프랑스는 2차 세계대전 이후 도시 인구가 급속하게 증가되어 도시지역은 2010년 현재 국토 면적의 20%에 불과하지만 전체 인구의 80%가 도시에 살고 있다. 특히 파리의 인구 및 산업 집중이 심화되면서 파리의 성장을 억제하고 관리하는 수도권 정책과 더불어 지방의 도시발전을 위하여 1960년대 중반부터 지방의 대도시 집중 육성과 이를 보완한 중소도시 육성정책 둥이 추진되었다. 1982년부터 지방분권이 실시되면서 계획체계의 개편과 더불어 수도권계획의 분권화, 도시간 협력을 강화하기 위한 협력방식 개편, 절차 간소화 등에 대하여 지속적으로 법률을 정비해 왔다. 1990년대 말부터 도시지역의 경쟁력에 보다 중점을 두는 정책을 지향하고 있다. 최근 사르코지 정권 하에서 그랑파리(Grand Paris) 프로젝트와 더불어 대도시의 경쟁력을 강화하기 위하여 대도시권연합체(métropole) 신설 등에 대한 개혁을 추진하였다.

한국의 수도권 인구 비중은 1960년에 20.8%에서 2010년 49.1%로 대폭적으로 높아지면서 비수도권의 인구 유출과 침체는 점차 심화되어 가고 있다. 이에 비해 프랑스의 수도권 인구 비중은 1960년에 18.2%에서 2010년 현재 18.8%로 안정된 상태를 유지하고 있다. 프랑스는 1950년대부터 수도권의 인구 및 산업 집중에 따른 문제를 해결하기 위하여 수도권 정책과 함께 지방의 도시발전 정책을 동시에 추진하여 왔다. 프랑스의 이러한 정책은 한국이 당면하고 있는 도시 및 지역문제의 심각성을 고려할 때 이에 대한 연구는 의의가 있는 것으로 본다.

이 연구는 프랑스 도시정책의 변화와 주요 특징을 파악하여 정책적 시사점을 제시하고자 한다. 즉 도시정책 관련 각종 법률의 제정과 제도 개혁의 내용, 수도권(파리)의 정책과 제도(입지규제, 공공기관 지방이전, 레지옹 지위 강화, 파리권계획과 그랑파리 프로젝트), 지방의 도시발전 정책(대도시 육성, 중소도시 육성, 도시재생 및 교외 지역경제 활성화)을 분석하고 그 특징을 파악하여 정책적 함의를 모색한다. 이 연구는 인터넷 자료와 문헌 자료를 수집하여 분석하였으며, 프랑스를 방문하여 관련 공무원과 면담조사를 하였다.

프랑스 도시정책에 관한 국내 연구는 주로 파리지역을 중심으로 1990년대 중반까지 내지 2000년대 초반까지에 대하여 다루고 있다. 박수영1)은 1950년대부터 1980년대까지 파리지역의 성장억제, 지방도시 개발, 신도시, 도시개발제도 등에 대한 실태를 개괄적으로 기술하거나 분석하고 있다. 선영아2)는 프랑스 수도권 개발정책에 대하여 1850년대부터 1980년대까지 파리시 및 수도권정비사업, 신도시 개발의 역사적 변천과 사업 개요 및 과제에 대하여 기술하고 있다. 김용웅‧차미숙‧강현수3)는 파리권의 규제와 성장관리시책에 대하여 아그레망(agrément), 과밀부담금(redevance), 공공기관 지방이전 시책에 대하여 간략히 소개하고 있다. 배준구4)는 수도권 정책에 대하여 1960년대부터 2000년까지 수도권 집중 현황, 정책의 수단, 정책의 효과 등을 중심으로 분석하였다.

이상의 선행연구를 보면 프랑스 도시정책에 대한 연구는 지방의 도시 발전 정책에 대하여 분석하거나 2000년 이후 최근의 도시정책이나 제도 개편에 대하여 종합적으로 다룬 경우가 거의 없는 실정이다. 이런 점에 비추어 보면 프랑스의 도시정책에 대하여 파리권의 정책과 함께 지방의 도시발전 정책을 종합적 관점에서 비교하여 고찰하는 것은 의의가 있다고 본다.

프랑스 도시정책은 크게 보면 <그림 1>에서 보는 바와 같이 파리(수도권)의5) 정책과 지방의 도시정책으로 구분할 수 있다. 프랑스는 파리 및 주변지역의 인구 및 산업집중에 따른 문제를 해결하기 위하여 그간 네 가지 측면에 중점을 두는 정책을 추진하였다. 즉 파리 및 주변지역 입지규제, 공공기관의 지방이전, 레지옹의 지위 강화, 수도권계획과 그랑파리 프로젝트이다. 파리 및 주변지역 입지규제는 아그레망, 과밀부담금, 토지제도(법정상한밀도, 초과부담금)의 도입이 이에 해당한다. 공공기관의 지방이전은 두 차례, 즉 제1차 이전(1950-1960년대), 제2차 이전(1991년부터 2005년까지) 추진을 들 수 있다. 레지옹의 지위 강화는 지방분권 개혁에 따른 레지옹 권한 확대와 중앙정부 권한의 하부위임을 들 수 있다. 파리권의 정비는 수도권광역도시기본계획 수립과 2009년의 그랑 파리 프로젝트를 들 수 있다.

지방(비수도권)의 도시정책은 네 가지 측면, 즉 지방 대도시 육성, 중소도시 육성, 도시재생 및 교외 지역경제 활성화, 지역개발지원으로 나눌 수 있다. 선행연구는 수도권이나 지방의 도시정책에 대하여 부분적으로 다룬 것과 달리 본 연구는 수도권과 지방의 도시정책에 대해 종합적 관점에서 비교하여 그 특징을 파악하고 시사점을 모색한다.

