프랑스는 역사적으로 오랫동안 나폴레옹(Napoléon)식 중앙집권적 전통을 유지해 왔고, 행정의 안정성과 계속성을 확보하기 위해서 국가에게 강력한 권한과 주된 역할을 부여해 왔다. 이러한 중앙집권적 전통과 관료적 방식은 1970년대에 현대의 복잡하고 다양한 가치를 반영하지 못하며, 자율성과 창의성을 발휘하기 어렵다는 비판이 제기되었다. 1981년에 좌파(사회당)의 프랑수아 미테랑(François Mitterrand)이 대통령에 당선(1981년 5월 - 1995년 5월까지 재임)된 후 프랑스는 국가행정구조 개혁의 일환으로 1982년부터 지방분권 개혁을 단행하였다.

지방분권 개혁은 국가 경쟁력을 높이기 위해 정권을 초월하여 추진되었다. 즉 제1차 개혁은 좌파에 의하여 1982년부터 2003년 지방분권 개헌 이전까지 지방분권 관련 법률이 40여개나 제정되었다.1) 제2차 지방분권개혁은 2002년 5월에 우파인 자크 시라크(Jacques Chirac) 대통령이 재선된 후에 지방분권을 보다 확고히 보장하기 위하여 헌법 개정(2003년 3월 28일에 공포)과 더불어 각종 후속 법률이 제정되었다. 특히 2007년 5월 니콜라 사르코지(Nicholas Sarkozy) 정권 출범 후에는 국가 경쟁력을 향상시키기 위해 2010년 12월에 지방자치단체개혁법이 제정되어 개혁이 추진되고 있다. 지방분권 개헌은 단순히 지방자치의 헌법적 보장을 확인하거나 보완하는 수준을 넘어 중앙과 지방간 권한배분을 통한 국가 조직의 분권화, 지방 민주주의 발전, 자치행정 및 재정 강화 등을 도모하고 있다. 이러한 지방분권 개헌은 나폴레옹식 중앙집권적 체제에 바탕을 둔 프랑스 행정에 새로운 변화를 야기하고 있다.

프랑스 지방분권에 대한 연구는 주로 1982년 지방분권 실시 이후 2000년대 중반까지의 관련법, 제도 및 운영 실태를 다루고 있다. 선행연구는 2003년 지방분권 개헌 이후 지방자치단체의 개혁과 변화에 대한 연구가 미흡하다. 즉 안영훈2)은 1982년 이후 1990년대 중반까지의 지방자치 발달과 원리, 지방자치제도(코뮌, 데파르트망, 레지옹, 파리시, 지방공무원, 자치단체 재정), 지방자치 실제(지도감독 관계, 협력체제, 공공서비스체제)에 대하여 개괄적으로 소개하고 있다. 백윤철·윤광재3) 및 백윤철4)은 2000년대 중반까지 자치권사, 국가형태, 지방분권법, 지자체간 협력, 지자체 재정 및 공사, 국가보조금 등에 대해 논하고 있으나, 지방분권 개헌 이후 지자체 개혁과 최근 변화에 대한 논의가 매우 미흡하다. 전훈은5) 2003년 헌법 개정의 내용(자유로운 행정을 위한 의사결정 자치, 재정자치 보장과 재정조정제도, 주민투표제)과 필요성에 대하여 논하고 있다.

이 연구는 프랑스 지방분권을 보다 확고히 보장하기 위해 단행한 제2차 지방분권 개혁인 2003년 3월의 지방분권 개헌과 후속 법률 제정에 따른 지방자치단체의 개혁 내용과 특징을 분석하고 시사점을 제시하고자 한다. 즉 제1차 지방분권 개혁(1982년- 2002년), 2003년 지방분권 개헌의 내용(배경, 과정, 특징), 지방분권 개헌 이후 각종 법률 제정과 지방자치단체의 개혁 특징을 분석하여 정책적 시사점을 제시한다. 이 연구는 단행본, 전문학술지, 연구보고서, 세미나 자료 등 각종 문헌자료를 분석하는 방법을 사용한다.

1)Henri Oberdorff, Les institutions administratives, Armand Colin, 1998. p.132.  2)안영훈, 『현지에서 본 프랑스 지방자치제도』, 한국지방행정연구원 연구자료집 제64권, 1997, pp.193-202.  3)백윤철․윤광재, 『프랑스 지방자치학: 법과 제도를 중심으로』, 형설출판사, 2000.  4)백윤철, 『프랑스 지방자치법』, 한국학술정보, 2010.  5)5) 전훈, 「지방분권을 위한 헌법개정: 프랑스 경험과 시사점」, 『지방분권 개헌 대토론회 자료집』, 부산분권혁신운동본부, 2008, pp.23-30.

프랑스는 1982년 지방분권 실시 이후 2003년 3월 28일 지방분권 관련 헌법 개정 이전까지 다양한 형태의 지방분권 개혁 법률을 제정하였으며, 주요 내용을 요약하면〈표 1〉과 같다. 1996년 2월 21일에는 1982년 이후 제정된 지방분권에 관련된 각종 법률들을 통합하여 하나의 법전인 지방자치단체통합법(Code général des collectivités territoriales: 지방자치단체일반법으로도 표기함)이 만들어졌다. 이러한 지방분권 관련 개혁 법규의 주요 특징을 보면 아래와 같다.

