지역발전정책의 성과와 한계*

Retrospect and Prospect of the Regional Development Policies

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  • ABSTRACT

    이 연구는 노무현정부와 이명박정부에서 추진되었던 지역발전정책의 특징을 고찰하고, 지역별 특성에 적합한 지역발전정책 지향도 및 지역발전의 과제 등을 비교분석하여 한계점을 진단함으로써 향후 바람직한 지역발전전략의 방향을 도출하고자 전문가 집단을 대상으로 델파이 조사를 시행하였으며, 법·제도, 추진체계, 지원체계, 정책지향·가치, 정책내용별로 비교·분석하여 보았다.

    전문가들은 향후 지역발전정책의 방향으로, 비수도권 지역으로의 기업이전을 위한 제도적 기반의 마련과 이를 강력히 추진할 전담기구의 설치, 지역주민들이 체감할 수 있는 방향으로의 지역발전정책이 일관되게 추진되어야 함을 지적하고 있다. 또한 이를 뒷받침하기 위한 정책내용으로 지역인재의 양성 및 공공기관이전과 혁신도시의 성공을 통한 지역도시의 발전을 꼽았다.


    Having an emphasis on the regional development policy in the Roh Moo-Hyun government and Lee Myung-Bak government, this paper focuses on the characteristics, directions, achievements and limitations of the policy in both governments. Based on the comparative analysis between two governments, this paper suggests the desirable direction of the regional development policy. For both comparative analysis and suggestions, this paper performs the delphi survey based on the research framework comprising of law·institution, organizational structure, supporting system, policy orientation·value, and contents of the policy.

    Experts suggest the establishment of both the fundamental institution for the business relocation to the noncapital region and the organization for performing it. In addition, they emphasize the consistent regional development policy for the direction of citizens' awareness of the outcome. Also, they propose the urban development in the noncapital region based on the regional human resource cultivation and the success of public institutions relocation and the innovation city.

  • KEYWORD

    지역발전정책 , 지방분권 , 델파이조사

  • Ⅰ. 서 론

    세계화와 함께 국경을 초월한 무한경쟁이 시작된 시점에서 지역의 경쟁력은 곧 국가경쟁력으로 이어지고 있다. 국가경쟁력의 향상을 위해서 지역의 중요성과 역할은 더욱 강조되고 있으며, 지역혁신, 창조적 지역개발, 학습지역 등 다양한 지역발전 전략이 전 세계적으로 구가되고 있다.

    우리나라에서도 1960년대와 70년대에 거쳐 추진된 성장거점(growth-pole) 발전전략에 따라 성장위주의 지역정책이 계속되어 왔으며, 이에 따른 수도권 및 도시지역 인구과밀, 지방인구의 지속적 감소 및 지역경제 쇠락으로 인한 문제들이 발생하게 되었고, 이는 국가경쟁력의 향상과 국민의 삶의 질 향상이라는 측면에서 해결해야 할 심각한 과제로 대두되었다. 이러한 문제를 해결하기 위해 노무현정부는 지역혁신과 균형발전을 이념으로 한 반면, 이명박정부에 들어와서는 녹색성장과 글로벌 경쟁력 지향, 광역화를 지역발전 정책의 근간으로 하였다. 이러한 노력에도 불구하고 <표 1><표 2>에서 보는 바와 같이 수도권과 비수도권 지역간 불균형이 해소되었다고 보기에는 어려움이 있다.

    이 연구는 노무현정부와 이명박정부에서 추진되었던 지역발전정책의 특징을 고찰하고, 지역별 특성에 적합한 지역발전정책 지향도, 향후 지역발전 과제 등을 전문가 조사를 통하여 비교분석하여 한계점을 진단하고 향후 바람직한 지역발전전략의 방향을 도출하는 것을 연구목표로 한다. 분석을 위해 지역균형발전정책 분야 전문가 집단을 대상으로 델파이 조사를 시행하였으며, 법·제도, 추진체계, 지원체계, 정책지향·가치, 정책내용별로 비교하여 두 정권에서 추진한 지역발전정책의 특징과 문제점, 개선방안을 도출하고자 하였다.

    Ⅱ. 이론적 고찰

       1. 지역발전의 개념

    지역발전은 ‘지역개발’이나 ‘지역정책’, ‘지역성장’ 등의 용어와 혼용되고 있으며, 경우에 따라서는 구분하여 별개의 개념으로 사용되기도 하는 등(김현호 외, 2010:8) 아직 학자들간에 합의된 정의가 내려져 있지 않다. 다만 지역발전이 지역의 총체적 발전 현황, 수단 등에 주로 초점을 맞추는 데 비하여 지역개발은 지역발전을 위한 행위나 처방, 지역정책은 정책자체에 초점을 두어 중앙정부와 지방정부 사이의 통합된 메커니즘(OECD, 2010)을 주로 지칭하는데 사용되고 있다.

    Felsenstein(2001)의 경우는 지역발전이 지역의 구조적, 질적, 장기적 속성의 진보를 의미하고, 지역성장은 지역경제를 구성하는 각 요소의 객관적이고 계량가능한 단기적 진보를 의미한다고 구별하고 있다. 즉, 발전이 생활이나 삶의 수준이 개선되는 쪽에 초점을 두는 것으로 정의된다면 개발은 발전을 위한 구체적 행위를 뜻하며, 성장은 경제적 측면에서의 지역경제 확대를 의미한다.

