미국의 국방비 감축 추세와 군사력 재조정

The Changing Patterns of U.S. Defense Spending and the Adjustment of Force Structure

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  • ABSTRACT

    The U.S. policy of pivot to Asia is at the center of controversy. The main element of the debate is that the rebalancing policy to Asia is losing its momentum. The continuous reduction of the U.S. defense spending since 2013 is considered the main cause of the faltering rebalancing policy. The U.S. is already trying to adjust its military force level and structure accordingly. If, however, sequester is fully implemented beginning the fiscal year 2015, the scale of the reduction in defense spending and military force would be much bigger than the Department of Defense and the military Services hope. Preparing for this possibility, Republic of Korea needs to secure a higher level of defense spending and adjust its force construction concept in the future.

  • KEYWORD

    U.S. Defense Spending , Rebalancing , Pivot to Asia , U.S. Force Structure

  • Ⅰ. 서론

    미국은 2011년 후반부터 지금까지 아시아 중시정책(pivot to Asia)의 중요성과 이에 대한 의지를 강조해 오고 있다. 2011년 11월 외교 정책(Foreign Policy)이라는 유명한 정책분석지에 기고한 글에서 힐러리 클린턴 전 국무장관은 이라크와 아프가니스탄 전쟁이 종결 단계에 접어들면서 미국이 전략적 중점을 전환시킬 시점에 있다고 분석하고 있다. 그 결과로 제시된 것이 바로 아시아 태평양 중시정책이다. 클린턴 미 국무장관은 미국이 향후 적어도 10년 동안 아시아-태평양 지역에 전략적 중점을 두고 투자를 증가시켜 나갈 것이라고 논문에서 밝힘으로써 아시아 중시정책이 공식화되었다. 그리고 2012년 1월 발표된 국방전략지침(Defense Strategic Guidance, DSG)은 아시아 중시정책의 유지를 재확인하고 보다 더 구체적인 청사진을 제시한 바 있다. 미국의 전략적 중점 이동은 아태 지역의 경제적 중요성 증대, 중국의 가파른 정치・군사・경제적 부상에 대한 견제 필요성 등 건전한 전략적 판단에 기초한 것이었다고 평가할 수 있다.

    미국의 아시아 중시정책이 최근 표류하고 있다는 목소리와 우려가 커지고 있다(Adamson, Brown, and Sutter, 2013; 2014). 아시아 중시정책이 동력과 일관성을 잃고 있다는 것이 우려의 핵심에 위치하고 있다. 이라크와 아프가니스탄 전쟁이 종결 단계에 접어들었지만 시리아, 이란 등의 문제가 여전히 미국의 발목을 잡고 있다. 2013년 9월 말, 45분에 걸쳐 진행된 유엔 총회 연설에서 미 오바마 대통령은 아태지역의 중요성과 재균형(rebalancing)의 필요성에 대해서는 거의 언급하지 않았다. 오바마 대통령은 연설의 거의 대부분을 중동 문제 해결의 중요성 그리고 이를 위한 국제사회의 노력 촉구에 할애하였다. 중동 등 여전히 기존의 안보 위협이 감소되지 않은 상태에서 아태 지역으로의 전략적 중점 이동이 현실적으로 불가능한 것이 아닌가 하는 우려를 낳게 하는 하나의 일례였다.

    아시아 중시정책은 여전히 미국의 가장 중요한 외교・경제・군사적 기조로 위치하고 있으나 향후 이 기조가 안정적으로 이행될 것인가에 대한 회의감이 높아지고 있다. 비록 2014년 3월 4일에 발표된 QDR(Quadrennial Defense Review)은 아시아 중시정책의 중요성을 재강조하고 있지만, 특히 문제가 되는 것은 미국의 국방비 감축 추세이다. 미국의 국방비는 시퀘스터가 부분적으로 적용되기 시작한 2013년 이후 지속적으로 감축되고 있다. 상당한 규모의 국방비 감축으로 인해 미국의 국방태세가 약화될 수 있다는 우려가 존재하는 것이 사실이다. 그러나 현재의 국방비 수준은 미 의회와 행정부 간 일련의 정치적 타협에 의해 최초 제시된 것보다 상당히 증액된 것임을 인식할 필요가 있다. 만약 연방정부의 재정적자 감소를 위해 도입된 시퀘스터가 향후 전면적으로 적용될 경우 미국의 국방비는 더 큰 폭으로 감축될 수밖에 없는 상황이다. 2014년 QDR이 시퀘스터가 초래할 수 있는 국방력 약화를 언급하는 데 별도의 장을 할애한 것은 2016년 회계연도부터 시퀘스터가 전면적으로 적용될 가능성이 높기 때문이다. 만약 이같은 시나리오가 현실화된다면 미 국방부는 가용 재원의 제한으로 인해 군사력을 큰 폭으로 감축해야 할 것이다. 아시아 중시정책의 이행에 대한 미국의 거듭된 강조에도 불구하고 이 정책이 안정적으로 추진되지 못할 가능성이 높다고 판단되는 가장 중요한 이유는 바로 미국의 국방비 감축 그리고 이에 따른 군사력 재조정인 것이다.

    이러한 맥락에서 본 연구의 목적은 최근 미국의 국방비 감축 추세와 군사력 재조정을 면밀히 분석하여 이것이 한국에게 주는 전략적 함의를 도출하는 것이다. 행정부가 제시한 공식적 수치만으로는 미국의 국방비 변화를 제대로 이해할 수 없다. 이를 이해하기 위해서는 의회와 행정부, 의회 내 정당 간의 정치적 역동성, 연방정부 예산과 관련된 의회와 행정부 간 정치적 타협안의 내용과 의미 등을 종합적으로 이해해야 한다. 뿐만 아니라 행정부가 의회에 제출하는 국방예산안에 담긴 정치적 의도 또한 읽을 수 있어야 한다. 그리고 이를 토대로 군사력의 감축 규모와 방향성을 이해해야 한다.

    미국의 국방비와 군사력의 변화는 한국의 안보와 직결되는 문제이다. 미국의 국방비와 군사력은 한미 동맹을 통한 대북 억제력 및 전쟁 수행능력의 제고 측면에서 중요한 함의를 지닌다. 한국은 미국의 국방비와 군사력 변화의 방향성을 정확히 읽고 이를 국방정책에 반영해야 할 것이다.

    이러한 취지에서 본 연구는 다음과 같은 순서로 분석을 실시한다. 먼저, 본 연구는 제2장에서 최근 미국의 대내외 안보 환경 인식을 분석한다. 제3장에서는 2014 QDR을 중심으로 최근 제시된 미국 국방정책의 핵심 내용이 분석된다. 이후 본 연구는 제4장에서 최근 10여 년간의 미국 국방비 변화 추이를 분석한다. 특히, 시퀘스터가 적용되기 시작한 2013년부터 2015 회계연도 국방예산안이 의회에 제출된 2014년 3월까지 미 의회와 행정부 간의 정치적 합의에 의해 통과된 일련의 예산 관련 수정법안의 내용과 의미가 주된 분석의 대상이 된다. 제5장은 2014 QDR 그리고 2015 회계연도 국방예산안을 중심으로 국방비 감축이 미국의 군사력 규모 및 구조를 어떻게 변화시키고 있는지를 분석한다. 제6장은 미국의 국방비 변화 및 군사력 조정이 한국의 안보에 주는 함의 그리고 한국의 대응방향을 제시한다.

    Ⅱ. 미국의 국내외 안보 환경 인식

    미국 국방정책의 변화를 이해하기 위해서는 국내외 안보 환경에 대한 미국의 인식을 먼저 살펴볼 필요가 있다. 국방정책의 핵심기능은 대외 안보 환경에 대응하여 국가이익을 수호하고 증진하는 것이다. 국가는 대외 안보 환경의 변화가 있을 시 국방정책의 조정을 통해 이에 대응한다. 따라서 미국의 대외 안보 환경변화를 들여다보면 미국 국방정책의 방향성을 이해, 예측 및 전망할 수 있다.

    그러나 대외 안보 환경의 변화가 국방정책의 방향성을 완전히 결정하지는 못할 수도 있다. 국방정책은 국내 안보 환경에도 큰 영향을 받기 때문이다. 국내안보 환경은 국방정책에 투자되는 국방재원의 규모를 결정할 뿐만 아니라 국방정책의 방향성을 결정하는 정치적 구조를 제공한다.

    최근 미국의 국내 안보 환경은 국방정책에 있어 매우 중요한 구조적 제약요소로 작용하고 있다. 대외 안보 환경 면에서 볼 때 미국의 이익을 침해할 수 있는 명시적・잠재적 도전이 가속화되고 있음에도 불구하고 미국의 국내 안보 환경은 대외 안보 도전요소에 대한 적절한 대응을 어렵게 만들고 있다. 특히 국방비의 감소 추세 그리고 이것이 초래하고 있는 가용 군사 자산의 축소로 인해 향후 미국은 범세계적 공약의 준수에 있어 어려운 도전에 직면하게 될 가능성이 높다. 최근 이라크 내 내전 양상이 가시화되고 있음에도 불구하고 미국의 오바마 대통령이 지상군 투입을 하지 않겠다고 선언한 것은 가용 군사 자산의 축소로 인해 어려운 선택에 직면하고 있는 미국의 상황을 잘 보여주고 있다.