첫째, 지방자치단체의 계층구조가 2층제에서 3층제로 변경되었다. 즉 레지옹(région： 지역)은 1982년부터 지방영조물법인(établissement public territorial)에서 지방자치단체로 변경됨에 따라 지방자치단체는 기존의 코뮌(commune： 시읍면), 데파르트망(département: 도)에 레지옹이 추가 되었다. 레지옹은 1982년 이전에 비해 권한과 역할이 확대되고, 1986년에 처음으로 주민 직선에 의한 의회가 구성되고, 의회에서 간접선거로 의회의장이 선출되어 지방자치단체 집행부를 겸하고 있다.

둘째, 행정 및 재정통제가 원칙적으로 폐지되고, 지역회계원(chambre régionale des comptes: 지방감사원으로도 표기함) 신설과 함께 회계감사제도가 개편되었다. 국가의 지방자치단체 또는 지자체 상호간에 대한 행정 및 재정 통제(tutelle)가 폐지되고, 이러한 통제의 주된 역할을 행하였던 관선지사(préfet) 제도가 대폭적으로 개편되었다. 이에 따라 지방분권개혁 이후 중앙과 지방간의 관계는 수직적 관계에서 수평적 관계로 전환되었다. 기존의 사전통제에서 사후통제로 통제방식의 전환과 함께 지역회계원이 창설되었다.

셋째, 권한배분 체계가 변경되고 권한이양에 따른 재원 이전이 이루어졌다. 즉 국가와 지방자치단체(코뮌, 데파르트망, 레지옹)간 권한배분의 체계를 변경하고, 권한이양에 따른 재원을 이전하였다.

넷째, 지자체간 협력, 지자체의 재정 및 회계 제도가 개혁되었다. 지자체간의 협력 강화(협력방식 개편, 절차 간소화, 재정지원), 지자체의 예산절차와 회계 개혁, 지방세제와 국가보조금 개편, 지자체간 재정불균형 시정을 위한 수평적 재정지원제도의 도입 등이 이루어졌다.

다섯째, 행정의 민주화와 참여를 들 수 있다. 지방행정 민주화를 위해 주민에 대한 정보공개 및 투명성 강화, 주민투표제(자문형)가 채택되었다. 주민에 보다 가까운 행정을 구현하기 위하여 1982년에 3대 도시(파리, 리옹, 마르세이유)에 구의회를 구성하고 구청장을 선출하도록 하였다. 2002년 2월의 근린민주주의법에 의해 근린자치를 강화하기 위해 8만명 이상인 코뮌의 경우 지구위원회(conseil de quartier)를 의무적으로 설치하고, 2만명 이상 8만명 미만인 코뮌의 경우 임의로 설치하도록 하였다.6)

여섯째, 계획체계 정립과 함께 계획계약제가 도입되었다. 국토정비 및 발전법이 정비되고, 1982년 7월의 ‘계획의 개혁에 관한 법률’이 제정되어 지방분권에 부응하는 ‘계획계약(contrats de plan)’ 제도가 도입되었다.

마지막으로 지방의회와 지방공무원 제도가 개선되었다. 즉 지방의회 위상을 강화하고, 의정활동 활성화를 위한 지방의원의 직무수행에 필요한 수당, 연수, 퇴직연금 등이 변경되었다. 지방공무원과 중앙공무원의 권리 및 의무 동등 보장, 지방자치단체 및 지방공공기관 소속 지방공무원의 지위 동등화, 지방공무원 교육훈련 개선 등이 이루어졌다.

1) 2003년 헌법 개정의 배경

지방분권과 관련한 헌법 개정은 1982년부터 정부가 적극적으로 추진했던 중앙의 지방에 대한 권한이양과 권한배분 정책의 실효성에 대한 비판과 국가 개혁의 필요성이 제기되면서 이루어졌다. 지방분권 개헌은 1969년에 지방자치단체의 개혁과 상원의 지위 개혁안이 국민투표에서 부결되어 드골(Charles de Gaulle) 대통령이 사퇴한 경험이 있다. 2003년 헌법개정은 1982년 지방분권 추진과정에서 나타난 재중앙집권화 흐름을 차단하기 위한 차원에서 시도되었다.7) 즉 미테랑 정권에서 추진한 지방분권개혁은 시행과정에서 중앙의 공직자들에 의해 직접 또는 간접적으로 간섭 및 제약을 받는 상황에서 이를 바로 잡는 차원에서 헌법 개정이 추진되었다. 이에 따라 2002년 5월에 우파 정권의 대통령이 된 시라크는 국가 행정조직의 분권 개혁을 통해 이러한 변화를 도모하였다.

2) 2003년 헌법 개정의 추진과정

시라크 정권 하에서 입안된 프랑스 공화국의 분권화된 조직에 대한 헌법 개정안은 2003년 3월 17일 국회에서 의결되고 3월 19일 헌법위원회에서 공화국의 지방분권화된 조직에 관한 헌법으로 결정되었다.