    학자들의 제 정의를 살펴보면 Friedmann(1976)은 지역발전을 ‘지역의 삶의 질 향상과 경쟁력의 강화’로 보고, 구조개혁을 통한 생산력의 증가와 인적, 재정적, 물적 역량을 활성화하여 복지수준이 향상되는 것으로 정의하고 있다. Riddell(1986) 또한 이와 유사하게 ‘지역의 상향적 변화의 총체’로 정의하고 있으며 Fitzgerald & Leigh(2002)는 ‘형평성과 지속가능성의 원리에 기초하여 인적, 물적 개발을 통해 공동체 삶의 수준이 향상되는 것’으로 보고 있어 지속가능성에 초점을 두고 있다. 이와 유사하게 김태환 외(2004)는 ‘지역내에서 나타나는 구조적, 질적, 장기적 속성의 긍정적 변화’로 정의하고 있으며, 김용웅 외(2011)는 ‘복수의 공간단위를 포괄하는 광범위한 지리적 영역을 대상으로 하는 물적 기반조성과 사회경제적 제반 조건의 개선’으로 정의하고 있다.

    한편 우리나라에서 법률상 정의하고 있는 바에 의하면, 국가균형발전특별법 제2조에서 지역발전을 “자율과 창의를 기반으로 지역별 특성을 고려한 지역 간의 균형 있는 발전과 상호 협력 증진을 통하여 주민 생활기반을 확충하고, 지역경제를 활성화함으로써 주민의 삶의 질 향상과 지역경쟁력을 강화하는 것”으로 정의하고 있다.

       2. 지역균형발전의 개념

    지역균형발전은 수도권과 지방, 도시와 농촌간의 균형발전을 의미하는 개념으로(최용환, 2008) 이 또한 학자들간에 다양하게 정의되고 있는 개념이다. 그러나 Myrdal의 누적적 순환인과론에서처럼, 수도권 집중으로 인한 지방의 위기, 지방의 위기로 인한 수도권 집중의 재생산과 같은 악순환을 해결하기 위한 방안이라는 광의의 정의 안에 포괄되며, 도시와 농촌간의 상생을 궁극적 목표로 한다는 점에서는 동일하다.

    Oden의 경우 또한 과도성장도시의 성장압력을 완화시키고 기능을 타지역으로 분담시키기 위해 다른 지역의 성장을 도모하여 국가 전체의 경쟁력을 향상시키는 것으로 개념정의를 하고 있으며 지속가능성과 균형발전이 지역정책의 성공을 위한 중요한 요소라고 주장한다(조희덕, 2008).

    국토연구원(2005)은 지역균형발전을 분산정책, 분업정책, 분권정책의 종합적 메가정책1)으로 정의하고 있는데, 즉 수도권에 집중된 인구와 세원, 중앙에 집중된 권한을 지방으로 이양함으로써 자생적 발전을 유인하는 정책을 말한다.

    홍준현(1999)은 지역간 균형발전이 지방자치단체간에 경쟁적 및 재정적 균등성을 가져오고, 선진지역과 낙후지역간에 나타나는 사회적 대립과 갈등을 해소시키며, 국가전체로서 지방자치기반의 안정과 대등한 교류에 의한 지방자치단체 상호간 공동발전을 가져다 줄 것으로 전망하고 있다.

       3. 지역발전정책의 의의

    앞서 살펴본 지역발전의 개념과 같이, 지역발전정책 역시 학자들에 따라 상이한 개념으로 사용되며, ‘지역정책’, ‘지역개발정책’ ‘지역개발계획’ 등의 용어와 혼용되고 있다. 김혜천(2011)은 지역정책을 ‘각종 지역문제의 해결과 바람직한 지역의 변화와 발전을 유도하고 관리하기 위해 정치·행정적 과정을 통해 결정된 공적 목표’로 정의하고 있다. 황명찬(1981)은 정책수립의 주체에 따라 지역정책은 국가가, 지역개발계획은 지방자치단체가 수립하는 것으로 보고 있다. 이와 유사하게 장재홍(2008)은 대상지역을 중심으로, 국가가 지역을 대상으로 하는 정책은 지역정책, 지방자치단체가 지역을 대상으로 하는 정책은 지역별 정책으로 구분하고 있다.

    지역발전정책이 등장하게 되는 배경은 크게 두 가지로(김용웅 외, 2011) 첫째, 정부가 개입하지 않고서는 사회·경제적 문제의 해결이 불가능한 저발전지역, 쇠퇴지역, 과밀지역 등의 문제지역이 발생함에 따라 낙후지역을 개선하기 위해 등장한다. 둘째, 국가경제 성장 및 산업화 등 국가발전 추진을 위한 공간적 투자전략의 요구에 따라 균형적인 지역발전을 위한 집행수단으로서 지역발전정책이 등장하게 된다.

    우리나라 지역발전정책의 변천과정을 시기별 특징을 중심으로 살펴보면 다음의 <표 3>과 같다.

       4. 지역발전이론의 전개

    지역발전이론은 사회환경의 변화에 따라 전통적 발전이론의 개념과 이론의 한계가 노정되고 이에 대응하여 새로운 패러다임이 제기되면서 변화해 왔다.

