최근 정부는 2014년 5월 19일 세월호 참사에 대한 사과와 후속 개혁조치를 담은 대국민담화를 발표했다. 이 담화문에서 정부조직개편의 주요내용은 해양경찰을 해체하고 수사‧정보 기능은 경찰청으로 넘기며, 해양 구조‧ 구난과 해양경비 분야는 신설하는 국가안전처로 넘겨서 해양 안전의 전문 성과 책임을 강화하려는 것이다. 국가안전처를 만들어 각 부처에 분산된 안전관련 조직을 통합하고, 지휘체계를 일원화해서 육상과 해상에서 일어 나는 모든 유형의 재난에 현장 중심으로 대응할 수 있는 체제를 만들려는 것이다. 육상의 재난은 현장의 소방본부와 지방자치단체, 재난 소관부처가 신속하고 효율적으로 대응할 수 있는 시스템을 만들 것이며, 해상의 재난 은 해양안전본부를 두어 서해‧남해‧동해‧제주 4개 지역본부를 중심으로 현장의 구조, 구난 기능을 대폭 강화하는 것을 내용으로 하고 있다.

이에 반하여 야당인 새정치연합은 세월호 참사를 겪으면서 재난 총괄기관인 안전행정부는 재난을 예방하고 신속‧적절하게 대응하는데 한계를 노출하였으며, 이로 인해 안전행정부의 재난대응 역량에 대한 문제 제기가 끊이지 않고 있다. 이러한 문제의 원인으로 안전행정부의 재난 및 안전관리 업무에 관한 전문성 부족과 총괄‧조정 역할을 위한 리더십이 부재하고, 관련 조직 간의 업무협조 미비 등이 지적되고 있다.

새정치연합의 정부조직개편안은 총리실 산하의 국가안전처 대신 국민안전부를 신설하고, 해체를 선언한 해양경찰청을 국민안전부의 외청으로 두는 것이 주요 내용이다. 국민안전을 국정과제의 핵심으로 삼으려면 독자성과 행정력을 충분히 갖추지 못한 ‘처’가 아니라 ‘부’ 단위의 조직으로 해야 한다며 정부의 국가안전처 설치 방침에 반대 입장을 밝혔다. 국무총리가 실질적 권한을 행사하지 못하는 구조에선 총리실 소속 ‘처’의 설치는 부적 절하다. 야당은 재난 및 위기관리 기능을 총괄하는 국민안전부 설치를 제안하면서 해경 해체 방침에 대해서도 반대 입장을 밝혔다.

한국에서 정부조직개편은 비교적 빈번하게 이루어져 왔다. 정권교체 시는 물론 집권 중후반기에도 마치 일상적인 국정운영의 일환인 것처럼 활용 되어 온 측면이 있다(염재호, 2009; 박천오, 2011). 정권 중반기인 2014년 정부조직개편안에 대해 국회에서는 정부의 개편안을 찬성하는 여당과 이를 수정하여 개편해야 한다는 야당간에 신경을 곤두세우고 있다.

이에 따라 본 연구에서는 2014년 정부조직개편이 주로 안전 또는 재난에 초점을 두고 있고, 해양경찰청의 기능 중 정보와 수사 기능을 경찰청으로 이관하는 것이 합당한지, 새로운 비용을 수반하는 것이 아닌지를 검토하여 문제점을 제시하고, 그 개편방향을 제시하고자 한다.

우리나라는 정부수립 이후 지금까지 매년 평균 약 0.83회 꼴로 부처수준의 정부조직개편이 이루어져 왔다. 미국이나 영국 등 선진국에서는 최근 들어 정부조직개편에 대한 논의는 거의 없다(최성욱 2012: 126).

우리나라는 건국 이래 정권이 바뀔 때마다 대부분 중앙행정기관과 정부 기관에 대한 대폭적인 개편을 단행해왔다. 이종열‧주동범(2012: 477, 462)은 1998년 이후 김대중, 노무현, 이명박 정부의 조직개편과정에서 나타난 특성을 다음과 같이 지적하고 있다. ① 모든 정부조직개편이 정부의 효율성이 라는 미명하에 정치적 성격을 보였다. 정치적 결정으로 인하여 많은 사회적 비용이 낭비되고 있다는 비판을 받기도 한다. ② 모든 정부에서 정권교체기에 정부조직개편을 화두로 삼았다. 박천호(2011)는 역대 정부의 정부 조직개편에 대해 다음과 같은 공통점을 지적했다. ① 청와대를 중심으로 개혁의지의 표현 또는 권력재편 등과 같은 정치적 목적을 위해 즉흥적으로 급하게 추진되어 개편이후 후속관리에 혼란과 어려움이 발생하였다. ② 정부조직구조나 환경에 대한 체계적이고 정밀한 진단이 선행되지 아니한 채, 정치적 조건변화에 따라 결정되고 추진되었다. ③ 개편 추진과정에서 여당과 야당의 정치적 타협에 의해 기형적 형태로 변형되는 경우가 많았다. 이승종외(2012)는 합리적 판단보다는 힘의 논리, 정치적 논리가 조직개편과 정을 지배하게 될 우려가 있고, 불필요한 조직개편은 지양하고 최소한의 조직개편을 지향해야 한다고 주장한다.

위와 같이 정부조직개편과정과 배경에 대해 비판하는 주장과는 달리 오준근(2013 가을: 75 – 99)은 현행 입법 현실의 문제점을 입법정책적 차원 에서 분석하고 그 개선방안을 제시하였다. 정부조직개편의 문제점으로 “① 근거 법률인 정부조직법의 내용, ② 하위법령의 위임체계, ③ 입법과정과 입법절차 등 다양한 측면에서 헌법이 규정한 행정조직법정주의와 부합되지 아니함”을 지적하고, 그 대안으로 ① 정부조직 법령체계의 재구성, ② 각각의 중앙행정기관의 법적 근거가 되는 설치법의 제정, ③ 하위법령체계의 재구성 등을 제시하였다.

정부조직개편은 효율성 향상이라는 행정적 목적과 함께 기존 정부와 차별화하고 새로운 정부의 정통성을 공고화하려는 정치적 목적을 내포하고 있다. 조직개편이 조직운영의 효율성이 나타났는지 또는 애초에 의도한 정치적 목표가 달성되었는지 검증하지 않을 수 없다(Thomas, 1993; Meier, 1980). 정치적 목표는 달성되었는지는 몰라도 정부조직개편이 행정적 목표를 달성했는지에 대해서는 많은 연구가 유보적인 입장이다. 정부조직개편이 실질적인 변화를 가져오는 경우는 매우 드물며 이익집단을 만족시킬 뿐이라는 것이다(Wilson, 1989). 우리나라의 경우 조직개편의 결과를 정확하게 예측하기는 거의 불가능하며 행정개혁이 갖고 있는 정치적 상징성(전 정부와의 차별성)만큼 행정개혁의 실제적 효과가 크게 나타나지 않았다고 한다(최병선‧김영평, 1993).

정부조직상의 해양경찰의 소속 변경을 검토하면 다음과 같다. 해양경찰은 어업자원보호를 위하여 1953년 창설당시 치안국 경비과 소속의 해양경찰대1)로 시작하였다가 1955년에 해무청 소속으로 변경되었다. 1961년 말에는 치안국 소속의 해양경비대로 변경되고, 이어서 1962년 5월 5일부로 내무부 소속 해양경찰대로 변경하였다. 해무청 소속기관이었던 1955년에서 1961년의 7년 기간을 제외하고 해양경찰은 1996년 8월 8일 이전까지 32년 동안은 내무부의 소속기간이거나 치안본부 또는 경찰청의 부속기관이었다(노호래, 2011: 89 – 91).

그 후 1996년 8월 8일에는 정부조직법을 개정하여 해양수산부를 신설하고 해양경찰청을 해양수산부 소속의 외청으로 독립하게 되었다. 이에 따라 해양경찰청은 1953년 창설 이후 43년 만에 독립적 지위를 가진 중앙행정기관으로 그 위상이 격상되었다. 1996년 8월 당시의 정부조직법상의 해양경찰청 설치 근거는 ‘해양에서의 경찰 및 오염방제’사무이었고, 2014년 8월 현재도 동일한 임무를 수행하고 있다(해양경찰청, 2013: 178).

2008년 이명박 정부에서는 그 동안 국토개발의 관리주체를 육상은 건설 교통부, 항만과 해양은 해양수산부로 이원화되어 있었으나, 국가경쟁력 강화를 위해서는 제한된 국토자원의 통합관리를 통해 그 가치와 활용도를 높이는 것이 시급하므로, 건설교통부와 해양수산부를 통합하여 국토해양부로 개편하였다. 이에 따라 2008년 2월 29일 정부조직법이 개정되어 해양경찰 청의 소속이 기존의 해양수산부에서 국토해양부 외청으로 변경되었다. 2013년에는 박근혜 정부 출범과 함께 해양수산부가 부활되고 해양경찰청은 1996년과 마찬가지로 해양수산부의 외청이 되었다.