지방분권의 진작을 위해 정부는 지방민주주의를 위한 회합을 2002년 10월 18일부터 2003년 2월 28일까지 26개 광역지방자치단체 내에서 가졌으며, 오랜 시간(660시간) 토론을 통해 권한배분과 실험 등에 관한 600가지의 제안이 제기되었다. 2003년 2월 19일 국무회의에서 지방민주주의 위임장관(Patrick Devedjian)은 지방민주주의 회합의 단계별 성과를 제시하였다. 이 회합을 통해 공공업무 관리에 있어 근접성의 제고, 권한배분 및 실험과 이러한 권한 행사에 부응하는 국가의 재정수입 이전, 그리고 재정조정 정책에 의한 지자체간 격차 해소가 제기되었다.8)

제2차 지방분권 개혁의 일환으로 시라크 정권 하에서 단행된 2003년 3월 28일의 ‘공화국의 지방분권화된 조직에 관한 헌법’의 주된 특징을 보면 다음과 같다.

첫째, 개정 헌법은 국가조직의 지방분권화를 규정하였다. 즉 개정 헌법 제1조에서 국가조직은 지방분권화(organisation décentralisée)되어야 한다고 명시하였다. 프랑스에서 레지옹(지역)은 데파르트망(도) 및 코뮌(시읍면)과 마찬가지로 동등한 지방자치단체이며 다른 지자체들에 대하여 최소한의 통제도 행사할 권한을 갖고 있지 않다. 오직 국가만이 지방자치단체를 통제하기 때문에 레지옹에 대해서도 동일하게 통제를 행사하고 있다. 이러한 이유 때문에 개정 헌법 제1조에서 “프랑스는 지방분권화된 공화국(République décentralisée)이다”라고 하지 않고, “프랑스는 단일공화국으로서... 그 조직이 지방분권화 된다”라고 규정하였다. 따라서 헌법 개정을 통한 지방분권 추진은 국가의 정치형태(단일국가)에는 아무런 변화도 없고, 국가의 행정조직만을 분권화하고 있다.

둘째, 개정 헌법은 보충성의 원리에 대하여 규정하고 있다. 즉 개정 헌법 제72조 제1항에서 “지방자치단체는 각 계층에서 가장 잘 사용될 수 있는 권한 결정을 할 수 있는 임무를 갖는다”고 보충성 원칙을 명시하고 있다. 보충성 원칙에 따르면 권한은 주민에게 가장 가까운 수준에서 행사되기 쉽고 가장 효과적으로 행사될 수 있는 수준에 배분되어야 하며, 이를 위해 중요한 권한배분을 각 지자체마다 예시하고 있다.

셋째, 개정 헌법은 권한 배분 및 이양에 대하여 규정하고 있다. 즉 개정 헌법 제72조 2항에서 “지방자치단체는 총체적 권한에 대하여 결정할 임무를 갖는다”라고 규정하고 있다. 1983년의 코뮌, 데파르트망, 레지옹, 국가 간 권한배분에 관한 법률은 ‘총체적 권한이양’ 원칙을 규정하였는데 그 후 다수의 법률들이 이러한 원칙을 위반한 경우가 있었고, 지방자치단체 상호간에 권한이 중첩되며, 책임 문제가 야기되고, 이양된 권한을 환원하려는 경우도 있었다. 개정 헌법은 총체적 권한이양 방식을 헌법에 명시함에 따라 권한이양을 변경하기 위한 법률은 헌법위원회에 의해 효력이 정지될 수 있고, 향후 입법에서 일관성을 유지할 수 있다.

넷째, 개정 헌법은 재정자치에 관하여 지방자치단체의 과세표준과 세율을 정할 수 있는 권한, 재정 지출의 자주성, 중앙 권한의 이양과 재원(비용 보상)의 동시 이양, 재정격차 시정을 위한 지자체간 재정조정 제도 등을 규정하고 있다. 즉 개정 헌법(제72조)은 “지자체는 법률이 정하는 조건에 따라 자유롭게 이용할 수 있는 재원을 가지며(제1항)”, “법률이 정하는 한도 내에서 지자체에게 과세표준과 세율을 정하는 것을 인정할 수 있다(제2항)”고 규정하고 있다. 개정 헌법은 “국가와 지자체간의 모든 권한 이양은 그 시행에 충당해 온 동일 규모의 재원배분을 수반하며(제4항)”, “법률은 지자체간 형평을 촉진하기 위해 재정조정제도를 정한다(제5항)”고 명시하고 있다.

