재정개선을 위한 주민참여예산제도의 활성화요인에 관한 인식조사와 정책적 함의- 주민참여예산위원과 공무원의 인식조사를 중심으로-

A Study on How to Facilitate Participatory Budgeting Program and Improve Local Governments Budgeting

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  • ABSTRACT

    본 연구는 주민참여예산제의 활성화에 대해 관련 주체들(주민참여예산위원과 공무원)이 어떻게 인식하고 있는 지를 조사하고 그 결과를 분석함으로써 주민참여예산제도의 활성화를 위한 정책적 함의를 도출하고자 한다. 이를 위해 주민참여예산제의 활성화 요인과 지방자치단체 예산편성 개선 간의 관계를 주민참여예산 관련주체들의 인식수준과 차이수준을 통하여 검증하고자 하였으며, 분석을 위하여 주민참여예산 활성화 요인으로 예산정보 공개수준, 심의의견 반영수준, 예산관련 교육수준을 선정하였으며, 예산편성의 개선과 관련하여 예산편성의 투명성, 예산편성의 능률성, 예산의견제시의 합리성을 핵심요인으로 선정하였다.

    분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 2012년의 응답에서는 주민참여예산 활성화 요인 중 주민참여예산관련 교육수준에 대해서 주민참여예산위원은 높다고 보는 반면 공무원은 낮다는 입장이다. 둘째, 2012년과 2013년을 비교해 볼 경우 지방자치단체 예산편성 개선과 관련된 핵심 요인 중 능률성과 합리성에 대해서 주민참여예산위원은 높아졌다고 보는 반면 공무원은 낮아졌다고 인식하고 있었다. 셋째, 주민참여 수준에서는 공무원과 주민참여예산위원 모두 주민참여가 확대되었다는 입장이기는 하지만 인식 수준은 서로 차이를 보였다. 현재 주민참여예산제의 활성화 요인의 경우에는 예산관련 교육수준에서 주체들간에 인식의 차이가 있으며, 예산편성 개선에 있어서는 예산편성과 관련된 능률성과 합리성에서 주민참여예산제 주체들의 인식의 차이가 존재한다. 특히 주민참여예산위원보다 공무원이 부정적인 입장을 보이고 있다는 점은 향후 주민참여예산제를 개선하는데 있어서 시사하는 것이 크다고 판단된다.


    The purpose of this study is to test, through the levels of the perception and differences among participatory budgeting officials, the relations between the factors to facilitate participatory budgeting and local government improvements of budgeting. For the factors to facilitate participatory budgeting, the level of budgeting information disclosure, the level of comments reflect deliberate, and the level of budgeting education were selected as key factors of budgeting transparency, budgeting efficiency, and budgeting comment rationality related to the improvement of budgeting.

    The statistically tested results are as follows. First, concerning the level of budgeting education in relation to participatory budgeting among factors to facilitate participatory budgeting, most respondents replied that since the introduction of participatory budgeting, citizen committeemen have been in a higher level, whereas, government servants in a lower level. Second, the year of 2012 and 2013 saw citizen committeemen become in a higher level in the efficiency and rationality among key factors of the improvement of local government budgeting, while government servants in lower level in it. Third, for the single question of the expansion of the level of citizen participation, government servants and citizen committeemen share that citizen participation has been expanded, but both of them show an difference in the level of perception. There is a big difference in the level of budgeting education out of factors to facilitate participatory budgeting program; in the level of participatory budgeting program participants' perception of budgeting efficiency and rationality related to the improvement of budgeting. It is true that compared with citizen committeemen, government servants show a more skeptical response to participatory budgeting program. These developments would, thus, give much insight in improving participatory budgeting program, in the days ahead.

  • KEYWORD

    주민참여 , 주민참여예산 , 지방자치 , 예산편성

  • I. 문제의 제기

    지방자치시대가 시작된 이래로 주민참여제도(Citizen Participation Programs)는 대의민주주의의 한계를 보완하고자 하는 시민통제의 한 방식으로서 지방자치 활성화와 함께 시작되어 다양한 방식과 제도로 국내에 도입되어 왔다. 이러한 주민참여의 일환으로 최근 들어 가장 주목받고 있는 제도가 주민참여예산제도(Citizen Participatory Budgeting)이다. 주민참여예산제도는 지역주민들이 예산편성 과정에 직접 참여하는 예산제도로서, 1989년 브라질의 뽀르뚜 알레그레(Porto Alegre)에서 처음 도입하여 ’90년대 중반 이후 전 세계적으로 확대되었다(엄태호・윤성일, 2013: 38). 국내에서는 2000년 초반에 필요성이 소개되기 시작하면서 주민참여의 한 유형으로서 중요성이 제기되었으며, 2004년 광주광역시 북구에서 처음 도입하였다. 2006년 이후에는 성공사례에 대한 연구와 도입모형이 본격적으로 연구 및 논의되었으며, 2011년 지방재정법 제39조와 시행령 제46조가 개정되면서 각 지방자치단체의 조례 제정을 통하여 법제화 되었다(남승우・권영주, 2013: 92).