최근 정부의 조직개편안은 각 부처에 분산되어 있는 재난관리 기능을 통합 관리하기 위한 것으로 미국의 연방재난관리청(Federal Emergency Management Agency)이 그 모델이라고 한다. 미국의 연방재난관리청의 성격을 검토해 보기로 한다. 또한 연방재난관리청은 국토안보부의 소속기 관이므로 국토안보부의 조직과 규모를 살펴볼 필요가 있다.

미국 국토안보부(美國 國土安保部, United States Department of Homeland Security, DHS)는 테러로 인한 공격과 자연 재해로부터 미국 국토의 안전을 지키기 위해 2002년 11월에 설치된 미국 연방 정부의 중앙 행정 기관이며 미국의 국가 안전을 총괄하는 기구이다. 휘하에 국가 안보 및 치안 유지에 필요하다고 생각되는 기구를 집합시켜서 중복 업무를 막고 효율적이고 신속한 국가 안전을 보장하기 위해서 설립되었다(위키백과, 2014. 7. 14. 검색). 연방 정부의 국토안보부에 대응하기 위해서 미국의 각주(州) 에는 국토안보국(United States Office of Homeland Security, OHS)이 설치되어 있다. 국가 안전의 의미는 테러나 중대 범죄만이 아니라 국가적 위기 상황 전반을 의미하기 때문에 이런 상황에 대응하기 위해서 연방재난관 리청까지 두고 있다. 그리고 대통령 경호기구인 비밀경찰국까지 휘하에 두고 있다. 단순히 방첩, 치안 기구를 넘어선 국가에 위해가 발생할 때 대응 하기 위한 총괄기구이다.

국토안보부의 직원 수는 208,000명(2007년)이고, 예산 규모 5천 2백억 달러(2009년)이며, 산하기관에는 연방재난관리청(FEMA), 해안경비대(Coast Guard), 이민‧세관 집행국(ICE), 연방보호경찰(FPS), 이민국(USCIS), 관세 청(CBP), 연방사법연수원(FLETC), 비밀경찰국(Secret Service), 교통보안 청(TSA) 등이 있다.

설치 경위는 2001년 9월 11일에 발생한 미국의 동시 다발적인 테러(9.11 테러)는 사전(事前)에 무수한 정보가 있었음에도 불구하고 전혀 조치를 취하지 못하고 테러 공격을 받음에 따라 미국 사회에 많은 충격을 주었다. 이러한 경험을 바탕으로 그때까지 미국 국내의 안전 정보에 관한 정보기관이 여러 곳에 분립되어 있었던 것을 미국 의회의 주도에 따라 22개의 조직을 통합했다. 이 통합에 따라 당시 총원 17~18만명(현재는 20만명 이상)의 직원을 거느리는 거대 조직인 국토안보부가 설립되었다(小谷賢編, 2007).

문제점으로는 대두되는 것은 다음과 같은 점이 있다(小谷賢編, 2007). 첫째, 2003년 3월에 연방재난관리청(FEMA)이 대통령 직할 기관에서 국토안보부의 하위 기관이 됨에 따라 권한과 규모가 축소되었다. 그 때문에 2005 년에 잇따라 미국을 강타했던 허리케인 재해에의 대응이 적절히 행해지지 못했다고 존재 의의가 추궁당했다. 또한 부시 대통령의 대(對) 테러 편중 정책에 대한 비판도 쏟아졌다. 둘째, 9.11 테러 사건 이후, 각종 조사 기관에 의해서 행해지고 있는 전화 회선이나 컴퓨터 네트워크의 감청, 그리고 우편물의 검열이 문제되고 있다.

미국 연방재난관리청의 역사적 변천은 다음과 같다(박덕근, 1999: 52 – 55). 1961년 국방성 산하에 민방위청 설치를 시작으로 1979년 카터 대통령 당시, 직속기관인 연방재난관리청으로 독립하였다. 1981년 레이건 대통령이 비상동원준비위원회(emergency mobilization preparedness board)를 설치하였으며 주요 재난에 대비하기 위한 동원능력을 갖춘 연방재난관리청의 전체 인력은 약 2,700명이며, 1999년 예산은 10억달러 이상의 수준이다. 전국에 10개 지방청을 두어 50개주를 10개 광역권으로 묶어 효과적으로 통제하고 있는데, 보스턴, 뉴욕, 필라델피아, 애틀랜타, 시카고, 달라스, 캔사스, 덴버, 샌프란시스코, 그리고 시애틀에 10개 권역 지방청이 위치하고 있다.

미국의 연방재난관리청은 인위재난과 자연재난을 총괄하는 대통령 직속 조직을 구성하여 부처별로 분산되어 있는 기능을 통합‧조정할 수 있고, 강력하고 효과적인 재난대응이 가능할 수 있다는 점과 재난에 대한 일차적 책임은 지방정부에 일임하고 대규모 재단에 대해 중앙정부가 인력과 예산을 지원해주는 체계는 정부 간의 역할분담을 명확하게 구분할 수 있어 효율적이다(박덕근, 1999:55). 이 연방재난관리청은 2003년 3월에 대통령 소속기관에서 국토안보부의 하위기관이 되었으며 그 권한과 규모가 축소되었다.

국방부(Department of Defense)가 해외에서의 군사조치에 책임이 있고, 국토안보부는 미국내와 외부에서 미국을 보호하기 위해서 민간분야에서 활동한다. 국토안보부의 목적은 미국내의 긴급상황 특히 테러리즘을 예방 하고, 방지하며, 대응하는 것이다.

국경 이론가 Andreas에 따르면 국토안보부의 창설은 냉전이후로 가장 중요한 정부조직개편이었다고 한다(Andreas, 2003). 1947년의 국토안보법 (National Security Act of 1947)은 국가안보위원회(National Security Council)와 중앙정보부를 설치했다. DHS는 22개 정부기관을 하나의 조직으로 통합한 것으로 매우 다양한 연방정부의 기능과 책임을 합병한 것이다.

2001년 9.11 테러가 발생한 이후 부시 대통령은 국토의 안전을 조정하기 위하여 국토안보실(Office of Homeland Security: OHS)의 설치를 선언하고, 팬실바니아 주지사 Ridge를 임명하였다. Ridge는 2001년 10월 8일부터 업무를 시작하였고, 국토안보부는 2002년 국토안보법(Homeland Security Act of 2002)에 의해 2002년 11월 25일에 설치되었다. 그 법안이 통과되기 전에 FBI와 CIA가 부분적으로 전체적으로 통합되어야 하는가에 대한 논쟁이 있었고, 관련 없는 부서가 통합되었다든지, 기존 직원들의 고용승계문제에 대한 논쟁이 있었다. 그 후 2003년 1월 24일 Tom Ridge는 장관으로 임명되었고, 참모들을 임명하기 시작하였다. DHS는 2003년 2월 24일에 공식 적으로 업무를 시작했으며, 대부분의 구성기관들은 그해 3월 1일에서야 국토안보부에 이관되었다(Wikipedia, 2014. 7. 14). 국토안보부는 2001년 9.11 테러 이후 여러 가지 논의가 있은 후에 2002년 11월 25일에 설치되었으므로 1년 3개월 정도가 걸린 것이다.

1)해양경찰대의 창설배경은 일본어선들이 지속적으로 평화선(연안으로부터 60마일)을 넘어 영해를 침범하고 불법어로행위를 일삼았다. 이에 대하여 해군은 전투작전과 해양주 권수호라는 두가지 임무를 동시에 수행하는 것은 군작전수행에 적지 않은 지장을 초래 하였다. 또한 군대가 민간 어선을 나포하는 것은 군 본연의 임무에서 벗어난 것으로써 국제법상의 질서에도 위배된다는 논란이 있었고, 이러한 문제를 해결하기 위하여 이승만 대통령은 해양주권선 경비업무를 경찰이 담당하여 수행하라는 지시를 내렸다. 이와 함께 1953년 12월 12일에는 ‘평화선을 침범하는 외국어선을 단속하고 어업자원을 보호’하는데 목적을 두고 「어업자원보호법」을 제정하였다. 이어서 내무부 치안국 경비과 소속으로 해양경찰대를 설치하고 대장은 경무관급 경찰관으로 보임하며, 기지는 부산시에 둔다는 「해양경찰대편성령」을 제정하였다(해양경찰청, 2013: 50 – 51).

1) 정부안

2014년 조직개편의 이유는 각 부처에 분산되어 있는 재난관리 기능을 통합 관리함으로써 강력한 재난안전 컨트롤타워를 구축하고 재난현장의 대응성과 전문성을 강화하기 위하여 국무총리 소속으로 국가안전처를 설치 하며, 해양경찰청은 수사‧정보 기능을 경찰청으로 이관하고, 해양에서의 경비ㆍ안전 및 오염방제 기능을 국가안전처로 이관하고 폐지한다는 것이 다. 2014년 조직개편안의 주요 내용은 다음과 같다.

첫째, 안전행정부의 재난안전 총괄‧조정 기능 등과 소방방제청의 기능, 해양경찰청의 해양경비ㆍ안전 및 오염방제 기능을 통합하여 국무총리 소속으로 국가안전처를 설치한다. 국가안전처장관은 국무위원으로 보하고, 차관은 정무직으로 보한다. 국가안전처장관은 안전 및 재난에 관하여 국무 총리의 명을 받아 관계 중앙행정기관을 총괄‧조정한다.