    김용웅 외(2011)에 의하면 지역발전이론은 경제성장의 지역적 현상을 원인과 과정으로 설명하는 실증이론과 지역발전을 촉진하는 전략을 다루는 규범이론으로 나누기도 하고, 실증이론을 다시 지역성장균형이론과 지역성장불균형이론, 규범이론을 다시 공간전략이론과 추진전략이론으로 구분하기도 한다.

    이하에서는 지역발전이론을 전통적 지역발전이론과 신지역발전이론으로 구분하여 살펴보기로 하겠다.

    1) 전통적 지역발전이론

    전통적 지역발전이론의 성장이론은 저개발상태로부터 벗어나 양적 성장을 이루는 것을 최우선으로 고려하는 것으로, 성장의 파급효과가 연관산업 및 주변지역으로 파급될 것이라고 보는 낙관적 견해이며, 신고전파의 일반균형이론, 경제발전단계설, 총량성장산업화이론, 자원재배치이론, 경제기반이론, 성장거점이론 등을 주축으로 발전되어 왔다. 즉, 집적경제를 통해 국가 전체의 총량적 성장을 도모하는 하향식, 이전적(외생적) 개발에 기반하고 있으며, 성장의 혜택을 지역으로 나눠주는 전략이라 할 수 있다(고병호, 2010).

    누적성장이론 및 성장거점이론의 경우, 총량성장의 과정에서 불균형 성장이 나타나며 이러한 불균형은 불가피한 것이나 국가 전체적 측면에서는 성장을 가져오는 것으로 보고 있으며, 신고전파 경제이론에서는 이윤극대화를 통해 노동과 자본이 자동적으로 생산비용이 낮은 저개발지역(한계생산성이 높은 지역)으로 이동함으로써 궁극적으로는 균형 발전 상태에 도달한다고 보고 있다. 자원재배치이론에서는 현실에서 지역간 불균형 발전이 나타나기 때문에 인구, 자원, 산업을 재배치하는 지역정책을 통해 지역균형발전을 이룰 수 있다고 본다.

    2) 신지역발전이론

    신지역발전이론에서는 지역격차의 완화 또는 해소라는 전통적 지역정책의 목표에 한정되지 않고 지역의 혁신역량 강화와 지역간 생산성 격차를 줄이는데 목표를 두는 것으로, 신산업지구이론, 산업클러스터론, 지역혁신시스템론 등이 있다.

    신산업지구이론(new industrial districs theory)은 유사한 종류의 중소기업들이 산업집적지역을 형성하여 기업간 거래 연계와 근접성을 강화함으로써 관련산업의 경쟁력을 확보하고 당해지역이 역동적으로 발전하게 된다는 것이다(Piore & Sabel, 1984: Markusen et al., 1986; Scott, 1988). 산업클러스터이론(industry cluster)은 특정지역에 상호관련된 기업과 지원기관을 집중시키면 공간 근접성으로 인해 기업들의 거래비용이 최소화되고 나아가 기업간의 다양한 네트워크가 형성되어 기술혁신의 잠재력이 높아지고 지역경쟁력이 상향된다는 이론이다(Porter, 1998; Krugman, 1995). 지역혁신시스템이론(regional innobation system theory)은 국가 및 지역발전에 있어 기술혁신의 중요성과 역할에 주목하고, 특정지역이 내성적 혁신을 창출하는 시스템을 구축하기 위해 필요한 물리적 하부구조(도로, 공항 등)뿐만 아니라 다양한 경제주체간의 협력적 네트워크 형성, 상호간 공동학습 및 혁신을 촉진하는 사회문화적 제도와 환경조성 등의 중요성을 강조하는 이론이다(Cooke, 1992; Cooke et al., 1998).

       5. 선행연구의 고찰

    앞에서 살펴본 바와 같이 지역발전에 관한 연구는 주로 지역발전 또는 지역발전정책의 개념에 관한 것이었으며, 학문 분야별로는 주로 지리학 분야에서 낙후지역 개발(안영진, 2011; 박상원 외, 2011; 이현주 외, 2010; 류덕현 외, 2009; 홍성우 외, 2007; 박노욱, 2007; 우윤석, 2004; 김진영, 2004; 임경수, 2003)과 수도권정책(이기배, 2013; 이정석, 2013; 이창근 외, 2013; 신원득 외, 2012; 김광익 외, 2012; 허재완, 2011; 이현주 외, 2011; 남기범 외, 2010; 신운용, 2009; 강현수, 2007)을 다룬 것이 많다. 또한 농촌경제학(성주인, 2013; 송미령, 2013; 윤원근, 2013; 박종섬, 2013; 강동규, 2009) 분야에서 농촌지역 개발을 중심으로 이루어졌으며, 행정학 분야에서는 주로 커뮤니티 활성화(라영재, 2011; 오형은, 2011; 임정엽, 2010) 또는 협력적 거버넌스(강봉임, 2013; 박형준, 2007; 김현호 2013)와 관련된 연구가 소수 이루어졌다.