다섯째, 개정 헌법은 지자체의 법규제정권(pouvoir réglementaire)을 인정하여 자치입법권을 강화하였다. 개정 헌법(제72조 제2항, 제3항)에 근거하여 중앙정부(수상)의 법규제정권에 의한 관할 범위가 규정되지 않은 경우에 지자체의 법규제정권이 행사될 수 있다는 규정을 신설하였다. 지자체 조례는 법률 적용을 위한 조치, 절차 등을 규정하는 법규제정권의 성격이 아니라 법률 집행을 위한 조치, 절차와 관련된 이차적 성격의 법규제정권을 의미한다. 이에 따라 법률에 근거하여 법률 내용의 집행방식을 결정하는 법규제정권이 지자체에게 부여될 수 있다.9)

여섯째, 개정헌법은 지자체의 중요 사항에 대해 주민 의사를 묻은 주민투표제를 헌법에 명시하고 있다. 개정헌법은 기존의 자문형 주민투표제에서 의사결정형 주민투표제로 변경하였고, 종전에는 코뮌에 국한하였는데 이제 데파르트망과 레지옹까지 적용이 가능하다.

6)Jacques Moreau, Administration régionale, départementale et municipale, Paris: DALLOZ, 2002. p.111.  7)Jean-Michel, Le Moyne de Forges, La réforme constitutionnelle de la décentralisation de 2003 en France, 지방분권의 성공적 법제화를 위한 한불일 국제세미나 자료집, 2003, 부산발전연구원, pp.29-30.  8)Ministère de l’Intérieur/DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2010, 2010.  9)Yves Luchaire et François Luchaire, Décentralisation et constitution. Paris: ECONOMICA, 2003, p.24; Michel, Piron, Rapport d’information de l’Assemblée nationale sur l’équilibre territorial des pouvoirs No 2281, 2006, pp.67-70.

프랑스는 2003년 3월 지방분권 개헌 이후 지방분권 관련된 법률들을 〈표 2〉와 같이 잇달아 제정하였으며, 주요 내용은 다음과 같다.

2003년 8월 1일의 ‘지방자치단체에 의한 실험에 관한 법률’은 지방자치단체가 법률이 부여한 권한을 행사하거나 법규에 유리하게 기여할 수 있는 변경사항 등을 스스로 실험할 수 있게 하고 있다. 그러나 실험은 권한의 영역이 엄격하게 설정되며, 자치권 행사나 헌법으로 보장된 권한의 일정 조건을 정하는 규칙을 훼손하지 않은 범위 내에서 이루어진다. 법률에 정한 조건 하에서 실험시 지방자치단체에게 입법 및 규제 조항에 대하여 예외를 적용한다.

2004년 7월 29일의 ‘지방자치단체의 재정자치에 관한 법률’은 지방자치단체별 재정자치 비율 산정과 고유재원의 분담 등을 규정하여 2005년부터 지방재정의 확충과 안정을 도모하고 있다.

2004년 8월 13일의 ‘지방의 자유와 책임에 관한 법률’은 국가와 지방자치단체간의 2005년 1월 1일부터 국가에 의하여 각 지방자치단체에 이양되는 권한이양 전체에 대하여 영역별 열거, 인적 및 재정수단의 이양에 따른 보상 등을 규정하고 있다.

2009년 12월 30일의 ‘재정법’은 1975년 신설된 사업세를 기업 경쟁력 향상을 위해 폐지하고 지역경제세(CET)로 대체하는 것을 규정하고 있다. 지역경제세는 토지를 기반으로 하는 기업 토지분담금과 부가가치를 기준으로 하는 기업 부가가치 분담금으로 구성되며, 이 조치는 기업의 경우 2010년부터, 지자체 및 협력체는 2011년부터 시행되고 있다.10)

2007년 5월 사르코지 정권 출범 후 국가 경쟁력을 향상시키기 위한 지방자치단체 개혁이 단행되었다. 즉 정부는 2008년 10월에 대통령령으로 지방자치단체개혁위원회를 구성하여 작성한 보고서를 2009년 3월에 대통령에게 보고하였다. 이러한 개혁의 주요 내용은 2010년 12월 16일에 공포된 ‘지방자치단체개혁법’으로 구체화되었다.11) 이 개혁법은 데파르트망 및 레지옹의 자발적 행정구역 통합 및 경계변경 촉진, 데파르트망의원과 레지옹의원 수의 대폭 축소와 제도 개편, 그랑 파리(Grand Paris) 창설, 새로운 유형의 ‘대도시연합체(métropole)’ 조성, 지방자치단체의 권한배분등에 대한 개혁 내용을 포함하고 있다.

‘해외 지방자치단체의 지위에 관한 법률’(2007.2.21)은 해외지방자치단체(데파르트망 및 레지옹 의회)에게 그 지역의 특수성을 인정하는 원칙에 따라 자치법규를 정할 수 있도록 허용하고 있다.

2003년 지방분권 개헌 이후 제정된 법률에 따라 지방자치단체의 각종 개혁이 추진되었는데 그 변화 내용과 특징을 살펴보면 아래와 같다.

1) 지방자치단체의 재정자치 향상

지방자치단체의 재정자치에 관한 법률(2004.7.29)이 지방자치단체별 재정자치 비율 산정과 고유재원의 분담을 규정하였다. 이 법률에 따라 2004-2005년 재정법은 기존의 여러 교부금(도시연대교부금 등), 기금(수도권코뮌간연대기금, 레지옹간불균형시정기금), 보상금(주거세의 레지옹 부분 폐지 보상분, 레지옹 사업세의 임금소득분 상실 보상금 등)을 경상 비교부금에 통합하고, 일부 세금을 폐지하였다.