    주민참여예산제도는 주권의 실현, 시민통제 그리고 재정제도의 개선이라는 측면에서 다양한 장점을 지니고 있을 뿐만 아니라 지금까지 도입된 주민참여제도 중 대의민주주의를 보완하고 지방자치를 확대하는데 있어 가장 효과적인 제도라는 것이 보편적인 견해이다. 반면에 주민참여예산제도가 모든 지방자치단체에 확산된 것은 사실이지만 실질적으로 활성화되었는가에 대해서는 의문의 소리가 적지 않다. 실제로 지방자치단체가 가지는 재정수준, 정치환경, 지자체의 입장 등 복잡한 정책환경 속에서 주민참여예산제가 실효성 없는 전시행정으로 몰락할 가능성이 있다는 주장이 전문가를 중심으로 끊임없이 제기되고 있다. 이러한 주장 이면에는 주민참여예산제가 크게는 주민참여 측면에서 어떤 성과를 보이고 있는지 작게는 지방자치단체의 예산과정에 어떤 도움을 주고 있는지에 대한 구체적 성과제시가 미흡하다는 점이 큰 영향을 미치고 있다. 특히 예산편성 과정으로 도입된 주민참여예산제가 지방자치단체의 예산편성에 어떤 영향을 미치고 있는지 살펴보는 연구는 많지 않다.

    이러한 문제인식을 토대로 본 연구는 실제 주민참여예산제도가 실시 및 운영되고 있는 지방자치단체 특히, 의정부시를 대상으로 주민참여예산제도의 활성화 요인과 성과의 핵심 요인을 중점적으로 살펴보고자 한다. 보다 구체적으로는 주민참여예산제가 주권실현, 시민통제, 재정개선의 측면에서 주민참여를 활성화 한다는 전제하에서 이중 특히 재정개선에 초점을 맞추어 주민참여예산제도의 활성화 요인을 검토하고 재정 개선의 핵심이라고 할 수 있는 예산편성과정에서 주민참여예산제의 성과를 주민참여예산제 참여주체들(주민참여예산위원과 공무원)이 어떻게 인식하는지 살펴보고자 한다.

    Ⅱ. 주민참여예산제의 의의와 선행연구 검토

       1. 주민참여예산제의 의의와 현황

    주민참여예산제란 지방예산의 투명한 공개, 주민참여에 의한 예산의 우선순위 결정, 실현가능한 예산안 편성, 지방의회의 동의의 단계와 절차를 거치면서 지역주민들이 지방자치단체의 예산편성과정에 지역 주민이 직접 참여하도록 하는 제도이다(나중식, 2006: 231).

    주민참여예산제의 목적은 심의민주주의 이념을 기초로 시민통제의 장치로서 재정의 투명성과 공정성(엄태호・윤성일, 2013: 39) 및 주권의 실현으로 재정의 책임성과 대응성을 확보하는데 있다(김수영, 2012: 5; 엄태호・윤성일, 2013: 39). 또한 주민참여예산제는 주민 스스로가 재정참여를 통하여 지역서비스를 개선한다는 점에서 재정의 도구적 측면에서 효율성과 효과성을 높이기 위한 제도로도 이해할 수 있다.

    이러한 가치 실현을 위하여 주민참여예산제는 예산의 투명한 공개, 주민참여를 통한 예산의 우선순위 결정, 지방자치단체와 주민대표의 협의를 통한 실현가능한 예산안 편성, 지방의회 심의・의결 등의 단계와 절차를 규정하고 있다(김도윤, 2009: 1149).

    주민참여예산제의 유형에 대해서는 다양한 분류가 이루어지고 있는데, 브라질의 주민참여예산제를 소개한 나중식(2004: 461-463; 2005: 136)은 ‘정부주도적 예산참여형’, ‘민관협의적 예산참여형, ‘시민주도적 예산참여형’으로 분류하고 있다. 곽채기(2005)는 ‘주민협의형’, ‘민관공동결정형’, ‘주민주도결정형’을 제시하였고, 안성민・최윤주(2009: 3)는 ‘유럽형포르투알레그레형’, ‘근접참여형’, ‘공공재정에대한자문형’, ‘공사협상형’, ‘지역기금형’ .‘조직된이익단체의참여형’으로 분류한다1). 특히 나중식(2005)은 이 당시 국내 주민참여예산제의 도입은 민관협의형으로 수렴될 가능성이 높다고 보았다.