    그러나 이 연구들은 주로 지역발전사업 분석이나 현황분석에 치중하여 정부간 비교나 발전단계별 통시적 분석을 시도하지 않는 한계를 가지고 있다. 이러한 관점에서 본 연구는 노무현정부와 이명박정부의 지역발전정책의 특징을 고찰하는 한편, 지역발전정책 지향도, 향후 지역발전 과제 등을 전문가 조사를 통하여 비교분석하여 한계점을 진단하고 향후 바람직한 지역발전전략의 방향을 도출하고자 하였다.

    1)권력분점에 기초한 국토균형화는 이른바 3분 정책으로, 분산정책의 내용은 수도권 집중기능의 여타지역 분산, 지역의 사회경제발전기회 축적여건 조성, 분산을 통한 국가개조와 지역경쟁력의 강화, 물리적 공간적 요소 이동을 통한 비수도권 지역으로의 기능이전이며, 분권정책의 내용은 중앙정부의 행·재정권한의 지방자치단체 이양, 지방자치단체의 과세자주권의 보장, 분권을 통한 국구혁신으로 내적 발전역량 강화이다. 분업화 정책은 지역별 특성화 기회제공, 지역별 특화산업과 전문기능 육성을 내용으로 하고 있다(고병호, 2010).

    Ⅲ. 조사설계

       1. 분석틀

    이 연구는 노무현 정부와 이명박 정부의 지역균형발전정책의 공과를 비교분석하고 미래의 지역균형발전정책의 방향을 모색하는데 그 목적이 있다. 이러한 목적을 달성하기 위하여 지역균형발전정책의 구성요소를 중심으로 조사의 분석틀을 설정하면 다음과 같다.

    분석틀은 크게 지역균형발전정책과 이를 둘러싼 환경적 요소로 구분된다. 지역균형발전정책은 이 정책의 지향점(가치)와 이러한 가치를 달성하기 위한 구체적인 내용으로 구성이 된다. 환경적 요소는 지역균형발전정책의 목표를 효과적으로 달성하기 위한 제반 요소들로서 법·제도, 정책의 추진체계, 그리고 최고지도자의 관심 등 지원체계로 구성된다. 이를 그림으로 표현하면 <그림 1>과 같다.

       2. 연구방법

    이 연구에서는 지역균형발전정책의 공과를 비교분석하고 우리나라 지역균형발전정책의 문제점과 개선방안을 도출하기 위하여 지역균형발전정책 분야 전문가 집단을 대상으로 델파이 조사를 진행하였다. 델파이 방법은 일반적으로 면밀하게 계획된 익명의 반복된 설문과 그 결과에 대한 피드백을 제공함으로써, 조사 대상자들이 직접 한 곳에서 모여서 논쟁하지 않고서도 전문가들의 합의를 유도할 수 있는 일종의 집단협의 방식에 대한 대안적 조사방법이다(Strauss & Zeigler, 1975).

    델파이 방법은 다른 연구방법에 비하여 다음과 같은 장단점을 갖고 있다. 델파이 방법의 장점은 첫째, 연구문제에 대한 아이디어를 그 분야의 전문가 집단으로부터 수집하기 위한 효율적인 방법이다. 둘째, 응답자의 시간을 효율적으로 활용할 수 있다(양정화 외, 2006). 셋째, 익명성이 보장되므로 응답자의 자유로운 반응을 극대화할 수 있고 직접적 대면토론에서 나타날 수 있는 바람직하지 못한 심리적 부작용을 피할 수 있다. 반면 델파이 방법의 단점은 첫째 전문가 선정에 있어 대표성 문제가 있을 수 있다. 둘째, 합의를 얻는 과정에서 반복적 설문조사를 하기 때문에 비교적 전체 조사과정이 끝나는데 긴 시간이 걸린다. 셋째, 조사가 1차, 2차, 3차로 반복되어 감에 따라 그 회수율이 점점 낮아진다.

    이 연구에서는 현재 우리나라 지역균형발전정책에 대한 현황과 쟁점을 이해하고 전문적인 의견을 제시하기 위해 이 분야의 전문가를 델파이 조사 패널로 구성하였다. 지역균형발전정책을 보는 관점에 따라 다를 수 있지만 지역균형발전정책에 대하여 충분한 지식이 있고 쟁점에 대한 찬반논리를 내세울 수 있는 사람을 전문가로 보고, 전문가들의 수행업적에 대한 평가, 경력, 연구 업적 등을 고려하여 총 15명을 선정하였다.2)

    연구의 절차를 도식화 하면 <그림 2>와 같다. 현황분석 및 선행연구 고찰을 통해 핵심쟁점 내용을 선정하고 쟁점요소에 대한 의견을 구하는 개방형 설문과 페쇄형 설문, 반구조화된 설문을 사용하여 전문가들의 의견을 가급적 빠짐없이 수렴하고 합의할 수 있도록 설계하였다.

    분석의 단위는 전문가 집단이며 가장 핵심이 되는 것은 우리나라의 지역발전균형정책에 대한 문제인식과 개편방안에 대한 전문가의 의견이다. 전체 개방형 질문이었던 1차 조사를 제외하고, 2차, 3차 조사의 폐쇄형과 평정척도형 설문을 시행하였고 자료처리는 평균값, 사분점간 50% 범위, 전문가 집단별 평균값을 구하여 분석하였다.