둘째, 국가안전처와 각 부처의 유기적 연계를 위해 특정직공무원을 국가 안전처의 보조‧보좌기관에 보임할 수 있는 근거를 마련한다. 안전행정부의 공무원 인사‧윤리‧복무‧연금 기능을 이관하여 국무총리 소속으로 인사혁신처를 신설한다. 안전행정부는 행정자치부로 명칭을 변경하고, 소방방제 청은 기능을 국가안전처로 이관하고 폐지한다.

셋째, 해양경찰청은 수사‧정보 기능을 경찰청으로 이관하고, 해양에서의 경비ㆍ안전 및 오염방제 기능을 국가안전처로 이관하고 폐지한다. 교육부 장관이 겸임하는 교육‧사회‧문화 부총리를 신설하여 총리의 명을 받아 교육‧사회‧문화 정책에 관하여 관계 기관을 총괄‧조정하도록 한다.

이와 같은 조직개편에서 예산조치는 별도조치가 필요 없고, 기획재정부 등과 합의되었으며, 2014. 5. 29 ～ 6. 3. 기간 동안 입법예고한 결과 특기할 사항은 없었으며, 행정규제측면에서 규제개혁위원회와 협의 결과 이견이 없었다고 하면서 정부는 입법안을 국회에 제출하였다.

이와 같은 조직개편의 배경은 2014년 4월 16일 세월호 사건이 발생하여 무고한 생명 304명이 사망하거나 실종되었다. 이 사건에 대한 대응에서 해양수산부, 안전행정부, 해양경찰청의 대응이 부실하였다고 지적하였다. 이에 따라 2014년 5월 19일 박근혜 대통령은 이러한 희생이 헛되지 않도록 대한민국이 다시 태어나는 계기를 반드시 만들겠다고 담화문을 발표하면서 조직개편안을 제시하였다.

2) 새정치연합안

새정치연합안은 유대운 의원이 대표로 2014년 8월 1일에 발의되었다. 제안 이유는 세월호 참사를 겪으면서 재난 총괄기관인 안전행정부는 재난을 예방하고 신속‧적절하게 대응하는데 한계를 노출하였으며, 이로 인해 안전 행정부의 재난대응 역량에 대한 문제 제기가 끊이지 않고 있다. 이러한 문제의 원인으로 안전행정부의 재난 및 안전관리 업무에 관한 전문성 부족과 총괄‧조정 역할을 위한 리더십이 부재하고, 관련 조직 간의 업무협조 미비 등이 지적되고 있다. 따라서 전반적인 재난관리체계를 개편하여 안전관리및 재난대응 체계를 강화할 필요가 있다. 한편, 현행법상 인사 관련 업무는 안전행정부에서 담당하고 있으나, 전문성이 떨어지고 인사정책 추진을 위한 역량 집결에 한계가 있어 공무원 인사 전담조직을 신설할 필요가 있다는 지적이 제기되고 있다. 이에 국민안전부를 신설하여 국가 재난관리체계를 재확립하고, 「국가공무원법」의 개정으로 중앙인사위원회를 신설함에 따라 안전행정부 소관 사무에서 인사에 관한 사무를 제외하려는 것이다. 정부조직법 개정안의 주요내용은 다음과 같다. 첫째, 안전 및 재난에 관한 정책의 수립‧운영 및 총괄‧조정, 비상대비, 민방위, 방재에 관한 사무를 관장하기 위하여 국민안전부를 둔다.

둘째, 소방방재청 업무 중에서 민방위, 방재 업무는 국민안전부로 이관한후 기관 명칭을 소방청으로 변경하여 국민안전부장관 소속으로 둔다.

셋째, 해양경찰청의 명칭을 해양안전청으로 변경하여 국민안전부장관 소속으로 두고, 소관 업무 중 수사 및 정보 업무를 해상에서의 수사 및 정보 업무로 한정하기 위하여 육상에서의 수사 및 정보업무는 경찰청으로 이관 한다.

넷째, 안전행정부의 인사업무를 중앙인사위원회로 이관하고, 안전행정부의 명칭을 행정자치부로 변경한다.

새정치연합안은 정부가 신설한다고 발표한 총리실 산하의 ‘국가안전처’ 대신 ‘국민안전부’를 신설하고, 해체를 선언한 해양경찰청을 국민안전부의 외청으로 두는 것이 주요 내용이다. 국민안전을 국정과제의 핵심으로 삼으려면 독자성과 행정력을 충분히 갖추지 못한 ‘처’가 아니라 ‘부’ 단위의 조직으로 해야 한다”며 정부의 국가안전처 설치 방침에 반대 입장을 밝혔다. 국무총리가 실질적 권한을 행사하지 못하는 구조에선 총리실 소속 ‘처’의 설치는 부적절하다. 야당은 재난 및 위기관리 기능을 총괄하는 국민안전부 설치를 제안하면서 해경 해체 방침에 대해서도 반대 입장을 밝혔다. 소방 방재청과 해경의 기능을 조정‧강화해 전문성과 안정성을 갖추게 해야 하고, 소방청과 해경을 국민안전부의 외청으로 설치해 육상은 소방청이 맡고, 해상은 해경이 맡도록 해야 한다. 새정치연합은 청와대 국가안전보장회의 (NSC)의 역할 확대도 주문했다. 국가안전보장회의가 안보 및 재난에 대한 종합적인 상황관리를 맡아야 한다는 것이다. 대통령에게 최종 지휘책임이 있으므로 국가안전보장회의에 포괄적 위기관리를 위한 컨트롤 타워의 역할이 부여돼야 한다고 한다.

1) 개념적 측면: ‘국가안전처？해양안전본부’, ‘국민안전부？해양안전청’라는 명칭

(1) 국가안전, 국민안전

정부는 불과 3 – 4주 만에 중앙행정기관인 소방방제청과 해양경찰청의 해체와 국가안전처라는 정부부처를 신설하는 정부조직개편안을 신속하게 마련 하였다. 미국의 국토안보부(Department of Homeland Security: DHS)의 ‘Security’라는 안전 개념과 연방재난관리청(Federal Emergency Management Agency: FEMA)의 기능을 혼합하여 국가안전처를 만든 것으로 추정된다.

미국의 국토안보부는 9.11테러 발생 후 만들어졌고, 주요 임무는 테러리 스트공격, 인위적사고(man-made accidents), 자연재난(natural disasters)에 대응하는 연방기관이며, 미국토를 보호할 책임이 있다. 국토안보부의 본부 조직에는 정보분석실(IA), 작전협력조정기획실(OCP), 핵탐지실(DNDO), 연방법집행훈련센터(FLETC), 사이버대책실(NPPD), 생물학적 대응실(STD) 등 안전에 관련된 조직을 법무부, 국방부, 농림부 등에서 이관하여 통합‧구성하고 있으며, 독립소속기관에는 ① 연방재난관리청(FEMA), ② 해안경비 대(U.S. Coast Guard), ③ 관세청(U.S. Customs ＆ Border Protection), ④ 이민국(U.S. Citizenship ＆ Immigration Service), ⑤ 이민‧세관집행국(U.S. Immigration ＆ Customs Enforcement), ⑥ 비밀경찰국(U.S. Secret Service), ⑦ 교통보안청(Transportation Security Administration)이 있다(http://www.dhs.gov, 2014. 7. 15검색). 미국의 국토안보부는 안보에 관련된 조직이 총망라된 조직이라고 볼 수 있다. 이와 비교하여 조직개편안의 국가안전처 또는 국민안전부는 미국의 국가안보부의 망라적인 안전부처가 아니라 각 부처에 분산되어 있는 재난관리 기능을 통합 관리함으로써 강력한 재난안전 컨트롤타워를 구축하고 재난현장의 대응성과 전문성을 강화하기 위하여 국무총리 소속으로 국가안전처를 설치한다고 한다. 현재 정부가 추진하고 있는 국가안전처는 재난에 초점을 두고 있으므로 국가안전처가 아니라 재난안전처라고 명명하는 것이 합당하다. 미국의 연방재난관리청 (FEMA)에 더 가깝다. FEMA의 역할은 미국에서 발생한 재난에 대해 조정하는 기관이고, 지방정부와 주정부의 자원을 동원하는 역할을 한다. 2011년 현재 7,474명으로 구성되고, 2012년 예산은 100억 9천만달러이었다(Wikipedia, 2014. 7. 15. 검색). FEMA의 임무는 ① 재난으로 인한 국민의 생명과 재산보호, ② 재난에 대한 계획‧대응‧복구 및 사전예방 등의 종합적인 위기관리를 통한 국가의 중요한 하부구조보호 , ③ 재난의 충격과 피해를 근본적으로 막거나 줄이는 노력, ④ 지역사회로 하여금 자체 내에서 재난에 대비해 준비하거나 대응할 수 있는 능력을 확보하기 위한 노력지원, ⑤ 10개의 지국을 두고 재난의 피해를 줄이기 위한 지식정보제공 및 경제적 지원 등이다(채경석, 2004: 136 – 137).

