An Analysis of Education Welfare Polices for the Educationally Alienation Class from Multi-cultural Families

다문화가족의 교육소외계층을 위한 교육복지정책의 산출분석*

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  • ABSTRACT

    As social and economic inequalities have deepened in Korea, multi-cultural families are now at high risk becoming the underprivileged in terms of education welfare. From this viewpoint, this study uses the framework of product analysis focusing on the education welfare policies and programs for those from the multi-cultural families among the underprivileged in terms of education welfare. First, the analysis of the social allocation system set up through education welfare policies found that the dropout rate of not only children from multi-cultural families but for those of foreign workers and those who came to Korea through international marriage arrangements is much higher, even after legislation providing services to support them, as promulgated through such acts as the Act on the Treatment of Foreigners in Korea, and the Multi-cultural Families Support Act. Second, an analysis of the social provision system revealed that while various benefits are provided to them to promote their capacity and give them more education welfare opportunities besides payment in kind, most of these services overlap other programs, such as the voucher program. Third, an analysis of the delivery system indicated that multi-cultural families are given various services by the ministry of Education & Science Technology, the ministry of Gender Equality & Family, the ministry of Culture, Sports and Tourism and by local governments. However, the delivery system of these services is complicatedly intermingled with that of the private sector. Last, an analysis of the financing system behind the programs and services showed that there are risks of tax resistance because these programs and services are largely financed through taxes.


    최근 사회계층간의 사회‧경제적 차원에서의 불평등문제가 심화되는 상황에서 다문화가족에 대한 교육복지소외문제가 사회적 이슈가 되고 있다. 이러한 관점에 따라 본 연구에서는 교육소외계층 중에서도 다문화가족을 위한 교육복지정책 및 프로그램을 산출분석틀에 따라 분석하였다. 첫째, 교육복지정책의 할당체계분석에서는 국제결혼이민자 가정과 외국인근로자 가정의 자녀와 당사자들이「재한외국인처우기본법」과 「다문화가족지원법」에 근거하여 제도적 서비스를 받고 있으나 학업중도탈락율이 높은 등의 문제점이 나타났다. 둘째, 급여체계분석에서는 현물급여 이외에도 기회‧역량강화 등의 다양한 급여 형태가 채택되고 있으나 바우처, 역량강화 프로그램 등에서 유사한 형태가 혼재하는 문제가 있는 것으로 분석되었다. 셋째, 전달체계분석에서는 교육과학기술부, 여성가족부, 문화체육관광부, 지방자치단체 등을 통해 다문화가족에게 교육복지서비스가 전달되고 있으나 민간부문인 다문화가족지원센터나 시민단체 등의 전달체계와 혼합된 유형이 확산되고 있는 것으로 분석되었다. 마지막으로, 재원체계분석에서는 복권기금조성사업이 있기는 하지만 대부분의 사업이 일반조세를 통해 충당되고 있다는 점에서 조세를 부담하는 계층의 조세저항 등의 한계가 있는 것으로 분석이 되었다.

  • KEYWORD

    Educationally Alienated Class , Multi-Cultural Families , Education Welfare Policies Product Analysis

  • Ⅰ. 서론

    우리나라는 1997년의 외환위기 이후 경제구조의 양극화에 따른 사회계층이 급격히 분화되면서 사회‧경제적 불평등문제가 제기되었고, 최근 2008년 이후의 세계적 경제위기 상황에서도 소득불평등이나 격차가 심화되고 있다. 이러한 사회‧경제적 불평등이나 소득 격차의 요인 중 근본적 원인으로는 교육소외 요인을 들 수 있는데 성, 연령, 장애 등의 다양한 형태의 사회적 소외가 존재하지만 오늘날과 같은 지식정보화 사회에서는 교육소외가 가장 기본적인 요인이 될 수 있다. 왜냐하면 교육소외계층은 새로운 사회시스템에서 지식기반의 고용기회를 원천적으로 박탈당하게 되는 계층에 속하기 때문이다. 이명박정부가 국정지표 및 국정과제로 “교육복지확대로 학력을 높이고 교육격차를 해소하겠습니다.”라고 제시한 교육복지정책의 이주호 교육과학기술부장관이 취임사(2010. 8. 30)에서 “공정한 사회를 만들기 위해 부자이건, 가난하건, 지방에 살건, 수도권에 살건 누구나 좋은 교육을 받고 마음껏 공부할 수 있는 기회가 주어져야 한다고 생각한다.”면서 “저소득층과 소외된 계층에게 공평한 교육기회가 부여되도록 노력하겠다.”고 밝히고 있는 것도 같은 맥락으로 해석될 수 있다. 이와 같은 관점에서 급격히 증가하고 있는 다문화가족1)에 대한 보편적 복지원리에 따른 교육복지정책은 교육소외현상에 대응한 사회통합적 정책으로서의 신뢰성을 얻을 수 있다.

    본 연구에서는 이러한 필요성에 따라 사회‧경제적 불평등으로 인한 양극화 현상에서 하위적 양극단으로 몰리게 된 교육소외계층 중에서도 다문화가족을 대상으로 사회통합적 관점에서 추진되어온 교육복지정책 및 프로그램을 산출분석틀에 의하여 분석하고자 한다. 이를 통하여 다문화적 소외계층이 겪을 수 있는 교육소외현상을 극복하고, 국가적으로는 사회통합을 통한 지속가능한(sustainable) 사회발전에 기여할 수 있는 교육복지정책을 수립함에 있어 이론적‧실천적 기초를 구축하는 데 연구목적이 있다.

    지금까지 교육복지정책에 대한 연구는 어느 정도 이루어져 오고 있지만 교육소외계층으로서의 다문화가족을 대상으로 한 사회통합적인 관점의 연구는 극히 미진한 실정이다. 우리나라에서 최근까지 발표되거나 연구되어진 자료의 연구경향을 살펴보면 일반적인 다문화정책이나 다문화가정 실태조사 차원에서 교육복지적인 프로그램들을 분석하는 정도에 머물고 있다. 그렇지 않으면 국제결혼이주여성과 그들의 자녀교육 실태조사나 사회적응문제에 초점을 둔 연구가 있고, 교육복지정책에 대해서도 교육학이나 사회복지학 영역에서 포괄적인 연구수행이 이루어지고 있기는 하지만 개별적이고 구체적인 실적물들이 축적된 상태는 아니다. 우선 일반적인 다문화정책이나 다문화 가정실태조사 차원에서 교육복지적 프로그램을 분석하는 연구물로는 다문화가정 이주여성현황과 한국의 다문화정책(김경아, 2007), 외국인 근로자 자녀교육문제와 다문화교육(김정원, 2006), 다문화정책 이론 확립을 위한 탐색적 연구(지종화 외 3인, 2009), 한국 다문화사회의 형성요인과 통합정책(강휘원, 2006), 다문화공존과 사회통합(곽준혁, 2007), 한국과 독일의 다문화비교 : 다문화정책환경과 정책 특징을 중심으로(김선영, 2009), 다문화 가정 현황 및 한국어교육 지원 방안(서 혁, 2007), 다문화가정 학생을 위한 한국어교육 지원 실태 및 요구분석(오은순, 2010), 소외에 대한 교육적 배려(이혜영, 2003), 국제결혼이주여성의 자아존중감 및 결혼만족도 향상을 위한 현실요법 집단프로그램의 효과(이무영‧강기정, 2007) 등이 있다. 그리고 국제결혼이주여성과 그들의 자녀교육 실태나 사회적응문제에 초점을 둔 연구물로는 결혼이주여성의 다문화가족 적응에 관한 연구(구차순, 2007), 다문화가정 어머니의 사회적 지지, 자아존중감 및 양육태도와 유아의 사회적 능력 간의 관계(김민경‧김경은, 2009), 다문화가정 자녀를 위한 교육정책분석(황범주, 2008), 국제결혼 이민자들의 사회통합방안에 관한 연구(손민규, 2007), 국제결혼 이주여성을 위한 한국어 교재개발 방안연구(방성원, 2008) 등이 있다. 한편, 교육학이나 사회복지학 영역에서 포괄적으로 수행된 연구 실적물로는 교육소외계층의 교육실태와 정책과제(최상근 외 3인, 2004), 다문화교육정책의 현황과 발전방향 탐색(서범석, 2010), 이주노동자 자녀들의 교육복지실태와 주요쟁점(배은주, 2006), 다문화 사회에서의 학교 교육과정 정책(박상철, 2008), 교육소외계층의 교육격차극복을 위한 교육복지정책의 발전방향모색(안우환, 2007), 복지사회와 교육 : 자유, 평등, 공동체를 위한 교육복지(이기범, 1996) 등이 있다. 이러한 연구물들은 다문화정책과 교육정책, 사회정책 등을 개별적 차원에서 접근하고 있다는 점에서 교육복지정책에 대한 전반적인 내용분석이나 포괄적인 개선방안을 제시하고 있지는 않은 상황이다.