    2)참여하는 전문가의 수에 관하여서는 전문가의 수가 작은 그룹이 효과적이라는 입장(송성진·윤도근, 1992)과 전문가수가 많아야 신뢰도가 높아진다는 입장(Dalkey et, al. 1970)이 있다. 작게는 4~11명으로 가능하다는 주장에서부터 100명이 넘는 전문가를 참여시킨 연구도 있으나 전문가의 수는 15명이면 중위수 차이가 별로 없다는 것이 일반적이다.

    Ⅳ. 노무현정부와 이명박정부의 지역발전정책의 특징

       1. 노무현정부 지역발전정책의 특징

    노무현정부는 출범초기 핵심과제 중의 하나로 ‘지방분권과 국가균형발전’을 선포하고 이를 실행하기 위한 정책프로그램으로 지방분권, 국가균형발전, 신행정수도 건설을 표방하였다. 노무현정부의 국가균형발전정책에서는 지역문제의 본질을 중앙집권적 행정구조와 일극집중형 공간구조에서 찾고, 자립형 지방화를 지역균형발전 정책의 목표로 설정하였다. 즉 노무현정부의 국가균형발전 정책의 비전은 ‘전국이 개성있게 골고루 잘 사는 사회건설’이었으며, 이를 실행하기 위한 전략은 지방이 스스로 성장할 수 있는 역량을 갖춘 지역으로 육성하는 자립형 지방화였다(변창흠, 2010). 또한 국민생활의 최소기준을 적용하는 ‘통합적 균형발전’과 지역의 역량을 강화하는 ‘역동적 균형발전’으로 구분하여 추진되었다(고병호, 2010).

    노무현정부 지역발전정책의 특징을 정리하면 다음과 같다.

    첫째, 과거 학자들과 시민운동가들이 제안하였던 지역간 불균형의 해소와 이를 위한 균형발전정책을 핵심 국정과제로서 전면 채택하였다는 점이다.

    둘째, 지역간 불균형 해소와 자립형 지방화를 촉진하기 위한 정책이 동시다발적으로 추진되었다. 이 시기 추진되었던 핵심시책은 지역특성화, 공공기관 및 기업의 지방이전, 낙후지역개발촉진, 신수도권 관리방안 등이다.

    셋째, 균형발전을 위한 강력한 추진체계의 구축과 제도화이다. 국가균형발전특별법, 신행정수도특별법, 지방분권특별법의 지방화관련 3대 특별법을 제정하고, 중심추진기구로 중앙에는 국가균형발전위원회, 지방에는 지역혁신협의회를 출범시켰다.

    넷째, 균형발전특별회계를 설치하여 국가균형발전사업의 재정적 뒷받침을 체계화하였으며, 기존의 부처별로 분산된 것을 통합화한 시스템을 마련하였다.

    다섯째, 지방주도의 상향적 지역발전체계를 구축하기 위해 지방분권을 균형발전과 동시에 추진하였다.

       2. 이명박정부 지역발전정책의 특징

    이명박정부는 인수위시절 21대 국정과제 중 ‘창조적 광역발전과 실질적 지방분권’을 제시하고 전략과제로 광역경제권 구축을 통한 지역경제 활성화를 설정하였다. 이 광역경제권 발전구상은 노무현정부때 발표한 광역경제권 기반 균형발전전략을 수용한 것이었으며, 지역의 경제성장에 초점을 두어 전국을 5+2(수도권, 충청권, 호남권, 대경권, 동남권의 5대 광역권과 강원권, 제주권의 특별광역권 7개 지역)로 구분하여 권역별로 사업을 추진하는 것이다. 이는 지역경쟁력의 광역적 대응 전략으로 볼 수 있으며 다차원적 광역경제권 지역공간체계의 구축을 통하여 지역경쟁력을 향상하려는 방안이다.

    이명박정부의 지역발전정책의 특징을 살펴보면 다음과 같다.

    첫째, 광역화·분권화·특성화를 통한 지역발전정책의 추진이다. 전술한 바와 같이 전국을 광역단위로 묶어 선도사업, 인력양성, 선도프로젝트를 추진하였다.

    둘째, 공간단위를 기존의 행정구역중심에서 벗어나 기초생활권(163개), 광역경제권(5+2), 초광역개발권(4+α)의 3차원적 지역발전정책을 추진하였다. 기초생활권은 상대적으로 소외된 지역의 주민의 삶의 질 개선을 목표로 하며, 광역경제권은 시·도간 연계협력을 통한 지역의 경쟁력 강화, 초광역개발권은 권역간 연계를 통한 국가경쟁력의 강화가 목표였다.

    셋째, 지방재정의 확충 및 자율성의 제고를 시도하였다. 지방소득세, 소비세와 지역상생발전기금을 신설하였으며 포괄보조금제도를 도입하였다.

    넷째, 신지역발전정책의 핵심인 광역경제권의 구축 및 활성화를 위해 지역발전위원회를 출범시켰으며 광역단위에 광역발전위원회를 설치하였다.

       3. 노무현정부와 이명박정부의 지역정책 비교

    이상에서 살펴본 노무현정부와 이명박정부의 특징을 정책지향점, 주요내용, 법·제도, 추진체계, 지원체계로 나누어 살펴보면 다음 <표 6>과 같다.