지방세는 지방자치단체의 주된 재원인데 1982년부터 지방분권이 실시되면서 그 비중이 상당히 높아졌고, 지방분권 개헌 이후에 계속적으로 향상되고 있다. 즉 지방분권 개혁 이전인 1981년에 지방세는 지방자치단체(코뮌협력체 제외) 전체 수입의 37%를 차지하였는데 1982년 지방분권 실시와 함께 레지옹이 지방자치단체로 신설되어 1985년에 44%로 높아졌고, 2005년에 47%(총수입 1591.8억 유로, 지방세 수입 751.5억 유로)로 향상되었다.12)

2) 권한의 배분과 이양

2004년 8월 13일의 ‘지방의 자유와 책임에 관한 법률’은 국가에 의하여 지자체에 이양되는 권한이양 전반에 대한 분야별 열거, 이양에 따른 인적 및 재정의 보상 등을 규정하고 있다. 이 법률에 의하여 2005년 1월 1일부터 데파르트망(사회보장 부문, 장애인 복지, 국도망 일부의 이관 등)과 레지옹(평생 직업훈련 및 실습 등)에게 권한이양과 함께 재원이양이 이루어졌다. 지방분권 개헌 이전과 이후의 권한배분의 분야, 주요 원칙, 특징을 비교하면 〈표 3〉에서 보는 바와 같다.

지방분권 개헌 이후의 권한배분은 지방자치단체 각자의 고유한 기능적 사무를 고려하면서 선도 지방자치단체를 활용한 점에서 지방분권 개헌 이전과 차이를 보이고 있다. 개헌 이후 권한배분은 안전, 사회복지 및 보건, 교육(건설 및 기능과 관련 업무), 청소년, 스포츠, 문화, 관광, 직업훈련, 경제개입, 도시계획 및 정책, 지역계획 및 농촌정비, 주거, 환경 및 쓰레기, 상수도, 통신망, 에너지, 항만 수로, 교통 및 도로 등의 분야에서 이루어졌다. 특히 1983년에 지방분권법에 의해 데파르트망(도)에게 이양되었던 질병 관리(예방접종, 암, 성병, 나병, 폐결핵 등)의 경우 문제가 있어 2005년에 중앙정부로 역이양되었다. 권한이양에 상응하는 재원을 충당하기 위하여 유류소비세의 일부가 레지옹에게, 보험협약특별세의 일부가 데파르트망에게 지급되었다. 또한 지방분권 개헌 이후에는 레지옹의 권한이 강화되고(지역계획, 경제발전, 구조기금 재정관리, 직업교육, 지역병원 운영), 13만 명 이상의 인력이 지자체로 이양되면서 재원이양(130억 유로)도 이루어졌다. 데파르트망은 재원이양 지원금으로 80억 유로(50억 유로는 기초수입보장제 지원)를 받았다.13) 2003년 3월 지방분권 개헌 이후 권한이양의 영역, 시기 및 이양된 기관은 〈표 4〉에서 보는 바와 같다.

3) 지방자치단체에 의한 실험

2003년 8월 1일의 ‘지방자치단체에 의한 실험법’이 제정됨에 따라 지방자치단체는 법률이 부여한 권한을 행사하거나 법규에 유리하게 기여할 수 있는 변경사항 등을 스스로 실험할 수 있고, 법률에 정한 조건 하에서 실험시 지방자치단체에게 입법 및 규제 조항에 대하여 예외를 적용한다. 이와 같은 실험법 제정 후에 2004년 8월 13일의 ‘지방의 자유와 책임에 관한 법률’의 규정에 따라 레지옹은 5년간 실험적으로 경제발전레지옹계획(SDRE)을 수립하고 있다. 또한 레지옹은 국가의 위임에 의하여 기업에게 보조금을 부여할 수 있고, 보조금 결산에 대한 책임을 진다. 이외에도 지방자치단체의 통합, 지역계획(도농연합체발전계획 등), 회계제도의 개혁등에 대하여 다양한 실험이 추진되고 있다.

4) 새로운 형태의 대도시연합체와 지역의원 설치

2010년 12월 16일의 지방자치단체개혁법에 따라 대도시권 정책의 일환으로 새로운 형태의 대도시연합체(métropoles) 구성이 추진되고 있다. 현재 대도시공동체(communautés urbaines: CU)에 비하여 보다 적합한 거버넌스 수준이 요청되어 ‘대도시연합체’를 설치한다. 대도시공동체는 1966년에 4개가 신설된 후 1992년 9개, 2001년 14개, 2009년 16개로 증가하였다. 이 중에서 규모가 큰 것에게 새로운 추진력을 부여하기 위하여 2014년 이전에 11개 대도시연합체(Lyon, Marseille, Lille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, Rouen, Toulon, Rennes)가 신설될 예정이다.