       1. 대외 안보 환경 인식

    미국은 21세기 첫 10년여를 규정지었던 이라크와 아프가니스탄 전쟁을 조금씩 마무리 짓고 있으나 향후 10년간 미국이 당면할 안보 환경의 불확실성은 여전히 감소되지 않고 있다. 오히려 안보 환경의 변화 속도가 점차 가속화되고 있는 상황이다. 2014년 3월 4일 발표된 QDR은 국내외 안보 환경에 대한 미국의 최근 인식을 잘 보여주고 있다.

    미국은 중국・러시아로부터의 패권 도전적 공세행동이 점차 가시화되고 있음에 우려하고 있다. 또한, 북한・이란으로부터의 위협이 쉽게 해결되지 않는 가운데 미국은 폭력적 극단주의와 인종 갈등으로부터의 위협에도 대비해야 하는 상황이다. 뿐만 아니라, 무인기・우주・사이버 등 신기술의 발전으로 인한 현대전의 양상이 급격히 진화하면서 미국이 그간 당연시했던 공・해・우주 및 사이버 공간을 포함한 제 전장에서의 우위가 도전받고 있다. 미국은 점차 가속화되는 국제안보 환경의 도전을 시퀘스터로 인해 초래되고 있는 국내 재정 환경의 제약하에서 헤쳐 나가야 한다. 급격하게 변화하고 있는 안보 환경이 제공하는 도전과 기회를 어떻게 대응 및 활용하느냐에 따라 미국의 안보는 크게 영향을 받게 될 것이다.

    먼저, 미국은 중국・러시아로부터의 점차 가시화되는 공세적 외교행동에 직면하고 있다. 2014 QDR은 중국과 러시아에 대한 언급에 상당히 신중한 모습을 보이고 있다. 2012년 1월 발표된 국방전략지침(DSG)이 중국으로부터의 거센 반발을 불러일으켰다는 점을 고려하여(Adamson, Brown, and Sutter, 2014) 2014 QDR은 이들 국가에 대한 발언 수위를 조절한 듯 보인다. 아시아-태평양 지역에서의 안보 환경을 언급하면서, 2014 QDR은 군사적 능력과 의도에 대한 중국지도부의 투명성 및 공개성이 결여된 가운데 중국이 빠른 속도로 그리고 광범위한 범위에서 군 현대화를 지속하고 있다는 우려의 목소리를 담고 있다(Department of Defense, 2014a, p. 4). 2014 QDR은 또한 중국이 반접근 및 지역거부(A2/AD) 능력과 사이버 및 우주 통제 기술을 접목하여 미국의 강점을 상쇄시킬 수 있는 비대칭적 전략을 추구하고 있음에 우려하고 있다(Department of Defense, 2014a, p. 6). 중국에 대한 조심스러운 발언은 북핵 문제 해결을 위한 중국과의 협력 필요성(Department of Defense, 2014a, p. 20) 그리고 대해적・인도주의적 지원・평화유지활동 등의 영역에서 진행되고 있는 미 국방부-중국 인민해방군 간의 대화채널 유지 및 확대 필요성(Department of Defense, 2014a, p. 17)에 근거한 것으로 보인다.

    유럽에서 러시아로부터의 위협 또한 점증하고 있다. 시리아, 이란, 아프가니스탄 문제 등에 있어 미국은 러시아와의 양자 및 다자 안보협력이 필수적이다(Department of Defense, 2014a, p. 6). 그러나 다차원적 국방 현대화를 통해 군사적 자신감을 회복해 가고 있는 가운데 러시아는 국제사회의 경고를 무시하는 독단적 외교행태를 보이고 있다. 최근 불거진 우크라이나 사태는 유럽에 대한 러시아의 위협이 과거에 비해 증가하고 있음을 보여주는 결정적 사건이다. 러시아군의 크림반도 주둔 및 병합의 일방적 선언, 크림반도 사태가 고조된 가운데 실시된 러시아의 RS-12M 토폴 ICBM 미사일 시험발사 등 러시아의 공세적 외교・군사적 행태를 미국이 적절히 억제할 수 없었던 현실은 향후 미국의 국가안 보전략에서 러시아 변수가 더 큰 고려요소가 될 것임을 시사하고 있다.

    북한, 이란으로부터의 위협도 여전하다. 2014 QDR 그리고 2014년 3월 초에 발표된 북한 관련 연례보고서에 빠르면, 미국이 북한에 대해 가장 우려하는 것은 북한의 장거리미사일 및 대량살상무기 (특히, 핵무기)이다(Department of Defense, 2014a, p. vii). 북한의 대량살상무기 능력 증강은 북한에 대한 외부공격을 억제할 뿐만 아니라 미 본토에 대한 직접 타격 가능성을 높이고, 아태지역 내 동맹국 및 미국의 안보에도 심각한 위협을 주고 있다(Office of the Secretary of Defense, 2014, pp. 20-21). 이들 전략보고서는 북한이 이러한 능력을 바탕으로 강압외교와 국지도발의 전략을 추구하고 있다고 평가하고 있다(Office of the Secretary of Defense, 2014, p. 6).

    2014 QDR이 중동지역의 중요성에 대해 재확인한 가운데(Department of Defense, 2014a, p. viii), 이란 또한 역내 안정을 위해하는 중요한 위협으로 남아있다. 2013년 11월 24일, 이란과 유엔 안전보장이사회 5개 상임이사국 및 독일(P5+1)은 이란의 핵 프로그램과 관련한 합의에 도출한 바 있다. 이번 합의는 6개월간 합의 사항 이행을 단계별로 확인해 나가는 형태로 이란 핵문제에 대한 완전한 타결로 이어질지 귀추가 주목되고 있는 상황이다. 미국의 대중동정책에 있어 최근 가장 중요한 이슈인 이란의 핵 및 미사일 프로그램의 진척에 따라 미국의 대중동 전략도 큰 전기를 맞이하게 될 것이다. 이란과의 핵협상의 중요성이 최근 더 부각되고 있는 이유는 이라크 사태의 악화 때문이다. 이라크가 내전에 빠져들고 있는 징후가 강해짐에 따라 주변국인 이란의 이라크 사태 개입을 최소화해야 하는 것이 미국의 중요한 과제가 되었다. 따라서 미국은 이란과의 핵협상을 진전시킴으로써 이란 핵문제뿐만 아니라 이라크 사태의 확산을 막고자 하고 있다. 그러나 미국이 중동 지역의 안정이라는 목표를 얼마나 달성할 수 있을 것인가는 여전히 미지수이다.

    중국, 러시아, 북한, 이란 등 국가 행위자로부터의 위협이 점증하는 동시에 미국은 알 카에다 등 비국가 행위자로부터의 위협에도 직면해 있다. 특히, 미국은 시리아가 지하드를 위한 핵심센터로 부상하고, 아프리카 국가의 취약성으로 인해 테러단체가 생존할 수 있는 환경이 조성되고 있는 현상에 대해 우려하고 있다(Department of Defense, 2014a, p. 5). 알카에다 등 테러단체는 대량살상무기의 확보를 지속적으로 추구하고 있으며 이로 인해 미 본토 및 동맹국들의 안보가 크게 위협받고 있다는 것이 미국의 인식이다(Department of Defense, 2014a, p. 8). 또한, 범세계적 연결성이 점차 확장되고 있는 현상은 이들 비국가 행위자들이 연결망을 이용, 미국의 취약성을 비대칭적으로 활용할 수 있음을 의미한다. 마약뿐만 아니라 다른 형태의 초국가적 조직범죄가 확산되는 현상 또한 미국의 현명한 대처를 강요하고 있다(Department of Defense, 2014a, p. 6).

    사이버 위협 또한 최근 강도를 더해가고 있다. 사이버공간은 새로운 소통수단 및 부의 창출수단이 될 뿐만 아니라 국가의 핵심 서비스 제공 경로 및 국가안보제공 수단으로서 그 중요성이 점증하고 있다(Department of Defense, 2014a, p. 7). 이렇게 점증하는 중요성만큼 사이버공간의 취약성도 증가하고 있다. 사이버공간에서의 위협이 중국, 북한 등 국가행위자들뿐만 아니라 단체 및 개인까지 다차원적으로 제기되고 있는 것이 실상이다(Department of Defense, 2014a, p. 7).

    보다 더 빠른 속도로 진화하고 있는 다양한 수준과 출처의 위협이 존재하는 국제 안보 환경에 대응하기 위해 과거보다 더 넓은 스펙트럼의 능력이 요구되는 시점에서, 악화되고 있는 국내 안보 환경은 미국의 신속하고 효율적인 대응을 어렵게 하고 있다. 미국의 국내 안보 환경을 규정하는 가장 중요한 것은 시퀘스터로 대변되는 국방재원의 지속적 감축 추세이다. 미국은 다양성이 가속화되고 있는 위협 구조를 과거보다 더 적은 규모의 국방재원을 활용하여 대응해야 하는 어려움에 직면하고 있다.

       2. 국내 안보 환경 인식

    미국의 국내 안보 환경에 가장 중대한 구조적 영향을 미치고 있는 것은 두가지 이슈이다. 첫째, 민주당과 공화당 양당 간의 정치적 갈등이 심화되고 있다는 것이다. 각 정당의 정책적 지향점 차이 그리고 각 정당 지지자의 이념적 성향 및 정치적 선호도 차이로 인해 민주당과 공화당은 국가부채 상한 증액, 건강보험을 포함한 사회안전망 예산 수준, 세금 수준 등 각종 정책 이슈에 있어 대립각을 세우고 있다. 초당적 협력체제 구축을 기대하기란 매우 어려운 상황인 것이다. 양당 간의 대립구도 심화에 따라 일관성 있는 정책의 추진에 어려움이 가중되고 있다.