    그러므로 본 연구에서의 연구방법은 복지정책의 산출된 내용전체를 파악하는데 유용한 분석틀이 될 수 있는 길버트, 스펙트, 터렐(Gilbert, Specht and Terrell, 1993)의 정책분석틀을 사용하여 다문화가족을 위한 교육복지정책을 할당체계, 급여체계, 전달체계, 재원체계 차원에서 분석하고자 한다. 그리고 이러한 연구방법을 통하여 구체적으로 분석하고자 하는 연구문제를 제시하면 첫째, 사회통합적 차원에서 시행되고 있는 복지정책 중에서 다문화가족을 위한 교육복지정책 및 프로그램의 할당대상자는 어떻게 구성되는가?, 둘째, 다문화가족을 위한 교육복지정책 및 프로그램의 급여내용은 구체적으로 무엇인가?, 셋째, 다문화가족 교육복지정책 및 프로그램의 전달시스템은 어떻게 이루어지는가?, 넷째, 다문화가족 교육복지정책 및 프로그램에 소요되는 재원조달의 방법과 유형은 무엇인가?에 대하여 그 실태를 분석하고 문제점들을 논의하고자 한다.

    이러한 연구문제들을 분석하고 논의하기 위한 구체적인 연구내용과 연구전략을 정리해보면, 우선 교육복지소외계층인 다문화가족을 위한 교육복지정책과 프로그램을 분석하기에 앞서 이론적 배경에서 교육소외계층으로서의 다문화가족을 규정하고 특성을 살펴본 다음, 교육불평등과 교육소외현상을 해소하기 위한 교육복지정책의 개념화에 이어 길버트와 터렐(Gilbert and Terrell, 2002, 2005)이 제시한 산출분석틀에 의해 분석차원과 분석기준을 구축하고자 한다. 그 다음의 분석단계에서는 교육과학기술부(교육인적자원부 시기 포함)와 여성가족부(보건복지부 담당시기 포함), 문화체육관광부 등의 정부부처에서 시행하고 있는 다문화가족 교육복지정책 및 프로그램에 대한 내부자료 등을 획득하여 산출분석을 할 것이며, 분석 결과에 따른 문제점과 적실성에 맞추어 논의를 거쳐 결론 및 제언 단계에서는 연구결과의 요약과 정책적 제언을 하는 순서로 구성하였다. 이와 같은 연구내용과 전략은 기존의 개별적인 교육복지정책의 분석논문과는 차별성을 가질 수 있다는데 의의가 있다고 본다.

    1)한국보건사회연구원 저출산고령사회연구센터의 내부자료에 의하면, 2009년 말 기준으로 다문화가족 인구는 27만 2613명이며, 2050년에는 216만 4886명으로 지금보다 약 8배 증가될 전망이다. 이는 국민 20명 중 1명 수준으로 총인구의 5%에 해당한다.

    Ⅱ. 이론적 배경

       1. 다문화가족과 교육소외계층

    ‘다문화가족과 교육소외계층은 어떠한 관계에 있는가?’ 에 대한 학자들의 개별적인 연구는 지금까지는 미진한 수준에 있다. 즉 다문화가족을 대상으로 하는 교육소외계층 프로그램은 교육과학기술부 등의 중앙부처와 지방정부의 관련 부서에서 수행되고 있으나 학계에서는 다문화가족부문과 교육소외부문을 개별적으로 연구되는 수준이라는 것이다. 이는 우리사회가 다문화사회로의 초기 이행과정에 있고 법제적으로도 2008. 3. 21에「다문화가족지원법」이 신규제정된 것에 연유한 것으로 보인다. 이러한 경향은 학문적인 연구 자료의 구축보다 정책형장의 필요성이 우선되는 사회정책현상으로 파악할 수 있으며, 본 연구는 교육복지정책의 이론적 기초구축에도 목적이 있다는 점에서 다문화가족에 대한 정의를 기초로 다문화가족을 교육복지소외계층으로 개념화하는 과정을 거치고자 한다.

    첫째, 다문화가족에 대한 정의도 학계에서는 명확하지 못한 실정이다. 국제결혼이민자나 그 자녀, 외국인 근로자나 그 자녀, 북한이탈주민이나 그 자녀를 대상으로 하는 개별연구는 어느 정도 이루어지고 있으나 이를 포괄하는 연구는 거의 없는 실태이며,「다문화가족지원법」에서도 명칭만 보면 결혼이민자 뿐 만 아니라 다른 이민자 혹은 소수자를 포괄하는 듯하나, 실상은 ‘다문화가족 전체’가 아니라 한국인과 결혼한 결혼이민자 가족만을 범주에 두고 있다.2) 그러나 실제 정책이나 제도에서는 그 범주를 확대해 집행하는 사례도 있다.3) 둘째, 교육소외계층에 대해서는 참여정부 시기의 정책 현장인 교육인적자원부(2004)에서 장애인, 저소득계층, 농어촌 지역학생, 외국인 근로자 자녀, 저학력 성인, 기초학력미달자, 북한이탈 청소년, 학업중단자, 귀국학생으로 분류하고 있으며, 한국교육개발원의 현안연구에서 최상근 외(2004)는 교육소외계층을 크게 저소득층 계층, 북한이탈학생, 외국인근로자 가정 자녀, 농어촌 거주학생으로 분류하고 있어 우리 사회에서는 경제적, 문화적, 환경적, 사회적 여건에서 소외계층이 교육기회를 제한받고 있다는 것을 강조하고 있다.

    이러한 관점에서 교육소외계층의 범주에는 국제결혼자나 외국인근로자 가정 자녀층, 북한이탈주민 자녀층 등의 다문화가족이 포함됨을 알 수 있다.

    따라서 본 연구에서는 교육소외계층을 3가지 하위 소외계층으로 분류하고 그 대상범위 및 특성에 따라 다문화가족을 다음과 같이 교육소외계층으로 다루었다.

    첫째, 국제결혼자 및 자녀층에 해당하는 하위 소외계층으로서, 이들은 합법적 가족관계를 유지하고 있으나, 인종‧언어 등의 다문화적 차별현상이 교육기회제공 측면에서 나타나는 계층이 있다. 둘째, 외국인근로자 가정 및 자녀층에 해당하는 하위 소외계층으로서, 이들은 합법 혹은 불법체류신분을 유지하면서 인종‧언어 등의 다문화적 차별 현상이 교육기회제공 측면에서 나타나는 계층이다. 셋째, 북한이탈주민 및 그들의 자녀층에 해당하는 하위소외계층으로 이들은 합법적 신분을 유지하며 인종‧언어 등이 아닌 생활양식 상의 다문화적 차별 현상이 교육기회 국면에서 나타는 계층에 속한다.4)

       2. 교육소외 및 교육불평등과 교육복지정책

    교육소외계층은 교육의 기회의 제한 등의 교육소외현상을 겪고 있거나, 겪게 될 개연성이 있는 사회계층을 말한다. 그렇다면 여기서는 교육소외에 대한 개념화 및 그와 관련된 교육불평등에 대한 논의를 통하여 이를 극복하기 위한 교육복지정책의 개념을 정의하고자 한다. 그리고 교육소외나 교육불평등은 ‘교육복지정책’을 요구하는 현상이라는 점에서 그 연장선상에서 교육복지정책의 개념화도 시도하고자 한다.

    우선 앞에서 파악한 바와 같이 교육소외계층의 개념에 대한 기존 연구들은 대부분 사회적, 문화적, 경제적 여건상의 문제로 학습자가 소유한 교육기회 등으로부터 소외되는 것을 강조한다. 즉 교육소외(educational alienation)라는 용어는 영미의 교육관련 문헌에서는 학생소외나 학습자소외라는 용어로 많이 사용되는 편이다. 김인희(2010)는 교육소외를 “교육의 장에서의 유의미한 상호작용의 결여”로 정의하고 교육소외의 유형을 ① 교육자와 학습자간의 소외, ② 교육내용으로부터의 학습자소외, ③ 교육방법으로부터의 학습자소외, ④ 교육환경으로부터의 학습자소외로 구분하고 있다. 같은 관점에서 최상근 외(2004)는 교육소외를 ① 학습의 결핍, ② 교육의 부적합, ③ 교육조건의 결핍 등으로 개념화하였다.

