 무게를 둔 반면, 관련 핵심 부처와 조직들은 시장모델과 계약주의에 근거한 구조개혁을 주장한다. 책임의 분명한 선을 그어야 한다는 것이 정치권의 공식입장이었다. 정책결정과 우선순위 설정 책임은 부처에, 서비스 전달을 포함한 정책집행 책임은 APS에 있어야 한다는 것이었다(Rowlands, 2003: 84-85). APS의 대규모 인력 절감을 가능케 하려는 연립정부의 의도가 담긴 입장이었다. 이전까지 ‘서비스 전달의 효과적인 피드백’(Halligan, 2011) 수단으로 여겨졌던 단일 부처 단위의 정책과 집행역할의 통합, 즉 서비스 전달과 정책의 통합 원칙이 ‘실용주의’ 개혁의 도마 위에 오르게 된 것이다. 정부기구의 재조직화가 우선적으로 풀어야 할 숙제가 된 것이다.

표적의 주 대상은 서비스 전달 네트워크의 중복문제로 줄곧 비판받아 온 다기능적 거대부처였던 사회보장부(DSS: Department of Social Security)와 고용교육훈련청소년부(DEETYA: Department of Employment, Education, Training and Youth Affairs)였다. 재정적자를 고려한 서비스 전달과 프로그램 설계의 통합이 영향력 있는 정부의 조직개편안이었다. 연방고용서비스(Commonwealth Employment Service)의 고용부분과 DSS의 지급(payment)부분의 통합이 개편안에 전제되어 있었다. 그 안에는 수요자의 접근성을 개선하기 위한 단일 네트워크 창출에 대한 필요성도 내재해 있었다(Rowlands, 1999a: 3; Halligan, 2004: 150-151; Halligan & Wills, 2008: 25). 정부의 기대에 부합하는 방안을 마련치 않을 경우 받아들이기 힘든 선택을 할 수밖에 없었던 현실에서(Rowlands, 2003; Halligan, 2004) 이들 제도적 행위자는 주어진 선택지4) 안에서 즉각적으로 대응했다. 선택은 정치적 기대와 부처 자체의 이해관계의 균형을 맞추는 방향에서 이루어졌다. 역할 확대와 축소를 둘러싼 정치적 협상을 통해 경쟁관계에 있던 DSS와 DEETYA는 ‘전달기관을 통한 정책조정’(Halligan & Wills, 2008)에서 해결의 실마리를 찾았다. 선택의 제약 속에서 두 제도적 행위자는 정부가 제시한 절충적인 서비스 전달기관 모델을 정치와 행정의 이해관계가 반영된 현실적 방안으로 받아들였다. 정책-집행의 분리(구매자-공급자 개념)에 기초한 서비스 전달기관이 DSS와 DEETYA의 최종적인 정치적 타협안이었던 것이다.5) 문제는 정부가 구체적인 제도설계까지는 고려하지 못했던 상황이었기 때문에 정책과 서비스 전달의 분리가 자칫 책임혼란 등을 가져올 수 있다는 우려감이었다. Rowlands(2003)의 지적처럼, ‘새로운 기관의 올바른 거버넌스’만이 잠재적인 문제를 피할 수 있는 방안이었다. 따라서 다음의 정치적 과제는 구매자-공급자의 명확한 역할관계 정립과 새로운 기관의 구조적 특징, 다시 말해 센터링크 개념을 명확히 하는 것이었다.

이는 구매자와 공급자 사이의 관계 및 기능의 장기적 결과와의 타협에 의해 구체화된다(Halligan, 2004; 2007). “관료정치에 의해 형성된 구매자-공급자 원칙, 파트너십, 관리적 측면의 상대적 중요성”(Halligan, 2004: 155; 2007: 450; Halligan & Wills, 2008: 7, 144)에 대한 해석차가 존재했기 때문이다. 초기 센터링크 개념의 모호성에 기인한 이러한 제약과 잠재적 갈등(Halligan & Wills, 2008)에서 무엇보다 중요한 문제가 되었던 것은 선별적인 수평적 통합만으로 수직적으로 통합된 조직들의 한계가 공공가치를 창출하는 쪽으로 바뀔 수 있는가하는 점이었다(Halligan, 2007: 445). 장관의 권한과 통제 하의 정치-관료적 관계와 거버넌스 현실을 반영한 제도설계가 문제의 핵심이었다.

설계의 밑그림은 센터링크 창출의 주요 추진력이 되었던 DSS에 의해 그려졌다. ‘새로운 조직의 관리 및 책임의 공식적 장치’(Rowlands, 2003)로서의 거버넌스 문제가 그것이었다. “독립성, 책임성, 운영에 대한 정책 비개입 가능성 간의 균형”(Rowlands, 2003: 112-113)이 제도설계의 중점 요소였다. 정부가 의도한 네트워크 합리화와 통합에 의한 효율성, 특히 센터링크 도입의 중요한 요인이었던(Halligan, 2004) 고객서비스 전달을 개선하기 위해서는 공공서비스의 통상적인 제약들로부터 자유로워야 한다는 것이 DEETYA도 궁극적으로 공유했던 제도설계의 최우선적인 시각이었다. 기관분리에 더해 서비스 계약에 의한 기관(센터링크) 재정의 통제를 통해 독립성, 책임성, 구매자-공급자의 명확한 분리 사이의 균형이 가능할 수 있다는 것이 DSS와 DEETYA의 공통된 시각이었다(Rowlands, 2003: 113). 새로운 기관의 역할 또한 정책-전달의 분리 개념에서 도출되었다. 프로그램 관리와 같은 정책과 전달 사이의 접점지대로 인해 새로운 기관의 역할범위가 구매자와 공급자 간의 상대적 책임을 둘러싼 의견충돌의 장으로 남게 되지만, 기능의 통합을 전제로 법정기관의 위치에서 DSS와 DEETYA가 수행했던 사회보장과 실업부문의 서비스 전달을 책임지는 원스톱숍 접근방식에 바탕을 둔 전문화된 공급자로서의 역할이 새로운 기관에 주어진다. 원스톱숍을 통한 고객서비스 향상과 관리의 경제성, 이를 위한 수단으로서 법정기관의 구조에 강조점을 둔다(Mulgan, 2002).