    둘째, 국방예산의 감축기조이다. 미 의회 산하의 의회예산국(Congressional Budget Office, CBO)이 2014년 4월 14일에 발표한 자료에 따르면, 미 연방정부의 재정적자는 2013 회계연도 6,800억 달러(GDP 대비 4.1퍼센트)에서 2014 회계연도 4,920억 달러(GDP 대비 2.8퍼센트)로 줄어들었다(Congressional Budget Office, 2014). 연방정부 재정적자의 감축은 미 연방정부가 2013년 이후 계속 추진하고 있는 긴축재정 노력의 결과이다. 재정적자의 감축을 위한 지출 축소에 가장 큰 타격을 입고 있는 것은 바로 국방예산이다.

    문제는 세금 정책 등 현재의 경제 관련 법안이 개정되지 않을 경우 향후 연방정부의 재정적자가 급격하게 증가할 것이라는 암울한 예측이다. 의회예산국의 최근 보고서에 따르면, 향후 미 연방정부의 재정적자가 2015년 4,690억 달러(GDP 대비 2.6퍼센트)에서 2024년 1조억 달러(GDP 대비 4퍼센트)까지 급증할 전망이다. 이러한 현상은 인구 노령화, 건강보험 비용 증가, 국가부채 이자액 증가 등의 구조적 요인에 의한 것이다. 따라서 재정적자 감축을 위한 연방정부의 긴축재정 노력이 지속될 수밖에 없다. 이에 따라 향후 미국의 국방예산이 더욱 감축될 가능성이 매우 높다. 미국의 국방예산 감축에 대해서는 4장에서 보다 더 면밀하게 분석될 것이다.

    Ⅲ. 2014 QDR과 미국의 국방정책

    미국은 2014년 3월 초 2014 QDR을 통해 불확실한 전략적, 재정적 상황 속에서 향후 미국의 글로벌 리더십 확립을 목표로 한 미국의 국방전략을 발표하였다. 2014 QDR은 불확실성이 증가하는 국내외 안보 환경이 주는 전략적 도전과 기회를 재조명 및 재평가하고 이에 대한 미국의 대응전략을 구체화하는 중요한 의미를 지닌다.

    2014 QDR은 2012년 1월 오바마 대통령이 발표한 국방전략지침(Defense Strategic Guidance, 이하 2012 DSG로 칭함)의 기본 방향을 승계하고 있다. 이러한 차원에서 2014 QDR은 금번 발표된 국방전략이 “업데이트된 국방전략(updated defense strategy)”이라고 규정하고 있다(Department of Defense, 2014a, p. iv). 2014 QDR이 혁명적 변화(revolution)가 아닌 진화(evolution)라고 제시한 미 국방부 내부의 평가 또한 2012 DSG 발표 이후 변화된 상황을 반영하여 국방전략을 구체화한 2014 QDR의 성격을 잘 보여주고 있다.

    2012 DSG는 2011년부터 가시화되고 있던 국내외 안보 환경의 큰 변화에 대한 대응방향성을 제시하였다. 안보 환경의 큰 변화란 ① 2011년 8월 발효된 예산통제법(Budget Control Act of 2011)에 의해 구조화된 가용 국방재원 축소 상황을 고려한 전략 우선순위 재설정 필요성, ② 이라크/아프가니스탄 전쟁 종결 이후의 전략 제시 필요성, ③ 그리고 의회의 국방비 추가삭감 움직임이다. 2012 DSG는 이러한 국내외 안보 환경의 변화를 고려한 신국방전략의 방향성을 제시하였다는 데 큰 의미를 지니고 있다.

    2014 QDR은 2012 DSG의 방향성을 승계하여 다음과 같은 과제에 전략적 우선순위를 부여하고 있다. 그것은 본토 안보, 아태지역 평화와 안정, 유럽과 중동의 안보와 안전, 중동과 아프리카 지역을 중심으로 한 극단적 폭력주의 집단과 테러단체에 대한 범세계적 대응 유지, 기술에 대한 투자 유지, 군규모 감축, 새로운 파트너십 조성 및 기존 동맹국 및 우방국과의 관계 강화이다(Department of Defense, 2014a, p. v).

    이러한 전략적 과제를 달성하기 위하여 2014 QDR은 국방전략의 3대 축을 제시하였다. ① 본토 방어 ② 범지구적 안보 구축 ③ 힘의 투사 및 결정적 승리가 그것이다(Department of Defense, 2014a, p. v, 13-22). 미 국방부는 가용재원의 제한을 고려하여 국방전략의 3대 축의 이행과 긴밀히 관련된 전력과 능력을 우선적으로 확보하고자 노력하고 있다.

    2014 QDR에 근거하여 국방전략의 3대 축 이행을 위한 구체적 내용을 요약하면 <표 1>과 같다. 먼저, 본토 방어는 미국에 대한 공격을 억제 및 격퇴하고, 적의 잠재적 공격 및 자연 재해의 효과를 완화하기 위해 민간 정부기관을 지원함으로써 달성된다. 본토 방어는 9・11 테러 공격 이후 미국의 국방전략상 가장 중요한 부분을 차지해 오고 있다. 미국은 본토 안보에 대한 다양한 차원의 위협이 점증하고 있다는 판단하에 적극적・다층적 전략(an active, layered approach)을 추구하고 있다(Department of Defense, 2014a, p. 13).

    국방전략의 두 번째 축은 범지구적 안보 구축이다. 이것은 지역 안정을 유지하고, 적대세력을 억제하며, 동맹국과 우방국을 지원하고 공동의 안보도전 과제를 다루기 위해 다자적 협력관계를 구축하기 위한 목적에서 추구된다. 국방전략의 세 번째 축은 힘의 투사 및 결정적 승리를 달성하는 것이다. 이를 통해 공세적 행동을 격퇴하고, 테러리스트 네트워크를 와해 및 파괴하며, 인도주의적 구조와 재해 구호 활동을 지원할 수 있다.

    Ⅳ. 국방비 변화 추이

    본 연구는 제3장에서 2014 QDR의 핵심 내용을 분석하였다. 여기에서 우리가 던져야 할 중요한 질문이 있다. 그것은 바로 미국이 제시한 다양한 안보 공약이 얼마나 지켜질 수 있을 것인가 하는 문제이다. 공약의 이행 여부에 있어 가장 중요한 고려 요소는 바로 가용한 능력이다. 가용 능력이 부족할 경우 안보 공약이 유지될 가능성이 감소하게 될 것이다. 가용 능력의 가장 중요한 지표가 되는 것이 바로 국방비이다. 우리는 국방비의 변화 추이를 분석함으로써 미국의 가용능력이 어떻게 변화하고 있는지를 알 수 있다.

       1. 국방비 변화 추이 분석

    미국의 국방비는 크게 두 부분으로 나누어진다. 첫 번째는 기본예산(Base Budget)이다. 기본예산은 국방부의 일상적인 운영과 무기구매 등에 할당되는 예산이다. 두 번째는 해외비상작전 예산(Overseas Contingency Operations, OCO)이다. 이 예산은 전쟁 등의 이유로 해외에서 수행되는 비상작전을 위해 제공되는 예산이다. <그림 1>에서 볼 수 있는 두 개의 선 중 아래의 선은 기본예산의 증감추이를 보여준다. 위의 선은 총 국방예산의 규모 변화를 보여준다. 총 국방예산과 기본예산의 차이가 해외비상작전 예산의 규모이다.

    <그림 1>에서 볼 수 있는 바와 같이 지난 10년간 미국의 국방비 규모는 큰 변화를 겪어 왔다. 2001 회계연도의 경우 해외비상작전 예산(OCO)을 포함 총 3,162억 달러이었던 미국의 국방비는 이라크・아프가니스탄 전쟁이 본격적으로 전개되면서 급격히 증가하기 시작하였다. 미국의 국방예산은 2006 회계연도에 5,346억 달러로 그리고 두 개의 전쟁이 최고조에 달했던 2010 회계연도에는 6,910억 달러까지 증가하였다. 2001년부터 2010년까지 미국의 국방비가 두 배이상 증가한 것이다. 같은 기간 동안 나토 동맹국 전체의 국방비가 20% 감축되었다는 사실을 고려한다면, 미국의 국방비가 얼마나 가파른 증가세에 있었는지를 알 수 있다.

    2010 회계연도까지 가파르게 증가했던 미국의 국방비는 이후 하락세를 보이고 있다. 이러한 하락세는 한편으로 미국이 이라크 및 아프가니스탄 전쟁을 종결지으려는 노력과 맞물려 있다. 2010년 6,910억 달러이었던 국방예산은 2013년 5,776억 달러로 약 16.5% 감소되었다. 이 중에서 전쟁수행과 긴밀히 관련되어 있는 해외비상작전 예산의 감소가 두드러진다. 2010년 1,624억 달러이었던 해외비상작전 예산은 2011년 12월 이라크 전쟁 종식 공식 선언 이후 감소되기 시작하여 2013년도에는 820억 달러로 약 50% 감축되었다.