    이렇게 볼 때 교육소외는 첫째, 교육의 기회에 접근하는데 사회적, 문화적, 경제적 여건상 장애가 있어서 교육기회가 제한되는 현상, 둘째는 교육의 기회는 제공이 되었으나 교육의 유의미성을 찾을 수 있는 교육조건(내용‧방법 등)이 학습자의 욕구에 부합되지 않는 부적응현상으로 구분이 되며, 이 외에도 교육의 유의미성이나 교육조건이 적합하여 적응하기는 하지만 학습량이 불충분한 현상이 포함될 수가 있다.

    이러한 유형을 바탕으로 교육소외를 개념화해보면 “학습 당사자가 정상적인 교육기회의 제한이나 교육조건의 부적합, 그리고 충분한 학습량을 접하지 못하여 개인의 잠재능력을 개발하지 못하고 결과적으로는 건전한 사회구성원으로서 통합되지 못하는 문제와 그 현상”으로 규정할 수 있다.

    교육소외와 교육불평등은 유사하게 보이고 긴밀히 연관되지만 동일한 개념은 아니다. 교육불평등은 교육소외현상이 나타나는 원인 중의 하나가 되며, 교육소외가 발생하는 과정에서 작용하게 된다. 교육소외가 교육기회확보의 절대성에 기초한 개념이라면, 교육불평등은 교육기회 배분 및 교육운영과정에서 적용되는 원칙과 기준의 공정성(fairness, equity)을 기하는 상대성에 기초한 개념이다(김인희, 2010). 교육불평등에 대한 개념화는 정치적, 경제적, 맥락의 논리에서도 접근이 가능하겠지만 여기서는 복지국가정책 하에서 교육평등 정책을 이론적으로 뒷받침한 콜만(Coleman, 1968)의 단계론5)적 관점에 맞추어 복지국가수준의 여건에 부합되게 3단계로 재정의 하고자 한다.

    첫 번째 단계에서는 공교육의 교육기회가 사회경제적 지위 등 귀속적 특성에 따라 차별적으로 주어져서는 안 되며, 초보적인 교육평등의 단계론에서 주어진 기회를 누릴 수 있느냐 여부는 오직 개인의 능력과 형편에 따라 달라진다는 점이다. 두 번째 단계에서는 공교육의 기회보장만으로는 교육불평등 문제가 해소될 수는 없으며 지역 간, 학교 간 교육환경이나 교육여건이 차이가 없도록 하는 것이 요구된다. 세 번째 단계에서는 교육불평등 문제는 학습결과의 불평등문제가 된다. 다문화가족 등의 사회계층간 학업성취의 불평등문제는 결국 경제적 불평등문제로 기인하는 것이 많기 때문에 교육복지정책의 필요성의 근거가 될 수 있는 것이다.

    다음은 지금까지 논의한 교육소외나 교육불평등의 개념화에 기초하여 교육복지정책에 대한 정의를 하고자 한다. 교육복지정책은 교육소외나 교육불평등 문제를 해소하기 위하여 복지정책적 차원에서 접근하는 방식을 의미하지만, 기존 학자들의 견해는 주로 교육복지를 어떻게 바라다보는가에 따라 두 가지 정도로 구분이 되고 있다. 첫째는 교육복지를 교육의 영역에서 규정하거나 교육을 복지 그 자체로 인식하는 관점이다. 이기범(1996)은 “교육복지는 복지가 교육에 내재되어 있다는 상식을 명시화한 것이며, 교육은 삶의 기회를 넓히고 삶의 질을 높이는 활동인 만큼 같은 목적을 지닌 복지의 내용을 담고 있다.”고 하였다. 둘째는 교육복지를 사회복지의 한 영역으로 보는 견해이다. 한만길 외 (2000)는 교육복지를 교육에서의 사회보장이라는 관점에서 사회복지의 하위개념으로 규정하고 있다. 아울러 홍봉선(2004)도 교육복지를 사회복지의 한 영역으로 두고 교육영역 중에서 학습권리 등의 국민의 삶의 질과 관련된 사회복지정책분야가 교육복지영역이라고 개념화하였다.

    따라서 본 논문에서 분석하고자 하는 다문화가족 교육복지정책은 이상과 같은 견해를 종합적으로 수렴하여 교육적 차원과 복지적 차원을 포괄하여 개념화 하고 실제 분석대상 정책범주에서도 교육과학기술부 소관 정책뿐만 아니라 여성가족부 등에 산재되어 있는 개별정책을 포함하고자 한다.6) 이러한 접근방식에 따르면 “교육복지정책은 다문화적 소외계층들이 교육소외와 교육불평등을 극복할 수 있도록 정상적 교육기회제공 이외에도 교육조건의 적합성 유지는 물론, 학습결과의 차이가 생기지 않도록 충분한 학습량을 공급하는 제반 사회복지활동과 교육활동의 총체”로 정의될 수 있다. 이는 영국의 윌리암스와 프릿차드(Williams & Pritchard, 2006)7)가 교육소외 해소정책을 사회통합(social inclusion)과 복지적 차원에서 접근한 견해와도 일치한다.

       3. 분석방법과 틀

    정책분석의 방법은 학자에 따라 다양한데 주로 많이 사용되는 것은 길(Gil)의 사회정책분석 및 통합체 모델, 프리그모어(Prigmore)와 애서튼(Atherton)의 사회복지정책분석‧형성의 체계적 접근모델, 그리고 길버트와 스펙트(Gilbert and Specht)의 사회복지 정책내용분석틀이다. 이 중에서 정책환경적 측면이 아닌 정책내용적 구성을 체계적으로 갖추고 있는 것으로 평가되는 것은 길버트 등의 산출분석틀이라는 견해가 많다(원석조, 2002; 송근원, 김태성, 2003; 남기민, 2007). 특히 길버트와 터렐은 사회복지정책 분석방법과 유형의 3P 요소를 제시하고 있는데, 즉 사회복지정책의 과정, 산출, 성과(효과)로 보고 있다(Gilbert & Terrell, 2002).

    우선, 과정분석(analysis of process)은 주로 지배계급, 가부장제, 기득권층 혹은 권력 엘리트 등 어떤 입장에서 기술하든 복지프로그램을 지배계급과 그들의 이해관계에 의해 형성된 것으로 본다. 다른 접근들은 근본적인 정부의 결정들을 경제계의 권력집단들 및 그들과 연계된 엘리트들뿐만 아니라 시민의 이익집단, 정책주장집단, 정책전문가, 선출직공무원, 개별유권자들을 포함하는 광범위한 참여의 결과로 본다. 산출분석(analysis of product)은 ‘정책설계를 구성하는 구체적 선택들의 형태와 내용이 무엇이냐?’, ‘이 선택을 다른 어떤 가능한 선택들을 포기하도록 하고 있느냐?’, ‘어떤 가치와 이론 및 가정들이 어떠한 선택을 지지해 주고 있는가? ’하는 선택의 문제들을 다루며, 사회복지정책의 산출연구(study of product)는 사회복지정책의 결정이 일련의 선택행위를 통해 이루어진다는 전제에서 선택된 정책을 할당‧급여‧전달‧재원의 네 차원에서 분석한다. 성과(효과)분석(analysis of performance)은 정책선택이 가져오는 프로그램 측면에서의 결과를 기술하고 평가하는 것과 관련되어 있다. 프로그램의 경계가 보다 분명하게 표현되어 있기 때문에 프로그램 결과에 대한 성과연구(study of performance)는 과정과 산출에 대한 연구보다 객관적이고 체계적인 관찰에 더 적합하다. 성과는 질적 데이터와 양적 데이터의 수집을 통하여 다양한 학문분야에서 취한 광범위한 방법론적 도구의 적용을 통하여 측정될 수 있다.

    이러한 정책분석방법 중에서 본 연구에서 분석방법으로 채택한 길버트 외(Gilbert, Specht and Terrell, 1993; Gilbert and Terrell, 2002, 2005)의 산출분석의 네 가지 정책선택(choice) 차원(dimension)과 기준을 살펴보면 다음과 같다.