    Ⅴ.지역발전정책의 성과와 한계

       1. 노무현정부 지역발전정책의 성과와 한계

    노무현정부 지역발전정책의 정책지향점 측면에서의 성과를 살펴보면, 분권·분산·분업 등 3분 정책을 적극 추진하였는데, 구체적 내용으로는 주요 공공기관 지방이전을 통한 수도권 기능 분산화를 적극 추진하였다는 점과 지역특화를 통한 내재적 발전 추구, 지역혁신체계에 의한 내생적 발전 등을 통해 자립형 지방화를 추구하였다는 점도 긍정적으로 평가받고 있다.

    법·제도 부분에서 살펴보면, 지역균형발전을 위한 다양한 법(지방분권특별법, 국가균형발전특별법, 제주특별자치도설치법, 행정중심복합도시건설법, 혁신도시건설법 등)을 제정하였다는 점을 들 수 있다. 또한, 지역균형발전의 재원 확보를 위하여 국가균형발전특별회계와 종합부동산세 제도를 통해 지방지원 재원화를 시도하였다는 점도 긍정적인 평가를 받고 있다. 더불어, 평가체계를 구축함으로서 지역균형발전의 성과를 점검하고자 하였다는 점도 법·제도 부분에서의 긍정적인 측면으로 인식되고 있다.

    추진체계 측면에서는 국가균형발전위원회와 정부혁신지방분권위원회를 설치하여 지역균형발전을 추진하였다는 점과 더불어 혁신도시추진단 등도 성과로 인식되고 있다.

    지원체계 측면에서는 최고지도자의 지방분권화에 대한 확고한 정책 방향 설정과 함께 이에 대한 강한 의지는 지역균형발전을 위한 중요한 자원이라고 평가되고 있으며, 정권실세를 지방분권을 담당하는 책임자로 하여 정책을 추진한 점도 긍정적인 측면으로 지적되고 있다.

    지역발전정책의 내용면에서, 중앙 권한의 지방 이양 추진, 세종시·혁신도시 건설(기업도시), 제주특별자치도 지정, 공공기관 이전, 지역혁신체제(RIS)구축, 낙후지역 지원, 분권 교부세 등과 더불어 지방인재 및 지방대학들에 대한 우선적 고려(중앙정부의 각종 위원회, 지방대학 로스쿨 설치 등)가 있었다는 점이 긍정적 성과로 인식되고 있다.

    그러나 이러한 긍정적인 측면에도 불구하고 정책가치측면에서 행정구역간 형평성 확보, 결과적 균형에 치중하여 지역발전과 국가경쟁력의 연계가 부족하고, 실제 정책추진에 있어서는 혁신도시 건설 등의 하드웨어 인프라 사업에 치중하여 개발주의적 행태를 보였으며 수도권과 비수도권간 대립구조의 격화를 가져왔다는 한계점이 지적되었다.

    법·제도적 측면에서는 균형발전특별회계 특별교부금 지급 후의 사업 타당성 평가 및 사후 평가가 소홀했다는 점, 특별회계의 규모가 미흡하였다는 점, 그리고 수도권의 강력한 저항에 제도적 실익이 점차 약해졌다는 점 등은 노무현정부 지역발전정책의 한계점으로 지적되고 있다.

    추진체계 측면에서는 국가공공기관을 중심으로 분산정책을 추진하였고 대기업의 비수도권 분산 정책은 미흡하였다는 문제점과 함께 분산이 곧 분권과 균형은 아니라는 점에서 지방행정에 대한 이해도 부족을 지적하는 의견도 있었다. 전담기구로서 국가균형발전위원회가 초기에는 프랑스의 DATAR와 같이 통합조정기능을 가진 기구로 논의되었으나 결국 대통령 자문위원회로 귀결되고 행정적 지원을 위해 산자부에 국가균형발전지원단이 설치되었고, 이들은 기존 행정조직과 기능적 측면에서 원활하게 상호보완관계를 구축하지 못했다는 또한 한계로 지적되었다. 국가균형발전위원회와 정부혁신지방분권위원회의 역할과 범위가 과다하게 설정되었다는 지적과 함께 초기의 추진력이 시간이 지남에 따라 점차 동력을 상실하였다는 점도 미흡한 점으로 지적되고 있다.

    정책내용면에서는 대부분 장기 과제로서 단기성과가 미흡했다는 점과 중앙정부 주도로 인한 장기적 연속성이 미흡했다는 점은 문제점으로 지적되고 있다. 또한, 세종시(행복도시)의 갈등, 제주특별자치도의 경우 제주도민의 노력과 책임성을 담보하지 못함으로써 중앙정부 의존성만 심화시켰다는 문제점이 있으며, 분권교부세의 규모가 점차 축소되었다는 점도 미흡한 점으로 지적되고 있다. 균형발전특별회계의 규모가 작아 사업의 추진에 한계가 있었으며, 소규모 사업이 과다 시행되고 단위사업별로 세분화되어 사업간 중복과 재정운영의 경직성이 여전히 존재하였다.

    노무현정부 지역균형발전정책의 성과와 한계를 정리하면 <표 7>과 같다.

       2. 이명박정부 지역발전정책의 성과와 한계

    이명박정부 지역발전정책의 가장 큰 특징인 3차원 지역발전 구상사업에 대한 성과를 정리하면 다음과 같다.