    전쟁이 종결 수순을 밟으면서 해외비상작전 예산의 감소가 두드러진 것은 사실이나 국방예산의 또 다른 한 축을 차지하고 있는 기본예산(Base Budget)도 큰 폭으로 축소되었다는 것을 간과해서는 안 될 것이다. 기본예산의 감축은 기본적으로 국방 관련 활동의 폭과 수준의 축소를 의미한다. <그림 1>에서 볼 수 있는 바와 같이 2012년도 5,304억 달러에 달했던 기본예산은 2013년과 2014년 4,950억 달러 수준으로 동결되어 약 7% 감축된 결과를 보이고 있다.

       2. 영향요소

    지난 10여 년 동안 미국의 국방비가 급격하게 변화한 배경에는 분명 이라크와 아프가니스탄 전쟁이 있다. 위에서 언급한 바와 같이 이라크 및 아프가니스탄 전쟁의 개시와 종결이 미국의 국방비 변화에 큰 영향을 미친 것이 사실이다.

    그러나 최근 미국의 국방비 변화에 가장 중요한 구조적 영향을 미치고 있는 것은 시퀘스터를 핵심으로 한 연방정부의 재정지출 축소정책이다. 미국 백악관 산하의 예산관리국(Office of Management and Budget, OMB)에 따르면, 2012년 연방정부 부채는 16조 달러로 GDP의 103.2퍼센트에 달하였다(Office of Management and Budget, 2013). 2002년의 경우 연방정부 부채규모가 약 6조 달러로 GDP의 58.8퍼센트였다. 이는 곧 연방정부 부채가 지난 10년 동안 2배 이상으로 증가했음을 의미한다. 이라크와 아프가니스탄 전쟁 수행을 위한 국방비 지출 그리고 2008년 범지구적 금융위기 극복을 위한 엄청난 규모의 공적자금 투입이 연방정부 부채의 폭발적 증가에 기여하였다.

    연방정부 부채 축소를 위해 의회와 행정부는 일련의 재정긴축법과 수정법에 합의하였다. 이들 법은 국방예산의 규모를 결정하는 구조적 요인으로 작용하였다. 그러나 더 중요한 것은 이들 수정법의 통과로 인해 국방예산에 대한 “시퀘스터의 적용이 일부 면제 또는 지연”되었다는 것이다. 다시 말해서, 시퀘스터의 전면적 적용이 보류되면서 미 국방부는 의회가 2011년 예산통제법에서 규정한 수준을 상회하는 국방예산을 지출할 수 있었다. 이는 곧 향후 의회가 시퀘스터를 전면적으로 적용키로 결정할 경우 미국의 국방예산은 현재의 수준보다 훨씬 더 하향 조정될 가능성이 있음을 의미한다. 이를 이해하기 위해 미 국방예산의 규모를 결정한 일련의 재정긴축법과 수정법에 대해 보다 더 구체적으로 살펴볼 필요가 있다.

    먼저, 2011년 8월 공화당과 민주당 간 합의에 의해 통과된 예산통제법(Budget Control Act, BCA)은 국가부채를 줄이기 위해 국방예산에 있어 두 가지 규약을 도입하였다(Harrison, 2012, pp. 9-11). 두 가지 규약이란 ① 향후 10년에 걸쳐 약 4,870억 달러에 달하는 국방예산을 1차적으로 감축하고 ② 이에 추가하여 2차 수단으로 1조 2천억 달러의 정부예산 추가 감축 금액 중 절반 규모를 국방예산에서 감축하기 위해 시퀘스터(sequester)라는 예산자동삭감 제도를 도입하였다. 의회는 소위 시퀘스트레이션 캡(sequestration caps)이라고 하는 연도별 국방예산 최대허용한도를 정하여 이 한도 이상으로 행정부가 국방예산을 지출하지 못하도록 규정함으로써 국방예산의 추가 삭감을 추구하고자 하였다.

    둘째, 재정절벽 타개를 위해 민주당과 공화당이 2013년 1월 3일 통과시킨 ‘2012 미국납세자구제법(The American Taxpayer Relief Act)’은 2013년 1월 1일부로 자동발효토록 규정된 시퀘스터의 적용을 2013년 3월 1일로 두 달 지연시켰다. 이에 따라 미 국방부는 2013 회계연도에 있어 시퀘스터에서 규정된 금액보다 상향조정된 총 5,776억 달러 규모의 국방비를 지출할 수 있었다. 이는 국방예산에 적용되는 시퀘스터가 2013 회계연도의 시작인 2012년 10월 1일부가 아닌 2013년 3월 1일부로 발효되었고 이에 따라 시퀘스터 조항은 2013년 3월 1일부터 9월 30일까지 7개월만 적용되었기 때문이었다. 미 국방부로서는 시퀘스터의 압박을 잠시 피할 수 있었던 것이다. 만약 시퀘스터가 최초 계획대로 2013년 1월 1일부 적용되었다면 국방예산은 더 축소되고 국방예산 감축이 주는 예산상 압박은 더 컸을 것이다.

    셋째, 공화당과 민주당 양당 간의 타협에 의해 2013년 12월 말 통과된 소위 라이언-머레이 법(Ryan-Murray Act)은 2014・2015 회계연도 국방예산 규모에 중요한 영향을 미쳤다. 중요한 것은 이 법의 통과로 인해 국방예산에 있어서의 시퀘스터의 전면적 적용이 2013 회계연도와 마찬가지로 일부 유예되었다는 것이다.

    라이언-머레이 법에 따르면, 의회는 2014, 2015 회계연도 2년에 걸쳐 시퀘스터에서 규정하는 국방예산보다 315억 달러를 추가 지출할 수 있도록 허용하였다. 사실 라이언-머레이 법이 국방예산의 추가지출만을 규정한 것은 아니었다. 이 법을 통해 의회는 2014, 2015 회계연도 2년에 걸쳐 시퀘스터에서 규정하는 정부예산 한도보다 행정부가 630억 달러를 추가 지출할 수 있도록 허용하였다. 이 630억 달러 중 국방부에 할당되는 추가예산은 절반인 315억 달러이다. 국방부는 추가 할당되는 315억 달러를 2014 회계연도에 225억 달러 그리고 2015 회계연도에 90억 달러로 각각 나누어 사용하게 된다. 2년에 걸쳐 추가 지출되는 315억 달러가 국방부로서는 만족스러운 금액은 아니다.

    그러나 라이언-머레이 법의 통과로 인해 미 국방부는 시퀘스터로 인해 가중된 국방예산 감축의 압박을 다시 한 번 줄일 수 있었다는 데 그 의미가 있다. <그림 1>에서 볼 수 있는 2014, 2015 회계연도 국방예산 중 기본예산은 라이언-머레이법의 통과에 의해 추가 승인된 예산 315억 달러를 포함하고 있다. 이 법안이 통과되지 않았다면 2014, 2015 회계연도 기본예산은 현재보다 총 315억 달러 낮은 수준에서 책정되었을 것이다.

       3. 향후 전망

    미국의 국방비는 향후 어떤 추세를 보일 것인가? 이 질문에 대해 권위 있는 답변을 하기는 매우 어렵다. 그 이유는 국방비 규모 결정을 둘러싼 정치적 불확실성 때문이다. 위에서 분석한 바와 같이 2013~2015 회계연도 국방예산의 경우 민주당과 공화당이 가까스로 수정안에 합의함에 따라 2011년 예산통제법에서 규정된 시퀘스터 수준보다 높은 수준에서 국방예산이 책정되었다. 그러나 향후 연방정부 예산 특히, 국방예산을 둘러싼 민주당과 공화당의 위태로운 줄타기가 계속 유지될 가능성은 그다지 높지 않다. 특히 민주당이 건강보험 예산, 저소득층 지원 예산 등의 확보를 위해 국방예산을 감축하고자 하는 강한 의지를 보이고 있다는 점을 고려하면 향후 시퀘스터가 전면적으로 적용될 가능성을 조심스럽게 점칠 수 있다.

    먼저, 2014년 10월 1일부터 시작되는 2015 회계연도 국방비의 규모가 미 행정부와 국방부의 희망과는 달리 상당 규모로 하향 조정될 가능성이 있다. 미 행정부는 2014년 3월 4일 의회에 제출한 ‘2015 회계연도 예산안(Fiscal Year 2015 Budget Request)’에서 4,956억 달러의 기본예산과는 별도로 약 264억 달러 규모의 추가지출을 요청하였다. 이 264억 달러는 미 행정부가 의회에 요청한 ‘기회, 성장, 안보 구상(Opportunity, Growth, and Security Initiative, OGSI)’ 예산의 일부로서 ‘기회, 성장, 안보 구상’ 총액 520억 달러의 절반에 해당한다. 미 행정부는 기본예산과 ‘기회, 성장, 안보 구상’을 분리하여 요청함으로써 의회가 규정한 기본예산의 상한선을 준수하는 듯 한 제스처를 취하고 있다.

    <그림 2>의 별표($26B Initiative)는 264억 달러에 달하는 ‘기회, 성장, 안보 구상’을 나타낸다. 국방부는 별도의 이 예산을 시퀘스터의 효과와 전쟁으로 인해 악화된 ① 전투준비태세의 조기 회복 ② 핵심 무기체계 현대화 촉진 ③ 국방관련 시설 개선에 사용하고자 계획하고 있다(Department of Defense, 2014c, pp. 1-4~1-6). 의회가 이 예산을 승인할 경우 국방예산 중 기본예산은 실질적으로 5,218억 달러가 된다. 또한 행정부가 요청한 해외비상작전 예산 794억 달러를 의회가 조정 없이 승인할 경우 2015 회계연도 국방예산은 실질적으로 6,012억 달러가 된다.