    첫째, 사회적 할당(social allocation) 차원은 ‘누구에게 급여할 것인가?’라는 대상자선정과 관련된다. 일반적으로 할당을 결정할 때에는 보편주의(Universalism)와 선택주의(Selectivism)라는 사회적 가치가 대립축으로 작동하게 된다. 보편주의는 수급자를 소득과 재산규모에 상관없이 대중 모두에게 급여하는 것을 원칙으로 하고, 선택주의는 드러난 욕구에 초점을 두는 것으로 주로 소득과 재산에 대한 조사나 기준 설정이 이루어진다. 복지자본주의국가에서는 사회정의구축에 관심을 둘수록 선별주의 원칙보다는 보편주의 원칙에 따라 대상자 선정이 이루어진다. 둘째, 사회적 급여(social provision) 차원은 다양한 형태로 이루어질 수 있는데, 급여형태와 관련된다. 일반적으로 급여형태는 현금(Benefit in cash)과 현물(Benefit in kind)이 중심이 되지만 기회제공‧역량강화‧할인‧감면 등의 다양하지만 ‘소비자 주권이냐?’, ‘사회적 통제냐?’ 의 사회적 가치가 대립축으로 작동하게 된다. 소비자 주권원칙에 따르면 주로 현금형태가 선호되지만 사회적 통제원칙에 의할 경우에는 기회나 역량강화 등의 급여형태가 대안으로 선택될 수 있다. 셋째, 전달체계(delivery system) 차원은 ‘어떤 방법으로 급여를 전달하는가?’에 관련된다. 즉 공급자가 수급자에게 급여를 전달하는 조직적인 체계를 다루게 된다. 전달체계의 선택에는 ‘관료중심이냐?’ 혹은 ‘시민참여 체계냐?’ 라는 사회적 가치 축에 따라 정책대안들이 결정된다. 사회복지 전달체계의 대안에는 공공전달체계와 민간전달체계, 그리고 혼합체계가 주가 되는데 이러한 전달체계의 구성적 특성은 급여형태의 선택에도 중요 변수로 작동하게 된다. 넷째, ‘재원조달(financing)을 어떻게 하는가?’ 하는 재원체계 차원이 있다. 사회복지정책이나 교육복지정책을 집행하는데 있어서 가장 중요한 관건은 정책수행에 요구되는 재정충당문제가 핵심이 된다. 사회복지관련 정책의 재원은 크게 공공재원과 민간재원으로 구분될 수 있으나, 복지수행업무가 국가업무라는 점에서 본다면 원칙적으로는 공공성이 확보되어야 한다. 이는 문제와 욕구의 발생 원인이 사회구조에서 기인되므로 문제해결전략으로서의 정책비용은 국가가 부담해야 한다는 논리 때문이다(이진숙 외, 2009).

    이상과 같은 산출분석방법을 사용하여 본 연구에서 접근하고자 하는 분석틀을 네 가지 선택 차원들과 사회적 가치 및 대안을 축(axis)으로 연결하여 요약‧제시하면 <표 1>에서와 같다.

    2)1. “다문화가족”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 가족을 말한다. 가. 「재한외국인 처우 기본법」 제2조제3호의 결혼이민자와 「국적법」 제2조에 따라 출생 시부터 대한민국 국적을 취득한 자로 이루어진 가족 나. 「국적법」 제4조에 따라 귀화허가를 받은 자와 같은 법 제2조에 따라 출생 시부터 대한민국 국적을 취득한 자로 이루어진 가족 2. “결혼이민자등”이란 다문화가족의 구성원으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 가. 「재한외국인 처우 기본법」 제2조제3호의 결혼이민자 나. 「국적법」 제4조에 따라 귀화허가를 받은 자  3)국방부에서는 혼혈 한국인이 의무복무지원을 할 수 있도록 하고, 그 장병이 원할 경우 처지가 유사한 친구와 ‘동반입대’를 할 수 있도록 제도화했다.  4)현행 법률 「다문화가족지원법」은 소외계층인 결혼이민자와 그 자녀, 귀화 허가를 받은 자와 그 자녀 등의 삶의 질 향상과 사회화에 이바지함을 목적으로 제정되었으나 북한이탈주민 및 그들의 자녀계층에 대해서는 별도의 법률인 「북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률」에서 다루고 있다는 점에 근거하여 본 연구의 분석대상에서는 제외한다.  5)콜만의 교육평등관은 ① 산업화 이전단계, ② 초기산업화 시대단계, ③ 능력에 따른 기회균등단계, ④ 학습결과의 평등단계라는 4단계론적 관점을 보이고 있다. 여기에서는 산업화관련 시대의 2 가지 단계를 제외하고 복지국가 시대의 단계로 볼 수 있는 나머지 단계 2단계에 기초하여 3단계로 변형하여 제시하고자 한다.  6)다문화가족을 위한 정부부처의 교육복지서비스는 대다수가 2008년 이후 교육과학기술부가 중심이 되어 추진하고 있고 여타 부처의 개별정책 자료구축은 미진한 실정이다.  7)윌리암스와 프릿차드는 교육소외계층이 겪을 수 있는 문제로 교육기회의 제한, 교육조건의 부적합과 그로 인한 교육결과의 차이 등을 제시하고, 이러한 문제의 해소가 사회통합의 방법이 되는 것으로 보았다.

    Ⅲ. 다문화가족 교육복지정책의 분석

       1. 할당체계의 차원과 축

    다문화가족을 위한 교육복지정책에서 할당의 대상은 주로 국제결혼이민자 가정과 외국인근로자 가정 자녀 및 학부모가 된다. 우리나라에서 다문화가족 확산에 대하여 정책적으로 관심을 가지게 된 것은 2005년 전후이지만 법제적 근거를 마련한 것은 2008년에 제정된 「다문화가족지원법」에서이다. 그리고 관련 법률로서는 2007년에 제정된 「재한외국인처우기본법」이 있다. 우선 「다문화가족지원법」에서는 정책적 급여대상이 되는 ‘다문화가족’의 범위를 「재한외국인처우기본법」 제2조3호의 ‘결혼이민자’8)와 「국적법」제2조에 따라 출생 시부터 대한민국 국적을 취득한 자로 이루어진 가족 및 같은 법 제4조에 따라 대한민국에 귀화허가를 받은 자로 규정하고 있다. 그리고 「재한외국인처우기본법」제2조에서는 재한외국인을 “대한민국의 국적을 가지지 아니한 자로서 대한민국에 거주할 목적을 가지고 합법적으로 체류하고 있는 자를 말한다.”고 규정하고 있어서 ‘외국인근로자와 그의 자녀’도 재한외국인에 대한 처우대상으로 삼고 있다. 아울러 같은 법 제3조에서는 국가 및 지방자치단체도 이 법의 제정목적인 재한외국인의 사회통합에 이바지할 수 있는 정책을 수립‧시행토록 규정하고 있다.

    따라서 다문화가족지원정책을 수립하고 시행하는 교육과학기술부, 여성가족부, 지자체 등에서 정책의 할당체계(급여대상)로 삼고 있는 교육소외계층현황을 보면 크게 국제결혼이민자 가정자녀와 외국인근로자 가정 자녀로 구분되고 있다. 우선, 국제결혼이민자 가정자녀는 <표 2>에서 보는 것과 같이 2010년 기준으로 30,040명이 초‧중‧고교에 재학하고 있다. 이는 2009년에 비하여 21.4%가 증가한 수치이며, 학교급별 비율로는 초등학교 재학생이 78.6%, 중학교 16.0%, 고등학교 5.4%로 초등학교 재학생 비율이 월등히 높은 수준이다. 아울러 지역별로는 경기 22.3%, 서울 12.9%, 전남 9.6%, 경남 7.2%, 충남 7.0%순이며, 부모국적별로는 일본 36.4%, 중국 17.3%, 필리핀 17.1%등이며, 모가 외국인인 경우가 89.9%(27,001명)로 대부분을 차지하고 있다.

    외국인근로자 가정의 자녀는 <표 3>에서 보듯이 2010년 기준으로 1,748명으로 2009년 대비 37.6%가 증가하고 있는데, 학교급별 비율로는 초등학생 62.7%, 중학생 25.5%, 고등학생 11.6%이다. 지역별로는 서울(39.7%), 경기(28.0%), 인천(7.6%), 부산(5.3%) 순이며, 부모국적별 비율은 몽골(20.8%), 중국(19.0%), 일본(13.3%) 등이다.