국어사전에서 안전(安全)의 개념은 “위험이 생기거나 사고가 날 염려가 없음 또는 그런 상태”라고 정의되고 있고, 영어사전에서는 “안전 (安全)”을 “safety, security, safe, secure”로 표기하고 있다. 한자사전에서는 안전이 포함된 단어에는 “國家安全保障會議(국가안전보장회의)2), 安全保障理事會 (안전보장이사회)3), 國家安全企劃部(국가안전기획부)4), 安全事故(안전사 고)5), 安全地帶(안전지대)6) 등이 있다(NAVER 사전). 이 안전이라는 개념은 국가의 안전, 세계의 평화와 안전, 개인의 재난으로부터의 안전, 재해에 대한 안전으로 매우 큰 개념이다.

국가안전처 또는 국민안전부라고 하기 위해서는 국가안보적 차원의 개념과 재난으로부터의 안전차원의 개념이 들어가야 되는데, 국가안보적 차원의 조직편성이 되어 있지 않다. 미국과 같이 국경관리(관세, 검역, 출입국 관리), 경찰(육경, 해경), 항만과 공항 등이 포함되어야 한다. 현재의 안은 이러한 관련 조직이 이관되어 있지 않으므로 국가안전처라는 명칭은 어울 리지 않는 것으로 평가된다. 입법취지를 면밀하게 검토해 보면 국가안전처 보다는 재난안전처가 적합한 명칭으로 판단된다. 국가기관의 명칭은 매우 중요한 문제로 그 기관의 정체성과 임무, 다른 기관과의 중복성이 없는 명칭이 되어야 한다. 그러므로 부서의 명칭을 새로이 바꾸거나 변경할 경우 에는 매우 신중해야 한다. 야당안인 국민안전부도 거의 동일한 맥락을 가지고 있다.

(2) 해양안전본부？해양안전청

정부의 조직개편안에는 해양경찰청을 해체하고 해양안전본부를 신설하고, 해양경찰의 정보‧수사 기능을 경찰청에 이관하고 해양에서의 경비ㆍ안전 및 오염방제 기능을 수행하는 것이 해양안전본부의 관할로 되어 있다. 이러한 명칭이 합당한 지를 검토해 보기로 한다. 새정치연합안은 해양경찰청을 해양안전청으로 명칭을 바꾸는 것으로 되어 있다.

현재의 해양경찰조직에서 ‘안전’이라는 단어가 들어가 있는 부서를 살펴 보면 경비안전국이 있다. 경비안전국에는 경비과, 수색구조과, 해상안전과, 수상레저과가 있다. 경비과의 업무는 외부침입으로부터의 국가의 안전측 면(NLL경비, 경호, PSI관련업무, 통합방위)중심이고, 수색구조과는 해양사고에 대한 대응으로 수색구조, 구난 등의 임무를 수행한다. 그리고 해상안 전과는 유ㆍ도선의 안전관리 지도, 여객선의 여객 및 화물수송안전에 관한 사항, 한국해운조합의 안전운항관리 지도, 선박출입항신고업무 및 해상여 가활동의 안전 지도 등을 수행한다. 수상레저과는 수상레저활동 안전관리에 관한 정책의 수립ㆍ조정 및 지도, 수상레저안전문화의 조성 및 진흥, 수상레저안전과 관련된 국내외 법령ㆍ제도의 연구 및 개선, 수상레저기구의 안전검사 및 형식승인 업무의 지도에 관한 사항을 수행한다. 지방해양경청 에는 안전총괄부(서해청), 경비안전과(남해, 동해, 제주), 각 해양경찰서에는 경비구난과, 해상안전과를 두고 있다. 해양경찰청에는 경비안전국이외 에도 정보수사국, 해양오염방제국, 기획조정관, 운영지원과, 장비기술국 등의 부서가 있다. 그리고 안전기능보다는 경비기능이 더 크다. 해양경비의 주요 임무에는 관할해역 경비, 통합방위작전수행, 책임항만방어, 동‧서해 특정해역 어로보호, 해상 대테러 활동, 해상경호 경비, 해상 수색‧구조가 있다. 따라서 해양안전본부, 해양안전청이라는 명칭은 적절하지 않은 것으로 평가된다.

한편, 현행 해양수산부의 조직을 살펴보면 해사안전국이 있다. 이 해사안전국에는 해사안전정책과7), 해사산업기술과8), 항해지원과9), 해사안전시 설과10) 등이 있다. 해양수산부의 해사안전국은 가칭 국가안전처 해양안전 본부‧해양안전청과 유사한 명칭을 가지고 있다. 해양에서의 안전측면에서그 기능이 해양안전본부‧해양안전청과 해양수산부의 해사안전국으로 이원 화되어 있고 일원적인 국가조직편성이라고 볼 수 없는 것이고, 유사한 명칭은 피해야 한다.

또한, 미국과 일본의 해상치안기관의 명칭이 어떻게 변화되어 왔는가를 검토해 보자. 미국의 경우 1915년 1월 밀수단속기관(Revenue Cutter Service)과 인명구조기관(Life Saving Service)을 통합하여 해안경비대(U.S. Coast Guard)가 탄생한다. 1915년부터 현재까지 100여년 동안 U. S. Coast Guard라는 그 명칭을 그대로 유지하여 현재에 이르고 있다(村上曆造‧森 征人, 2009: 27 – 28). 그 후 그 직무범위가 확대되어 1936년에는 해상에 있어서 적용가능한 연방법을 다른 정부기관을 대신해서 집행하는 연방정부의 주요 법집행기관이 되었고, 1939년에는 등대와 항로표식의 건설과 보수 및 운용을 담당하게 되었다. 1942년에는 선박의 건조수리 및 개조에 관계된 허가, 선박검사, 선박직원에 대한 면허장의 교부 및 정지 등의 직무를 담당하게 되었고, 항해의 안전, 해상에 있어서의 인명 및 재산의 보호에 관계된 거의 전부의 직무를 행하게 되었다. 창설당시 미해안경비대 (USCG)는 평시에는 재무장관의 지휘감독을 받아 활동하고11)(9‧11테러사건 이후 현재에는 국토안보부장관의 지휘감독을 받음), 전시에는 대통령의 명령이 있을 때에는 해군장관의 지휘를 받고, 해군의 일부로서 활동하도록 되어 있다.

일본의 경우 1945년 이전 해상에서의 안전과 치안유지는 해군에 의존하였고, 해군 이외에 이 분야업무를 담당하는 행정관청으로는 수상경찰, 세관, 해운국, 등대국 등이 있었으나 이들 기관은 각각의 입장에서 인적‧물적 자원을 보유하고 운용하고 있었던 관계로 패전에 따른 해군 해체 이후 일본의 해상행정력은 그 구심점이 없는 상태였다(해양경찰학교 교무과, 2007: 9).

1948년 해상보안청이 설립되기 전 1946년에는 운수성내에 불법입국 감사본부를 九州와 東海에 설치하고 구일본군 해군함정 28척을 인수받아 외국인 불법입국방지에 대처하였다. 이러한 초기과정을 거쳐 1948년에 여러 기관이 담당하고 있었던 업무를 일원화하여 해상보안청을 설립하게 되었다(노호래, 2012: 128). 해상보안청법 제2조 2항은 “종래 운수대신관방, 운수성 해운총국의 장관관방, 해운국, 선박국 및 선원국, 해난심판소의 이사 관, 등대국, 수로부 및 그 밖의 행정기관의 소장에 속하는 사무에 해당하는 것은 해상보안청의 소장으로 이관하는 것으로 한다”로 규정하여 기존에 여러기관이 담당하고 있었던 사무를 해상보안청이 일원화하여 관리하게 된다. 일본도 마찬가지로 1948년 이후 70여년 동안 동일함 명칭을 사용하고 현재에 이르고 있다.

우리나라의 경우는 1953년에 해양경찰대가 창설되었다. 그리고 1955년에서 1962년 7년 동안을 제외하고 해양경찰이라는 명칭을 사용하여 오고 있다. 해양경찰의 역사에서 61년 중 54년 동안 사용해 온 고유명칭이다. 해양 안전본부로 그 고유명칭을 바꾸는 것은 정체성의 혼란을 야기하는 측면이 있다. 그 명칭도 다소 생소하게 “국가안전처 해양안전본부 소속의 경찰관”, “국민안전부 해양안전청 소속의 경찰관”이라고 해야 할 것이다. 이렇게 하기 보다는 해양경찰청을 그대로 두든지 해양경찰본부라고 명명하는 것이 합당할 것이다. 미국이나 일본도 최초의 명칭을 유지하고 그대로 현재에 이르고 있다.

2) 행정조직 측면

(1) 정부안의 문제점

정부안의 문제점은 정보‧수사 기능의 경찰청 이관으로 인한 해상치안조 직의 이원화이다.