이에 따라 1996년 새로운 기관의 창출을 DSS와 DEETYA의 실질적인 재편(Sedgwick, 1996)이자 정부의 일차적 과제였던 APS의 인력 절감 수단의 제도화로 바라 본 DoF의 강력한 지지 속에(Vardon, 1998) 거대부처였던 DSS를 분리,6) 1997년 연방서비스전달기관(Commonwealth Services Delivery Agency)이란 공식명칭으로 센터링크가 설립되기에 이른다. DSS와 DEETYA의 기능과 인력을 통합해 만들어진 센터링크는 1996년 후반부터 DSS 내에서 비공식적으로 운영되다가 1997년 입법화 과정을 거쳐 규모가 축소된 새로운 정책 중심의 DSS와는 별개의 “정부지출의 약 30%를 차지하는”(Halligan, 2013: 11) 독립체로서 구매부처와의 계약 하에 공식적으로 서비스를 제공하게 된다. 서비스의 주요 구매자는 센터링크와 ‘수요-공급 독점(monopsony-monopoly) 관계’에 준하는(Rowlands, 1999b) 위치를 점했던 DFaCS로 명칭이 바뀐 DSS였다. ‘효율성과 책임 있는 서비스’로 결합된 조직(Halligan & Wills, 2008)이 센터링크라는 당시 Howard 수상의 기대 섞인 평가가 말해주듯, 고객서비스를 개선하는 동시에 효율성을 달성하는 것이 센터링크가 직면한 도전이었다.

정부의 기대에 부합하기 위한 센터링크의 대응은 조직 설립의 핵심 근거인 서비스 전달 개선과 비용효율성의 요구를 균형화하기 위한 제도설계에서에서 찾을 수 있다. 경쟁력 있는 고객 중심 조직으로서의 입지를 다지기 위한(Centrelink, 1998) 새로운 거버넌스 모델의 구축이 센터링크 제도설계의 핵심이라 할 수 있다. 그렇다면 센터링크와 같은 원스톱숍의 제도설계에서 가장 중요한 개념적 차원들은 무엇인가?

Askim 외(2011)는 원스톱숍 모델의 제도설계의 중심적인 특징으로 기능, 참여구조, 수평적 수단, 고객과의 근접성, 그리고 자율성을 제시한다. 기능은 제공되는 서비스 범주를 포함한 역할을, 참여구조는 단순, 복잡성의 정도로 중앙, 지방정부 등 정부단위 파트너들의 범위와 유형을 가리킨다. 수평적 수단은 협력의 촉진기제로서 조직 간 혹은 조직 내의 “조정을 개선하기 위한 관리장치”를 의미한다. “정책조정을 고객의 수준에 맞추려 하는 것”이 원스톱숍의 일반원칙이라는 점에서 고객과의 근접성 역시 중시된다. 주목해야 할 것은 센터링크 설립 시에도 강조되었던 자율성이다. 구조적인 수평적 협력은 흔히 위로부터의 통제로 특징되는 수직적 차원에 영향을 받기 때문에 수직적 정책수단과 자체 예산, 내부조직 문제 등에 대한 자율적 의사결정수준의 관점에서 외부통제의 정도를 신중히 고려할 필요가 있다는 것이다(Askim et al., 2011: 1456-1457 참조). 이들 요소의 상호작용이 제도성과와 직결되어 있음을 Askim 외는 시사하고 있다.

우선 기능적 측면에서 센터링크는 정부의 가장 큰 서비스 공급자로 정부가 제공하는 주요 프로그램, 주로 사회보장급여의 전달 책임을 맡고 있다. 이를 위해 센터링크는 법적 기반인 1997년 연방서비스전달기관법(CSDA: Commonwealth Services Delivery Agency Act)에 규정된 4가지 기능을 수행한다. 서비스 계약에 따른 정부서비스 제공, 다른 여타 법률에서 부여한 기능, 장관의 공식적 요구에 따른 기능, 이들 3가지 기능성과에 도움이 되거나 그와 연관된 기능이 그것이다(Rowlands, 2003: 126). 이 외에 CSDA는 조직의 축인 최고경영자(CEO: Chief Executive Officer)의 직무수행을 지원하는 역할을 센터링크에 부여하고 있다(CSDA, 1997a: 3). 점진적 접근방식에 근거한 이 같은 기능을 통해 조직목표7)를 달성하고, 나아가 지역사회에 비용효율적이면서도 대응적이고 질 높은 서비스를 제공하는 것이 센터링크의 전략방향이다.8) 센터링크는 전략방향을 의미 있는 성과평가지표로 바꿔 변화를 일구어내기 위해 균형성과표(BSC: Balanced Scorecard)를 활용하고 있다(Vardon, 1998).

“통합적인 서비스 전달의 중요한 차원”이자 넓게는 “통합적인 공공거버넌스의 핵심 요소인”(Kernaghan, 2009: 239) 참여구조의 맥락에서 센터링크의 중앙정부 파트너는 구매자-공급자 계약의 법적 기초가 되는 CSDA의 서비스 계약관계에 있는 정책부처이다.9) 지역 수준에서는 ‘대규모의 분산적 조직’(Vardon, 1998)이 센터링크라 할 만큼, 주‧지방정부와의 전략적 파트너십 하에 고객인 일반 시민을 비롯한 지역사회 대표 및 조직, 지역 민간조직과 정부기관 등이 커뮤니티 파트너십과 ‘협의적 파트너십(consultative partnership)’(Kernaghan, 2009)을 통해 서비스 전달과 관련한 문제를 인식하고 시각을 공유하는 등 센터링크의 파트너로서의 역할을 한다. 호주에서 4번째로 큰 정보기술 활용자가 센터링크라는 사실에서도 알 수 있듯(Centrelink, 1999b) 민간 공급자에 매우 의존해 있는 조직이 또한 센터링크이다. 따라서 센터링크는 민간부문과 긴밀한 협력관계를 유지하기 위한 목적에서 ‘기술적 파트너십(technological partnership)’(Vardon, 2000) 전략을 채택한다. 이는 파트너들과의 실질적 협력이 구매자-공급자 관계의 성공을 가늠하는, 서비스의 효과성과 효율성을 개선시킬 수 있는 요소라는 센터링크의 조직인식이 작용한 결과이다(Vardon, 1998: 5; Rowlands, 1999a 참조).

센터링크의 이러한 협력관계는 정책과 전달 간의 연계를 강화하기 위한 법적 장치10)와 함께 정부 차원의 경우 전략적 파트너십을 구성하는 업무파트너십협약서(BPA: Business Partnership Agreement)를 통해, 지역 수준에서는 고객서비스 네트워크(CSN: Customer Service Network)를 통해 이루어진다. 1998년 도입된 BPA는 센터링크와 정부파트너 사이의 공식적인 관계범위를 설정해 놓은 문서이다. 구매자와 공급자의 관계맥락을 제공하는 지표가 BAP이다(Australian National Audit Office, 2008). ‘관계의 발전’이 파트너십의 강한 토대(Winkworth, 2005)임을 고려할 때, 정부파트너와 센터링크의 관계 발전에 중심적인 메커니즘이 BAP라 할 수 있다.11) 지역사회와의 상호작용 메커니즘인 CSN은 방대한 조직 네트워크로,12) 이를 통해 센터링크는 지역사회에 통합적인 서비스를 전달한다.