    이 외에도 다문화가족을 위한 정부차원의 사회통합적 교육복지정책은 초중등학교 교육과정과는 별도로만 3~5세 유아계층을 대상으로 한 프로그램을 설치하고 있으나 2010년 기준으로 유치원 4,198명, 보육시설 10,634명이 이용하고 있어서 다문화가족 유아 23,058명 중 8,226명이 미 이용하는 것으로 볼 수 있다. 그리고 2009학년도 국제결혼이민자 가정과 외국인근로자가정을 포함한 다문화가정 학생의 학업중단률을 파악해보면 2009년 기준으로 초등학교 재학생 21,466명 중 114명(0.53%), 중학생 3,294명 중 84명(2.5%), 고등학생 1,255명 중 25명(2.0%)으로 전체 26,015명 중 223명(0.85%)이다. 아울러 불법체류자나 난민출신 가정이 많은 외국인근로자 가정자녀의 학업중단율은 2007년 1.2%, 2008년 5.3%, 2009년 5.4%로 급증세를 보인다.

    한편, 국제결혼이민자 가정과 외국인근로자 가정 자녀를 양육하고 있는 학부모도 교육소외계층을 위한 사회통합적 차원의 교육복지대책의 대상인만큼, 다음에서는 각 시‧도별로 거주하고 있는 다문화가족 중 학부모 현황을 분석하고자 한다. 우선 초‧중‧고 재학생을 둔 국제결혼이민자 가정의 학부모는 2010년 기준으로 총 30,040명이며, 경기 6,688명(22.3%), 서울 3,888명(12.9%), 전남 2,892명(9.6%), 경남 2,157명(7.2%), 충남 2,093명(7.0%), 전북 1,999명(6.7%), 경북 1,812명(6.1%), 강원 1,707명(5.7%), 인천 1,462명(4.9%), 충북 1,392명(4.6%), 부산 1,245명(4.1%), 대구 751명(2.5%), 광주 705명(2.3%), 대전 543명(1.8%), 울산 430명(1.4%), 제주 276명(0.9%) 순이다. 아울러 외국인 근로자 중에서 자녀가 초‧중‧고에 재학 중인 학부모 현황을 보면 서울 693명(39.7%), 경기 489명(28.0%), 인천 133명(7.6%), 부산 92명(5.3%), 대전 77명(4.4%), 충남 51명(2.9%), 전북 36명(2.1%), 대구 36명(2.1%), 경북 30명(1.7%), 충북 28명(1.6%), 경남 24명(1.4%), 강원 21명(1.2%), 광주 13명(0.7%), 제주 11명(0.7%), 울산 8명(0.5%), 전남 6명(0.3%) 순으로 분석이 되었다.

    이상의 할당체계 차원에서 수행된 분석내용을 근거로 분석기준인 사회복지관련 서비스 대상자 선정의 ‘보편성’이라는 사회적 가치 축에서 전체적으로 논의해보면 다음과 같다. 우선 다문화가족의 범주는 개별 법률의 규정에 따라 다르지만 국제결혼이민자 가정자녀의 경우보다는 외국인 근로자 자녀의 경우 재학현황을 교육과학기술부에서 파악은 하고 있으나 체류‧신분문제 등으로 인해 미취학상태로 파악이 되고, 여전히 급여대상 범위에서 제외되는 실정이다. 아울러 초‧중등학교 교육과정보다는 유아교육과정에서 교육서비스를 받지 못하는 사례가 많은 것으로 드러나 초기 교육주기에서부터 일반 가정의 유아들과는 간극이 발생하는 것으로 볼 수 있다. 이 외에도 다문화가정 학생의 학업중단율이 증가세에 있지만 이들을 위한 별도의 대안학교가 전무한 실정이다. 이러한 상황들은 다문화가정 교육복지서비스 대상의 보편성(universality)의 원칙 가치기준에서 분석할 때 개선이 요구되는 부문으로 보아진다.

       2. 급여체계의 차원과 축

    급여체계의 차원과 축은 다문화가정인 국제결혼이민자 가정과 외국인근로자 가정 자녀 및 학부모들에게 사회적으로 급여되는 교육복지정책의 형태와 관련하여 분석될 수 있다.

    첫째, 다문화가족인 교육소외계층에게 급여되는 현금(cash)형태는 사회복지의 가치인 자유나 자기결정의 권리를 보호할 수 있고 현물급여의 수치심을 줄일 수 있으나 다문화가족 전체를 대상으로 한 보편적 급여는 없고 「국민기초생활보장법」의 규정에 의한 저소득층에게 주어지는 ‘교육급여’프로그램과 부가적으로 급여되는 아동양육수당 및 장애인연금제도 상의 장애아동수당이 선택적으로 급여되고 있다. 둘째, 교육과학기술부나 여성가족부 등에서 수행하는 상당수의 급여형태는 현물(goods)급여방식의 교육서비스에 해당하게 된다. 우선 교육과학기술부나 시‧도 교육청 및 학교단위에서 수행되고 있는 교육서비스를 보면 크게 ’다문화가정 학생 맞춤형 교육지원‘ 분야의 다문화가정 학생 1:1 멘토링 지원, 다문화가정 학생 교육거점학교 지원, 다문화가정 학생 대상 방학 집중 캠프, 주말‧방학 120시간을 활용한 국제지도자 육성프로그램이 있다. 그리고 여성가족부나 시‧도 및 다문화가족지원센터에서 수행되고 있는 ’다문화가족 생애주기별 맞춤형 지원 강화대책‘ 분야의 다문화아동 언어‧학습‧정서 발달 지원, 빈곤‧위기 다문화아동‧청소년지원 프로그램이 현물형태나 증서(voucher)9)형태로 급여되고 있다. 셋째, 다문화가족 등의 사회적 불이익집단에게 주어지는 특례입학제도 등은 교육의 기회(opportunity)를 유리하게 부여하는 제도로서 교육과학기술부에서는 대입입학사정관 전형제도에 다문화가정 자녀들의 특례입학을 가능하게 하고 있고, 제주영어교육도시 등의 국제학교에는 다문화가정 자녀 등의 특례입학대상자를 정원의 5%로 허용하고 있다. 아울러 ‘다문화가정 유아교육지원’분야에서 다문화가정 유아에 대한 교육기회확대, 다문화가정 유아를 위한 프로그램 개발, 다문화가정 학부모의 유아교육현장 활용기회 확대 등의 프로그램을 실시하고 있다. 그리고 여성가족부와 지자체 및 다문화가족지원센터 등에서 다문화아동‧청소년을 선발하여 국제교류 특화 프로그램에 파견하는 기회를 제공하는 사업 등이 이에 속한다. 넷째, 다문화가정을 위한 교육과학기술부의 역량강화(empowerment)프로그램으로는 ‘다문화가정 학부모 지원‧활용’ 분야의 다문화가정 학부모교육 및 상담지원, 학부모를 이중언어 강사요원으로 양성‧활용하는 프로그램, 학부모대상 ‘문해교육 강사요원 연수프로그램’ 개발형태가 있다. 그리고 여성가족부 차원에서 수행되는 역량강화정책으로는 ‘다문화아동‧청소년 사회‧문화 역량강화지원’ 분야의 지역아동센터, 청소년수련원, 사회복지시설, 문화의 집 등 아동청소년시설을 활용한 문화예술교육지원 프로그램과 국립청소년수련원을 활용해 다문화 아동청소년의 사회성 강화활동 체험지원 프로그램 등이 수행되고 있다. 개별적으로 살펴보면 지역아동센터 등을 방과후 다문화특화시설로 활용하여 다문화아동의 사회성‧정서발달 지원서비스를 하고 있고, 청소년수련시설(청소년수련관, 문화의 집 등)에서의 다문화아동 방과후 활동 역량강화 프로그램, 다문화가족지원센터에서 운영되는 방문교육사업10) 등이 있는 것으로 분석되었다.

    지금까지 이루어진 급여체계 차원의 분석내용을 요약하면 다음의 <표 4>에서와 같이 정리할 수 있다.