    문제는 의회가 기본예산의 실질적인 증액을 의미하는 ‘기회, 성장, 안보 구상’을 승인할 가능성이 그리 높지 않다는 것이다. 라이언-머레이 법에 의해 2015 회계연도 국방예산에 대한 시퀘스터의 적용이 이미 일부 유예된 상태(즉, 90억 달러 예산증액)에서 ‘기회, 성장, 안보 구상’을 통한 국방비 추가지출 요청을 의회가 그대로 받아들일 가능성은 낮다. 일부 국방 분석가들은 ‘기회, 성장, 안보 구상’이라는 추가 부담을 의회가 허락하도록 설득하기 위해서는 다각적인 정치적 노력이 중요한데 오바마 행정부 및 국방부가 이러한 노력을 하고 있지 않다고 비판하면서 ‘기회, 성장, 안보 구상’의 통과 가능성을 낮게 보고 있다(Harrison, 2012, pp. 1-2).

    2016~2019 회계연도의 국방예산의 규모 또한 매우 불확실하다. 2015 회계연도 예산안은 2015년부터 2019년까지의 국방예산안을 포함하고 있다. ‘미래연도 국방프로그램(Future Year Defense Program, FYDP)’으로 불리는 5개년 국방예산안은 한국의 중기계획과 비슷한 성격을 가지고 있다. 앞의 <그림 1>에서 제시하고 있는 미국의 국방비 변화 추이 중 2015~2019 회계연도의 국방예산 추정치는 대통령과 국방장관이 의회에 지출을 요청한 수치로서 향후 의회는 이 정부예산안을 심의하여 최종적인 국방예산 승인 규모와 내용을 결정하게 된다.

    문제는 2015 회계연도 예산안에서 제시된 2016~2019년까지의 국방예산안이 향후 수개월 동안 진행될 의회의 예산심의 과정에서 삭감될 가능성이 매우 높다는 것이다. <그림 2>에서 볼 수 있는 바와 같이, 2015 회계연도 국방예산안(PB15)에서 요청된 2016~2019 회계연도 국방비 규모는 시퀘스터에서 규정한 국방비 상한액(Sequester-Level Budgets)보다 총 1,150억 달러 높은 수준이다. 미의회가 결정할 최종 국방비 수준은 그림의 PB15선과 Sequester-Level Budgets선사이에서 정해질 가능성이 높다. 그렇게 된다면 미 국방부는 2014 QDR에서 제시한 군 규모 조정 계획을 다시 변경해야 하는 상황에 직면하게 된다. 또한 만약 라이언-머레이 법과 유사한 수정법이 올해 안에 추가적으로 통과되지 않을 경우 2016 회계연도부터 시퀘스터가 전면 적용될 수 있다. 이러한 시나리오는 미 국방부가 예상하는 최악의 시나리오로서 이것이 현실화될 경우 2015~2019 회계연도 미국의 국방비는 2015 회계연도 국방예산안에서 요청된 수치보다 매우 낮게 책정될 것이다.

    2014 QDR 그리고 2015 회계연도 국방예산안에서 미 국방부와 각군이 ‘시퀘스터에서 규정한 국방예산 수준으로의 회귀’를 심각하게 우려하는 것은 이 때문이다. 심지어 2014 QDR은 한 개의 챕터를 할애하여 시퀘스터의 전면적 적용이 가져올 전략적 문제점을 지적하고 있다. 시퀘스터가 제한적으로 적용되고 있는 현실하에서도 미 국방부와 각군은 이미 매우 고통스러운 군사력 규모 및 구조변화를 겪고 있다. 만약 2016년부터 시퀘스터가 전면적으로 적용된다면 2014 QDR과 2015 회계연도 국방예산안에서 제시된 국방전략, 군규모 및 군사력 건설의 방향성이 큰 폭으로 수정되어야 할 수도 있다. 이 경우 미 국방부와 각군은 지금보다 훨씬 더 고통스러운 군규모 및 군사력 축소 그리고 이것이 수반하는 매우 어려운 전략적 선택을 해야 할 것이다.

    Ⅴ. 군사력 재조정

    시퀘스터가 도입된 2013 회계연도부터 2015 회계연도 국방예산안이 제출된 2014년 전반기까지 미국의 국방비는 지속적으로 감축되어 왔다. 지금까지의 국방비 감축 기조가 우려스러운 것은 분명하나 그래도 미 국방부의 입장에서 다행스러운 것은 미 행정부와 의회의 합의에 따른 일련의 재정 관련 수정법 통과를 통해 국방비 삭감이 최악의 시나리오를 피할 수 있었다는 것이다. 그러나 미 행정부와 의회가 추가적인 합의에 이르지 못할 경우 시퀘스터가 전면적으로 적용될 것이고 이에 따라 국방비가 더 큰 폭으로 삭감될 것이다.

    이 장에서는 2014 QDR과 2015 회계연도 국방예산안을 중심으로 국방비 감축이 미국의 군사력에 어떠한 영향을 미치고 있는지를 분석한다. 만약 향후 시퀘스터가 전면적으로 도입된다면 미 국방부는 훨씬 더 큰 폭으로 군사력을 감축해야 할 것이다. 국방예산의 감축 그리고 이에 따른 군사력 축소는 근본적으로 미국의 공약 이행 능력에 영향을 줄 수밖에 없다. 비록 2014 QDR이 국방예산 감축에도 불구하고 미국의 범세계적 공약 이행에는 큰 문제가 없을 것이라고 강조하고 있으나 이것이 제대로 지켜질 수 있을지는 미지수이다. 우리는 미국의 공약과 공약 이행 능력 간에 괴리가 발생할 가능성이 있음에 주목할 필요가 있다.

       1. 지상군

    지상군 특히 육군은 2014 QDR 등에서 제시된 미국의 군구조 변화에 있어 가장 핵심적인 대상이자 중요한 삭감 대상이 되고 있다. 육군이 국방비 삭감의 핵심 대상으로 부상한 것은 세 가지 이유 때문이다. 첫째, 지상군의 삭감은 가장 가시적인 국방비 감축 효과를 가져 온다. 역사적 관점에서 볼 때, 미 육군이 전쟁 이후 군 규모 삭감의 압력에 가장 취약한 측면을 보였던 것은 바로 국방비 감축의 가시적 효과 때문이다. 둘째, 2014 QDR는 향후 미군이 “대규모, 장기 안정화 작전”을 수행할 수 있는 군구조를 더 이상 갖지 않을 것임을 밝히고 있다(Department of Defense, 2014a, p. vii). 다시 말해서, 이라크・아프가니스탄 전쟁과 같은 유형의 전쟁에 대한 대비가 전략적 우선순위에서 후순위에 있기 때문에 전쟁 수행으로 인해 증가되어 온 지상군 군규모를 감축하고자 하는 것이다. 셋째, 아시아 중시 정책(Pivot to Asia)에 있어 핵심부분을 차지하는 전력투사 능력의 확보를 위해서는 해・공군력의 강화가 필수적이다. 이를 위해 제한된 예산을 육군보다 해・공군에 대한 투자에 더 중점을 두고자 하는 것이 미 국방부의 의도인 것이다.

    본 연구는 미 육군에 할당된 기본예산이 일부 삭감되었다는 것을 지적한 바 있다. 예산 측면에서 볼 때 미 지상군 감축을 이해하기 위해서는 기본예산뿐만 아니라 해외비상작전 예산(OCO)를 함께 살펴볼 필요가 있다. 해외비상작전 예산은 이라크 및 아프가니스탄 전쟁 수행으로 인해 증가된 미 지상군 규모 유지에 재정상 큰 기여를 하기 때문이다. 앞의 <그림 1>에서 보는 바와 같이 2014년 852억 달러였던 해외비상작전 예산은 2015년 794억 달러로, 2016년부터 2019년까지 300억 달러 규모로 축소될 전망이다. 이에 따라 지상군 규모의 감축이 진행될 전망이다.

    <표 2>는 예산감축 시나리오에 따라 미 국방부가 의회에 제시한 지상군 병력 규모 감축 계획을 보여주고 있다. 이에 따르면 향후 미 지상군은 2019년까지 최소 7.4%에서 최대 12.7%까지 감축될 예정이다. 미 지상군 감축규모는 두 가지 예산 시나리오에 따라 달라진다.

    먼저, 만약 의회가 2015 회계연도에 제시된 미래연도 국방프로그램을 수정없이 승인한다면 미 지상군 규모는 7.4~8.2% 가량 감축될 예정이다. 미 행정부와 국방부가 가장 바라는 시나리오이다. 그러나 2016 회계연도부터 시퀘스터가 다시 적용된다면 미 지상군 감축규모는 12.7%까지 증가하게 될 것이다.

    특히 영향을 받는 것은 미 육군 현역규모이다. 육군 현역 부대는 유사시 가장 신속하게 투입될 수 있는 전개전력 및 예비전력으로서 중요한 의미를 지닌다. 미 국방부가 현역부대 규모를 예비군 부대보다 더 감축하려고 하는 이유는 유지 비용 때문이다. 예비군 부대가 현역 부대보다 더 적은 비용으로 더 많은 병력을 제공할 수 있다고 보는 것이다(Feickert, 2014). 그러나 비록 미 국방부가 육군예비군 및 주 방위군 부대의 신속한 전투력 확보를 위한 개혁 노력을 계속하고 있지만 부대의 성격상 현역 부대보다 반응속도가 느릴 수밖에 없다는 것이 미 국방부 관계자의 우려이다(Wasserbly, 2014. 2. 26).