지역 수준의 상호작용은 센터링크의 파트너십 전략(Better Practice in Local Engagement of Community and Business Sectors' Strategy)(Institute for Citizen-Centred Service, 2008)에 맞춰 민간부문을 포함한 지역사회의 참여 촉진에 중점을 둔 의사소통(communicating), 협력(cooperating), 공조(collaborating), 창출(creating) 등 4가지 수준에서 이루어진다. 의사소통은 지역사회를 이해하고 이에 도움이 되는 집단들과의 실질적인 관계를 형성하기 위한, 협력은 보다 접근 가능한 통합적인 서비스를 위한, 공조는 지역사회의 새로운 욕구를 인지하고 이에 대처하기 위한, 창출은 새로운 기회와 대응, 그리고 서비스를 찾아내기 위한 것이다(Centrelink, 2007a: 23; Kernaghan, 2009: 244에서 재인용). 목적은 센터링크의 전략적 목표인 서비스 전달 개선에 있다. 예를 들어, 커뮤니티 그룹(community group)과 각종 포럼은 서비스 전달을 개선하기 위한 센터링크의 지역사회와의 정보 공유 및 협의 통로이다. 그 중에서도 커뮤니티 레퍼런스 그룹(Community Reference Group)은 서비스의 질과 신규 프로그램의 영향에 대한 피드백을 제공한다(Centrelink, 1999a). 고객의 욕구를 파악하기 위해 센터링크는 지역사회 및 민간파트너들의 참여 촉진 수단으로서 가치 창출 워크숍(VCW: Value Creation Workshop)을 제도화하기도 한다. 서비스 전달 전략과 실행계획 개발에 유용한 정보를 얻는 것이 VCW의 실질적 목적이다.13) 정책 피드백과 정책집행, 정책투입 사이의 연계 강화에 이들 수평적 수단의 또 다른 의미가 있다. 이 외에도 센터링크는 파트너십 역량을 뒷받침하기 위한 제도적 시스템을 갖춘다.14)

무엇보다 센터링크는 고객의 서비스 접근성 강화가 전제되어야만 하는 고객 중심 조직이다. 이는 CSDA에 분명히 나타나 있다. 새로운 조직의 목표는 정부서비스에 대한 행정적 접근성을 강화시켜 일반 국민이 한 곳에서 도움을 받을 수 있도록 하는 것이다(CSDA, 1997b: 1; Halligan & Wills, 2008: 34-35에서 재인용). 목표 충족은 일차적으로 고객서비스 전략을 통한 고객 지향적 문화 창출에서부터 시작되었다. 고객서비스 전략의 초점은 ‘고객에 귀를 기울이는 것’으로, 앞서 VCW와 1997년 자리 잡은 고객서비스헌장(CSC: Customer Service Charter)이 그 피드백 수단이다. 고객과 지역사회의 피드백에 근거한 시민과 센터링크 상호 간 관계와 책임 개념이 CSC 원칙에 반영되며(Vardon, 1998; Halligan & Wills, 2008), 이 원칙은 1998년 생활사 방법론(life-events methodology)에 기초해 모든 구매부처의 서비스를 단일 창구(single point of contact)를 통해 고객에게 통합적으로 제공하는 새로운 서비스 전달 모델로 구체화된다(<그림 2> 참조).

센터링크 제도설계의 주된 특징 중 하나인 생활사 접근방식은 <그림 2>에서와 같이, 고객의 경험을 근간으로 하는 일대일 서비스로 서비스의 복잡성을 야기하는 처리와 과정보다 고객의 욕구를 중심에 놓음으로써 접근성을 강화시킨 서비스 전달방식이다. 생활사 접근방식은 복잡한 소득지원제도 하에서 고객이 직면하는 위험을 줄일 수 있는 상당한 잠재력이 있다(Commonwealth Ombudsman, 1999: 4). 특히 이 전달방식은 비용 절감을 가능케 한다는 점에서 긍정적으로 받아들여지고 있다. 고객의 복잡한 상황에 대한 보다 뛰어난 해결 수단들이 생활사 접근방식을 통해 나올 수 있기 때문이다(Rowlands, 2003). 이에 더해 센터링크는 광범위하고 빠른 정보교환이 가능한 정보통신기술의 혁신과 효과적 활용에 의한 전자 서비스 전달을 통해서 고객의 서비스 접근성뿐만 아니라 효율성 향상에도 주력한다.

이상의 제도설계의 개념적 차원들, 특히 수평적 협력은 조직 자율성의 맥락에서 이해되어야 한다. 일차적으로 센터링크는 자체 회계요건 등을 갖춘 DFaCS와는 다른 별도의 독립체였으나 정부부처와 마찬가지로 재정적 독립성을 제약하는(Mulgan, 2002) 재정경영과 책임에 관한 법(Financial Management and Accountability Act 1997)의 대상이었다. 센터링크를 특징짓는 구매자-공급자 틀에 의해 공식화된 계약관계에서도 CEO는 정책부처의 최고책임자와 서비스 계약을 체결할 수 있는 권한은 있지만(CSDA, 1997a: 4), 서비스 계약 하에서 CSDA는 센터링크의 고객인 정책부처 장관에게 그 운영에 관한 정보를 제공받을 수 있는 권한을 주고 있다(CSDA, 1997a: 6). 뿐만 아니라 정책부처 장관은 문서로 센터링크의 목표, 전략, 우선순위, 기능수행 및 성과에 대해 방향을 제시할 수 있는 권한(CSDA, 1997a: 5-6)이 있는 반면, CEO에게는 장관이 제시한 방향을 따라야 할 의무가 주어져 있다(CSDA, 1997a: 6). 재정적으로도 센터링크는 정부예산에 대한 직접적인 접근성이 없다. 예산에서 지원하는 소규모 수입을 제외하면 거의 전적으로 정책부처가 지불하는 서비스 비용으로 재정을 충당한다.15)

이러한 맥락에서 Rowlands(1999a)는 법정독립기관으로서 센터링크의 한계를 지적한다. Mulgan(2002)과 Rosalky(2003)도 센터링크의 핵심적인 관리 메커니즘이었던 BoM의 인적구성 측면에서 자율성의 한계를 거론한다. BoM이 독립이사회였음에도 센터링크의 주 고객이었던 DFaCS와 DEWRSB 장‧차관이 의결권은 없었지만 BoM 임원들이었던 관계로(Vardon, 1998; Mulgan, 2002; Halligan, 2004) 임원진의 한 명이었던 CEO와 일대일로 접촉해 센터링크에 직접적으로 개입했다는 것이다(Rosalky, 2003: 42-43 참조). CEO를 제외한 임원진의 임명권조차도 DFaCS에 있었다(Halligan, 2004). 이러한 ‘하향식의 권위적 관계’(Halligan, 2007)로 인해 센터링크는 자체 전략방향보다는 정책부처의 우선순위에 좌우될 수밖에 없었다. 센터링크의 주요 과업의 정치화가 조직의 자율성을 제약하는 근본원인이라는 지적(Rowlands, 2003)이 있을 정도로 센터링크의 관리 의사결정은 매우 정치적이었다는 것이다(Rosalky, 2002: 7).