    이제 급여체계 차원의 분석기준인 급여종류의 ‘다양성’이라는 사회적 가치 축에서 전체적으로 논의해보면 다음과 같다. 우선 일반적으로 ‘복지적 급여로 무엇을 제공할 것인가?’ 에 대한 선택적 대안은 급여대상자들에게 어떤 형태로 급여(provision)하는 것이 바람직한 것인가의 사회적 가치(social values)와 개별 급여형태가 가지고 있는 장단점에 따라서 정해지는 경향이 있다. 현물(goods)형태는 의료서비스와 교육서비스가 대표적인데 소비단계에서 수치심(stigma)의 문제를 고려한 정책수행이 요구된다. 그러나 현금으로 급여되어 다른 용도로 사용된다면 정책이 달성하고자 하는 목표를 효율적으로 달성할 수 없기 때문에 관료나 정치적으로 선호되는 급여형태이다. 그리고 기회(opportunity)형태는 무형의 급여형태로 다문화가족 등의 소외계층이 접근하지 못했던 급여에 있어서 접근을 가능하게 만드는 것이며, 권력(power)이나 역량강화(empowerment)형태는 수급자에게 정책결정에 있어 권력을 부여하기 때문에 현금이나 현물처럼 쓰일 수는 없지만 실제적인 선택여지를 제공하게 된다. 따라서 다문화가족에게 현실적으로 주어지는 급여의 종류가 대부분 현금과 현물형태에 집중되고 있는 상황은 다양성(variety)의 원칙 가치기준에서 분석할 때 개선이 요구되는 부문으로 보아진다.

       3. 전달체계의 차원과 축

    길버트와 스펙트 외(Gilbert, Specht and Terrell, 1993)는 사회복지전달체계를 “지역사회에서의 사회복지편익의 소비자와 분배자의 사이, 그리고 분배자들간의 조직적 배분(organizational arrangements)”으로 정의한다. 전달체계는 앞에서 다루어진 ‘급여대상자(clients)에게 급여(provision)을 어떻게 조직적이고 다원적으로 전달할 것인가?’의 문제가 사회적 가치에 따라 선택되어진다. 그러나 전달체계는 주로 재정적인 여건과 정치‧환경적인 여건에 따라 변화를 겪게 되는 특성이 있는데, 이 과정에서 검토되어야 할 이슈들은 분열과 단절, 그리고 무책임성과 비접근성이 그것이다. 즉 분열과 단절은 정책집행자로서의 일선의 서비스직원과 복지서비스 전문가들이 복지수요자들과 밀접한 관계를 형성하는가의 문제이고, 무책임과 비접근성은 사회복지관련 서비스는 공공부문 뿐만 아니라 민간부문 등의 다원적인 서비스체계를 갖추어야 함에도 민영화에 대한 우려와 함께 관료주의에 집착하는 관계로 지역사회와 가장 밀접한 접근성을 갖지 못하는 문제를 의미한다.

    다문화가족을 위한 교육복지정책의 전달체계를 앞에서 분석되어진 교육서비스의 주요 급여내용 세부내역에 따라 분석해보면 다음에서와 같다.

    첫째, 교육과학기술부가 수행하는 다문화가족 교육복지서비스체계의 축은 ‘교육복지국’ 산하의 교육복지정책과가 “다문화가정 학생 교육지원 계획” 등을 연차별로 수립‧추진하고 있다. 그리고 시‧도 교육청과 지역교육청을 통하여 다문화가정 학생 및 학부모를 위한 교육복지서비스를 수행한다. 아울러 국립교대 및 사대에 ‘다문화교육 강좌’를 개설 지원하는 한편, 사립 교원양성 대학에도 ‘다문화교육 강좌’ 개설을 유도하고 있다. 이 외에도 다문화가정 학부모교육을 위한 개별학교와 평생학습관‧다문화가족 지원센터 등에 한글‧정보화 교육 프로그램을 개설하고, 지역교육청별로 ‘다문화학부모 상담지원 거점학교’를 지정하여 한국어교육‧가족 상담을 수행토록 하고, 다문화관련 민간교육시설 등을 대안교육 위탁교육기관으로 지정‧운영하고 있다. 아울러 인천시교육청 등의 일부 시‧도교육청에서는 ‘다문화교육 지역사회협의회’를 구성하여 시‧도 지자체 및 관련기관, 대학 및 연구단체, 지역사회기관, 도서관 및 사업소의 연계 프로그램 설치와 인력 등을 공유하거나 활용하는 다원적인 시스템을 가지고 있다. 둘째, 여성가족부는 주로 취학 전 영유아 보육사업과 결혼이민자 사회통합 및 적응교육, 아동‧청소년복지 인프라 구축 등의 ‘다문화가족 생애주기별 맞춤형 지원 대책’을 추진하고 있다. 여성가족부는 2008년 2월 29일자 「정부조직법」개정으로 그동안 업무를 수행해왔던 가족 및 보육정책을 보건복지가족부로 이관한 후, 2010년 1월 18일 「정부조직법」개정 시에 가족 및 다문화가족 등 현안에 대응하기 위해 여성가족부로 개편 이후부터는 ‘청소년가족정책실’ 산하의 다문화가족과와 청소년정책과에서 다문화가족 및 청소년 업무를 이관을 받아 수행하고 있으며, 시‧도의 여성‧가족업무 부서와 기초지자체에서 위탁하고 있는 ‘다문화가족지원센터’를 별도로 설치하여 북한이탈 청소년과 다문화 청소년 관련 프로그램 개발 및 정책연구를 실시하고 있다. 셋째, 문화체육관광부가 교육과학기술부와 연계‧협조하여 추진하는 교육복지서비스는 주로 ‘문화콘텐츠산업실’의 콘텐츠정책관 산하의 부서와 ‘문화예술국’의 문화정책관 산하의 부서에서 다문화가족을 위한 한국어 교재 및 문화교육 콘텐츠개발과 문화‧예술교육 지원을 하고 있다. 그리고 기방자치단체의 문화업무부서와 지방문화원 등에서는 중앙부처에서 시달된 교육문화서비스를 담당하고 있다. 넷째, 시‧도 교육청에서는 교육과학기술부의 계획에 따른 교육청별 우선사업 순위 도출 및 실행계획 수립과 개별 정책과제 이행을 하고 있으며, 초‧중등학교에 재학하고 있는 다문화 학생을 대상으로 한 맞춤형교육을 실시와 학부모교육 및 상담업무를 지원하는 업무를 수행하고 있다. 다섯째, 시‧도 광역지자체에서는 교육과학기술부와는 별도로 여성가족부나 문화체육관광부가 주관하는 교육복지 프로그램을 기초 지자체인 시‧군‧구나 다문화가족지원센터, 그리고 지방문화원 등을 통하여 직‧간접적인 사업을 추진하는 시스템을 가지고 있다.

    이 외에도 다문화가족정책위원회(2009. 9. 17 제정, 국무총리훈령 제540호)가 중앙 및 시‧도 단위의 지방자치단체에 설치되어 다문화가족지원정책 수립 및 평가사업을 추진하고 있으며, 서울대학교의 중앙다문화교육센터(2007. 7. 1 교육과학기술부 지정)가 다문화교육서비스정책의 브레인으로서 다문화교육 분야의 정책을 중간에서 모니터링을 하는 역할과 함께 다문화교육 콘텐츠개발이나 인프라 구축 등을 위한 연구를 수행하고 있다.

    지금까지 이루어진 전달체계 차원의 분석내용을 요약하면 다음의 <표 5>에서와 같이 정리할 수 있다.

    그리고 전달체계 차원에서 이루어진 분석내용을 근거로 분석기준인 전달체계형태의 ‘조직성’과 ‘다원성’이라는 사회적 가치 축에서 전체적으로 논의해보면 다음과 같다. 우선 복지전달체계란 사회체계 속에서 복지서비스 공급자와 이용자 간을 연결시키기 위한 조직적 장치(organizational arrangement)라고 볼 때 이용자 입장에서는 접근성 문제에서 다원적인 공급이 요구되어진다. 그러나 분석결과에서는 다문화가족을 위한 교육복지서비스를 전달하는 체계가 정부 주축의 민간위탁방식을 통하여 추진되는 혼합형태가 많은 실정이다. 따라서 교육소외계층인 다문화가족 입장에서 본다면 공급체계의 ‘다원성(plurality)'이 확보될 필요성이 있다는 점이 지적될 수 있고, 정부지원 분야와는 별도 영역에서의 실효성이 있는 비영리민간부문 전달체계의 역할이 커져야 할 것으로 보아진다.

       4. 재원체계의 차원과 축

    다문화가족을 위한 교육복지정책수행에 필요한 재원체계는 지원(급여)수준과 공공부문과 민간부문의 부담방법, 예산액 정도의 공공성 축에서 분석될 수 있는데, 기획재정부가 2010년 9월 27일에 발표한 2011년 정부예산안과 교육복지업무를 총괄하고 있는 교육과학기술부 소관의 ‘2010년 다문화가정 학생교육 지원 계획’수행에 편성된 예산안을 중심으로 분석하고자 한다.