한편 데파르트망(도)의원과 레지옹(지역)의원의 지위를 동시에 갖는 새로운 형태의 ‘지역의원(conseillers territoriaux)’를 신설하여 의원수가 현재 5,917명(지역 1,800명, 도 4,037명)에서 3,471명으로 축소될 예정이다. 2010년 12월 16일 법률에 의해 신설되는 ‘지역의원(conseillers territoriaux)’은 2014년 3월에 기존의 의원들과 교체될 예정이다.

5) 그랑 파리 창설과 레지옹(데파르트망 포함) 통합

파리시는 수도권인 일드프랑스(Ile-de-France) 레지옹에 속하며, 법적으로 코뮌(시)과 데파르트망(도)의 이중 지위를 갖는데 파리 인근의 3개 데파르트망과 통합하여 2014년에 그랑 파리(Grand Paris)가 창설될 예정이다. 2009년 현재 파리시 인구는 221만 명이며, 파리를 둘러싸고 있는 3개 데파르트망(도)의 총인구는 약 434만 명으로 통합되는 그랑 파리의 인구는 약 655만 명임이다. 3개 데파르트망의 인구는 오드샌(Hauts-de-Seine)가 154만 명, 샌생드니(Seine-Saint-Denis) 150만 명, 발드마른(Val-de-Marne) 130만 명이다. 그랑 파리 프로젝트의 사업기간은 10년(2012년 착공)이다. 이러한 국가적 사업을 시행하기 위하여 법안은 ‘그랑파리 조합(Société de Grand Paris)’이라는 사업주체의 설치를 규정하였으며, 2009년 2월에 파리권혼합조합(syndicat mixte Paris Métropole)이 신설되었다. 파리는 오랜 동안 주변지역과 함께 오래전부터 대도시공동체를 구성할 수 있는 대도시에 속하였지만 2009년 2월에 비로소 대도시권혼합조합이 구성되었다. 파리는 보조금을 더 많이 받을 수 있지만 코뮌들이 대도시공동체 가입으로 인한 권한 상실을 두려워하여 인접 코뮌들에 의하여 가입이 거부되어 고유세원을 갖는 협력체를 구성하지 않다가 2009년 2월에 파리권혼합조합이 설치되었다. 이 조합은 2009년 2월에 신설 당시에 75개 지방자치단체로 구성되었는데 2010년 4월 현재 108개 지방자치단체(일드프랑스 레지옹의회, 6개 데파르트망의회, 23개 코뮌간협력체, 78개 코뮌)로 증가하였다.14)

프랑스 본토의 레지옹(지역) 평균 인구는 2010년 현재 284만 명, 데파르트망(도)은 약 65만 명이다. 프랑스의 일부 레지옹은 유럽의 다른 지역에 비해 인구가 적고, 본토의 22개 레지옹 중에서 인구가 300만 명 미만인 경우가 15개에 달한다. 정부는 지방자치단체개혁보고서를 토대로 일정 인구 규모( 3백만 명-4백만 명)을 기준으로 하여 레지옹의 자발적 통합을 유도하고 있다. 레지옹의 통합을 촉진하기 위하여 레지옹의회의 동의이든 주민투표이든 레지옹이 원하는 대로 할 수 있도록 지방자치단체개혁법을 통해 단순화하였다. 레지옹의 경계 변경의 경우 국회의 의결이 더 이상 필요하지 않으며, 레지옹의 데파르트망 의회의 긍정적 의견을 첨부하고, 관련 레지옹과 데파르트망의 의결로 충분한다.

10)Ministère de l’Intérieur/DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2010, 2010.  11)http://www.interieur.fr/section/reforme-collectives; http://www. legifrance. gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000023239624; Comité pour la Réforme des Collectivités Locales, Il est temps de decider, Rapport au Président de la République, 5 mars 2009, pp.121-127; http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r2516-tI.asp.  12)배준구, 『프랑스의 지방분권』, 부산: 도서출판 금정, 2004, p.208; http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/workspaces/members/desl/documents/clench/4162/clench2007_06/downloadFile/file/CLENCH2007_c05.pdf.  13)Patrick Le Lidec, La réforme des institutions locales, Politiques publiques 1, La France dans la gouvernance européenne sous la direction de Olivier Borraz et Virginie Gurraudon, Sciences Po Les Presses, 2008, pp.262-263.  14)http://fr.wikipedia.org/wiki/Paris_M%C3%A9tropole

프랑스는 나폴레옹식 중앙집권의 획일성과 관료체제의 폐해를 시정하기 위하여 1982년부터 지방분권 개혁을 단행하였다. 2003년 헌법 개정은 중앙의 관료가 지방분권의 시행과정에서 간접적으로 간섭하거나 개입하여 제동을 거는 경우가 있었는데 헌법의 규정을 통하여 이를 바로 잡는데 의의가 있다. 최근의 지방분권 개헌 및 각종 후속법 시행은 지역주민의 수요에 부응하는 새로운 정책개발과 실험을 통해 이전에 비해 자치행정의 적실성, 민주성 제고에 기여하고 있는 것으로 평가되고 있다.15)

우리나라는 1991년에 지방의회를 재구성하고, 1995년부터 4대 지방선거 실시를 통해 지방자치를 전면적으로 실시하고 있다. 정부(국민의 정부, 참여정부, 이명박 정부)는 그 동안 지방분권 관련 특별법을 제정하여 각종 개혁을 추진하였다. 하지만 개혁의 성과는 현행 헌법 규정상의 제약으로 기대에 미치지 못하고 있다. 이런 점에서 보면 프랑스 지방분권 개헌은 우리에게 다음과 같은 시사점을 준다.