경찰청은 해경의 정보‧수사 기능과 인력을 흡수해 경찰청 내에 ‘해사국’ 을 신설하는 방안을 추진하고 있다(한겨레뉴스, 2014. 7. 7.). 해양 업무의 전문성을 고려했을 때 해경의 정보‧수사 조직을 각각 경찰청 정보국‧수사 국으로 개별 흡수하는 것보다는 별도의 해사국을 신설해 전문성을 높이는 방안이 바람직하다고 보고 있다. 해체된 해경의 기능을 나눠 조각조각 넘겨받는 대신, 해사국이라는 큰 틀을 만든 뒤 해경이 가지고 있던 정보‧수사 기능과 조직을 한꺼번에 이관받겠다는 것이다. 이럴 경우 해사국 내에는 해양정보과와 해양수사과 등 기능별 부서가 설치될 것으로 보인다. 800여명 규모로 예상되는 해사국 국장은 경무관급이 맡게 된다. 해상에서 수사 관련 상황이 발생했을 때 해경이 1차로 수사한 뒤 이첩을 받을지, 아니면 경찰이 직접 배를 타고 수사할지 등을 두고 어떤 것이 더 효율적인지 조정 하고 있다.

김○○ 안전행정부 창조정부조직실장은 해양경찰 조직개편에 대하여 다음과 같이 주장하고 있다(정책뉴스, 2014. 7. 16). “해양경찰청이 국가안전 처로 통합되더라도 경찰공무원으로서의 신분은 유지된다. 따라서 사법경찰 관으로서 초동수사나 현행범 체포는 물론 해상 검문‧검색이나 추적‧나포, 경찰무기‧장비사용이 가능하므로 배타적경제수역(EEZ) 내에서 불법조업 선박에 대한 정선, 해상 검문‧검색 등과 같은 치안기능을 현재와 같이 수행 하는 것은 문제가 없다”라고 주장했다. 이러한 경찰청의 계획 및 안전행정 부의 견해가 합당한지 검토해 보고자 한다.

첫째, 국내와 외국의 정보‧수사기능에 대하여 검토해 보자. 우리나라의 대표적인 국가정보기구로는 국가정보원이 있고, 군정보기구로는 국방부산 하의 정보본부와 군방첩을 담당하는 국군기무사령부가 있고, 합동참모본부 산하에 국군정보사령부가 있다. 국내 정보활동을 담당하는 경찰청 정보국과 통일부 정보분석국, 외교통상부의 외교정책실이 있다(문경환‧이창무, 2011: 107). 각 기관마다 정보부서를 두고 있는 것이다.

일본 해상보안청의 경우 본부에 경비구난부(警備救難部)와 해양정보부 (海洋情報部)에 정보관련부서를 두고 있다. 경비구난부의 경비정보과(警備 情報課), 해양정보부의 해양정보과(海洋情報課)가 바로 그것이다(http://www.kaiho.mlit.go.jp/2014. 7. 30. 검색). 경비구난부 경비정보과의 업무는 경비정보의 수집, 분석, 기타 조사 및 경비정보의 관리에 관계된 것을 행하고, 테러리즘(공포와 불안을 야기할 목적인 폭력주의적 활동), 그외의 일본의 공안유지에 해로운 활동에 관계된 범죄, 해상에서의 수사와 용의자의 체포에 관계된 것을 행한다. 해양정보부 해양정보과(海洋情報課) 는 해양에서의 개발‧이용, 조사‧연구, 환경보전등을 위하여 국내외의 해양 조사기관에서 수집한 해양정보를 일원적으로 수집‧관리하고, 이용자의 필요에 대응하여 인터넷 등을 이용하여 제공하고 있다. 기름유출사고 등에 대비하여 일본 전국의 연안해역의 자연정보, 방재정보 등 연안해역환경보 전정보를 정비하여 인터넷으로 제공하고 있고, 일본의 해양권익의 보전을 위하여 영해와 배타적경제수역의 범위획정에 필요한 기초정보를 수집‧관리한다. 수사를 담당하는 부서로는 경비구난부에 형사과(刑事課)를 두고 있다. 형사과의 업무로는 해상에 있어서 법령위반의 방지에 관계된 업무, 해상에 있어서 범죄수사의 기본에 관계된 업무, 해상에 있어서 범죄수사및 이와 관련된 범인 및 피의자의 체포업무, 해상범죄의 감식 및 통계에 관계된 업무를 수행한다.

미국 해안경비대의 경우 정보와 수사가 통한되어 정보수사국(Intelligence & Criminal Investigations )을 두고 있고, 7개의 하부 단위부서로 구성되어 있다. 그 부서는 아래와 같다 (http://www.uscg.mil/top/units/org.asp 2014. 7.30. 검색).①정보업무관리(Office of Intelligence Workforce Management), ②정보보안관리(Office of Intelligence Security Management), ③정보기획과 정책(Office of Intelligence Plans & Policy), ④ISR시스템과 기술(Office of ISR Systems & Technology), ⑤정보자원관리(Office of Intelligence Resources Management), ⑥서무관리(Executive Secretariat Staff), ⑦전략 기획(Strategic Planning Staff) 등이다. 일본과 미국의 경우 우리나라보다 정보기능이 매우 강화되어 있음을 알 수 있다.

둘째, 수사의 실제 실행시스템에 대해서 검토해 보기로 한다. 수사기능을 경찰청에 이관했을 경우의 수사실행은 다음과 같을 것으로 추정할 수 있다. 초동수사(해양안전본부)→본격수사(경찰청)→송치후의 수사(검찰청)로 형태로 되고 초동수사나 본격수사 과정에서 검사의 수사지휘가 있을 것으로 예상된다. 단속 후 이송을 경찰청의 어느 지역 경찰서에 이송해야 되는 가?, 간이한 사건12)에 대한 수사는 어떻게 하나?, 수사에 있어서 87개의 해양경찰파출소의 역할은 무엇인가?, 경찰청이 수사업무를 전담할 경우 경찰 관서는 원거리에 있어서 어민들과 해양종사자들의 불편을 가중시킨다. 여기에 대한 합리적인 대안을 모색해야 한다.

경미사건과 중죄사건을 구분하여 국가안전처 해양안전본부가 처리할 수 있는 분야의 정리가 필요하다. 수사에 있어서 3단계 해양안전본부, 경찰청, 검찰청로 되어 더 복잡하여 효율성이 떨어진다. 육경은 선박이 없어서 대규모의 사건이 발생한 경우 해양안전본부의 협조가 필요할 것이다. 부처이기주의에 의해 형식적인 협력이 이루어질 수 있고 그 만큼 해상치안은 약화되고 공백이 발생할 수 있다. 또한, 경찰청이 별도의 선박을 구입할 경우 비용이 발생한다.

(2) 행정조직 법정주의 관점

현행 헌법 제 96조는 “행정각부의 설치 조직과 직무범위는 법률로 정한 다”고 규정하고 있다. 이 규정은 대한민국 헌법과 행정법의 기본원리인 법치국가원리를 행정조직분야에 투영한 것으로 “행정조직 법정주의”를 헌법에 명시한 것이다(김도창, 1993; 홍정선, 2013; 박균성, 2013; 윤명선, 2002; 정종섭, 2013; 오준근, 2013).

행정조직법정주의란 정부조직의 핵심인 행정각부의 설치‧조직과 직무범위는 법률로 설정할 사항이지, 특정인이나 특정정당의 정치적 입장표명으로 결정할 사항이 아니라는 것이다(오준근, 2013: 78). 또한 법치국가원리의 핵심내용인 명확성이 원칙이 구현되어야 한다. 행정각부의 조직과 직무범위를 설정하는 법률이 명확하여야 하며, 다의적(多義的)으로 해석‧적용되어서는 아니된다(헌법재판소 2008. 1. 10. 2007헌마1468 결정). 국회는 행정 각부의 설치와 조직 및 그 직무범위를 법률에 직접 설정하여야 하며, 그 중요한 사항을 포괄적으로 위임하여서는 아니 된다. 만약 포괄적인 위임을 하였다면 국회는 중요한 사항의 입법권한을 스스로 포기하고 그 권한을 넘긴 것이 되며, 이는 헌법에 위반된다(헌법재판소 2004. 1. 29. 2002헌가20 결정).

정부조직법에서 정부의 직무범위를 매우 간략하게 설정한 이유는 정부의 조직개편의 재량권을 높이기 위한 것이었다. 즉 “군대는 민간인보다 조직 또는 편성을 더 중시하여 이를 바꾸는 것을 덜 주저한다. 군사정권하에 서는 상위직을 자기들 사람으로 교체하고 하위직들에게 승진의 길을 터 줌으로써 사기를 올리고 충성심을 확보하기 위한 수단으로 조직개편을 사용 했었다”고 한다(조석준‧임도빈, 2010: 47, 528). 이러한 조직개편은 기동성‧ 탄력성 및 능률성의 확보를 강조한 유신헌법과 군사정권 상황에서의 입법 현실에 해당할 뿐, 현행 헌법상황에서의 정부조직법의 내용 및 그 개편작업을 정당화하는 논리로 사용될 수 없다. 종합하면 현행 정부조직법의 내용은 행정각부의 설치 그 자체에 대한 법적 근거는 제공하지만, 그 직무범위를 명확하게 규정하지 아니한다는 점에서 헌법이 규정한 행정조직법정 주의와 부합한다고 하기 어렵다(오준근, 2013: 80).