센터링크가 수평적 협력을 강화시킨 배후에는 설립 초기 불거진 이 같은 관계갈등이 자리해 있다. 기관 간 파트너십을 강조했던 초기 정치적 수사와는 달리 센터링크와 정부파트너 간의 실제 관계는 앞서와 같이 주인-대리인 원칙에 강하게 영향을 받은 형식적인 구매자-공급자 관계였다. 이로 인한 거래비용은 상대적으로 높았다. 정책과 전달 사이의 접점지대로 인한 책임과 역할범위도 관계갈등의 본질적인 문제 중 하나였다. 이 같은 문제를 풀기 위해 센터링크는 공동의 성과(joint outcome)에 무게를 두는 쪽으로 BPA를 질적으로 한 단계 진전시킨다. 지역사회와의 파트너십에 의한 혁신적인 서비스 전달 모델과 주요 성과관리 수단이자 책임 메커니즘인 BSC를 통한 조직 내 성과지향적인 수직적 통합을 통해 파트너십의 전제조건이라 할 수 있는 서비스 계약에 따른 정책부처에 대한 서비스 전달의 직접적인 책임성도 지속적으로 강화시킨다. 이를 통해 정책부처와의 관계를 “전적인 구매자-공급자 모델에서 구매자-공급자 요소들에 근거한 파트너십” 관계로 발전시킨다(Rowlands, 1999a; 2003; Vardon, 2002; Halligan, 2004; 2007; 2011; Institute for Citizen-Centred Service, 2008; Halligan & Wills, 2008).

지금까지 살펴 본 센터링크 제도설계의 개념적 차원들을 개략적으로 도식화하면 <그림 3>과 같다.

4)정부가 DSS와 DEETYA에게 제시한 선택지는 3가지로 거대사회보장부, 법정독립기관, 정책-전달의 분리 개념에서 나온 절충적인 서비스 전달기관(middle-ground service delivery agency)이 그것이었다(Halligan, 2004: 151; Halligan & Wills, 2008: 25 참조).  5)“정책과 전달역할의 분리를 원치 않았던”(Halligan & Wills, 2008: 23) DSS가 수용적 자세를 취한 데에는 뉴질랜드의 정책-집행 분리체계의 경험도 주요한 영향을 미쳤다. 경험의 핵심은 서비스 전달, 구매자-공급자, 통합서비스의 전문화된 고객 중심의 결합가능성이었고, 이 같은 가능성이 DSS에 인식변화의 기회를 제공했다(Halligan, 2004: 150; Halligan & Wills, 2008: 19-20 참조). DEETYA의 정치적 타협에는 고객 중심의 체계 단순화, 비효율성 및 중복성의 축소 등을 내건 고용서비스의 민영화 움직임이 영향을 미쳤다(Rowlands, 1999a: 3 참조).  6)조직구조의 문제가 DSS의 기관분리에 영향을 미쳤다. “하향식의 정책 및 관리통제, 규정 중심의 과정문화, 의사결정권한 이양에 대한 제한된 시각”(Halligan & Wills, 2008: 61) 등 관료적 특징을 유지했던 조직이 DSS였기 때문이다. 그러나 센터링크는 사회보장수급 관리를 책임진 관계로 DSS와 1998년 DSS를 이은 가족지역사회서비스부(DFaCS: Department of Family and Community Services) 내에 위치하게 된다.  7)고객서비스 개선, 서비스 전달의 효과성과 효율성 증대, 정부와 일반 국민에 대한 높은 수준의 책임성(Raper, 1999; Vardon, 2002)을 유지하는 것이 센터링크의 조직목표이다.  8)정부조직 개편으로 2005년 폐지된 센터링크의 혁신적인 거버넌스 체계의 하나였던(Vardon, 2000) 이사회(BoM: Board of Management)가 현 전략방향 설정의 중심에 있었다. 그 인적구성을 특징짓는 민간부문 임원들의 기업부문의 지식과 서비스 전달 네트워크 경험 등의 전문성에 기초해 정부의 효율성과 서비스 전달 개선의 갈등적 요구를 균형 있게 충족시키고자 했던 ‘관리 메커니즘(oversight mechanism)’(Halligan, 2007)이 BoM이었다. 주목해야 할 것은 BoM은 일반적인 공공기관에서와 같이 단순한 자문기구가 아닌 조직의 전반적인 목표와 우선순위, 정책 및 전략을 결정했던 센터링크의 핵심적인 의사결정 메커니즘이었다.  9)1997년 당시 센터링크의 중앙정부 파트너는 DSS와 DEETYA였다. 이후 그 수가 지속적으로 늘어, 6개 부처를 거쳐(Vardon, 1998) 주정부를 포함 대략 25개 정부부처와 기관이 센터링크와 파트너십 관계를 형성한다(Halligan, 2007: 456 참조).  10)Vardon(1999)은 정책과 행정 간의 강한 파트너십을 보장하기 위한 법적 조치로 CEO에 부여된 위임 권한(delegated power)을 들고 있다(CSDA, 1997a: 4 참조).  11)초기 단순한 서비스 계약 수준의 전략파트너십협약서(SPA: Strategic Partnership Agreement)를 대신한 포괄적 문서인 BAP에는 서비스, 비용조달방식, 보고 메커니즘, 성과와 성과지표 등이 담긴다(Halligan & Wills, 2008).  12)CSN은 호주 전역에 설치되어 있는 고객서비스센터(Customer Service Centre)와 콜센터(Call Centre)를 비롯한 다양한 센터와 조직들(Separate Specialist Service Centres, Visiting Services, Agent, Area Support Offices)로 이루어져 있다.  13)내부적으로도 관리 메커니즘 외에 조직 내 조정을 개선하기 위한 제도적 장치를 마련, 관리역량 구축에도 노력을 기울인다. 대표적인 예가 당시 공공기관에서는 드문 사례였던 혁신선도위원회(GC: Guiding Coalition)의 도입이다. 부처의 규제문화에 익숙해 있던 센터링크의 인력특성을 반영, 기존 명령통제방식의 계층제에서 벗어나 수평, 수직적인 협의 중심의 조직역량을 구축하는 데 GC의 궁극적 목적이 있다. GC는 지금의 고위관리단(Senior Executive Service)으로서 전략 수립, 중요 의사결정, 변화 유도 등의 책임을 맡고 있다(Centrelink, 1999a: 85; Halligan & Wills, 2008).  14)대표적으로 1) 지역사회와의 협력을 위한 핵심 성과지표를 포함한 새로운 인센티브와 보상제도, 2) 구성원에 대한 지역사회 파트너십 보상, 3) 구성원이 지역사회 업무와 정책목표(참여) 간의 명확한 연계를 적합하게 인지할 수 있도록 하기 위한 의사소통 및 교육훈련 전략 등을 들 수 있다(Winkworth, 2005: 33).  15)2004-2005년 기준으로 DFaCS가 센터링크 수익의 91%를 차지했으며, 1998년 DEETYA를 이은 고용노동기업부(DEWRSB: Department of Employment, Work Relations and Small Business)가 그 다음으로 5.5%를 각각 차지했다(Halligan, 2007: 456).