1)박수영, 『서구도시개발론』, 법문사, 1992, pp.219-268.  2)선영아, 『프랑스 지방행정개관 III』, 한국지방자치단체국제화재단, 2005, pp.432-479.  3)김용웅‧차미숙‧강현수, 『신지역발전론』, 한울아카데미, 2009, pp.318-326.  4)배준구, ｢프랑스 수도권 정책의 수단과 효과｣, 『지방정부연구』, 6권 4호, 한국지방정부학회, 2002, pp.123-143.  5)여기서 파리는 규제의 경우 주로 파리시 및 주변지역이며, 계획의 경우 공식적 행정구역(수도권 해당)인 ‘일드프랑스(Ile-de France) 레지옹’을 말함

프랑스 도시정책은 제2차 세계대전 이후 파리의 집중 문제가 심각해짐에 따라 이를 해결하기 위하여 각종 정책 수단이 도입되었다. 1955년에 파리 및 주변지역의 과밀 억제를 위한 아그레망, 1960년 8월 2일 도시계획법에 의한 과밀부담금, 1967년 12월 30일의 토지기본법(LOF)에 의한 토지이용계획(POS)과 도시기본계획(SD), 1970년 7월 10일 신도시법(Boscher법)에 의한 신도시개발조합 등이 도입되었다.

도시정책은 1970년대까지 기본적으로 양적이었으며, 가능한 한 대규모의 주택 건설에 초점을 두었다. 이러한 접근방법은 대상이 되는 사업을 통해 1980년대에 공간분리 문제를 상당히 야기하였다. 이러한 사업은 새로운 하부구조와 사회 및 환경적 대책(주택단지의 재개발, 구역의 사회개발)을 통하여 몇몇 지구를 대상으로 하였다. 1990년대부터 도시정책은 낙후지역의 재생정책을 넘어서 국토의 종합적 계획 차원에서 5백만 명이 거주하는 낙후지역의 사회 및 도시발전을 실현하고자 하였다.

1990년 5월의‘주거권 실행법(loi visant à la mise en oeuvre d’un droit au logement)’과 이를 보완하여 1991년 7월에 ‘도시기본법(loi d’orientation pour la ville)’이 제정되었다. 1996년 도시세금우대지역 (ZFU)을 신설하였을 뿐만 아니라 경제발전에 우선권을 부여하고 있다.6) 1995년 2월 4일의 ‘국토정비‧발전 기본법(LOADT법)’은 전국토를 도농권연합체(pays)와 도시 네트워크로 재편할 것을 제안하였다. 1995년 2월4일 법을 수정‧보완한 1999년 6월 25일 ‘국토의 지속가능한 정비‧발전법(LOADDT법, 일명 Voynet법)’은 국토정책이 “일관성 있고 연대되는 유럽전체 속에서”재설정되며, 농촌과 도시의 연계에 중점을 두는 도농권 연합체(pays) 개념을 보완하고, 또한 새로운 도시권(agglomération: 중간규모 이상) 개념을 제안하였다. 1999년 7월 12일의 ‘코뮌간 협력강화 및 단순화에 관한 법(Chevènement법)’은 코뮌간 협력체를 4가지, 즉 조합(syndicats), 코뮌공동체(CC), 중도시공동체(CA),대도시공동체(CU)로 단순화하여 재편할 것을 제안하였다.

2000년 12월 13일 ‘도시연대‧재생법(SRU법)’은 도시간 연계, 일관성 및 지속성에 초점을 두고, 도시 및 국토 전반에 연대를 통한 일관성 유지, 지속가능한 발전 및 도시확산 방지에 목적이 있다.7) 이 법률에 따라 종전의 ‘도시기본계획(SD)’은 도시권 차원에서 새로 도입한 도농권연합체(pays)와 도시권연합체(agglomération)에서 수립되는 코뮌간 광역도시계획(SCOT)’으로 대체되었다. 2003년 7월의 ‘도시계획‧주거법(loi urbanisme et habitat)’은 사회 연대 및 도시재생법의 조치를 보다 신축성있게 적용하는 방안을 규정하고 있다. 2004년 8월 13일 지방의 자유‧책임에 관한 법은 도시(코뮌)간 협력의 단순화 등을 규정하였다.8) 2009년 8월의 ‘기후변화 대응 및 건축물 에너지 효율 증진법(loi de programmation à la mise en oeuvre du Grenelle de l’environnement)’ 은 환경보호를 강조하고 있다.

프랑스는 2007년 5월 사르코지(Nicholas Sarkozy) 정권 출범 후 국가 경쟁력을 향상시키기 위한 각종 개혁안을 발표하였다. 이 개혁의 주요 내용은 내각회의, 국회(상원, 하원) 및 헌법위원회의 의결을 거처 2010년 12월 16일에 공포된 지방자치단체개혁법에 반영되었다. 즉 기존의 대도시공동체(CU) 중에서 11개 대도시권연합체(métropole) 조성, 수도인 파리의 인근 데파르트망(도)와 통합하여 그랑 파리(Grand Paris) 창설, 지자체의 권한배분 등에 대한 개혁 내용을 포함하고 있다.9)

6)OCDE, France: Examen territoriaux de l’OCDE, 2006, p.92.  7)최민아, ｢프랑스 도시연대 및 재생에 관한 법률(SRU법)의 연대 개념의 구체화에 관한 연구｣, 『대한국토도시계획학회지』, 46권 7호, 2011, p.9.  8)Ministère des Affaires étrangères, La politique d'aménagement et de développement durable du territoire en France, 2006, p.28.  9)http://www.interieur.fr/section/reforme-collectives;http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000023239624; Comité pour la Réforme des Collectivités Locales. Il est temps de décider. Rapport au Président de la République, 5 mars 2009, pp.121-127; http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r2516-tI.asp.

수도권 인구는 1850년에 131만 명에서 제2차 세계대전 이후 1950년에 550만 명으로 급격히 성장하고, 파리와 지방간의 불균형이 심화되어 감에 따라 파리의 성장억제 정책이 구체화되었다. 파리지역의 인구 및 산업 집중을 억제하기 위한 각종 규제와 함께 지방발전을 촉진하기 위한 제도가 도입되었다.