    미 국방부는 특히 2016 회계연도에 시퀘스터가 전면적으로 적용될 경우 현역 부대의 규모가 더 큰 폭으로 감축될 가능성에 큰 우려를 보이고 있다. <표 2>에서 보는 바와 같이, 시퀘스터가 정상적으로 적용될 경우 현역 부대는 420,000명까지 감축되어야 한다. 현재보다 17.6퍼센트가 감축되는 것이다. 만약 이 예산 시나리오가 현실화된다면 2014 QDR에서 제시된 전략의 이행이 근본적으로 어려운 상황에 직면하게 될 것이다.

    일각에서는 미국이 이라크와 아프가니스탄 전쟁을 종료하면서 미국의 지상군 규모가 전쟁 이전으로 회귀하는 것일 뿐 축소된 규모의 미 지상군이 미래의 군사력 운용에 큰 지장을 초래하지 않을 것이라고 주장하고 있다. 그러나 이러한 주장은 타당성이 부족하다. 비록 미국이 이라크와 아프가니스탄에서 그간 운용해왔던 전력 규모를 줄이고 있으나 그만큼 다른 지역에서의 지상군 소요가 증가하고 있다. 최근 크림반도 사태를 통해 볼 수 있었던 러시아의 공세적 행태에 대비하기 위한 유럽 안보 증강 필요성, 중동지역의 여전한 정국 불안, 아프리카 등지에서의 테러집단 활동 강화, 본토 안보를 위한 전력 소요 증가 등 지상군의 소요는 줄어들고 있지 않다. 이러한 상황에서 예산 삭감의 주된 타깃이 되고 있는 지상군의 감축에 대해 미 육군과 해병대는 크게 우려하고 있다.

    2015 회계연도 국방예산안에 따르면, 전력 증강 측면에서 미 육군은 대체로 신규 구매를 줄이고 기존에 보유한 무기체계를 업그레이드하고자 한다. 팔라딘 자주포, 브래들리 장갑차, 에이브람스 탱크, 스트라이커 전투 차량 등이 주요 대상이다. 또한 육군은 육군이 보유한 항공기 종류를 현재 일곱 개에서 네 개로 줄임으로써 작전 및 운용에 필요한 예산을 줄여나가고자 한다.

    이에 추가하여 <표 3>은 육군부대 중 감축의 대상이 되는 주요 부대를 보여주고 있다. 미 육군 현역 부대의 숫자는 여단전투팀의 경우 6개 그리고 전투항공여단은 3개가 감축될 예정이다. 현역 및 예비군 부대 포함 66개에서 60개로 축소되는 여단전투팀 중 37개는 기동대대가 한 개씩 추가되어 총 3개의 기동대대를 보유하게 됨으로써 개별 여단의 전투력이 향상되는 효과를 거두게 된다(Wasserbly, 2014. 3. 5). 그렇다 하더라도 궁극적으로 여단전투팀 그리고 전투항공여단의 숫자 감소는 미 지상군 전력의 운용에 제한을 가하게 될 것이다. 반면, 미 육군은 예비군에 소속되어 있는 여단전투팀과 전투항공여단의 숫자를 그대로 유지하고자 한다. 이는 예비군 부대의 유지비용이 현역 부대보다 저렴하기 때문이다.

       2. 해군

    미 해군력은 2012 DSG와 2014 QDR의 구현을 위해 중요한 전략적 수단을 제공한다. 미 해군의 중점사업은 ① 신뢰성 있고, 현대화되며, 안전한 전략억제력 유지 ② 전투준비전력의 범지구적 전방전개 ③ 적의 격퇴 및 거부를 위한 비대칭 우위 달성이다(Department of Defense, 2014c, p. 7-11).

    비록 미 해군이 이러한 전략적 중점을 가지고 있으나 2015 회계연도의 국방예산안의 내용은 미 해군이 향후 위에서 제시한 전략적 중점을 이행하는 데 많은 어려움을 안게 될 것임을 암시하고 있다.

    <표 4>는 2015 회계연도 국방예산안에 제시된 2015년부터 2019년까지의 주요 함정 구매 계획을 보여주고 있다. 2014 QDR은 현재의 11개 항모타격단을 그대로 유지하기로 결정하였다(Department of Defense, 2014a, p. 40). 이는 범지구적 국력 투사 전력으로서 해군력의 중요성을 감안한 결과라고 평가할 수 있다.

    그러나 2014 QDR은 2016년 이후 시퀘스터에서 제시된 수준 또는 그 이하로 가용 국방재원이 제약될 경우 군규모를 추가 감축할 수밖에 없다는 것을 경고하고 있다. 특히, 만약 2016년 이후 시퀘스터 전면 적용으로 국방예산이 추가 감축된다면 현재의 11개 항모타격단 체제에서 10개 체제로 감축하게 될 가능성이 높다. 이 경우 감축의 대상으로 지목되고 있는 것은 CVN-73 조지 워싱턴 항모이다. 2015 국방예산안에 따르면, 조지 워싱턴 항모는 2016년 30억 달러 규모의 수명주기 연장 사업 대상이다.

    미 해군은 또한 SSN-774 버지니아급 잠수함을 2015년부터 2019년까지 매년 두 척씩 총 10척을 구매할 계획이다. 핵추진 공격잠수함으로서 대양 및 근해작전이 가능한 버지니아급 잠수함의 구매를 통해 비대칭적 전력의 우위를 유지해 나가겠다는 미 해군의 의도가 엿보인다. 미 해군은 DDG 51 구축함 또한 매년 두 척씩 총 10척을 건조한다는 계획을 가지고 있다.

    이러한 함정 구매 계획에도 불구하고 미 해군은 국방비 규모 감축에 따라 주요 함정 구매가 지연되고 준비태세의 질 저하에 따라 전략 이행상 위험이 높아지고 있음을 우려하고 있다. 예를 들어, 미 해군은 2015 회계연도에 계획된 연안전투함 구매를 계획된 4척에서 3척으로 축소하였다. 또한, LX(R) 상륙함 계획이 2019년에서 2020년으로 시작이 1년 미뤄지고, 포드급 존 에프 케네디 항모의 해군 인도가 2022년에서 2023년으로 1년 연기되었다(Jean, 2014).

    해군에 있어 예산삭감에 의해 함정 구매보다 더 큰 타격을 입은 것은 항공기 구매이다. <표 5>에서 볼 수 있는 것과 같이 미 해군의 항공력 확충 계획은 2015 회계연도 국방예산안에서 전년도에 비해 큰 폭으로 규모가 축소되었다. 보다 구체적으로 2015 회계연도 국방예산안은 2014 회계연도 국방예산안에서 제시한 계획에 비해 111대의 항공기 구매를 축소하였다(Parsons, 2014).

    미 해군은 F-35B 항공기의 구매 계획은 변경하지 않았지만 F-35C의 경우 2014 회계연도 계획에 비해 20대의 구매를 축소하였다. P-8A 다목적 항공기 또한 전년도 계획보다 7대가 그리고 MH-60R 헬기는 2016 회계연도에 29대를 구입하고자 했던 전년도 계획을 취소하여 29대의 구매를 축소키로 결정하였다.

       3. 공군

    미 공군은 미국의 범지구적 전력투사와 감시를 위한 핵심적 기능을 담당한다. 미 공군은 국방전략의 3대 축 이행을 위해 다섯 가지의 핵심 임무를 설정하였다. 그것은 ① 공중 및 우주 우세 달성 ② 정보, 감시, 정찰(ISR) ③ 신속한 범지구적기동 ④ 범지구적 타격 ⑤ 지휘 및 통제이다(Department of Defense, 2014c, p. 7-15).

    앞에서 분석한 바와 같이 미 공군은 타군에 비해 상대적으로 2015 회계연도 국방예산안의 수혜자라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 2016~2019년까지의 미래연도 국방프로그램에서 제시된 국방비 수준이 2014 회계연도에서 제시된 것보다 큰 폭으로 감소되었기 때문에 미 공군 또한 예산삭감의 압박을 경험하고 있는 것이 현실이다.

    실제로 2015 회계연도 국방예산안에서 미 공군은 2014 회계연도의 계획보다 더 큰 폭의 항공기 감축을 제안하였다. 2019년까지 5,194대의 항공기를 보유하고자 했던 2014 회계연도의 계획이 수정되어 2015 회계연도 국방예산안에서는 이 수치가 4,814대로 조정되었다. 380대의 항공기를 추가 삭감하고자 하는 것이다. F-15C/D를 51대 삭감한다는 계획이 대표적이다.

    미 공군은 예산상 압박에 대한 해결책으로 차세대 항공기 현대화와 구매를 지속 추진하면서 소위 과거의 유산(legacy platforms)에 해당하는 무기체계의 축소를 계획하고 있다. 핵심 전력 현대화 및 구매를 위한 투자 예산 확보를 위해 일부 단일 임무 항공무기체계의 삭감을 추진하고 있는 것이다. 삭감의 대상으로 언급된 무기체계 중 대표적인 것이 A-10 공격기와 U2기이다. 미 국방부는 의회의 계속된 반대에도 불구하고 대전차 공격이라는 단일 목적에 특성화된 A-10 공격기의 퇴역을 계획하고 있다. A-10 공격기가 퇴역하게 될 경우 2020년 이후 F-35가 근접항공지원(CAS) 임무를 대체할 계획이다. 반면, U-2기의 임무는 글로벌 호크(Global Hawk Block 40) 무인항공기가 대체하게 될 것이다. 2014 회계연도 국방예산안에서는 삭감의 대상이었던 글로벌 호크가 2015 회계연도 국방예산안에서 다시 구매 계획에 포함되었다. 미 공군은 구식 무기체계의 도태를 통해 주력 사업인 다목적 통합전투기 F-35 구매, KC-46 공중급유기, 신형 전략폭격기 등의 구매를 추진하고 있다. 미 공군은 F-35의 증강이 최근 부상하고 있는 A2/AD 위협의 극복에 기여할 수 있을 것으로 기대하고 있다(Department of Defense, 2014c, p. 7-21).