2000년대에 들어 센터링크는 중요한 제도변화를 경험한다. 변화된 환경이 그 주된 맥락이었다. NPM에서 ‘수평적 조정과 재집중화를 결합한’(Christensen & Lægreid, 2006) 국가 중심적 거버넌스 모델로의 정부 개혁기조의 변화가 2000년대 이후 서비스 전달에 초점을 둔 정부 복지시스템의 개편방향을 틀 지운다. 현실은 협력으로 대표되는 ‘통합적 거버넌스’(Halligan, 2003)의 발판을 다지고자 부처에 대한 좀 더 직접적인 영향력이 있는 주요 행위자로서 중앙관리기관(central agency)의 재부상, 수평적 조정 형태의 새로운 표현으로서 범정부 개념, 집행과 전달의 중앙감독, 법정기관의 흡수 및 비부처부문의 합리화를 통한 부처조직화로 나타난다(Halligan, 2011: 5; 2013: 5). 중심 요소는 전략적 조정에 의한 공공관리의 정치적 통제였다. 이는 모든 정부기관에 적극적인 협력을 요구한다는 점에서 센터링크가 더 이상 수평적 협력의 차별화된 혁신체가 아님을 의미하기도 했다(Halligan & Wills, 2008: 160).

이러한 맥락에서 센터링크 제도변화의 첫 단추는 2004년 단행된 정부조직 개편이었다. 2004년 연방선거에서 재선에 성공한 Howard 정부는 정부기구의 중요한 구조적 합리화 조치의 하나로 재정부(DoFA: Department of Finance and Administration, 구 DoF)를 주무부처로 하는 정부서비스의 개발, 전달, 조정 개선에 목표를 둔 복지부(DHS: Department of Human Services) 신설을 공식 발표한다. 신설과 함께 센터링크는 장관의 직접적 통제와 단일 자문위원회 하에서 운영되는 DHS 아래 6개 서비스 전달기관16) 중 하나가 된다. 이유는 더 나은 협력과 성과를 요하는 범정부적 접근방식을 통해 서비스 전달을 개선하고, 수직적(장관 및 부처통제), 수평적 차원(기관 간 전달 네트워크)을 강화하는 데 있었다(Halligan, 2007: 462; 2011: 16). Halligan & Wills(2008: 170)의 주장처럼, DHS의 초점은 공공행정에 새로운 힘을 불어넣어, 그리고 장관통제를 강화시켜 서비스 전달을 개선하는 것이었다. 정부 정책방향에 대한 서비스 전달기관의 대응성을 향상시키는 것이 정부의 실질적인 의도이기도 했다(Winkworth, 2005: 34). 센터링크도 예외일 수는 없었다. 2005년 법개정안(Human Services Legislation Amendment Bill)에 따라 센터링크의 핵심 관리‧의사결정 메커니즘인 BoM을 폐지, 센터링크에 대한 장관의 직접적인 역할을 강화시킨다. DHS 서비스 전달기관들 사이의 효율적, 효과적 연계도 공고해진다. 더 나은 서비스 전달에 초점을 두고 정책설계를 개선하기 위한 DHS, 정책부처, 센터링크 간의 협력 또한 강화된다(Centrelink, 2005; 2006; DHS, 2005). 센터링크 역시 ‘제휴’(alliance)’ 개념을 도입, 정부파트너와의 생산적 관계를 촉진한다. 특히 지역사회와의 더 굳건한 관계 형성을 전략적 우선순위로 하여 센터링크는 지역사회와의 수평적 관계 강화에 집중한다. 이와 같이 센터링크의 잠재적 역량은 DHS의 신설로 확대된다.

협력적 정부는 ‘관계’의 측면을 깊게 다루고자 노력했던(Halligan, 2013) Rudd 정부(2007-2010년)의 2009년 ‘하나의 APS(One APS)’, 즉 ‘APS는 각기 다른 기관들의 집합체가 아니라 상호 강화적인 응집력 있는 전체’(Moran, 2009; Halligan, 2011: 5에서 재인용)라는 개념의 연장선상에서 같은 해 공표된 서비스 전달 개혁(SDR: Service Delivery Reform)을 계기로 확대 추진된다. 지금의 정부서비스 전달 모델이 지역사회의 욕구와 기대에 미치지 못하고 있다는 정부인식이 SDR의 주요 추진동기였다.17) 그 드라이브는 효율적, 효과적인 서비스 전달을 위한 ‘통합’이다(DHS, 2011). 센터링크의 전략 방향도 여기에 맞춰진다. SDR의 성공적 추진을 위해 센터링크의 서비스 전달체계를 전략적으로 관리‧감독하는 전략파트너십부처합동위원회(IDC: Strategic Partnerships Interdepartmental Committee)가 2010년 설치된다. 전달체계 성과의 전략적 관리와 정부 정책 및 개혁 어젠더와 일치하는 역량 개발이 IDC의 세부목적이다(Centrelink, 2010; 2011: 16). 같은 해 SDR의 한 부분을 구성한 센터링크의 공식적 통합도 가시화된다. 단일부처를 통해서만이 서비스의 효율적, 효과적인 전달과 고객의 서비스에 대한 더 편리한 접근이 가능하다는 정부 측 공감대가 형성됨에 따라 2010년 센터링크 통합 공표에 이어 2011년 법 개정(Human Services Legislation Amendment Act)을 통해 센터링크는 DHS에 완전 통합된다. 하지만 정체성은 그대로 유지된다. 정체성이 유지되는 가운데 SDR을 달성하기 위한 공동 접근방식이 반영된 센터링크, DHS, 정책부처 간의 다자간 전략적 파트너십(Multilateral Strategic Partnership)이 구축된다.