    우선, 초광역경제권 사업의 경우 자치단체의 행정구역을 넘어서는 관점에서 사업을 추진한 점, 특별법을 제정하여 제도적 기반을 마련하고 종합계획을 수립한 점, 추진체계에 있어 전담조직을 구성하고 시범사업을 실시한 점이 긍정적 성과로 인식되고 있다. 반면, 초광역경제권 사업의 시·도간 조정이 이루어지지 않아 결국 최종적으로는 시도별로 배분하는 방식으로 이루어졌다는 점, 국비투자가 미흡하다는 점, 선도적 사업발굴에 애로가 있다는 점, 기존의 국책 지역사업을 추진하는 정도였다는 점, 동남서해안·휴전선·내륙 광역개발 사업추진의 가시적 성과가 미흡하였다는 점은 문제점으로 지적되고 있다.

    광역경제권사업의 경우에도, 시·도별 사업에서 시·도를 넘어서는 관점에서 사업을 추진한 점, 지역계획을 수립하고 전담조직을 구성하였다는 점, 국비투자와 연계협력을 강화한 점이 긍정적 성과로 인식되고 있다. 그러나, 시·도간 조정이 이루어지지 않아 결국 시도별 배분 방식으로 이루어졌다는 점, 실질적인 지역전략산업의 발전역량 강화에는 미흡하였다는 점, 권역별 추진 사업의 특성을 발견하기 어려웠다는 점, 국책사업 유치 과정에서 지역간 갈등 및 대립구조가 생성되었고 기존의 국책 지역사업과의 차별성 부재 등은 미흡한 점으로 지적되고 있다.

    기초생활권강화사업의 경우, 기초생활권의 자립역량강화 및 주민서비스 질 향상이라는 관점에서 바람직하다는 평가를 받았으며, 인구가 감소되는 농촌지역에 대한 농촌지원정책과 더불어 연계협력을 강화하였다는 점은 긍정적 성과로 인정되고 있다. 반면, 기초생활권간의 협조체계 및 공조체계가 미흡하고 성과평가체계가 미흡하며, 기존의 지역사업과 차별성이 부재하였다는 점 등이 문제점으로 지적되고 있다.

    이명박정부의 지역발전정책의 성과와 한계를 정리하면 다음 <표 9>와 같다.

    법·제도 측면에서의 성과를 살펴보면, 지역발전특별법과 행정체제개편 특별법의 제정과 균특법의 개정, 지방분권특별법과 지방이양법의 폐지, 국가균형발전위원회를 지역발전위원회로 재편하는 등의 제도적 정비가 이루어졌다. 그러나, 지역발전위원회의 기능이 상대적으로 약화되었으며, 노무현정부와의 정책 연계성이 부재하였다는 점과 함께 지역균형발전 사업과 재정건전성의 관계에 대한 연구 및 제도적 보완이 미흡하였다는 지적이 있다.

    추진체계에 있어서는 지역발전위원회가 대통령직속이기는 하나 존재 의미와 역할이 미약하고 기능 약화로 인하여 지역정책의 컨트롤 기능이 저하되었다는 점과, 광역경제권발전위원회가 지자체간 단순 협력기구로 광역경제권과 관련된 사업의 기획 및 조정권만 가질 뿐, 자율적인 집행권과 재정권 등을 확보하지 못하여 실효성이 떨어지며, 행정체제개편 및 통합의 성과가 미흡하였다는 점은 추진체계의 문제점으로 지적되고 있다.

    최고지도자의 지역발전정책에 대한 관심 등 지원체계와 관련하여, 최고지도자가 지역개발을 추진하고자 하는 의지가 있었으나, 4대강 사업에 치중하여 실질적 정책 추진 의지 및 실천적 노력 부재로 노무현정부에 비하여 지역균형발전에 대한 의지가 미약하였다는 점이 한계로 지적되었다.

    지역발전정책의 지향점은 창조적 지역발전, 광역발전(지역별 광역화로 인한 효율적 지역발전의 추구), 국토 경쟁력·국가경쟁력·지역경쟁력 강화, 선도 산업 중심의 지역별 특화전략 등으로 요약될 수 있으며, 효율성 추구와 경쟁원리의 적용이 중요한 정책가치로 설정되어 있었다. 이러한 지향점을 바탕으로 국가 전체적 관점에서 지역을 특화시켜 나가야 함에도 불구하고 지역들의 이기적 관행을 조정하지 못하고 결국 지역끼리 나누어먹기 식으로 변질되었다는 점과 함께 4대강 사업으로 다른 지역개발정책은 실종되었다는 점도 문제점으로 지적되고 있다. 또한, 성장거점방식에 의하여 수도권 중심의 개발과 함께 수도권 규제완화를 실시한 점도 문제점으로 지적되고 있으며, 지역균형발전을 통한 사회적 결속을 이루는데 미흡하였다는 것도 한계로 지적되었다.

    이명박정부 지역발전정책의 구체적 내용에 있어서의 성과는 수도권 규제완화, 3차원 지역발전, 4+α 초광역권 구축, 5+2 광역권구축, 163개 기초광역권 구축, 과학비즈니스벨트 등 거점 국책사업의 추진, 권역별 선도산업, 도별 테크노파크 조성사업, 환경·문화 등 지역발전을 위한 다양한 아이템의 발굴, 유사 프로그램(축제 등) 축소(예산 낭비 감소) 등으로 응답하였다.