1) 입지규제

(1) 아그레망(agrement)

아그레망은 파리의 과밀을 억제하기 위하여 1955년에 도입한 정책수단으로서 파리지역에서 기업(공장)의 신설 및 확장시 도시계획법에 따라 사전에 허가를 받는 제도이다. 아그레망은 1958년에 공장에 추가하여 사무실과 공공청사에도 도입하였다. 허가권자는 지방분산위원회의 의견을 토대로 국토담당 장관이 허가하였으며, 2000년부터 일드프랑스 레지옹(수도권) 관선지사(préfet)에게 위임하였다. 1980년대 초반부터는 수도권의 인구 및 산업 집중이 현저히 감소하고, 지방분권 시행과 유럽통합에 대비하여 수도권 기능 강화를 위하여 1985년에 종전의 규제를 대폭 완화하였다. 즉 1985년 1월 14일의 정부령(décret)에 따라 파리 중심지를 제외한 신도시 및 23개 농촌 구역의 사무실, 공장 등의 신설 허가제가 폐지되고, 허가 대상 면적에 대한 기준을 완화하였다. 1985년의 규제 완화 조치에 의하여 사무실의 신설이 대폭 증가하자 1989년에 수도권정비 차원에서 규제가 다시 강화되었다. 2000년 4월 26일 정부령 개정에 따라 아그레망 제도는 종전의 이용 면적에 대한 점유규제가 폐지되고, 신‧증축에 대한 규제만 적용하는 것으로 완화하고, 공장과 창고는 5,000m²로, 사무실 및 연구기관은 1,000m²로(공공청사의 경우 200m²로) 변경하였다.10)

(2) 과밀부담금(redevance)

과밀부담금은 파리시 및 주변지역의 과밀지역에 공업 및 서비스업의 집중 억제와 지방분산을 위한 수단으로 1960년 8월 2일 도시계획법에서 규정하였다. 과밀부담금은 파리시 및 주변에 입지하는 기업에게 1회만 부과되며, 과밀부담금 절반은 일드프랑스 레지옹의 예산으로, 절반은 지방분산 지원금으로 충당된다. 1982년 12월 3일 법률 및 1984년 4월 3일 정부령은 파리권의 지나친 탈산업화를 가속화시키지 않기 위하여 공장의 과밀부담금을 폐지하였으며, 신도시의 사무실 기준은 1,000m²로 하였다. 과밀부담금은 수도권 전체를 대상으로 하지만 과밀지역에만 한정되는 점에서 아그레망과 차이가 있다. 과밀부담금과 아그레망 제도는 도입 때에는 공장과 사무실을 모두 규제하였으나, 공장의 경우 1982년부터 과밀부담금을 적용하지 않는다. 과밀부담금제는 1955년에 도입된 아그레망과 더불어 보완관계를 통하여 파리의 집중 억제 및 지방분산 정책의 효과를 제고하려는 정책 의지가 반영된 것이다.

(3) 토지제도: 법정상한밀도(PLD)와 초과부담금 제도

프랑스는 1970년대에 토지투기 심화, 택지 및 공공시설의 부족, 환경훼손 등의 문제가 제기되면서 토지소유권에 대한 규제를 강화하였다. 즉 1975년에‘토지정책의 개혁에 관한 법률’을 제정하여 도심의 개발 밀도를 낮추고, 토지소유자 상호간의 격차를 감소시키기 위해 법정상한밀도(PLD)와 초과부담금 제도를 도입하였다. 법정상한밀도는 용적률의 상한선으로서 이를 초과하는 경우 개발 행위에 대해 초과부담금을 징수한다. 도입시 법정상한밀도는 파리는 150%, 기타 지역은 100%로 정하여 상대적으로 파리의 개발 행위를 제한하였다. 1980년대에 지방분권 실시와 더불어 법정상한밀도의 설정에 대한 권한이 지방자치단체로 이양되고, 규제완화가 추진되면서 별로 이용되지 않다가 이 제도는 2000년 12월에 제정된 도시연대‧재생법(SRU)’에 따라 폐지되었다

2) 공공기관의 지방이전

각종 기관의 지방이전 정책은 1955년에 수도권의 과도한 성장과 인구‧경제 등의 집중을 방지하고 낙후지역 개발을 촉진하기 위하여 마련되었다. 처음에는 공업부문에 한정되었으나, 곧 공공부문으로 확대되었다. 특히 1963년에 범정부 지역정책 기구인 국토지역기획단(DATAR)가 창설된 후 교육‧연구‧금융 부문과 행정 및 공공기관 지방이전 정책이 확대되었다. 1970년대 중반 이후 경제침체에 따른 예산감소에 따라 공공부문 이전정책이 소강상태를 나타낸 후 1980년대 말의 상황 변화(지역불균형 및 수도권의 과도 성장과 경제회복)로 1990년대에는 이전정책이 보다 강력히 추진되었다.11)

공공기관 이전은 1991년부터 2003년까지 7차례 이전계획(총 315개 기관 42,600명)이 되었다. 공공기관의 이전은 거의 모든 중앙부처 소속 및 산하기관을 대상으로 하고 있으며, 특히 기술, 과학, 연구, 교육 관련 기능들의 파리 집중을 완화하기 위하여 이러한 기관들이 많이 선정되었다. 공공기관의 이전은 레지옹별로 분산 배치하였으며, 대도시 및 중소도시에 이르기까지 다양하게 분포하도록 하였고, 일부 사업의 경우 그 시행이 지체되었으며, 몇몇 경우는 철회(관련 직원 수는 약 5,000명에 달함)되었고, 공공기관의 직원은 2005년까지 약 35,000명이 이전하였다.12) 공공기관의 이전은 공공기관지방이전위원회(CITEP)에서 마련되어 수상이 주재하는 범정부부처간위원회(CIADT)에서 결정되었다. 2002년 1월 14일 정부령에 따라 신설된 공공기관지방이전위원회는 공공기관의 이전 촉진에 목적을 두고, 종전에 지방분산위원회가 담당하였던 공공기관 입지를 규제하는 결정을 하였다. 이 위원회는 공공기관 지방이전이 거의 완료됨에 따라 2006년부터 임무와 인력이 DATAR에 통합되었고, 2007년 11월 12일 정부령에 따라 폐지되었다.