이의 연장선상에서 현재 센터링크는 기존 역할을 계속해서 수행하는 동시에 SDR의 지속적인 이행 및 추진을 전략적 우선순위로 설정, 서비스의 설계와 전달에 있어 고객을 최우선시하는(DHS, 2011) DHS의 공동설계 접근방식(co-design approach)18)을 지원하기 위해 더 많은 고객과 이해당사자들의 참여에 역점을 둔 새로운 지역사회 참여 전략을 실행에 옮기고 있다(Centrelink, 2011). 이처럼 협력적 서비스 전달, 넓게는 협력적 거버넌스의 중심에 센터링크가 있다.

센터링크는 설립 이후 외형적 성장을 거듭해 현재 ‘다목적, 다기능적 전달기관(multi-purpose, multi-functional delivery agency)’(Halligan & Wills, 2008)으로서의 입지를 점하고 있다. 구매자인 정부파트너는 1997년 설립 당시 2개(Vardon, 1995: 5)에서 1998-99년 9개(Centrelink, 1999a: 7), 2005-06년 25개(Centrelink, 2006: 9)로 그 수가 증가했으며, 2010-11년 현재 주정부 및 준주정부(territory) 기관을 포함해 29개 정부파트너를 대신해 센터링크가 서비스를 제공하고 있다(Centrelink, 2011: 17).19) 이에 비례해서 정부파트너를 대신한 지급액도 1997년 420억 달러, 1998-99년 450억 달러, 2005-06년 635억 달러, 2010-11년 905억 달러에 이르고 있다(Halligan, 2004: 148; Centrelink, 1999a: 7; 2006: 9; 2011: 17). 고객 수도 공식 집계가 이루어진 1998-99년 610만 명(Centrelink, 1999a: 7)에서 2010-11년 기준으로 710만 명(Centrelink, 2011: 17)에 달하고 있다.

그렇다면 이러한 외형적 성과에 비춰 개혁의 평가에서 중요 기준이라 할 수 있는 개혁의 명시적 목표는 어느 정도 달성되었는가? 정부가 내세운 센터링크의 설립목표는 고객서비스 전달 개선과 효율성 향상이다. “고객 중심적이고 비용을 고려하는 조직”(Centrelink, 1999a: 224; 2000: 10)을 센터링크는 지향하고 있다. 따라서 센터링크의 실질적인 제도성과는 이 두 가지 목표를 중심으로 분석‧평가될 필요가 있다. 먼저 고객서비스 전달 개선의 측면에서 센터링크는 고객서비스의 성과를 측정하기 위해 많은 노력을 기울이고 있다. CSC의 요구에 따라 정기적으로 행해지는 서비스 전달의 질에 대한 고객만족도 조사를 포함한 고객설문조사(National Customer Survey)가 대표적이다. 고객만족도는 센터링크가 제공하는 서비스의 전반적인 질에 대한 고객 만족을 의미한다. 설문조사는 고객의 자발적인 참여를 통해 이루어지며, 평균 대략 1600-1800명 이상이 설문조사에 참여한다.20) 설문조사 결과에 대해 설문항목 수 변화 등을 이유로 직접적인 비교는 신중해야 한다는 견해(Halligan & Wills, 2008)가 있지만 센터링크의 단계적인 설문대상자 수 확대, 정교한 조사방법론 도입 등이 가져온 상쇄효과가 비교가능성을 높인다는 점 또한 고려할 필요가 있다. Halligan & Wills도 인정하고 있듯이, 설문조사 결과를 통해 변화의 정도와 흐름을 파악할 수 있다.

정부의 관심사항인 서비스 전달 비용에 직접적인 영향을 미치는(Centrelink, 1999b) 효율성 측면의 경우 센터링크는 법정기관으로서의 운영조건으로 설립과 동시에 3가지 개별 분담금을 적용받는다. 정부파트너가 센터링크에 지급하는 서비스 비용을 줄이는 방식의 총운영비의 1%에 해당하는 효율성분담금(efficiency dividend)이 매년 부과되었다. 서비스의 통합과 중복성 제거를 통해 의미 있는 효율성을 일구어내야 한다는 인식에서(Centrelink, 2000) 특별효율성분담금도 부과되었다. 추가해서 정보기술 기반구조 효율성분담금(IT infrastructure efficiency dividend)이 센터링크에 적용되었다. 2003년 이후에도 효율성분담금은 지속적으로 적용되지만 센터링크는 운영흑자(operating surplus)를 운영효율성 혹은 예산통제의 주요 건전성 지표로 활용한다. 이 같은 내용을 전제로 센터링크의 제도성과를 두 가지 목표를 기준으로 살펴보면 <표 1>과 같다.

<표 1>에서 보는 같이 고객서비스 전달 개선의 지표가 되는 고객만족도는 1998년 65%에서 2010-11년 90.1%로 약 25% 상승한다. 의아한 것은 1997년 72%에서 1998년 65%로 고객만족도가 낮아졌다는 점이다. 이유는 ‘후광효과’에 있다. 조사자료(Centrelink Customer Satisfaction Survey, 2001: 23)에 의하면, 72%의 긍정적 태도는 새로운 조직의 긍정적인 이미지를 부각시킨 홍보효과 때문이다(Halligan & Wills, 2008: 106).21) 간혹 미미한 하락은 보이지만 고객만족도의 이 같은 꾸준한 상승에 센터링크 서비스 전달의 주요 채널인 CSC와 CC 서비스에 대한 고객 만족이 기여했다. CSC와 CC의 고객만족도는 1998년 72.8%와 60.%(Centrelink, 1999a: 203)에서 2003년 82.4%, 90.7%(Centrelink, 2004: 119)를 거쳐 2010-11년 현재 90.5%, 90.8%(Centrelink, 2011: 44)에 이르고 있다. 높은 만족도는 다양한 경로를 통한 고객 피드백(customer feedback)에 대한 센터링크의 적극적인 대응 노력에서도 기인한다.22)