미국과 일본의 경우 우리나라와 같이 하나의 정부조직법에 모든 부서의 설치근거를 두고, 각각의 부서의 기능을 추상적인 한 문장으로 묘사하고, 그 조직을 하위법령에 위임하는 것이 아니라, 각각의 부서마다 그 설치법을 따로 두고 개별적인 부서의 조직과 직무범위를 법률에 매우 구체적으로 규정하고 있다(오준근, 2013: 88 – 91)13).

정부의 2014년 해양경찰 조직개편안은 구체적으로 살펴보자. 아래의 <표 3>에서 알 수 있듯이 해양경찰청이 해양수산부 소속기관이므로 정부 조직법 제43조 2항과 3항을 삭제하고, 정부조직법 제22조의 2를 신설하여 국가안전처를 신설하였다. 국가안전처는 국무총리소속으로 하고, 국가안전 처장은 장관급으로 하며, 안전 및 재난에 관하여 국무총리의 명을 받아 관계중앙행정기관을 총괄‧조정하는 것으로 되어 있다. 해양에서의 경비‧안 전‧오염방제 사무는 국가안전처의 소관이라고 규정하여 기존의 해양경찰의 업무를 거의 대부분 담당(정보‧수사 제외)하는 것으로 되어 있다.

부칙에서는 “이 법 시행 당시 다음 <표 3>의 왼쪽 란에 기재된 사무는 같은 표의 오른쪽 란에 기재된 행정기관의 장이 각각 승계한다”고 규정하고 있고, “이 법 시행 당시 <표 3>의 왼쪽 란에 기재된 행정기관 소속 공무원(정무직과 경찰공무원 중 치안총감은 제외)은 같은 표의 오른쪽 란에 기재된 행정기관 소속 공무원으로 보며, 이 법에 따라 폐지되는 행정기관 소속 공무원으로서 <표 3>의 왼쪽 란에 기재되지 아니한 행정기관 소속 공무원(정무직과 경찰공무원 중 치안총감은 제외)은 대통령령으로 정하는 행정기관 소속 공무원으로 본다”고 정하고 있다. 정부의 중앙행정기관 조직개편이 너무나 간단하다. 정부조직법 제43조 2항과 3항을 삭제하고, 부칙 에서 2개 조항을 바꾸었다. 나머지 구체적인 조직개편 내용은 대통령이나 국무총리령으로 정하게 되어 있다. 그리고 “해양에서의 안전”이라는 사무의 경우 해양수산부의 해사안전국의 안전사무가 있고, 국가안전처의 “해양 에서의 안전”사무가 별도로 있는 형태이다. 국가안전처의 해양에서의 안전 사무가 해양수산부의 해양에서의 안전사무인지, 국가안전처의 해양에서의 안전사무인지 명확하게 알 수 없다. 명확하지 않다는 점에서 명확성의 원칙에도 부합하지 아니한 측면이 있다.

새정치연합안은 국민안전부를 신설하고 그 하부의 단독관청으로 소방청과 해양안전청을 두는 것이다. 해양경찰청을 해양안전청으로 명칭을 바꾸고, 기존의 해양경찰청의 사무 중 육상에서의 정보‧수사사무를 경찰청으로 이관하는 내용을 담고 있다. 조직의 안정성을 위하여 기존의 해양경찰청의 기능을 거의 대부분 인정하고 큰 변화는 없다. 다만 육상에서의 정보‧수사 사무를 경찰청으로 이관하는 것으로 되어 있는데, 현재의 해양경찰청의 사무는 해양에서의 경찰 및 오염방제이고, 해양에서의 경찰이라는 내용 속에는 육상에서의 정보‧수사사무는 해양경찰청의 사무가 아니라는 점에서 그의미가 명확하지 않은 측면이 있다. 그 속에 내포된 의미는 육상에서의 정보‧수사는 경찰청에서 시행하고 해양에서의 고유한 정보‧수사사무만을 해양안전청이 수행해야 한다는 것이다.

2)國家安全保障會議(국가안전보장회의): 나라의 안전(安全)에 관계(關係)되는 대외(對外), 대내(對內) 정책(政策) 및 군사(軍事) 정책(政策)에 관(關)한 대통령(大統1)의 자문(諮 問) 기관(機關).  3)安全保障理事會(안전보장이사회): 세계(世界) 평화(平和)와 안전(安全)을 지키고 분쟁(分爭)을 해결(解決)하기 위(爲)하여 둔 국제연합(國際聯合)의 주요(主要) 기관(機關).  4)國家安全企劃部(국가안전기획부): 국가(國家)안전(安全)보장(保障)에 관련되는 정보(情報)ㆍ보안(保安) 및 범죄수사를 담당(擔當)하던 대통령(大統1) 직속 국가(國家)정보(情報)기관(機關).  5)安全事故(안전사고): 주의(注意)를 소홀(疏忽)히 하여 사람과 재산(財産)에 피해(被害)를 끼치는 사고(事故).  6)安全地帶(안전지대): ① 도로(道路)를 횡단(橫斷)하는 보행자(步行者)의 안전(安全)을 위 (爲)해 안전(安全) 표지(標識) 그 밖의 이와 비슷한 공작물(工作物)로써 안전(安全)한 지대(地帶)임을 표시(表示)한 도로(道路) 위의 부분(部分), ② 어떤 재해(災害)에 대(對)하여 안전(安全)한 곳.  7)해사안전정책과의 업무〔국 서무업무 총괄, 경상예산 관리·지출(국외여비 제외), 외국선박 항만국통제(PSC)에 관한 사항, 해양안전대책의 수립 및 시행에 관한 사항, 해사안 전문화 창달 및 증진에 관한 사항, 종사자에 대한 해사안전에 관한 교육, 해사안전법 운용 및 개정에 관한 사항, 해사안전 관련 양자회의 대응 (한-중 제외), 부내 IMO 정책의제 개발 및 대응 총괄, 유류오염손해배상보장법령 및 제도의 운영〕.  8)해사산업기술과의 업무〔선박검사제도의 운용, 해양환경관리법(선박부문) 제·개정 및운영, 위험물의 선박운송 및 저장, 선박구조기준의 연구·개발〕.  9)항해지원과의 업무〔과내 서무 및 예산·국회 대응 총괄, 해적피해 방지대책 수립·시행, 해상교통관제(VTS) 정책에 관한 사항, 해상교통관제(VTS) 사업계획 및 예산에 관한 사항, 해양항만 사건·사고 상황관리〕.  10)해사안전시설과의 업무〔항로표지 개발에 관한 기본계획의 수립·조정·시행에 관한 사항, 항로표지 기술업무 편람 및 종합정보지 발간 업무에 관한 사항, 형상, 음파표지의 설치·운영에 관한 사항, 전자항법(e-NAV)지원을 위한 해양교통시스템의 개발·구축· 운영, 위성항법보정시스템(DGNSS)의 설치 및 운영에 관한 사항〕.  11)1967년에 교통부(United States Department of Transportation)의 소속이 되었다 가, 2003년에 국토안보부(United States Department of Homeland Security)에 이관되었다.  12)현장즉시조사: 특별법 범죄 중에서 범죄혐의를 시인하여 별도의 다툼이나 구증이 필요 없는 사건을 중심으로 정형화된 모범 수사서식을 활용함으로서 피의자․참고인 등이 조사를 받기 위해 재차 출석해야 하는 등의 불편을 해소하고, 조사인력․시간낭비 요인을 제거하기 위해 2008년 10월부터 함정 및 파출소에 수사전담요원을 지정하여 시행 중이며, 18개 범죄를 대상으로 하고 있다. 수산업법, 수산자원관리법, 선박직원법, 산박안전법, 개항질서법, 해사안전법, 유도선사업법, 수상레저안전법 등을 위반한 18개 유형이 있다.  13)미국의 경우 농업부(Department of Agriculture USDA)의 경우 1862년 농업부법(USDA Act, 7U.S.C.2201)에, 상업부(Department of Commerce USDC)는 1913년의 상업부법(USDC Act, U.S.C.1501)에 각각 근거하여 설치되었다. 독립성이 부여되어 있는 외청과 위원회의 경우도 같다. 예컨대 대통령직속의 국가과학기술정책청(The Office of Science and Technology Policy, Organization, and Priorities Act, 42U.S.C.6611), 국토안보위원회(National Security Council)는 국가안보법(National Security Act, 50U.S.C.402)에 각각 근거를 둔다. 일본의 경우 국회가 정부조직에 관하여 헌법이 규정한 권한을 행사하기 위하여 각각의 행정부서 하나하나 마다 각각의 설치법을 제정·시행하는 형식을 취하고 있다. 우리나라의 정부조직법과 제목이 비슷한 國家行政組織法이 제정되어 있기는 하지만, 이 법률은 국가행정조직의 체계와 각 기관의 장, 내부의 국의 설치, 각 기관장, 차장, 국장 등의 권한 분장 등을 규정하고 있을 뿐 각각의 중앙행정기관의 설치 근거로 삼고 있지는 아니하다. 그 반면에 국토교통부의 경우 國土交通省設置法, 외무부의 경우 外務省設置法, 환경부의 경우 環境省設置法 등이 각각 제정되어 있다. 이들 법률 속에는 각각의 중앙행정기관의 직무범위와 기능 및 주요 소속기관이 상세히 기술되어 있다. 金融廳設置法, 原子力委員會設置法, 海上保安廳法 등과 같이 독립성이 부여되는 청·위원회 등을 설치할 경우 각각의 기관 하나하나마다 설치법을 제정·시행한다.