2003년 3월의 헌법 개정은 국가의 정치형태에 대한 변화 없이 국가의 행정조직만을 분권화하고 있다. 지방분권 개헌은 정치적 측면에서 새로운 ‘지역국가’를 창설하는 것은 아니지만 행정적 측면에서 개혁이 강조되고 있다. 즉 이러한 개혁은 사실상 너무 많은 비용을 소모시킬 수 있는 국가개혁 범주에 속하기 때문에, 개혁 과정이 너무 복잡하거나 또는 너무 더디게 됨으로써 국민들의 기대와 욕구를 충족시키지 못하는 경우가 있을 수 있다. 따라서 이러한 개혁이 의도하는 목적은 중앙정부가 담당하는 수많은 기능들을 축소하여 지자체로 권한을 이양하여 국가 책임을 줄이고, 지자체들이 보다 활동적이고, 효과적으로 주민들에게 가깝게 행정 주체로 재인식될 수 있게 하는 것이다. 실제로 중앙부처의 권한과 재원을 지방자치단체에게 이양함으로써 지역의 현장에서 행정과 주민과의 거리를 좁히고, 지역의 특성과 실정에 부합하는 행정으로 변화를 도모하고 있다. 지방분권 개헌은 중앙정부의 간섭이나 통제를 방지하고 지방자치단체의 자유로운 행정을 도모하는데 기여하고 있다. 특히 헌법에 보충성 원칙의 명시는 정치 및 행정적 측면에서 중요성을 가지며, 헌법에 명시(청구와 권리를 증명)함으로써 중앙정부나 관료들이 자신의 입장을 옹호해야 하는 처지로 바뀌었다.

이런 점을 감안할 때 우리나라에서도 지방분권화 과정에서 보이지 않는 가운데서 작용하고 있는 중앙관료나 기득권 세력들의 개입이나 재중앙집권화 시도를 방지하고, 지방분권을 확고히 하기 위해서는 프랑스와 같은 헌법 개정을 강구할 필요가 있다. 이를테면 법률에 위반하지 않는 범위에서 조례제정권 보장, 보충성 원칙, 재정자치(법률이 정하는 범위 안에서 조례로 지방세 세목 및 세율 결정, 재정지출의 자주성, 중앙권한의 이양과 제원의 동시 이양)와 재정조정제도, 지방자치단체의 종류(헌법적 지위 보장), 주민참여 제도(주민투표, 주민발의 등) 등에 대하여 규정할 필요가 있다.

프랑스는 1982년부터 지방분권 개혁이 단행된 후 정권 교체에도 불구하고 지방분권을 위한 헌법 개정과 각종 후속 법률을 지속적으로 제정 및 정비하고 있다. 특히 지방자치단체에 대한 권한의 확대, 권한 이양에 따른 재정보상 및 인력 대체, 지방재정의 확충과 안정 도모 등과 같은 제도 개혁을 추진하고 있는 점은 주목된다. 최근 사르코지 정권 하에서 2010년 12월에 지역발전과 경쟁력을 강화하기 위하여 지방자치단체개혁법을 제정하여 데파르르트망과 레지옹의 자율적 통합, 데파르트망의원과 레지옹의원의 겸임 및 의원수 대폭 축소, 그랑파리 프로젝트, 대도시권 개편(특수지위 및 권한 부여), 지자체 권한배분 등의 개혁이 추진되고 있다. 이러한 개혁은 지방분권 시대에 맞게 주민과 지자체의 의견을 수렴하고, 중장기적 관점에서 연구 검토를 거쳐 점진적·단계적으로 추진하고 있다. 이러한 점진적 지방분권 개혁은 관련 당사자들에게 지방분권의 추세에 순응하고, 미리 대비하게 하여 별다른 반대와 저항 없이 성공적으로 지방분권 개혁을 실현하고 있는 점에서 주목된다.

프랑스는 권한배분 관련 법률과 헌법에 권한이양 및 재원이양을 명시함으로써 지방분권의 법적 기반을 확고히 하고 있다. 1983년 권한배분법은 권한이양에 따른 재정보상에 대하여 법률상의 일반원칙을 규정하였는데 2003년 3월 개정 헌법은 헌법적 차원에서 명문화하였다는 점에서 진일보한 것이다. 권한배분의 원칙도 1983년 법률과 헌법에서 규정하고 있다.