3) 레지옹의 지위 강화

파리권은 급속한 인구성장과 더불어 이를 관할하는 구역인 레지옹(région)을 창설하고 점진적으로 지위 및 권한의 강화와 함께 행정조직을 재편하였다. 즉 일드프랑스 레지옹은 1961년(8월 2일 법)에 단순한 행정구역으로 설치되었는데 1982년 지방자치단체로 승격된 후 1986년 주민직선으로 레지옹의회(집행기관)가 구성되었다. 일드프랑스정비기금(FARIF)의 수입에 대한 권한도 레지옹에게 이양되었다. 1982년 지방분권 이후 레지옹 관선지사(préfet)는 중앙의 권한을 위임받아 국가와 일드프랑스 레지옹(수도권)간 계획계약 체결 때에 국가 대표로서 협상‧서명한다. 파리 및 주변지역 입지 규제는 아그레망의 경우 2000년 이전까지 지방분산위원회(comité de décentralisation)가 자문(위원은 중앙부처 대표 3명, 지방의원 3명, 수상 임명자 3명)하였는데, 이 권한은 2000년에 일드프랑스 레지옹 관선지사에게 위임되었다.13)

4) 수도권 정비와 그랑 파리 프로젝트

(1) 수도권계획의 분권화와 계획계약제 도입

수도권의 계획 및 관리는 1982년 이전의 경우 중앙정부가 주도적인 역할을 하였으나, 1982년 지방분권 실시 이후 일드프랑스 레지옹(수도권)에게 지역계획의 수립‧집행권을 부여하였다. 예를 들면 1995년 2월 4일 법률 이전에 수립된 수도권 광역도시기본계획(SDRIF: 1994-2005년)은 국가가 단독으로 수립하였으나, 2004년부터 추진되고 있는 2030년 수도권 광역도시기본계획은 레지옹이 국가와 협력하여 수립하되 관련 참여 주체들(데파르트망의회, 레지옹경제사회위원회, 상공회의소, 농업회의소 등)과 수립 과정에서 협의한다.14) 1984년부터 수도권계획에 계획계약제를 채택하여 계획의 분권화가 도모되었다. 계획계약은 국가와 지역(주로 레지옹)간에 공통되는 사업에 대하여 재정투자를 약속하고 일정기간(5-7년)에 걸쳐 시행되는 사업계획이다. 국가와 일드프랑스 레지옹간 계획계약은 1984년부터 5차례(1984-1988, 1989-1993, 1994-1999, 2000-2006, 2007-2013년) 체결되었다.

(2) 그랑 파리 프로젝트

그랑 파리(Grand Paris) 프로젝트는 파리권의 경쟁력을 강화하여 국가 성장의 동력이 되고, 국가 전체의 경제사회발전에 기여하는 데 목적을 두고 있다. 이 사업은 파리권내에 독특한 고용권의 기반을 마련함으로써 지역의 사회결속 강화를 촉진하고, 교토의정서 체결 이후 파리권이 도시계획의 세계적 준거가 되는 수단을 제공하고자 한다. 이 프로젝트는 지속가능한 특징과 매력을 강화하고, 도시 삶의 질을 크게 향상시키기 위해 도시정책 전반(주거, 이동성, 생태, 문화, 경제 등)에 대하여 밀접한 연계에 중점을 두고 있다.

사르코지 대통령은 그랑 파리 프로젝트에 대하여 국제공모와 함께 2개 사업을 동시 추진하였다. 수상실의 수도권 개발담당 차관 자리를 신설하고, 2008년 3월에 크리스티앙 블랑 신임 차관에게 향후 30년간 파리수도권 전략계획 수립을 지시하였다. 이 전략계획은 바이오‧정보통신 등의 분야에서 세계적 기술 수준을 갖는 8개 경제거점 개발사업과 총 130km의 도시교통망 구축사업을 핵심 내용으로 하고 있다. 사르코지 대통령은 건축가팀들의 제안 내용을 반영하고, 수상실의 수도권 개발담당 차관의 전략적 비전과 목표를 종합적으로 검토하여 2009년 4월에 그랑 파리 프로젝트 최종안을 발표하였다. 2009년 10월에 개최된 내각회의는 그랑 파리 프로젝트를 의결하였다. 그랑 파리 프로젝트는 2008년 5월에 10개의 국제컨설팅 팀을 구성하여 3회의 세미나 개최 후 2009년 4월에 최종안이 확정되었고, 2009년 4월~11월까지 10개 팀의 컨설팅 결과를 공개 전시하여 여론수렴을 하였다. 이 사업의 기간은 10년(2012년 착공)이고, 총 사업비는 350억 유로로 추정되고 있다. 이러한 국가사업을 시행하기 위해 그랑파리 프로젝트에 대한 법안은 ‘그랑 파리 조합(Société de Grand Paris)’ 설치를 규정하였으며, 2009년 2월에 조합이 신설되었다.

1) 지방의 대도시 육성

(1) 균형도시 정책

프랑스에서 지방의 도시개발의 의도는 1964년에 도입된 균형도시(métropoles d'équilibre) 정책에서 가장 잘 나타나고 있다. 이러한 균형도시 개발에 대한 정책적 당위성은 1947년 그라비에(Jean François Gravier)의 ‘파리와 프랑스 사막(Paris et le désert français)’의 주장에서 파리의 성장 억제와 지방의 도시 육성을 통한 균형발전의 필요성에서 찾 을 수 있다.

프랑스 대도시 정책은 페루(François Perroux)의 성장거점 이론에 바탕을 두고 있다. 페루에 따르면 발전은 대도시에서 생겨나고, 이러한 발전은 인근 지역으로 확산되며, 성장은 동시에 도처에서 나타나지 않고, 다양한 강도(intensités)로 성장거점에서 나타난다는 것이다.

파리의 경우 파리의 팽창을 억제하는 것보다는 파리 주위에 그린벨트를 유지하며, 도심으로부터 30km 이상 떨어진 곳에 신도시를 건설함으로써 인구를 집중시켜 분산되지 않게 한 방향으로 유도하는 데 목적을 두었다. 이러한 목적은 부분적으로 달성되었다. 즉 상당히 많은 공공자금을 투입한 덕택에 5개 신도시(세르지-퐁투아즈, 믈랭-세나, 생-캉텐-이블린, 마른-라-발레)는 1975년에서 2002년 사이에 수도권 인구 성장의 44%를 흡수하였다. 공장과 사무실의 신설 규제는 신도시가 침상도시(베드타운)로 되는 것을 막기 위하여 유연하게 적용되었다. 신도시 주민들은 평균적으로 보면 80%가 그들이 살고 있는 곳에서 일자리를 얻어 생활하고 있다. 지방자치단체들은 무엇보다 신도시에 살고 있는 중산층의 생활 수준의 향상에 중점을 두었다.