서비스 전달 정확성(지급의 정확성)의 지속적인 개선 또한 지금의 고객만족도를 있게 한 주요인이다. 1998-99년 이미 95%를 상회한(Centrelink, 1999a: 24) 서비스 전달의 정확성은 2003-04년 96.8%(Centrelink, 2004: 6), 2007-08년 96.62%(Centrelink, 2008: 20), 2011-12년 97.62%(DHS, 2012: 221)에 육박한다. 서비스 접근의 용이성을 보장하기 위해 1999년 421개 소(Centrelink, 1999a: 7)였던 서비스 전달 지점(service delivery site)을 2000년 1,000개 소 이상(Centrelink, 2000: 5)으로 확대‧유지시켜 온 최적화 노력 역시 2000년 이후 고객만족도 상승에 주요했다. Institute for Citizen-Centred Service(2008)는 이 같은 성공요소와 함께 새로운 서비스 전달 모델, 이해당사자 참여에 기초한 고객, 지역사회 등과의 상호작용을 통한 센터링크의 신뢰 구축이 성과의 본질적 요소임을 강조한다. 효과적인 파트너십을 가능케 한 정부파트너의 기대 충족, 즉 센터링크의 파트너십 역량도 주목해야 할 성공요소 중 하나이다.23)

효율성 성과도 <표 1>에서와 같이 긍정적이다. 효율성분담금을 효율성 기준으로 삼은 2003년까지 매년 눈에 띄는 서비스 비용 절감을 동반한 효율성 개선을 센터링크는 이루어냈다. 그 합계액만도 10억 8,170만 달러에 이른다. 운영흑자를 예산통제의 건전성 지표로 활용한 2003년 이후에도 2007-08년과 2010-11년을 제외하고 평균 약 1천 990만 달러의 흑자를 기록한다. 문제는 2007-08년과 2010-11년의 운영적자이다. 전자는 준주정부 긴급대응예산조치(Northern Territory Emergency Response Budget measure)와 관련하여 발생한 지출 증가에 그 원인이 있다(Centrelink, 2008: 133). 후자는 주로 연방예산과 관련된 신규업무 축소에 따른 수입 감소 때문이다(Centrelink, 2011: 5). 자체 지출 증가에 의해서가 아니라 외부요인에 의해 적자가 발생했다고 볼 수 있다.

주의를 기울일 대목은 인력 절감을 비용효율성의 주요 수단으로 간주한 정부의 시각과는 달리 효율성분담금 및 운영흑자와 인력 축소와는 상관관계가 적다는 것이다(<표 1> 참조). 효율성과 갈등적 관계에 있는 것으로 여겨지는 서비스 전달 개선의 지표가 되는 고객만족도 역시 효율성을 등한시 한 결과가 아니라는 사실도 <표 1>을 통해 확인할 수 있다. 센터링크가 갈등적 목표를 균형 있게 충족시키고 있다는 해석이 가능한 까닭이다.

비갈등적 맥락에서 효율성을 전반적으로 개선할 수 있었던 데에는 세 가지 이유가 있다. 첫째, 설립 초부터 센터링크는 전략적 비용 관리(Strategic Cost Management)에 의한 효율성 개선 노력을 자체적으로 꾸준히 진행해 왔다. 둘째, 생산성 증대와 직결되는 센터링크 구성원들의 높은 직무만족도가 있었다.24) 셋째, 새로운 서비스 전달 모델과 지속적인 정보통신기술의 효과적 활용이 고객만족도와 더불어 ‘성공의 분명한 지표’로 여겨지는(Institute for Citizen-Centred Service, 2008) 효율성 개선으로 이어져 왔다는 사실이다(Vardon, 2000; Halligan & Wills, 2008). 고객과 구성원들의 지속적인 만족도 향상을 배경으로 센터링크가 효율성을 달성해 왔다는 주장(Centrelink, 2003)은 현재도 유효하다.

그럼에도 일반적으로 방대한 서비스 네트워크가 안고 있는 서비스 및 과정의 비일관성 문제가 센터링크의 한계로 지적되고 있다(Institute for Citizen-Centred Service, 2008). 특히 정책과 행정의 조직적 분리가 지역사회와 동떨어진 정책을 낳을 수 있다는(Rowlands, 1999a) 설립 초기의 우려 섞인 시각에서 볼 때, 현재 문제로 지적되고 있는 혜택 받지 못한 개인이나 지역사회의 적정한 참여 보장 문제는 고객 및 지역사회 참여의 측면에서 가장 진일보한 것으로 평가되는(Kernaghan, 2009) 센터링크에 하나의 도전으로 남아 있다. 센터링크의 중요 기반을 나타내는 파트너십이 소외된 개인과 지역사회의 ‘참여기회의 창출’로 이어질 것이라는 기대의 측면에서(Winkworth, 2005), 센터링크와 이들 간의 일관성 없는 접촉이 서비스 전달 개선을 제약하는 불완전한 정보를 초래하고 있다는 현실적 맥락에서(Kernaghan, 2009) 혜택 받지 못한 개인과 지역사회의 참여기회의 제약 문제(McDonald & Chenoweth, 2009; Commonwealth Ombudsman, 2010; Hall et al., 2012)는 고객환경을 정확히 인지하는 것이 올바른 정책 수립과 전달의 기본조건이라는 점에서 센터링크가 풀어야 할 중요한 숙제이다.