    우선, 기획재정부는 2018년 다문화사회 규모가 400만 명으로 급증할 것을 대비하여 사회적 통합을 위한 다문화가족 지원 전체예산을 2010년에 비하여 44.7% 늘어난 859억 원을 책정하고 있는데, 이중에서 결혼이민자 취업 및 폭력피해 시 자활지원강화를 위한 사업예산 18억 원을 제외하면 다문화가족 보육비 전액지원을 위한 580억 원과 언어지도사‧이중언어강사를 통해 한국어와 모국어를 배울 수 있는 학부모지원 프로그램에 56억 원, 결혼이민자 조기정착 지원을 위한 방문교육 및 상담서비스 사업에 257억 원 등의 총 841억 원을 책정하고 있는 것으로 분석 된다. 한편, 사회통합 차원의 교육복지정책을 총괄하고 있는 교육과학기술부의 2010년도 예산 중 다문화학생 및 학부모교육복지사업에 소요되는 예산과 부담(지원)방식을 살펴보면, 총 62억 원이 소요되며 복권기금으로 중앙다문화교육센터 운영비 3억 원, 교‧사대 ‘다문화교육강좌’ 개설지원비 1억 8600만 원, 다문화사업분석‧평가사업(한국연구재단 의뢰)비 1400만 원 등의 총 5억 원이 충당된다. 그리고 다문화거점학교, 다문화 이해교육 학교, 멘토링 지원 사업에 지방교육재정 특별교부금 42억 원을 충당하고, 국가근로장학금(대학생 멘토링)으로 15억 원을 국비로 부담하는 것으로 분석되었다.

    이러한 교육과학기술부의 교육복지예산을 주요 6개 단위사업별로 세부적으로 분석해보면 첫째, 다문화가정 학생 맞춤형 교육 지원분야에 총 35억 8500만 원이 소요되며, 이중에서 20억 8500만 원은 특별교부금, 10억 원은 국가근로장학금으로 충당된다. 세부 영역별로는 거점학교지원 6억 원, 다문화가정 학생 멘토링지원 24억 7500만 원, 방학 중 집중 캠프지원 3억 5000만 원, 국제지도자 육성사업 1억 5000만 원이다. 둘째, 교사의 다문화교육 전문성 제고 분야에 총 5억 2200만 원이 소요되며 이 중에서 2억 원은 복권기금으로, 3억 2200만 원은 특별교부금으로 충당된다. 세부영역별로는 교‧사대 ‘다문화교육강좌’ 개설지원 2억 원, 교사연수지원 3억 2200만 원이다. 셋째, 다문화가정 학부모지원 분야에 총 5억 3000만 원이 소요되며 전액 특별교부금으로 충당되고, 세부적으로는 다문화가정 학부모 상담지원 2억 7000만원, 학부모 이중언어 강사요원 양성‧활용 7000만 원, 다문화 문해교육 강사요원 양성 프로그램개발 등 다문화가정 평생교육지원 1억 9000만 원이다. 넷째, 다문화가정 유아교육 지원분야에 총 5억 원이 특별교부금으로 충당된다. 세부적으로는 다문화가정 대상 유아교육 자료제작 7500만 원, 다문화가정 유아교육 프로그램 개발 7500만 원, 유아교사 다문화연수(메뉴얼 개발) 1억 원, 다문화 이해교육 강사양성‧활용 2억 5000만 원 등이다. 다섯째, 다문화가정 동반‧중도입국11)자녀교육지원 분야에 총 4억 1000만 원이 특별교부금으로 충당된다. 세부적으로는 중도입국 자녀 1:1 지원 5000만 원, 취학 전 예비과정 지원 4000만 원, 특별학급지원 5000만 원, 이중언어 강사‧동아리지원 2억 7000만 원 등이다. 여섯째, 다문화교육 기반 및 지원체제 강화 분야에 총 6억 6300만 원이 소요되고 특별교부금(3억 6300만 원)과 복권기금(3억 원)으로 충당된다. 세부적으로는 다문화이해교육지원 2억 8800만 원, 다문화이해교육 콘텐츠개발 7500만 원, 중앙다문화교육센터 운영지원 3억 원이다.

    지금까지 이루어진 재원체계 차원의 분석내용을 요약하면 다음의 <표 6>에서와 같이 정리할 수 있다.

    이상에서 재원체계 차원에서 이루어진 분석결과를 근거로 분석기준인 재원조달방법의 ‘공공성’이라는 사회적 가치 축에서 전체적으로 논의해보면 다음과 같다. 우선 교육복지서비스 재원조달은 교육복지정책의 지속적 실천을 뒷받침하기 때문에 재원확보는 강조되어야만 한다. 따라서 공공재원 조달 방식의 예산확보 문제는 다문화가족의 규모가 확대됨에 따른 교육복지욕구가 증가로 인하여 향후 정치경제적인 이슈가 될 수 있다. 2010년 교육과학기술부 소관 예산 859억원은 2009년 기준보다 44.7% 증가한 수치라는 점에서 보더라도 다른 정책분야와 경쟁이 될 개연성이 많고, 일반조세12) 부문의 편성이라는 맥락에서 보면 획일적인 편성의 한계점도 지적이 될 수 있다. 이러한 관점에서 재원조달의 공공성(plurality)의 원칙이라는 가치기준에서 본다면 일반조세보다는 특수세목 설정을 통한 예산확보의 필요성을 제기할 수 있고 부가적으로는 ‘사회복지공동모금회’에서 사회복지사업 재원을 부담하는 방식과 유사하게 민간 기부금이나 수익자부담금 형태의 ‘교육복지기금’의 충당방식도 고려해야 할 것으로 보아진다.

    8)결혼이민자란 대한민국 국민과 혼인한 적이 있거나 혼인관계에 있는 재한외국인을 말한다.  9)증서형태는 일정한 용도 내에서 원하는 재화나 서비스를 자유롭게 선택할 수 있도록 하는 방법으로 현금급여와 현물급여의 중간 형태에 속한다. 예를 들면, 교육상품권, 식품권, 승차권 등이 있다.  10)방문교육사업은 언어소통, 자녀양육의 어려움을 겪고 있는 다문화가족들에게 초기상담으로 대상가정의 욕구를 파악하여 전문지도사를 파견하고 한국어교육, 아동양육, 임신‧출산의 맞춤형 서비스를 지원하여 건강하고 안정적인 다문화가족생활을 유지하는데 목표를 두고 있다.  11)중도입국 자녀의 정확한 현황파악은 어려운 실정이나 추정치는 1천 명~1만 명에 이르는 것으로 파악되고 있으며, 대법원의 자료에 의하면 2001~2009년 간 외국인 양자 입양 건수는 총 9,222명에 달하고 있다. 한편 중도입국 청소년(자녀)이 늘어나고 있는 사유는 다음과 같이 정리할 수 있다. ① 결혼이민자가 국적취득 후 현지에서 거주 중이던 자녀를 초청하는 경우 ② 결혼 이민자가 국내 입국 후 한국인 배우자를 만나 한국인 자녀를 입양하여 초청하는 경우 ③ 국적회복을 한 동포1세의 3세가 2세 부모를 따라 동반 입국하는 경우 ④ 한국인과 혼인한 외국인 배우자가 국외에서 출생한 자녀를 국내에 입국시키지 않고, 현지에서 어느 정도 성장 후 입국시키는 경우  12)조세는 일반조세와 교육세 등의 특수목적으로 징수하는 특수세, 직접세와 간접세, 누진세와 역진세, 소득세와 재산세 및 소비세 등으로 다양하게 구분이 된다.

    Ⅳ. 결론 및 제언

    다문화가족 등의 교육소외계층을 위한 교육복지정책 및 프로그램은 사회‧경제적 불평등을 해소하고 이를 통하여 사회적 통합을 목표로 수행되는 사회복지정책의 영역과 그 맥락을 같이하고 있다. 본 연구에서는 사회복지정책의 산출분석틀(framework of product analysis)에 따라 교육복지정책의 할당체계, 급여체계, 전달체계, 재원체계 차원에서 분석하였으며 그 결과를 종합적으로 요약하면 다음과 같다.