1960년대 초반에 8개의 도시권(Lille, Nancy-Metz, Strasbourg, Lyon, Marseille, Toulouse, Bordeaux, Nantes)는 인구 규모와 영향력 등을 이유로 부각되기 시작하였다. 그러나 이러한 도시들은 도시권이 책임져야 할 경제발전에 대하여 부분적인 장애 요인을 가지고 있었다. 즉 대기업 본사, 금융 지원, 전문적 상점, 특수학교(그랑제콜) 등은 수도에 집중되었고, 이러한 지방도시들은 중간자 역할만 하였다. 따라서 이들의 영향권은 매우 제한적이었다. 대부분의 국토는 수도의 직접적인 영향을 받는 다수의 작은 지역으로 세분화 되었다. 따라서 중앙정부는 기업과 주민들이 수도에서 얻기 원하는 서비스를 제공해 줄 수 있도록 지방의 성장거점에 해당하는 ‘균형도시(métropoles d'équilibre)’를 만들기로 결정하였다. 균형도시 정책은 전략적으로 몇 개의 지방 대도시를 선정하여 집중 개발하여 파리지역을 견제하는 대칭도시를 육성함과 더불어 공간적 불균형을 시정하는 데 목적을 두고 있다.

균형도시 정책은 1963년부터 DATAR에 의해 추진되어 1964년에 8개를 선정하고, 1970년에 4개(Rennes, Dijon, Nice, Clermont- Ferrand)를 추가 선정하였다. 균형도시는 툴루즈(Toulouse), 보르도(Bordeaux), 스트라스부르(Strasbourg)와 같이 단일도시인 경우도 있지만 2-3개 도시가 연계(연합)되어 있는 경우도 있다. 한국의 제2차 국토계획상 성장거점도시는 프랑스의 균형도시와 유사하나 모두 단일도시로 되어 있는 점에서 차이가 있다. 균형도시는 개발 잠재력이 강하고, 하부구조가 어느 정도 구비되어 있으며, 외부지역과 연계성이 양호하여 기업의 입지에 매력을 주는 지방 대도시나 대도시권이 선정되었다. 이를 위해 공공투자의 우선권을 부여하고, 시설(행정, 문화, 교육, 연구, 의료 등)의 유치에 역점을 두었다.15)

균형도시 정책은 개발 시한을 1985년으로 설정하여 20년간 장기계획으로 추진하여 파리의 흡인력을 막는 대칭적인 대도시로 성장하도록 하는데 의의를 두었다. 이러한 정책은 나중에 보완되어 제조업과 3차 산업의 입지 대상이 되었고, 1970년대에 점차 축소되었다. 균형도시는 프랑스 도시계층구조에서 지역중심도시이며, 또한 경제침체지역에 첨단산업지대(테크노폴) 형태로 내생적 발전을 추진하는 보르도와 툴루즈와 같이 특별한 방식으로도 개발되었다. DATAR에 의하여 실험적으로 시도된 균형도시 정책은 유럽의 다른 중심도시들(스트라스부르의 경우 프랑크푸르트, 릴의 경우 브뤼셀, 툴루즈의 경우 바르셀로나, 리옹의 경우 밀라노)에 비하여 경쟁력을 확보하지 못하였다. 그 이유는 균형도시의 수가 지나치게 많고 DATAR의 균형도시 정책에 대한 구체적 조치의 미흡과 정책적 의지의 부재 등에서 비롯되었다고 보고 있다.16) 또한 균형도시 정책은 일부 대도 시의 집중화를 초래하였다는 점에 대하여 비판하는 시각도 있다.17) 이에 반해 다른 도시에 비해 인구성장이 훨씬 높고 활성화되었다는 점에서 긍정적으로 평가하는 견해도 있다.18)

(2) 대도시공동체, 대도시권연합체 설치

정부는 1966년에 파리권의 인구 및 산업집중을 완화하기 성정거점정책을 통해 지방의 8대 대도시를 ‘균형도시’로 지정하여 집중적으로 지원하였다. 이 중에서 4개 도시 (리옹, 릴, 보르도, 스트라스부르)에 대하여 대도시공동체를 의무적으로 설치하게 하였다. 정부가 코뮌간 협력체를 이렇게 강제적으로 설치하게 한 것은 중앙집권 체제 하에 중앙정부 주도적으로 추진된 지역정책의 일환으로 특별한 경우에 해당한다. 대도시공동체(CU)는 대도시를 중심으로 광역행정 및 계획을 위해 1966년 12월 법률에 따라 신설되었다.

프랑스 대도시는 인접 유럽 국가와 비교하면 약점을 지니고 있다. 이에 따라 정부(DATAR)는 2003년 말에 유럽 수준에서 대도시 위상을 높이기 위하여 대도시에 대한 적극적 지원 정책을 추진하기로 결정하였다. 2004년 6월에 정부는 대도시권 수준에서 협력을 촉진하고, 민관 간의 협력 전략의 강화 및 촉진를 위하여 대도시 협력사업을 추진하였다. 최근에 국제적 차원에서 대도시권 경쟁력을 강화하고, 도시의 당면 문제를 개선하기 위하여 2010년 12월16일 지방자치단체개혁법이 제정되어 새로운 형태의 ‘대도시권연합체(métropole)’ 신설이 추진되고 있다. 대도시공동체는 2010년 현재 16개인데 이 중에서 규모가 큰 대도시공동체에게 새로운 추진력을 부여하기 위하여 2014년 이전에 제1차 대도시권연합체가 신설될 예정이다. 이후에도 대도시공동체가 원하고, 법률로 정하는 조건을 충족하면 이러한 대도시권연합체는 추가로 설치될 예정이다. 2010년 1월 현재 8개 대도시공동체(리옹, 릴, 마르세이유 프로방스, 보르도, 툴루즈, 낭트, 니스코트 다쥐르, 스트라스부르)는 새로운 ‘대도시권연합체’구성에 필요한 기준을 충족하고 있다.