1983년 지방분권법에 의해 데파르트망(도)에 이양되었던 주요 질병관리(예방접종, 암, 성행위에 의한 감염된 병, 나병, 결핵)에 대한 권한이 중앙으로 다시 역이양이 된 점은 우리에게 시사점을 준다. 한국의 참여정부는 국고보조금 사업을 분권교부세의 형식으로 지방에 이양하였는데 그 후 운영과정에서 많은 문제점이 제기되고 있다. 특히 분권교부세의 지방이양에 따라 문제시되고 있는 사회복지 부문(예를 들면 대규모 복지시설투자사업)의 경우 종전의 국고보조사업체계로의 환원을 재검토할 필요가 있다. 프랑스는 권한의 이양과 더불어 재원의 이양을 병행하면서 소요경비의 보상을 의무화할 뿐만 아니라 영역별로 이양의 시기를 단계적으로 시행하여 급격한 변화에 따른 지자체의 부담을 완화하고 있는 점은 우리에게 시사점을 준다. 그리고 프랑스는 지방분권 실시 이후 전체 수입에 대한 지방세의 비중이 점차 향상되고 있는데 이는 지방분권에 따른 국세의 지방세로의 이양과 지방세의 면세에 관한 제도의 개편에 따른 것이다. 이에 반해 우리나라는 지방자치 실시 이후 지자체 재정자립도의 지속적 하락 추세를 고려할 때 프랑스의 세원 이양과 면세에 관한 제도 개편은 우리에게 정책적 시사점을 준다.

프랑스는 지방분권 개혁과 더불어 정책실험을 활용하고 있다. 특히 2003년에는 헌법 개정과 더불어 실험법을 제정하여 새로운 제도를 도입할 경우 영역과 내용(지자체 통합, 권한재배분, 지역계획, 회계제도 개혁등)에 따라 일부 지자체에서 충분한 정책 실험을 거쳐 이를 활용하는 데 중점을 두고 있다. 예를 들면 실험법 제정 후에 2004년 8월의 ‘지방의 자유와 책임에 관한 법률’ 규정에 따라 레지옹은 5년간 실험적으로 경제발전레지옹계획을 수립하고 있다. 헌법에 명문화 한 실험법 적용은 제도 운영상 야기될 수 있는 부작용을 방지하고, 지자체나 지역에서 구체적 사안에 대하여 충분한 논의와 실험을 거쳐 적합한 제도와 정책을 선별적으로 활용하거나 발전을 도모하고 있는 점에서 우리에게 시사점을 준다.

참여 및 민주화 측면에서 보면 각종 중앙정부의 주요한 정책결정 기구에 지자체의 대표, 지역의 전문가 및 주민대표의 참여 및 의견 반영은 주목된다. 권한이양 및 재원이양과 관련한 행정비용평가위원회나 중앙정부의 지방재정 지원을 위해 설치된 지방재정위원회 등에 지자체의 대표를 많이 참여시켜 지역의 의견을 반영하고 있다. 또한 자치행정에 대한 주민참여와 직접민주주의의 강화를 위한 지방자치단체별 참여헌장이나 지구위원회 헌장 제정, 의사결정형 주민투표제 채택 등은 우리에게 정책적 시사점을 준다.

프랑스는 지방자치단체의 수와 계층구조가 많고 복잡한 구조적 취약점을 안고 있는 점에서 한국과 차이가 있지만, 지자체간 다양한 협력방식을 적극 활용하고 있다. 즉 분권화 이후 지자체간 협력을 강화하는데 역점을 두고 새로운 협력방식의 도입, 유연성을 갖는 다양한 형태의 협력 방식활용(조합형, 연합형, 계약형), 협력 절차의 간소화를 도모하였다. 지자체간 협력에서 관련 지자체뿐만 아니라 중앙정부와 각종 단체 및 기업을 포함한 협력 방식이 적극 활용되고 있다. 한국의 지자체간 협력 제도는 다양성과 유연성이 결여되어 있고, 협력에 대한 인센티브가 약하며, 제도간의 연계가 부족하여 제대로 운영되지 못하고 있는 실정이다.16) 따라서 지자체간 협력 강화를 위하여 프랑스와 같은 새로운 협력방식의 도입(중앙정부와 각종 단체 및 기업을 포함한 계약이나 협약의 활용, 지역 여건에 맞는 유연성을 갖는 형태의 고유한 세원과 인력 및 조직의 구성 등), 협력에 대한 인센티브 강화, 절차 간소화 등이 요청된다. 게다가 프랑스는 국제적 차원에서 대도시권 경쟁력을 강화하기 위하여 기존의 16개 대도시공동체를 특수 지위와 권한을 갖는 새로운 형태의 ‘대도시권’ 협력기구를 제도화하여 육성하고 있는 것은 우리에게 시사점을 준다. 특히 권한의 확대와 이양에 따른 재정보상 및 인력 대체, 재정(직접지방세)의 통합 등과 같은 대도시권에 대한 제도 개혁의 내용은 주목된다.

15)Michel Piron, op. cit., pp.65-75; Patrick Le Lidec, op. cit., pp.259-261.  16)배준구, 「프랑스의 코뮌간 협력과 특징」, 『프랑스문화연구』, 제23집, 2011, pp.102-103.