현 정부의 조직개편안은 국무총리 소속으로 국가안전처를 설치하여 각부처에 분산되어 있는 재난관리 기능을 통합 관리함으로써 강력한 재난안전 컨트롤타워를 구축하고 재난현장의 대응성과 전문성을 강화하기 위한 것이다. 해양경찰청은 수사‧정보 기능을 경찰청으로 이관하고, 해양에서의 경비ㆍ안전 및 오염방제 기능을 국가안전처 해양안전본부로 이관하고 폐지하는 것으로 되어 있다. 그 취지를 살린다면 국가안전처가 아니라 재난 안전처가 맞는 명칭으로 생각된다. 국가안전처라는 명칭에 부합되기 위해 서는 국토방위를 위한 군을 제외한 경찰청, 해양경찰청, 출입국관리본부, 관세청을 통합한 것이 합당할 것으로 생각된다.

또한 현재의 조직개편안은 경찰공무원 신분을 유지하는 것으로 되어 있다. 정부조직법에서는 직무범위를 “해양에서의 경찰 및 오염방제”에서 “해 양에서의 경비‧안전 및 오염방제”로 규정하여 “경찰”이라는 단어가 빠져서 문제가 발생한다. 경찰관직무집행법 제2조 직무범위14)를 국가안전처 소속 경찰공무원의 직무범위로 할 수 있는가의 문제도 있다. 왜냐하면 정부조직법의 국가안전처의 직무범위에서 경찰이라는 단어를 삭제했기 때문이다. 다만 범죄에 관련되어서는 해양경비법에서 그 직무범위15)를 찾을 수 있다. 해양경비법 제7조 1항에서 “해양관련범죄에 대한 예방”으로만 되어 있어서 단속 및 체포를 하는 초동수사를 할 수 있다는 근거라고는 볼 수 없다16). 이것은 입법적 불비이고 초동수사권을 행사할 수 있는 법적 근거가 없는 것이다.

또한, 해양경비법 개정안17) 제5조의 2에서 “해양경찰의 날”을 “해양경비 안전의 날”로 변경하였다. 해양경비안전이 그 기관을 대표할 수 있는 단어 라고 보는 것이다. 그렇다면 현재안의 “해양안전본부”보다는 “해양경비본부”, “해양경비안전본부”가 합당한 명칭으로 생각된다. 아니면 경찰공무원 신분을 유지한다고 보았을 때 “해양경찰본부”가 합당할 것이다. 현재의 해양경찰에서 안전업무는 경비업무보다 작은 규모이기 때문이다. 더불어 해양에서의 안전기능은 해양수산부의 해사안전국도 안전기능이라고 볼 수 있어서 정부조직법 개정안의 내용이 명확하지 아니한 문제가 있다.

1) 부처 할거주의(割據主義)를 극복할 수 있는 조직구성

정보와 수사기능이 경찰청에 이관되어 있을 경우 해양에서의 업무협조가 원활하게 이루어 질 수 있는지 의문시된다. 부처 할거주의에 의하여 따로 따로 활동하고 효율적인 해상치안이 어려울 수 있다. 할거주의(割據主義, sectionalism)란 관료제의 구조적 특성 때문에 조직구성원들이 자신이 소속된 기관과 부서만을 생각하고 다른 부서에 대해 배려하지 않는 편협한 태도를 취하는 현상을 말한다(네이버 지식백과). 일종의 부처이기주의라고볼 수 있다. 즉, 할거주의란 조직 내외에 있어서 자기관과 타기관으로 구분 하여 자기 조직의 보호본능, 공다툼 등을 기반으로 하나의 집단이나 세력 권을 형성함으로써 그 구성원들이 다른 기관의 집단과 대립하여 자기기관의 세력 확대, 자기집단에 의한 지배권의 확립 및 명예‧지위‧권익의 획득을 추구하는 행동양식 내지 의식 상태를 말한다. 해양에서의 업무는 여러 가지 기관이 관련되어 있는데, 기관마다 따로 따로 업무를 수행하고 자신의 임무를 하면 그만이라는 사고를 갖게 된다면 해상치안의 공백은 더욱 커질 것이다. 수사업무의 경우 경찰청이 해양범죄수사를 담당할 경우 형사기동 정으로 활동할 수 있을 것이다. 형사기동정은 불과 20 – 30톤으로 먼 바다 에는 갈 수 없다. 그 때에는 해양안전본부의 경비정에 협조요청을 할 것이다. 해양안전본부의 경비정은 불법조업단속, 구조활동에 전념하는 관계로 협조하기 어렵다고 할 수 있고, 그럴 경우 경찰청의 본격수사활동은 속도가 느려지고 사건해결이 지체될 것이다. 아니면 별도의 대형함정을 확보하려고 할 것이고, 별도의 국가예산이 투입되어야 하는 상황이다. 이러한 문제가 있기 때문에 해양안전본부에 초동수사권을 인정해야 한다는 견해가 점차 유력해지고 있다.

현재의 조직개편안은 부처할거주의를 극복할 수 있는 조직구성은 아닌 것으로 판단된다. 기존의 해양경찰청을 유지하고 구조기능을 강화하는 측면이 바람직할 것이다. 본청의 정보수사국을 유지하고, 지방의 해양경찰서의 정보과와 수사과를 통합하여 정보수사과로 구성하고 남은 인력은 해양 안전, 122구조 기능에 재배치하는 것이 더 합당할 것으로 판단된다. 또한, 해양정보국을 신설하는 방안도 고려할 수 있다. 정보기능 없이 해상치안업무를 한다는 것은 눈감고 활동하는 것이나 마찬가지이다. 일본 해상보안청의 경우 해양정보부를 두고 기획과(해양정보부의 종합조정, 기획입안 등), 기술‧국제과(해양정보 업무의 조사‧연구‧기술, 국제업무), 해양조사과(수로 측량), 환경조사과(해상관측, 해양오염방지를 위한 과학적 조사), 해양정보 과(해양정보의 수집‧관리‧정리‧보관‧제공), 항해정보과(수로도와 항공도의 조정, 항행정보의 제공) 등 6개과로 구성되어 있다. 정보와 예방‧단속‧수사가 한 묶음으로 통합하여 운영해야 더 효과적인 업무수행이 될 것이다.

현재의 정부안이 그대로 인정되어 조직편성이 된다면 국가안전처와 경찰청의 협조관계를 위하여 가칭 「국가안전처와 경찰청과의 수사 및 정보 업무 공조협정」이 필요할 것이다. 이러한 협정은 조직할거주의를 다소나마 해소할 수 있는 방법이 될 것이다. 국가안전처와 경찰청은 별도의 기관 이기 때문에 이러한 협정은 필수적이라고 생각된다18).

2) 중앙행정기관의 설치법 제정

헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다”고 규정하고 있다. 법률이 “구체적으로 범위를 정하여 위임한 경우” 에 시행령을 제정할 있으며, 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 위임한 경우에는 헌법에 부합하지 아니한다는 포괄위임금지의 원칙은 가장 중요한 헌법원리 중의 하나이다(헌법재판소 2010. 7. 29. 2009헌가4결정). 현행 정부조직에 관한 법률과 하위법령의 체계, 다시 말해서 법률은 각각의 중앙행정기관을 한 문장으로 간단히 요약하고, 개별‧구체적인 행정기관의 기능과 세부조직의 설계 및 공무원의 보임을 포괄적으로 시행령 및 시행규칙에 위임하는 체계는 헌법상의 포괄위임금지의 원칙과 부합하기 어렵다(오준근, 2013: 82).

앞에서 검토했듯이 미국와 일본의 경우 중앙행정기관은 모두 법률수준의 설치법을 가지고 있다. 우리나라의 현 중앙행정 부처 중 설치법이 제정된 기관은 국가정보원(국가정보원법), 경찰청(경찰법), 검찰청(검찰청법), 국방부(국군조직법) 등이 있다. 이러한 설치법이 제정되어 있는 경우 정부 조직에 관한 법령의 내용이 충실해진다는 점이 있고, 각각의 중앙행정기관의 조직과 직무범위를 법률상 명확히 설정하는 것이 헌법이 규정한 행정조직법정주의를 충실히 반영하는 것이다. 또한 정부조직개편의 구체적 내용에 관한 국회차원의 논의가 가능해지고 신중하고 충실하게 정부조직을 개편할 수 있을 것이다. 또한 정부가 바뀔 때마다 중앙행정기관의 명칭이 쉽게 바뀌는 현상도 방지할 수 있을 것이다. 이러한 점을 고려하여 중앙행정 기관은 행정조직법정주의에 따라 그 설치법을 제정해야 할 것이다. 그 법률명은 교육부법, 해양수산부법, 농림수산축산부법, 관세청법, 국세청법 등이 될 것이다. 해양경찰청의 경우 해양경찰청법이 될 것이다.