2010년 12월 16일에 제정된 지방자치단체개혁법에 따라 2012년 1월 1일에 새로운 형태의 ‘니스 코트 다쥐르 대도시권연합체(Métropole Nice Côte d'Azur)’가 신설되었다.19)

2) 중소도시 육성

(1) 개발계약제와 도시개발기금 제도 도입

균형도시 정책은 파리의 성장을 견제하기 위하여 지역의 대도시를 균형도시로 선정하여 집중 지원을 함에 따라 지방 대도시가 활성화되는 효과가 어느 정도 나타났다. 그러나 균형도시 정책 추진 기간 동안에 지방중소도시가 성장하지 못하고 침체하고, 지방의 산업발전이나 고용이 지방대도시에 집중하는 현상이 초래되었다. 이러한 문제점을 시정하기 위하여 제6차 국가계획(1971-1975년)은 중소도시 개발을 통한 국토균형발전의 필요성을 강조하였다. 1971년에 도시정책은 대도시보다 한 단계 낮은 중소도시를 육성하는 정책으로 전환하여 중앙정부 지원 하에 추진되었다. 1972년에 정부는 5-6개의 중소도시를 대상으로 시범적 개발사업에 착수하여 인구 2만명-20만명의 200개 도시를 대상으로 1973년-1979년 사이에 시행되었다.20) 중소도시 정책은 농업 및 서비스 관련 비중을 축소하는 대신에 제조업을 육성하는 고용구조의 개편, 공공하부시설의 개선, 기업 유치를 위한 노동력의 공급과 질적 개선 등에 역점을 두었다. 이러한 정책을 실현하기 위한 수단으로 1972년부터 중앙정부와 지방자치단체가 일정한 개발 목표를 설정하고 각기 역할과 비용을 분담하여 3년 동안의 중소도시의 개발계획에 대하여 계약을 체결하는 개발계약제(contrat d’aménagement)가 채택되었다. 중앙정부는 주로 재정 지원, 기술 지원 및 자문을 하였다. 1972년부터 개발계약제는 몇몇 도시를 대상으로 시범실시되었고, 그 후 매우 적극적인 호응에 따라 1976년에 82개 도시에서 채택되었다. 정부는 중소도시의 물적 시설 개량과 확충을 위해 소요되는 재정을 지원하기 위하여 1976년에 도시개발기금(FAU) 제도를 도입하여 지방분권 실시에 따라 1983년에 폐지될 때까지 시행되었다.

개발계약제는 중소도시의 생활 여건 개선, 시설 확충, 도시계획, 그리고 기업의 유치 등에 기여한 것으로 평가되고 있다. 이에 반해 개발계약제는 주로 개발사업이 시 중심에 치중됨에 따라 외곽지역과 신규 개발지역의 환경 조성 미흡, 주민의 사회복지 등이 경시되었고, 중소도시 중에서 개발이 가장 현저한 지역은 파리 인근이나 대도시 주변지역에 한정되어 당초의 기대 목표에 미치지 못한다는 지적도 있다.21)

(2) 도시공동체와 중도시공동체 신설

1992년 2월의 지역행정기본법에 의하여 고유세원을 갖는 연합형 도시간 협력체인 도시공동체(CV)가 신설되었다. 도시공동체(CV)는 도시지역을 대상으로 고안되었는데 공동체 가입으로 코뮌들이 받게 되는 제약이 강하다고 인식되어 5개만 구성되었고, 1999년 7월 법률 제정에 따라 폐지되었다. 1999년 7월 법률에 의하여 신설된 중도시공동체(CA)는 도시공동체(CV)를 폐지하는 대신에 새로운 조직으로 신설되었다. 이는 1992년 2월 법률에 의해 설치된 도시공동체(CV)의 실패를 법적으로 인정한 것이다. 중도시공동체는 잘 구성된 권한과 아주 유연한 재정 및 세제로 인해 긍정적인 평가를 받고 있다.22)

3) 도시재생과 교외지역경제의 활성화 정책

도시정책은 최근에 도시교외지역의 경제 활성화와 더불어 도시연대 및 재생에 역점을 두고 있다. 도시 폭동이 일어난 이후 심각한 문제가 제기되고 있는 도시 외곽지역을 대상으로 하고 있다. 1990년에 ‘도시부(ministère de la ville)’가 설치되어 도시정책의 추진력이 강화되고, 구체화 되었다. 교외 지역경제 활성화의 경우 1996년에 40여 개의 ‘세금우대지역(zone franche)’과 ‘재활성화 지역(zone de redynamisation)’이 설치되었다. 이 지역에 활동하는 기업은 세금의 면제와 근로자의 사회보장부담금 중에서 회사의 부담금을 면제 받았다. 이러한 정책은 500만 명이 거주하는 750여 곳의 ‘취약지역(zone sensible)’에 대하여 통합지원으로 전환되었다. 프랑스의 거의 모든 주요 도시들은 이와 관련이 있으며, 이 같은 새로운 체제는 실업자에게 2년간 일자리를 찾기 위한 보조금, 기업투자를 위한 지원, 의료보험비 면제, 회사 창업시 지원금 등을 포함하고 있으며, 이는 연간 4.5억 유로의 예산이 소요되었다.23)

2000년 12월 ‘도시연대‧재생법’제정은 도시계획 방향성의 근본적 수정 및 제도 전반에 변화를 가져왔다. 이는 도시간 연계, 일관성 및 지속성에 초점을 두고, 각 분야와 연계된 종합적 차원의 계획을 통해 사회‧경제적 측면의 도시재생을 궁극적 목표로 삼고 있다. 이러한 목표는 물리적계획 및 정비사업이 아닌 시민 간의 연대에 중점을 두고 있다.

3) 지역개발지원금

파리의 산업집중 억제를 위해 지역개발지원 제도는 1950년대 중반까지 주로 기업에 대한 간접적인 지원(유인)을 하였으나 지방분산 효과의 미흡으로 1955년부터 파리 및 주변지역의 입지규제와 함께 지방의 지역개발 보조를 확대하는 방향으로 개편되었다. 지역개발지원 제도는 낙후지역에 입지하는 기업의 신설‧확장‧전환 등에 대한 각종 혜택(보조금, 융자금, 조세감면) 등을 부여하였으며 지방의 상황에 따라 수시로 수정되고, 지원방식이 다양화되었다. 유럽연합의 새로운 지침에 따라 2007년부터 시행되는 지역개발지원금(AFR) 제도는 2007-2013년 동안 대상지역 및 지원 상한 규모 등이 변경되었다. 이 제도는 기업의 투자비용(건물, 토지, 장비)또는 고용창출에 드는 비용(봉급 및 사회부담금)의 일부를 보조한다. 경쟁 왜곡의 위험이 있는 보조금 지원에 대한 보다 강화된 기준과 낙후된 신규 유럽연합 회원국의 가입으로 프랑스는 기존의 지역개발보조금보다 지원대상 지역이 축소되었다.