    첫째, 할당체계분석에서는 2005년 이후 공식적으로 다문화가족현황이 관련 정부부처에서 파악되고 있으나, 법제적 근거를 마련한 건은 2007년의 「재한외국인처우기본법」과 2008년의 「다문화가족지원법」에서 찾아볼 수 있다는 점이다. 이러한 법률에 근거한 다문화가족은 국제결혼이민자와 외국인근로자 가정 등의 당사자와 자녀 등이 해당되고 북한이탈주민 가족이나 동반‧중도입국 자녀 등은 교육복지서비스 대상에서 제도적으로 제외되어 보편적 교육복지서비스의 이념에 어긋나는 실정이다. 뿐만 아니라 제도권 내의 다문화가정 자녀들의 학업중도 탈락율도 높고, 외국인 근로자 당사자나 그들의 자녀 계층 중에서 법적 체류신분을 갖추지 못한 경우도 파악하지 않고 있는 등의 문제도 안고 있는 것으로 분석되었다. 둘째, 급여체계분석에서는 ‘다문화가족에게 교육복지서비스 형태를 무엇으로 급여할 것인가?’의 관점에서 다원성이 고려될 수 있는데, 기초수급자 계층에 속하는 경우에는 생계보호를 위한 현물급여 형태가 이루어지지만, 다수의 교육소외계층에게는 현물‧기회‧역량강화 등의 다양한 급여형태가 채택되고 있는 것으로 분석되었다. 특히 여성가족부‧교육과학기술부 등에서 별도의 지원계획을 통해 현물이나 바우처, 역량강화 프로그램을 수행하는 과정에서 상호 유사한 급여형태의 사업들이 많은 것으로 분석되었다. 셋째, 전달체계 차원의 분석에서는 대부분의 교육복지급여가 공공전달체계인 교육과학기술부‧여성가족부‧문화체육관광부‧지자체를 통해 다문화가족에게 서비스가 전달되는 체계를 유지하는 한편, 다문화가족지원센터나 시민단체(NGO)를 통한 민간과 공공부문이 혼합된 유형이 확산되고 있는 것으로 나타났다. 이는 클라이언트들에게 다소 긍정적 축(axis)에서 바라다 볼 수도 있지만, 실효성 문제를 논의하는 성과측면에서 본다면 개선될 부문으로 분석이 된다. 넷째, 재정충당체계 차원의 분석에서는 복권기금조성을 통한 소요재정 확보 노력이 있기는 하지만, 개별 전달체계에서 추진하고 있는 다수의 교육복지사업 예산이 조세를 통한 예산으로 충당되고 있고, 총 예산도 매년 급증하고 있기 때문에 일반조세를 부담하는 계층들의 조세저항이 예상될 수 있다. 그러므로 급속하게 늘어나는 다문화가족 인구증가에 대비한 사회적 합의도출과정이 고려될 시점에 와 있는 것으로 분석이 된다.

    이러한 분석결과를 바탕으로 다문화가족의 교육소외계층을 위한 교육복지정책이 나아가야 할 발전적 제언을 하면 다음과 같다.

    첫째, 할당체계의 분석에서 최근 공식적인 다문화가족을 포함한 다문화사회 전체구성원이 120만 명에 육박하면서 사회적 핫 이슈로 부각하고 있다고 본다면, 기존 정책 대상인 다문화가정(국제결혼 이민자, 외국인근로자)의 자녀나 당사자 이외에도 중도입국 아동‧청소년 계층이 포함될 수 있도록 「재한외국인처우기본법」과 「다문화가족지원법」이 개정될 여지가 있다고 본다. 실제로 국내이민자 120만 명 중에서 이주여성은 15~15만 명 정도이고, 외국인노동자 50만 명과 학생 및 난민들이 주가 되고 있다는 점에서, 이는 급여대상체계의 보편성 강화를 위한 축(axis)에서 정책적 필요성이 있다고 본다. 둘째, 교육복지급여형태가 현금‧현물‧기회제공‧역량강화 형태로 다양한 체계를 갖추고 있으나 교육복지서비스의 양과 질적 축에서 강화될 필요가 있는 것으로 본다. “2009년 전국 다문화가족 실태조사 연구(김승권 외, 2010)”에 의하면 결혼이민자 대상의 교육서비스 경험이 한국어 교육 50.6%로 가장 높았고, 한국사회 적응교육이 37.5%, 자녀양육 및 학습지원이 29.7%, 가족상담 및 교육이 28.1%순이지만 만족도를 기준으로 보면 한국어교육이 77.0%로 가장 높았고, 가녀양육‧학습지원이 62.0%, 한국사회적응교육이 61.3%, 가족상담 및 교육이 51.1%의 순으로 나타났다는 점을 보더라도 교육서비스 분야별 프로그램의 실질적 개선책이 요구된다. 아울러 정부 부처 간 중복되는 다문화사업이 나타나고 있어서 소요예산에 비하여 교육서비스의 종류와 양적인 기준에서도 실효성 문제가 논의될 여지가 있다. 셋째, 전달체계의 분석결과에서는 ‘다문화가족정책위원회’가 중앙과 지방정부에 설치되어 정책전반을 총괄하는 시스템을 가지고 있지만 실제적으로는 교육과학기술부‧여성가족부‧문화체육관광부‧지방교육청 및 지자체 등에서 다양하게 교육서비스를 전달하는 기구와 인원을 편성하고 있어서 다양성이라는 축과 함께 전체성이라는 관점에서도 전달시스템이 조정될 필요가 있을 것으로 본다. 서비스 전달체계의 다양성은 수급자가 서비스에 접근할 수 있는 가능성을 높여주기는 하지만 전달체계간의 업무중복으로 인하여 중복급여나 사각지대가 발생할 우려도 고려되어야 하기 때문이다. 즉 다양한 전달체계를 관리할 관제탑(control tower)이 요구된다는 점이다. 넷째, 재정충당체계의 분석결과에서는 여성가족부가 과거 보건복지부가 추진해 온 ‘다문화가정 생애주기별 맞춤형 지원계획’에 따라 다문화가족의 영유아(0~5세)에 대한 보육비를 약 28,000명을 대상으로 580억 원(2011년 예산안), 결혼이민자 조기정착 지원사업비를 3,200명의 방문교육지도사를 채용하여 257억 원을 책정하는 등의 일반 조세를 통한 부담방식을 택하고 있고, 주로 국고지원방식에 치중하고 있다. 따라서 향후 다문화가정의 법제적 범주가 확대될 경향을 고려한다면 일부 중복되는 각 부처의 사업들을 통합하여 예산지출의 실효성문제도 검토할 단계에 와 있다고 본다. 아울러, 현재 우리나라 인구의 2% 정도인 다문화가족이 신 빈곤층으로 편입되어가는 사회적 위험을 예방하기 위해서라도 빈곤의 세습과정을 차단할 수 있는 교육복지적 서비스 재정을 확충하는 국가적 사회통합주의 가치가 재정 충당차원에서 적용될 수 있는 사회여건의 성숙도 요구된다.

    마지막으로 본 연구는 정책분석의 다양한 방법론 중에서 복지정책의 산출분석방법을 채택하여 교육복지정책내용(contents) 위주로 분석하였으므로 정책이나 개별프로그램이 선택되고 결정되는 정책환경적인 영향과 관련된 과정분석이나 성과(효과)를 분석하지 못한 제한점이 있다. 우리나라에서 다문화사회가 사회‧국가적으로 정책의제화가 된 시기가 최근 몇 년 정도에 불과한 점을 고려할 때, 정치‧경제‧사회적 환경 분석의 여지가 많지 않은 실정이기는 하지만 복지정책은 정책 외부환경의 영향이 많은 분야라는 점에서 본다면 과정분석이나 정책결과를 검증하기 위한 성과분석도 요구된다. 아울러 다문화가족 교육복지정책의 정체성이 복지적 차원 뿐 만 아니라 교육적 차원에서도 분석이 될 수 있다는 점에서는 본 연구 이외에도 교육학적인 차원의 후속연구가 이루어지기를 기대해본다.

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  • [표 1] 산출분석방법에 따른 분석틀
    산출분석방법에 따른 분석틀
  • [표 2] 국제결혼이민자 가정 자녀(학교급별) 할당체계 현황
    국제결혼이민자 가정 자녀(학교급별) 할당체계 현황
  • [표 3] 외국인근로자 가정 자녀(학교급별) 할당체계 현황
    외국인근로자 가정 자녀(학교급별) 할당체계 현황
  • [표 4] 다문화가족 교육복지 급여체계 현황
    다문화가족 교육복지 급여체계 현황
  • [표 5] 다문화가족 교육복지 전달체계 현황
    다문화가족 교육복지 전달체계 현황
  • [표 6] 다문화가족 교육복지 재원체계 현황
    다문화가족 교육복지 재원체계 현황