    그러나 미 공군 또한 2016년부터 시퀘스터가 전면적으로 도입될 가능성에 대해 매우 우려하고 있다. 만약 이것이 현실화된다면 미 공군은 2015 회계연도 국방예산안에서 제시된 것보다 80여 대의 항공기를 추가 감축해야 한다. 그렇게 된다면 총 감축규모는 460여 대에 달하게 될 것이다. 이 시나리오하에서는 KC-10 공중급유기 전단 전체가 퇴역하고, 글로벌 호크의 구매계획이 취소될 예정이다. 또한 F-35의 구매 대수는 24대 축소될 것이다. 이에 추가하여 미 공군은 프레데터와 렙터 무인정찰항공기의 운용대수를 10대 가량 축소시켜야 할 것이다(Department of Defense, 2014a, p. 28).

    Ⅵ. 전략적 함의

       1. 지역안보에의 함의

    미국의 국방비와 군사력 구조의 변화는 지역 차원에서 중요한 영향을 미칠 것이 분명하다. 특히 주목되는 것은 ① 미국과 중국 간 지역 군사력 균형의 변화가능성과 ② 미국의 지지를 바탕으로 한 일본의 보통국가화 가속 가능성이다.

    첫째, 미중 간 역내 군사력 균형의 변화 가능성에 주목할 필요가 있다. 앞에서 분석한 바와 같이 미 해군과 공군은 시퀘스터의 영향에 따라 상당 규모의 군사력 감축이 불가피한 상황이다. 미 해군과 공군 전력은 미국의 전력투사 능력 유지에 중요한 수단을 제공해 온 것이 사실이다. 만약 의회가 2015 회계연도 국방예산안에서 요청된 수준보다 더 낮은 수준의 국방예산을 승인할 경우 미 해군 및 공군 전력의 추가 삭감이 불가피하며 미국의 전력투사 능력 또한 감소될 것이다.

    최근 공세적으로 국방비와 군사력을 증강시켜 나가고 있는 중국의 상황을 고려한다면 동아시아에서의 미국과 중국 간 군사력 격차가 향후 점차 줄어들게 될 것이다. 중국은 2014년 3월 전국인민대회 전체회의에서 올해 국방비를 전년도 대비 12.2퍼센트 증가한 8,082억 위안으로 발표한 바 있다. 2014년도 중국의 국방비는 달러로 약 1,320억 달러에 달한다. 중국이 공식 발표한 국방예산은 미국의 약 1/5 수준이지만 중국의 실제 국방비가 공식 국방비의 1.5배에 달한다는 점을 고려하면 미국과 중국 간의 국방비 격차는 더 줄어든다(SIPRI, 2011, p. 187). 중국이 매년 10퍼센트 이상 국방비를 증액하는 최근의 추세를 계속 유지할 경우 5년 후인 2019년 중국의 공식 국방비는 미국의 약 40퍼센트 수준 그리고 실질 국방비는 65퍼센트까지 따라잡게 될 것이다. 미국의 안보 공약이 전 세계에 걸쳐 있는 반면, 중국은 대체로 아시아에 지리적으로 집중되어 있다는 점을 고려한다면 중국의 급속한 국방비 확충이 역내에 큰 불안정 요소로 작용할 가능성이 높다고 할 수 있다.

    특히, 항공모함 및 해・공군 항공기의 규모 축소로 인해 미국의 재래식 억제력이 점차 감소함에 따라 중국이 미국의 공약 이행 능력을 재평가하고 이에 따라 중국의 주변국에 대해 강압외교를 본격화할 가능성이 있다. 센카쿠 열도 및 남사군도 등지에서 관찰되는 영유권을 둘러싼 중국의 공세적 외교・군사 행동이 미국과 중국 간의 군사력 격차의 감소로 인해 강화될 경우에 대비하여 한국은 중국의 행동 변화를 면밀히 관찰하고 이에 따라 대중국 전략을 수정해 나가야 할 것이다.

    둘째, 미국의 지지를 바탕으로 한 일본의 보통국가화 가속 가능성 또한 역내안보 환경을 변화시킬 수 있는 중요한 요소이다. 비록 미국이 2012년 국방전략지침 발표 이후 아시아 재균형의 지속적 추진에 대해 공언하고 있으나 중동・러시아 문제 등으로 인해 실질적 이행이 지연되고 있는 상황이다. 아시아 재균형달성을 위한 국방재원이 감소되는 재정환경에서 중국의 지속적 부상에 대비한 군사적 헤징전략을 수립해야 할 딜레마에 직면한 미국은 미일 동맹의 또 다른 한 축인 일본의 보통국가화를 지지함으로써 이 딜레마를 해결하고자 노력하는 것으로 보인다. 2014년 4월 23일 일본을 방문한 오바마 대통령이 아베 총리가 추진하는 ‘적극적 평화주의’ 기조하 집단적 자위권 행사에 기대감을 표명한 것은 표면적으로는 국제사회에서 일본의 역할 확대를 지지하는 것이나 그 이면에는 대중국 견제에 있어서의 일본의 역할 확대까지도 염두에 두고 있다고 판단할 수 있다. 미국의 지지하에 계속되고 있는 일본의 보통국가화는 중일 분쟁 가능성을 높일 뿐만 아니라 한일 간 갈등 고조 시 한국에 대한 강압외교 수단의 강화로 이어질 수 있다는 점에서 향후 주목이 필요하다.

       2. 한국의 군사력 건설에 주는 함의

    미국의 국방비 변화 그리고 이에 따른 군사력 조정이 어떠한 방향으로 추진되고 있는지에 대해 한국이 예의주시해야 하는 또 다른 이유는 미국의 국방력 변화가 한반도 안보에 대한 미국의 공약 수준과 범위에 영향을 미치기 때문이다. 특히, 미국의 국방력 감축은 한미 동맹을 통한 전쟁 및 우발상황 대응에도 큰 영향을 줄 것이다. 한국은 미국의 국방력 감축이 한국의 안보에 미칠 영향을 분석하고 이에 대해 정책적 조정을 해야 할 것이다.

    최근 미국의 국방력 변화를 관통하는 가장 중요한 단어는 바로 ‘불확실성’이다. 한국은 이 ‘불확실성’에 대비해야 하는 전략적 문제에 직면하고 있음을 분명히 인식할 필요가 있다. 2014 QDR은 비교적 명확하게 미국의 향후 국방전략을 제시하고 있으나 국방예산이 이를 뒷받침할 수 있을 것인지 매우 불투명하다. 다시 말해서, 전략과 예산 간의 괴리가 매우 크다. 예산이 뒷받침되지 않은 전략은 ‘건축으로 착수될 수 없는 조감도’에 불과하다. 2015 회계연도 국방예산안 그리고 미래연도 국방프로그램에 대해 미 의회는 매우 회의적인 태도를 보이고 있다(Alexander, 2014). 미 의회가 국방부의 예산안에 대해 상당 수준의 예산삭감을 가할 가능성이 매우 높다. 특히 주목되고 있는 것은 2016 회계연도 국방예산이다. 의회가 2016년부터 시퀘스터 수준의 국방비 지출을 주문한다면 2015 회계연도 국방예산안 그리고 미래연도 국방프로그램에서 제시된 군사력 조정은 거의 전면 재검토 및 조정되고 미국의 국방력은 더 큰 폭으로 감축될 것이다. 미국의 국방예산과 군사력 조정을 둘러싼 이 ‘불확실성’이 미국의 미래 전략수립에 있어 가장 큰 장애물이 되고 있다.

    미국의 국방예산과 군사력 조정에 있어 여전히 불확실성이 존재하는 것은 사실이나 이에 대한 분석이 한국의 안보에 주는 몇 가지 중요한 시사점이 있다. 한국은 이를 고려하여 미래 군사력 건설의 방향성을 재조정해야 할 것이다.

    첫째, 한국은 미 지상군 감축이 주는 영향에 대비해야 한다. 스캐로퍼티 주한미군사령관 그리고 오디오노 미 육군참모총장의 최근 발언은 국방예산의 지속적 감축이 가져올 부정적 영향에 대한 우려를 잘 드러내고 있다(이제교, 2014). 스캐퍼로티 주한미군사령관은 2014년 4월 2일에 열린 미 하원 국방위원회 청문회에서 국방예산 감축으로 인해 한반도 유사시 후속병력 증파에 어려움이 예상된다고 발언한 바 있다. 한반도 유사시에 대비한 작전계획의 이행은 대규모 후속병력의 증파에 기반하고 있다. 만약 후속전력 전개 속도와 규모에 큰 변화가 생길 경우 작전계획의 이행 자체가 어렵게 된다. 오디오노 미 육군참모총장 또한 만약 2016년부터 시퀘스터가 재적용된다면 현역 여단전투단을 46% 가량 감축시켜야 할 것이라고 증언하였다(Ferdinando, 2014).