    이러한 성과에도 불구하고, 지식경제부가 주관하는 광역경제권 중심의 지역균형발전정책으로 인하여 초광역권 및 기초생활권 정책은 미흡하였다는 점, 광역경제권 설정과 실질적 경제협력·산업연관이 불일치한다는 점, 중앙에서 강조하는 가치에 따라 지방정책의 가치가 급변하는 데서 발생하는 소모적 비용이 발생하였다는 점, 과도한 경쟁 위주의 지역균형발전정책을 추진하였다는 점, 대형 사업들이 자체 조정이 안 되어 중복 투자된 사례가 있다는 점, 포괄보조금제도가 시행되었으나 도입취지에 부합하는 신규사업의 발굴이 미흡하며 여전히 부처별 유사중복사업이 존재한다는 점 등이 문제점으로 지적되었다.

    Ⅵ. 결론: 지역발전정책의 방향

    이상에서 전문가조사를 통하여 노무현정부와 이명박정부의 지역발전정책을 정책지향·가치, 정책내용, 법·제도, 추진체계, 지원체계별로 성과와 한계를 비교하여 보았다. 전문가들은 향후 실질적인 지역발전을 이루기 위하여 비수도권 지역으로의 기업이전을 위한 제도적 기반의 마련과 이를 강력히 추진할 전담기구와 함께, 지역주민들이 체감할 수 있는 방향으로의 지역발전정책이 일관되고 추진되어야 함을 지적하고 있다. 또한 이를 뒷받침하기 위한 정책내용으로서 지역인재의 양성 및 공공기관이전과 혁신도시의 성공을 통한 지역도시의 발전을 꼽고 있다.

    전문가들이 1라운드에서 제시한 향후 지역발전정책의 방향을 정리하면 다음과 같다.

    새 정권의 출발과 함께 지역발전정책에 있어서도 몇 가지 변화가 있었다. 박근혜정부의 지역발전정책은 주민의 삶의 질 향상과 지역경쟁력 강화를 목표로 하는 지역희망(HOPE) 프로젝트로 대변된다. 국가균형발전특별법의 개정을 통하여 과거 하향식, 인위적으로 정한 광역경제권을 폐지하고 지역생활권과 경제협력권을 지방자치단체가 자율적으로 설정하도록 하고, 포괄보조금사업의 편성권을 시·군·구까지 확대하며 임의계획이었던 시·도 계획을 법정계획으로 변경하는 등의 변화는 전문가들이 제시한 자율성의 강화과 일치하는 내용으로 보인다. 또한 컨트롤타워로서의 지역발전위원회의 기능을 강화하여 심의사항에 지역생활권발전계획, 지역발전시책 및 사업의 조사·분석·조정, 지역발전에 대한 지표의 개발·관리 등을 포함시키고 각 부처의 주요 지역발전정책에 관해 의견을 제시하고 추진상황을 점검할 수 있도록 한 것도 전문가들의 의견과 일치하는 부분이다.

    그러나 여전히 수도권 일극집중 완화와 비수도권 발전을 위한 구체적 시행방안이나 제도적 기반의 마련, 부처간 연계협력의 강화, 특별회계의 증액 및 포괄보조단위 예산운영 등은 과제로 남아 있는 것으로 보인다. 국토의 균형발전을 통한 국가경쟁력의 향상이 일부 부처나 해당부서의 관심사가 아닌 정부전체의 과제로 부상한 지 오래인 만큼, 향후에도 정권의 교체나 부처의 조직개편으로 인한 단절이나 축소가 없도록 하고, 이전의 경험과 교훈을 통한 지속적이고 강력한 정책이 추진되어야 할 것이다.

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  • [<표 1>] 지역내 총생산(단위: 당해년 가격기준, 10억원)
    지역내 총생산(단위: 당해년 가격기준, 10억원)
  • [<표 2>] 시도별 성장률(단위: 실질성장률 %)
    시도별 성장률(단위: 실질성장률 %)
  • [<표 3>] 시기별 지역발전정책의 변천
    시기별 지역발전정책의 변천
  • [<표 4>] 전통적 발전이론과 신지역발전이론
    전통적 발전이론과 신지역발전이론
  • [<그림 1>] 지역발전정책의 비교분석틀
    지역발전정책의 비교분석틀
  • [<그림 2>] 연구절차
    연구절차
  • [<표 5>] 공간단위별 지역발전정책
    공간단위별 지역발전정책
  • [<표 6>] 노무현정부와 이명박정부의 지역정책 특징
    노무현정부와 이명박정부의 지역정책 특징
  • [<표 7>] 노무현정부 지역발전정책의 성과와 한계
    노무현정부 지역발전정책의 성과와 한계
  • [<표 8>] 이명박정부 3차원 지역발전 구상의 성과와 문제점
    이명박정부 3차원 지역발전 구상의 성과와 문제점
  • [<표 9>] 이명박정부 지역균형발전정책의 성과와 한계
    이명박정부 지역균형발전정책의 성과와 한계
  • [<표 10>] 전문가가 제시한 향후 지역발전정책의 방향
    전문가가 제시한 향후 지역발전정책의 방향