1996-2004년 동안에 투자기업이 계획한 고용인력 122,000명 중에서 실제 고용이 창출된 인력은 112,600명이며, 이 중 지역개발지원(PAT)에 의해 63,200명 고용이 창출되었다. 이에 따른 예산지출은 고용 1인당 평균 10,000유로이며 640백만 유로가 지출되었다. 투자사업은 5개중 1개 비율로 지방에 이루어졌고, 지역경제 활성화에 간접적 영향을 미치고, 중소하청기업의 지방투자를 유인하는 역할을 하였다.

이상에서 살펴 본 프랑스 도시정책의 주요 특징을 요약하면 <표 2>에서 보는 바와 같다. 먼저 파리의 경우 입지규제는 초기에 행정방식(아그레망: 시설허가)과 재정방식(과밀부담금) 동시에 추진하여 보완 효과를 도모하였다. 입지규제는 매우 강력한 반면에 탄력적으로 운영하였고 1980년대부터 규제기준이 완화되었다. 법정상한밀도 규제는 1980년에 설정권이 지자체로 이양되면서 규제가 완화되었고, 2000년에 폐지되었다. 공공기관 지방이전은 파리 집중을 완화하기 위해 1960년대 시행 후에 1991-2005년에 다시 이를 확대 추진하였다. 공공기관 지방이전은 초기에 지방분산위원회가 담당하다가 2002년에 설치한 공공기관지방이전위원회로 변경된 후 2007년에 폐지되었다. 파리와 7개 데파르트망(도)으로 구성되는 일드 프랑스 레지옹(수도권)은 1961년 단순한 행정구역에서 1972년에 영조물법인, 1982년에 지방자치단체로 승격되어 1986년에 주민직선 레지옹의회(집행기관)가 구성되고, 그 지위가 점진적으로 강화되었다. 수도권은 그간 수차례 장기계획이 수립되었는데 2008년에 수립된 수도권광역도시기본계획은 1995년 이전(1965년, 1976년, 1994년)과 비교하며 절차와 방식에서 상당한 차이를 보이고 있다. 1995년 이전의 기본계획은 국가 단독으로 수립되었으나 2008년에는 레지옹이 국가와 협력하여 수립하되 참여주체들(데파르트망의회, 상공회의소 등)과 협의하였다. 또한 1984년부터 수도권 계획에 계획계약제가 도입되어 계획의 분권화, 민주화를 도모하였다. 파리 경쟁력 확보를 위해 2009년부터 국가 차원의 그랑파리 사업이 추진되고, 이를 위해 그랑파리조합이 2009년 신설되었다.

지방의 도시정책 특징을 보면 다음과 같다. 균형도시 정책은 지방대도시 집중 육성을 통해 파리지역 견제를 시도하였으나 균형도시 수의 과다와 구체적 조치 미흡으로 기대한 성과에 미달한 것으로 평가되고 있다. 대도시 중심의 도시간 협력을 촉진하기 위해 1966년 대도시공동체(CU)가 도입되어 점진적 발전을 모색하였다. 2010년 12월 지자체개혁법은 대도시권 육성을 위해 대도시권연합체를 규정하였고, 2012년 1월에 새로운 대도시권연합체(니스)가 신설되었다.24)

중소도시 정책은 균형도시 정책 추진으로 지방대도시 집중의 문제점을 시정하기 위해 1971년에 도입되었고, 1972년에 개발계약제, 1976년에 도시개발기금제가 잇달아 채택되었다. 도시공동체(CV)는 고유세원을 갖는 연합형태의 소도시간 협력체로 1992년 도입 후 가입 저조로 인하여 1999년 폐지되었다. 중도시공동체(CA)는 1999년에 신설되어 2010년에 181개 도시들이 가입할 정도로 호응이 좋아 일단 성공적인 평가를 받고 있다. 그리고 프랑스는 최근에 도시교외지역의 경제 활성화와 더불어 도시연대 및 재생에 역점을 두고 있다. 도시 폭동이 일어난 이후 심각한 문제가 제기되고 있는 도시 외곽지역을 대상으로 ‘세금우대지역’과 재활성화 지역’을 설치하여 경제 활성화를 촉진하였다. 1990년에 ‘도시부(ministère de la ville)’를 설치하여 도시정책의 추진력을 강화하고, 구체화 하였다. 2000년 12월 도시연대‧재생법’을 통해 도시간 연계, 일관성, 지속성에 초점을 두고 도시재생과 연대를 도모하고 있다.25)

10)Pierre Merlin, L'aménagement du territoire en France, Paris: PUF, 2007, p.50.  11)DIACT, Rapport d'activité 2007, 2007; Alain Fouché, Les décocalisation administratives et le développement local, Conseil Economique et Social, 1997, p.9.  12)Ibid, pp.9-46.  13)Patrick Gérard, Pratique du droit de l'urbanisme, Paris: Eyrolles, 2001, pp.168-169; Pierre Merlin, op. cit, p.49.  14)배준구, ｢프랑스 광역권의 계획체계와 특징｣. 『지방정부연구』 제14권 4호. 한국지방정부학회, 2011, pp.290-291.  15)DATAR, Atlas de aménagement du territoire, Paris: La documentation Française, 1988, pp.98-100.  16)Pierre Merlin, L’aménagement du territoire, Paris: PUF, 2002, pp.186.  17)Yves Madiot, et Renan Le Mestre, L‘aménagement du territoire, Paris: Armand Colin, 2001. p.151.  18)David Ian Scargill, Urban France, London: Croom Helm, 1984, p.84; DATAR, 40 ans d’aménagement du territoire, Paris: La documentation Française, 2010, p.40.  19)http://www.nicecotedazur.org/la-metropole/organisation  20)Pierre Merlin, op. cit, 2002, p.189.  21)Pierre Merlin, Les villes nouvelles Français, Paris: PUF, 1976, pp.68-69; Jean Girardon, Politique d'aménagement du territoire. Paris: ellipses, 2010, pp.69-70.  22)Jacques Moreau, Administration régionale, départementale et municipale, Paris: DALLOZ, 2002, pp.160-165.  23)Ministère des Affaires étrangères, La politique d'aménagement et de développement durable du territoire en France, 2006, pp.63-64.  24)http://www.nicecotedazur.org/la-metropole/organisation  25)Jérome Monod et Philippe de Castelebajac, L'aménagement du territoire, Paris: PUF, 2012, pp.102-105.