    이에 대비하여 한국은 지상전력 운용 개념을 재검토해야 한다. 특히, 미국의 지상군 감축 폭이 예상보다 커질 수 있음을 인식하고 한반도에서 전면전 발발 시 뿐만 아니라 북한 급변 사태 발생 시 미 증원전력의 부족을 어떻게 상쇄할 것인가를 심각하게 고민해야 할 시점이다. 최근 악화되고 있는 이라크 사태에 대한 해법에 있어 미 오바마 대통령이 지상군의 투입을 배제하고 무인기 등 다른 수단으로 이라크 문제의 해결을 시도하고 있다는 점은 한국에게 시사하는 바가 크다.

    한국은 병역자원의 감소로 인해 지상 전력의 규모를 증가시키기 어려운 상황이다. 2014년 3월 발표된 「국방개혁 기본계획(2014~2030)」에 따르면 한국군 상비병력은 2022년까지 52.2만 명으로 감축될 예정이다. 주된 감축 대상은 지상군 특히 육군이다. 앞서 분석한 바와 같이 미 육군 상비군은 52만에서 41만까지 감축될 전망이다. 여기에서 우리는 해군과 공군이 지상군의 역할을 대신할 수는 없다는 이라크 및 아프가니스탄 전쟁의 교훈을 잘 되새길 필요가 있다. 미군뿐만 아니라 한국군 모두 지상군을 감축하고 있는 상황에서 만약 대규모 지상 전력이 소요되는 상황이 발생 시 이를 어떻게 해결할 것인가에 대한 해법을 내놓아야 한다.

    이에 대한 한 가지 해법은 예비 전력의 정예화이다. 상비군의 규모를 증가시키기 어려운 상황에서 한국군이 초점을 맞추어야 할 것은 예비전력인 것이다. 한국군은 이라크와 아프가니스탄 전쟁을 치루면서 상비전력의 부족을 예비전력의 정예화를 통해 해결하고자 한 미 육군의 경험을 분석하고 이를 통해 교훈을 얻어야 한다. 한국군은 이를 통해 얻은 교훈을 바탕으로 예비전력의 조기 정예화를 위한 법적, 제도적 정비를 체계적으로 수행해 나가야 할 것이다.

    둘째, 한국군은 기존의 한미 연합작전계획의 타당성을 면밀히 분석하고 미군의 군사력 감축을 고려하여 계획을 현실화해 나가야 할 것이다. 한미 간에는 전면전, 국지도발뿐만 아니라 북한 급변사태에 대한 연합작전계획이 존재한다. 미군의 군사력 감축 규모는 정치적 상황에 따라 매우 유동적이다. 이는 곧 한반도 유사시 한미 연합군이 사용할 수 있는 군사 자산의 규모가 유동적임을 의미한다. 이러한 상황에서 한국군은 희망적 사고(wishful thinking)에 근거하여 미군의 지원 규모를 과대평가하는 우를 범해서는 안 될 것이다. 군사력 감축으로 인해 미군의 지상군, 해군 및 공군 운용에 큰 변화가 초래되고 있는 상황에서 한국군은 미군이 실질적으로 지원 가능한 범위가 어디까지인지를 면밀히 판단하고 이에 따라 기존의 계획을 수정해 나가야 한다. 미군의 군사력 감축이 미국의 근본적 쇠퇴를 의미한다고 단정할 필요는 없다. 그러나 최근 미군의 군사력 축소는 분명 한미 동맹 기제의 작동에 큰 영향을 미칠 것이다. 현실 인식에 바탕을 둔 한미연합작전계획의 재평가와 조정은 더 이상 늦춰서는 안 될 중요한 정책적 과제가 되었다.

    셋째, 한국은 정보・감시・정찰(ISR) 능력을 확충해 나가야 한다. 미 공군이 보유한 장거리 전략정보 탐지수단인 U-2기가 퇴역하는 상황에서 이를 대체할 글로벌 호크의 구매 승인 여부가 불투명하다. 만약 미국이 보유한 전략정보 탐지수단의 운용시간과 대수가 현재보다 감소하게 될 경우 대북한 조기경보 시스템에 문제가 발생할 가능성이 높다. 특히, 연평도 인근의 북한군 활동, DMZ 인근에 배치한 장사정포 350여 문에 대한 감시 필요성이 과거보다 높아지고 있는 상황에서 미국의 전략정보 수집능력이 약화되는 것은 매우 우려되는 현상이다. 한국은 이에 대비하여 정보・감시・정찰 수단의 자체 확보를 추진해 나가야 할 것이다. 고고도 무인정찰기인 글로벌 호크를 4대 구입키로 한 정부의 최근 결정은 한국의 전략정보 수집 능력을 크게 향상시킬 것으로 예상된다. 그럼에도 불구하고 미국의 전략정보 수집 수단 운용상 문제점을 면밀히 고려하여 이에 대한 한국의 보완전략 및 수단을 수립 및 확충해 나가야 할 것이다.

    넷째, 한국은 공군력의 수준을 재검토하고 추가 확충해 나가야 한다. 앞에서 언급한 바와 같이 미국은 향후 350대의 항공기를 줄여나갈 계획이다. 그리고 2016년부터 시퀘스터가 재적용된다면 추가적으로 80대의 항공기를 삭감해야 한다. 미 공군의 항공기 보유대수는 미 의회의 결정에 따라 현재의 계획보다 더 큰 폭으로 삭감될 가능성이 매우 높다.

    한국은 이러한 상황에 대비하여 자체 항공 전력을 증강시켜 나가야 한다. 한국 정부는 2014년 3월 24일 차기전투기로 F-35A를 구매하기로 최종 확정한 바 있다. 총 40대를 우선 도입하는 총사업비는 7조 4천억 원이다. 한국 정부는 최초 8조 3천억 원으로 60대를 구입한다는 방침을 세웠으나 예산상 압박으로 구매대수를 줄인 것이다. 정부의 금번 결정이 한국의 공군력 증강에 큰 도움을 줄것은 분명하나 한국의 항공력 확충은 여전히 갈길이 먼 상황이다. 특히, 1999년 이후 14년 동안 표류하고 있는 한국형 전투기 사업(KFX)의 지연으로 인해 항공전력이 점차 노후화되고 있어 항공력의 공백이 불가피한 상황이다. 항공력 확충을 위한 국가적 차원의 의지와 예산 지원이 절실하다.

    다섯째, 한국은 사이버전 수행능력 증강을 위한 예산을 증액시켜 나가야 할 것이다. 최근 미국의 국방비 감축기조 속에서도 뚜렷한 증가세를 보이는 것은 사이버 분야이다. 미국은 사이버전이 미래의 안보 환경과 전장 환경에서 매우 중요한 역할을 할 것이라고 전망하면서 이에 대한 투자를 아끼지 않고 있다. 한국 또한 사이버전에 대한 관심과 예산을 할당하고 있으나 여전히 초보적 수준에 머무르고 있다. 한국은 미국 등 주요 국가의 사이버전 수행능력 확충의 방향성을 분석하여 적용해 나가야 한다. 사이버 전략의 수립, 인원・시설・체제의 확충을 위한 필수 예산의 할당은 이제 시대적 과제가 되고 있음을 분명히 인식할 필요가 있다.

       3. 한국의 국방비에 주는 함의

    최근 미국의 국방비 삭감과 군사력 조정에 대한 한국의 대비에 있어 가장 근본적인 것은 적정 수준의 국방비를 확충하는 것이다. 현재의 GDP 대비 2.7% 수준에 머무르고 있는 한국의 국방비는 비슷한 조건의 국가가 4~5% 수준의 국방비를 지출하는 것과 크게 비교된다. 문제는 현재의 국방비 수준이 미국의 국방비 및 군사력 삭감을 고려한 것이 아니라는 것이다. 한미 동맹의 한 축인 미국이 건재할 경우 한국의 부담은 줄어들 수 있다. 그러나 미국의 국방비 삭감기조로 인해 군사력 규모 축소가 불가피한 전략적 안보 환경에서 한국이 현재의 국방비 수준을 계속 유지한다면 이는 곧 전쟁 예방 및 유사시 전쟁 수행에 필요한 한미동맹의 전력이 일부 공백 상태로 남아 있게 될 것임을 의미한다. 한국 정부와 국방부는 한국의 안보 유지라는 국가전략적 목표 달성을 위해 국방비가 상향조정되어야 한다는 것을 국민에게 인식시키고 동의를 구하는 노력을 주도면밀 하게 해 나가야 할 것이다.

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  • [<표 1>] 미국 국방전략의 3대 축
    미국 국방전략의 3대 축
  • [<그림 1>] 미국의 국방비 변화 추이
    미국의 국방비 변화 추이
  • [<그림 2>] 2015~2019 회계연도 기본예산(Base Budget) 규모
    2015~2019 회계연도 기본예산(Base Budget) 규모
  • [<표 2>] 미 국방부의 지상군 병력규모 축소 계획
    미 국방부의 지상군 병력규모 축소 계획
  • [<표 3>] 주요 육군부대 규모 변화
    주요 육군부대 규모 변화
  • [<표 4>] 2015 미래연도 국방프로그램에 따른 함정 구매 계획
    2015 미래연도 국방프로그램에 따른 함정 구매 계획
  • [<표 5>] 2015~2019 회계연도별 주요 해군 항공기 구매 계획
    2015~2019 회계연도별 주요 해군 항공기 구매 계획