미국은 지금부터 100년전인 1915년에 두기관을 통합하여 U.S. Coast Guard를 창설하면서, 일본은 66년전인 1948년에 미국을 모델로 해상보안 청을 설치하면서부터 해상치안이 일원화되었다. 우리나라는 조직보호본능과 조직이기주의에 의해 일원화된 해상치안이 이루어지지 않고 있다. 선진 국의 사례에 역행하여 해상치안기능을 분리하려고 추진하고 있다. 정보‧수 사를 분리하는 것은 효율적인 법집행이라고 볼 수 없고, 비용을 발생할 가능성이 크다. 미국과 일본의 사례를 타산지석으로 삼아야 한다.

미국의 경우 밀수단속기관(Revenue Cutter Service)의 선박이 밀무역 단속만을 하고, 인명구조기관(Life Saving Service)의 선박이 조난선박의 구조업무만을 수행하는 것은 비효율적이었다(노호래, 2012: 111 – 112). 예를 들면 인명구조기관 소속 선박이 조난선박의 구조를 위한 해상순시경계 중에 밀무역용의선박을 발견한 경우에 그 단속업무를 하는 것이 가능하게 되고, 그러한 방향이 보다 경제적‧합리적인 것으로 되었으며, 또한 밀수단속 기관이 담당하는 밀무역방지를 위해 관세법의 집행에 머무르지 않고, 넓은 바다에 적용되는 연방법을 집행하는 기관을 창설하는 것이 적절한 것으로 판단하게 되었다. 그 결과 1915년 1월 밀수단속기관과 인명구조기관이 통합되고, 미해안경비대(USCG)를 발족했다.

일본의 경우 해양에서 활동하는 행정기관들이 설립되었으나 효과적이고 일원적인 관리가 이루어지지 않았다(村上曆造‧森征人, 2009: 26). 즉 불법입국감시본부 등의 행정기관이 발족되었으나 동본부는 불법입국선박의 감시를 목적으로 하고 있고, 항해의 안전과 해상치안의 유지에 해당하는 해상 보안에 관계된 행정사무 일반을 취급하는 것이 아니고, 그 외의 해상보안에 관련된 행정사무는 과거와 같이 경찰, 세관, 검역소, 해운국, 제이부원국(第二復員局) 등의 기관이 독립적으로 실행하였다. 그러나 이러한 행정 기관들이 각각의 행정목적을 위하여 다액의 경비와 설비를 개별적으로 유지하는 것은 전후의 어려운 재정상황하에서 매우 비경제적이고 불합리하며, 해상보안을 강화하기 위해서는 1개의 행정기관이 필요한 함정과 기타 시설을 일원적으로 관리운영하고, 그 기관의 책임하에 항해의 안전과 해상 치안의 유지에 관한 행정사무 전반을 포괄적‧총합적 권한을 행사하는 것이 바람직한 동시에 유효한 것으로 생각되었다.

14)경찰관직무집행법 제1조(목적) ① 이 법은 국민의 자유와 권리를 보호하고 사회공공의 질서를 유지하기 위한 경찰관(국가경찰공무원만 해당한다. 이하 같다)의 직무 수행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. ② 이 법에 규정된 경찰관의 직권은 그직무 수행에 필요한 최소한도에서 행사되어야 하며 남용되어서는 아니 된다. 제2조(직무의 범위) 경찰관은 다음 각 호의 직무를 수행한다. 1. 국민의 생명·신체 및 재산의 보호 2. 범죄의 예방·진압 및 수사 3. 경비, 주요 인사(人士) 경호 및 대간첩·대테러 작전 수행 4. 치안정보의 수집·작성 및 배포 5. 교통 단속과 교통 위해(危害)의 방지 6. 외국 정부기관 및 국제기구와의 국제협력 7. 그 밖에 공공의 안녕과 질서 유지  15)해양경비법 제7조 개정안(해양경비 활동의 범위) 국가안전처 소속 경찰공무원(이하 " 경찰관"이라 한다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 해양경비 활동을 수행한다. 1. 해양 관련 범죄에 대한 예방 2. 해양오염 방제 및 해양자원 보호에 관한 조치 3. 해상경호, 대(對)테러 및 대간첩작전 수행 4. 해양시설의 보호에 관한 조치 5. 해상항행 보호에 관한 조치 6. 그 밖에 경비수역에서 해양경비를 위한 공공의 안녕과 질서유지  16)최근의 조직개편 논의과정에서 해양안전본부에 초동수사권을 인정할 수밖에 없다는 논의가 있다.  17)해양경비법 제5조의2 개정안(「해양경찰의 날 → 해양경비안전의 날」) 국민에게 해양주권 수호의 중요성을 널리 알리고 해양안전 의식을 높이기 위하여 매년 9월 10일을 「해양경찰의 날 → 해양경비안전의 날」로 정하여 기념행사를 한다.  18)경찰청이 외부기관과의 공조협정은 국방부와 경찰청과의 수사업무 공조협정(경찰청고시 제2006-3호,2006. 2. 28.)이 있다. 국방부와 경찰청간 완벽한 국가안보 및 민생 치안을 달성하기 위하여 체결된 수사업무 공조협정을 다음과 같이 고시한다. 제1조 (수사의 분담) ①「군사법원법」제2조 및 제3조에 의하여 군사법원이재판권을 갖는 범죄와「사법경찰관리의 직무를 행할 자와 그 직무범위에 관한 법률」 제9조에서 정하는 범죄 에 대하여는 국방부장관과 각 군 참모총장의 지휘를 받는 군수사기관이 수사업무를 담당한다------이하생략.

중앙정부가 지원하고 콘트럴타워 역할을 수행해야 하는 대규모의 재난적 사건은 10년이나 20년 마다 발생한다. 이에 대해 근본적인 원인을 진단 하고 충분한 논의를 통하여 대안을 마련해야 할 것이다. 너무 성급하게 결정하여 해결책을 제시하는 것은 바람직하지 않다. 현재의 조직개편안이 확정될 경우 사소한 사고까지 중앙부처가 관계되어 국가안전처의 업무량이 과중하고 국무총리 등의 정부기관에 큰 부담으로 작용할 수 있다. 이와 같은 중앙집권화는 신속한 결정을 어렵게 하여 현장의 대응능력을 약화시키고 시간이 지체되어 골든타임을 놓칠 수 있다. 일상적인 사건과 사고는 대부분 현장에서 해결가능한 측면이 있으므로 과도하게 중앙정부가 개입하는 것은 여러 가지 부작용을 가져올 수 있다. 세월호 사건에서 얻은 교훈은 사고 후의 대응보다는 예방이 중요하다는 것이다. 예방을 위해서는 선박의 철저한 관리가 우선되어야 한다. 선박검사, 운항관리자의 운항감독, 해양경찰의 운항통제 등은 예방적 측면이다. 이러한 부분에 철저한 감독이 필요 하다고 생각된다. 그 후 재난적 수준의 사고가 발생한 경우에는 신속한 출동과 구조라고 생각된다. 골든 타임 2분을 단축하는데 막대한 예산이 소요될 수 있다. 122구조선의 추가건조, 경비선에 최신 구조장비의 장착 등 장비의 최신화가 필요할 것이다. 더불어 현장에서 근무하는 현장관리자인 함‧정장의 판단력이 향상되어야 한다. 현장조직의 강화를 위해 함‧정장의 판단력 향상을 위한 교육과정이 필요할 것으로 생각된다. 그리고 함‧정장을 근무할 경우 승진에서 우대하는 방안도 고려될 수 있다. 함‧정장의 신속한 구조를 위해 수난구호법에서 함‧정장의 판단으로 구조대상 선박에 대한 진입과 구조에 대한 재량권을 주어야 하고 잘못된 판단에 대해서는 책임을 묻는 시스템이 합리적일 것으로 판단된다. 현장에서의 대응은 1분 1초가 아깝고 상부지휘자의 지시에 따라 움직이기에는 시간이 없기 때문이다.

마지막으로 해양경찰의 기능이 정부가 바뀔 때마다 여기에 붙이고 저기에 붙이고 하는 것이 아니라 확고부동한 명칭과 부서가 정해져야 하고, 외국의 해상치안조직을 검토해 보면 현재의 정부안처럼 정보‧수사기능을 분리하는 것이 아니라 통합해야 하며, 구조기능은 강화되어야 함이 마땅하다.

지금 만약 해양경찰을 해체하여 그 기능을 약화시킨다면, 이는 중국 불법조업어선과 인접국가의 어민들이 행운으로 여길 것이고, 동해‧남해‧서해의 황금어장을 잃을 것이며, 그에 따라 수산물 가격은 치솟아 우리나라의 서민들은 바닷물고기 대신 민물고기를 식탁에 올려놓아야 할 것이다. 그리고 우수한 인재들이 해양치안분야에 입직하는 것을 꺼려할 것이므로 설상 가상으로 해상치안은 더욱 더 약화될 것이다. 매우 우려되는 상황이다.