프랑스는 제2차 세계대전 이후 파리의 인구와 산업 집중 심화에 따른 계획적 규제와 지방의 도시발전을 위한 각종 정책 수단을 연계하여 추진하였다. 수도권 인구는 1950년대까지 급격한 증가를 보이다가 1960년부터 안정화 추세를 나타내고 있다. 즉 수도권 인구비중은 1950년 13.2%, 1962년 18.2%, 2000년 18.5%, 2010년 18.8%를 보이고 있다. 지방의 도시발전을 위하여 다양한 형태의 도시정책(균형도시, 중소도시, 도시재생과 및 교외 지역경제 활성화)이 추진되었다. 1990년대부터 유럽통합과 세계화에 따라 도시지역의 경쟁력에 보다 중점을 두는 정책이 추진되고 있다. 최근 사르코지 정권 하에서 그랑 파리(Grand Paris) 프로젝트와 더불어 대도시 공동체에게 새로운 추진력을 부여하는 대도시권연합체가 신설되고 있다. 프랑스의 이와 같은 도시 관련 개혁과 정책이 우리나라에게 주는 시사점은 다음과 같다.

첫째, 프랑스 도시정책의 목표는 1970년대까지 양적 측면(대규모 주택 건설, 하부구조 등)에 치중되었다. 1982년 지방분권 실시 이후 도시의 자율성과 권한 확대에 따른 역기능을 방지하고 협력을 강화하기 위하여 협력방식의 개편과 체계화에 역점을 두고 있다. 특히 도시계획의 수립과 집행에서 도시들 간의 파트너십과 협약을 통한 거버넌스 중시, 상‧하위계획과 연계되도록 전체 계획체계 내에서의 정합성 도모는 주목할 만하다. 우리나라 도시계획 및 정책의 주된 문제점의 하나가 도시계층 간(대도시, 중도시, 소도시)의 연계가 부족한 것임을 감안할 때 프랑스 정책은 우리에게 시사점을 준다.

둘째, 프랑스는 수도권 집중에 대한 규제 정책을 추진할 때 지방의 도시발전을 중시하고, 각종 정책과 사업 간의 연계 및 조정에 중점을 두고 추진하였다, 수도권 정책은 단순히 수도권의 인구 집중 억제가 아니라 지방의 도시발전에 대한 종합적이고 체계적 지원과 투자(기반시설 확충, 지역산업 육성, 세제 우대, 보조금 지급, 고용촉진 등)를 지속적 추진에 역점을 두었다. 특히 1950년에 프랑스가 도입한 파리 및 주변지역의 입지를 규제하는 아그레망은 한국에서 1994년에 도입한 것에 비해 규제 강도가 훨씬 강하였고, 탄력적 규제시스템에 바탕을 두었다. 또한 프랑스는 한국에 비해 지방의 도시발전에 역점을 두고, 도시 관련 정책에 대한 중앙정부 차원의 조정 역할을 중시한 점은 주목할 필요가 있다.

셋째, 종전에 토지이용을 직접적으로 규제하던 방식에서 벗어나 도시계획 체계의 유연화와 함께 도시재생 및 연대를 추구하는 관리방식으로 전환하였다. 2000년에 도시연대 재생법을 제정하여 기후변화 대응과 도시재생에 중점을 두면서 각 분야와 연계하여 일관성을 유지하고, 지속가능한 발전을 도모하고 있다. 우리나라 도시계획 및 정비는 각종 개별적 계획수립에 따른 내용의 중복과 일관성 미흡, 물리적 측면 치중 등의 문제를 안고 있는 점을 고려할 때 프랑스 방식은 정책적 시사점을 준다.

넷째, 중소도시 육성정책에 중점을 두면서 개발계약제(1972년), 도시개발기금제(1976년), 중도시공동체(1999)를 채택과 함께 도시권의 보다 균형되고 일관성 있는 발전을 담보하기 위한 계약제도가 상당히 많이 활용되고 있다.

다섯째, 프랑스는 정부(DATAR) 주도로 2003년 말에 유럽 수준에서 대도시의 위상을 높이기 위하여 적극적 지원 정책을 추진하여 대도시권 수준에서 협력 촉진(대도시권 계약, 대도시권발전계획), 민관간의 협력 강화 사업 등을 추진하였다. 이러한 대도시 지역의 협력 사업계획은 대도시의 위상 제고와 연대를 강할 수 있는 일정 수의 목표와 영역을 설정하였고, 도시의 중심성을 촉진하며(도시 네트워크), 대도시화의 부작용(도시확산, 오염, 경제 및 사회적 분리) 방지에 중점을 두었다. 이는 한국 정부가 최근에 대도시권 육성 정책을 검토하고 있는 상황을 감안할 때 프랑스 사례는 우리에게 시사점을 준다.

여섯째, 프랑스는 최근에 수도권의 인구 비중이 안정화 되고, 파리와 지방 간의 격차가 완화되면서 수도권 규제 완화 더불어 파리를 유럽통합 시대의 중심도시로 건설하고, 생활의 질을 제고하기 위해 그랑파리 프로젝트를 추진하고 있다. 그랑 파리의 새로운 개발정책은 지속가능한 특징과 매력을 강화하고, 도시 삶의 질을 크게 향상시키기 위해 도시정책의 전반(주거, 이동성, 생태, 문화, 경제 등)의 밀접한 연계에 중점을 두고 있다. 우리나라는 지방의 도시들의 침체가 심각한 상태이고, 수도권 인구 집중이 심화되고 있기에 수도권 규제를 완화할 경우 수도권 흡인력이 가속화 될 우려가 있음을 감안할 때 지방의 발전과 경제 활성화에 대한 우선적 고려가 요청된다. 장기적 관점에서 보면 프랑스의 최근 수도권장기계획수립과 관리 방식은 우리에게 방향성을 시사하고 있다.