16)센터링크 외에 지금의 메디케어(Medicare Australia)인 건강보험위원회(Health Insurance Commission), 아동지원국(Child Support Agency)을 포함해 3개 기관(Health Services Australia, Commonwealth Rehabilitation Services[CRS] Australia, Australian Hearing)이 DHS에 속했다.  17)SDR의 주목적은 더 나은 전달과 서비스 조정을 통해 일반 국민이 더 손쉽게 정부와 접할 수 있도록 하고, 더 효과적인 서비스 전달 결과를 일구어내고, 그리고 서비스 전달의 효율성을 개선하는 것이다(DHS, 2013: 61).  18)이는 시민 중심의 접근방식으로 목적은 서비스의 전달뿐만 아니라 설계에서도 고객과의 협력을 강화하는 것이다.  19)DHS로의 흡수에 따른 연차보고서 통합 이후 보고서(DHS, 2012; 2013)에는 요약된 고객만족도(DHS, 2012)와 일부 정보(DHS, 2012)를 제외하고 센터링크 정보가 구체적으로 나와 있지 않다.  20)이 외에 센터링크 CSN의 주요 서비스 전달 통로인 고객서비스센터(CSC: Customer Service Centre)와 콜센터(CC: Call Centre)를 대상으로 한 고객만족도 조사도 이루어지고 있다. 전자의 경우 평균 6만 명 이상, 후자의 경우에는 1만 이상에서 2만 명 이상이 고객설문조사에 참여하고 있다.  21)2011-12년의 경우에도 전년도에 비해 고객만족도가 약 4% 하락했다. 통계자료 인용의 문제가 있는 듯하다. 2011년 센터링크 연차보고서에는 2010-11년 고객만족도가 90.1%(Centrelink, 2011: 5)로 제시되어 있는 반면, DHS의 2012년 통합연차보고서는 같은 해 만족도를 84%(Centrelink, 2012: 57)로 인용하고 있다. 84%에서 86%로 고객만족도가 전년 대비 2% 높아졌다는 것이다. 주목할 것은 2010-11년 기준으로 만족도에 큰 영향을 미치는 CSC와 CC의 고객만족 수치이다. 2011년 연차보고서에는 CSC와 CC 서비스의 고객만족도가 각각 90.5%, 90.8%(Centrelink, 2011: 39, 118)로 기술되어 있지만 2012년 통합연차보고서에는 CSC의 경우 88.7%로, CC는 2011년 연차보고서와 동일하게 90.8%(Centrelink, 2012: 56)로 제시되어 있다. CC의 만족도가 동일하다는 것과 전년도 보고서에 근거하여 다음연도 보고서를 작성하는 게 일반적이라는 점에서 잘못된 인용이 그 원인일 가능성이 높다.  22)피드백에서 가장 중요한 고객의 불만사항 해소율의 경우 구체적인 통계치가 제시된 시점인 2002-03년 94.2%(Centrelink, 2004: 138)에서 2006-7년 95.4%, 2010-11년에는 97%(Centrelink, 2011: 38)까지 올라간다.  23)이를 뒷받침하는 고객 파트너십 성과로 간주되는 BPA를 통한 핵심 성과지표(key performance indicator) 달성율을 보면, 평균 집계가 처음 제시된 1999-2000년 약 60%(Centrelink, 2004: 44)에서 2002-03년 91%(Centrelink, 2003: 32), 2004-05년 93%(Centrelink, 2005: 36)로 상승하며, 구체적인 정보가 나와 있지 않은 2010-11년, 2012-13년을 제외하고 2005-06년부터 2009-10년까지 90% 이상의 평균 달성율을 보이고 있다(Centrelink, 2006-2010 참조).  24)센터링크는 핵심적인 성과지표로서 직원들의 직무만족 향상에 전략적 노력을 기울인 결과 직무만족도는 1997년 65%, 2003-04년 67%, 2006-07년 70%로 상승하며, 2010-11년에도 70%를 유지한다(Centrelink, 2000: 72; 2004: 157; 2007: 11; 2011: 4).

이 글은 복지거버넌스의 맥락에서 공공부문 거버넌스 개혁의 차별화된 접근방식으로 평가되는 호주 정부의 핵심적인 서비스 전달기관인 센터링크를 제도적 시각에서 분석, 최소한 현재까지 센터링크가 제도설계의 혁신을 통해 정부가 내세운 고객서비스 전달과 효율성 개선을 균형 있게 충족시켜 왔음을 알 수 있었다. 이 같은 성과가 있기까지 행정혁신으로 단순히 치부될 수 없는 제도설계를 포함한 복잡한 센터링크의 제도화 과정이 있었음도 확인할 수 있었다.

센터링크의 창출을 아우른 제도설계를 둘러싼 의사결정과정은 앞서 살펴본 바와 같이 이론적 정교함을 결여한 실용주의 개혁 하의 제도와 정치행정적 환경 양자 간의 특정한 상호작용의 결과였다. 환경변화에 대한 제도, 구체적으로 정치적 이해관계에 있던 제도적 행위자들의 현실적, 실용적 대응의 산물이 센터링크였다. 센터링크의 구조와 거버넌스의 제도화 과정은 이러한 상호작용의 맥락에서 이해할 필요가 있다. 결과론적으로 당시 정부의 가장 핵심적인 행정혁신 사례가 센터링크라는 일반적인 주장 역시 맥락의 깊은 이해가 필요하다. 바꿔 말해, 센터링크의 성과는 포괄적인 계획 하에서 이루어진 행정혁신의 시각에서보다는 서비스 전달 개선과 효율성 향상의 갈등적 목표를 균형 있게 일궈내기 위한 센터링크 자체의 끊임없는 제도설계의 혁신 노력의 관점에서 바라보아야 한다는 것이다.

제도적 행위자들의 정치적 이해관계와 논리적 근거에 영향을 받은 제도설계의 큰 틀 안에서 BPA 도입, 가장 혁신적인 거버넌스 체계의 하나로 평가되는 BoM이 주축이 된 효율성과 서비스 전달 개선의 갈등적 요구의 충족 노력, 방대한 CSN 구축, 생활사 방법론에 기초한 새로운 서비스 전달 모델 활용, 전략적 비용 관리, 정보통신기술의 혁신과 효과적인 활용 등 센터링크의 혁신 노력이 지금의 제도성과를 있게 한 원동력이다. 특히 센터링크의 수평적 협력 강화 노력이 긍정적 성과의 중요한 밑거름이 되었다고 할 수 있다. 여기에 새로운 거버넌스의 정착이기보다는 전통적인 거버넌스 모델에 가까운 국가 중심적 거버넌스 모델로의 정부 개혁기조의 변화에 따른 수평, 수직적 통제와 협력의 제도화가 센터링크 성과에 시너지 효과를 내고 있다. 자료 접근성의 제약으로 인해 완전 통합 이후의 성과를 분석하는 데는 한계가 있었지만 2004년 정부조직 개편 이후의 센터링크의 성과를 감안하면 수평, 수직적 통합 차원에서 시너지 효과가 있음도 부인하긴 어렵다. 물론 수평적 협력 측면에서 센터링크가 안고 있는 혜택 받지 못한 개인과 지역사회의 참여기회의 제약 문제는 지적할 필요가 있다.

이러한 센터링크 사례는 이론적으로 전통적인 거버넌스 모델과 일정 수준 거리감을 두고 있는 복지거버넌스 논의에 시사점을 제공해 주고 있다. 특수한 정치행정적 맥락에서 전통적인 관료제로부터의 일탈로 특징되는 비전통적 거버넌스 모델에서 다시금 전통적인 거버넌스 모델로의 차별화된 복지거버넌스 양식이 전개되고 있다는 사실이다. 효과적인 서비스 전달의 장애물로 여겨진 부처주의의 대안적 시도였던 센터링크가 지금은 국가 중심적 거버넌스 모델의 중심에 있다는 것이다. 이는 이론적 차원에서 계층제 거버넌스 접근방법 등을 통해 균형 잡힌 시각에서 복지거버넌스의 분석적 의의를 높일 것을 요구한다. 실제적으로는 4대 사회보험(국민연금, 국민건강보험, 산재보험, 고용보험)의 지급 및 관리업무의 분산성으로 인한 비효율성이 노정되고 있는 우리나라의 현실을 감안할 때(오수길, 2000), 그리고 ‘맞춤형 복지’에 대한 최근의 관심을 고려할 때, 센터링크는 효과적, 효율적으로 서비스를 통합적으로 제공할 수 제도적 단초를 제공해 주고 있다.