    주민참여예산제는 1989년 브라질의 뽀르뚜 알레그레(Porto alegre)에서 처음 도입하여 성공적으로 운영되면서 시작되었다. 그 후 많은 국가들이 주민참여제도로 벤치마킹을 시작하였고(김배원, 2006: 134), 남미지역을 중심으로 활성화되다가 90년대 중반 이후 전 세계적으로 확대되었다(엄태호・윤성일, 2013: 38). 뽀르뚜 알레그레의 경우는 시민사회와 지방자치단체가 파트너십을 통하여 운영되어서(Novy & Leubolt, 2005) 국내에 도입된 주민참여예산제와 운영에 있어서 다소 차이가 있다.

    국내에서는 민주노동당이 2001년부터 예산참여운동을 전개하면서 국내에 처음 소개되기 시작하였으며(김배원, 2006: 134), 2003년 당시 행정자치부가 지방자치단체에 도입을 권고하면서 공식화되었다(최길수, 2011: 36). 2004년 광주광역시 북구가 최초로 도입하였으며, 2006년 행정자치부의 ‘주민참여예산제 표준조례안’ 제시, 2011년 3월에 지방재정법의 개정으로 주민참여예산제도가 의무화 되면서 현재 대부분의 지방자치단체가 주민참여예산제를 조례로 규정하고 있다. 이 때문에 현행 주민참여예산제의 법적 근거는 2011년 개정된 지방재정법 제39조와 시행령 제46조, 각 지방자치단체의 주민참여예산제 운영조례가 된다.

    주민참여예산제도의 절차와 기구 및 주민참여예산의 핵심이라고 할 수 있는 주민참여예산위원의 선정절차는 대부분의 지방자치단체가 비슷한 유형이기는 하지만, 자치단체별로 지역상황의 특수성에 따라 약간의 차이도 존재한다. 이 때문에 본 연구에서는 조사대상인 의정부시 주민참여예산제를 중심으로 주민참여예산제도 운영 및 주민참여예산위원 선정 절차를 설명한다(의정부시 홈페이지, http://www.ui4u.net).

    일반적으로 주민참여예산제의 기구로는 참여예산을 의결하는 주민참여예산위원회와 위원회 운영의 활성화를 위한 참여예산학교 그리고 참여예산연구회를 두게 된다2). 의정부시의 경우 예산안 배정을 위한 주민제안은 연중 접수하고 있으며, 주민참여예산위원회는 3~10월에 운영한다. 예산 공시는 8월 중에 이루어지며 7~8월에는 주민의견수렴을 위한 설문조사를 실시한다. 이후 절차는 기존 지방예산제도 운영절차에 따라 예산편성의 지침이 각 실과 및 동에 9월 중 이루어지며 지침에 대한 예산요구서는 9월~10월에, 예산안 확정은 11월, 지방의회 예산안 심의는 11~12월, 예산서 공개는 그 다음 연도 1~2월에 이루어진다. 3월부터 10월중에 이루어지는 주민참여예산위원회 운영은 선정된 주민참여예산위원회 의원들을 중심으로 예산편성에 대한 주민의견 수렴, 의견수렴을 위한 설명회, 공청회, 토론회 등을 개최한다. 특히 주민참여예산제의 핵심은 주민참여예산위원회 위원의 선정과 활동에 있다. 의정부시 조례(자치법규정보시스템, http://www.elis.go.kr)에 따르면 주민참여예산위원은 위원회의 참여를 희망하는 주민으로서 공개모집 절차에 따라 선정된 사람이 3분의 1 이상, 동장이 추천하는 사람이 동별 1명 이상, 시의회 추천과 예산재정에 전문적인 지식이 있는 사람이 각각 3분의 1 이내가 된다(제8조). 위원회의 위원장과 부위원장은 위원회에서 호선하며, 위원의 임기는 2년이고 1회에 한해 연임할 수 있다(제9조).

       2. 주민참여예산제에 관한 선행연구 검토

    주민참여예산제 관련 연구는 2000년대 초반에 시작되어 현재까지 계속되고 있는데 2004년 광주광역시 북구의 최초 실시와 2011년 제도화 과정과 정책의 현장변화와 맥을 같이 하면서 크게 세 유형으로 이루어진 것으로 보인다.

    첫째, 초기 연구는 2000년대 처음 시작된 초기 연구는 참여예산제의 소개와 필요성을 제시하는 연구와 해외 주민참여예산제도에 대한 사례연구(Case Study)가 병행되었다(김웅, 2001; 한춘성 외, 2002; 곽채기, 2003; 이원희, 2003; 나중식, 2004; 나중식, 2005; 진경아, 2005; 안성민, 2005). 둘째, 주민참여예산제도가 공식화되는 과정에 있어서는 주민참여예산제를 심도 있게 분석하려는 이론적 탐색(Theoretical Study)과 함께 국내에 적용 가능한 도입모형을 설계하는 연구(곽채기, 2005; 곽채기・박광우, 2005; 김도희・정준금, 2006; 김정완, 2008; 안성민・이영, 2008; 박민정・최성락, 2009; 최길수, 2011; 강윤호, 2011)가 주류를 이룬 가운데 일부 도입된 지자체 사례를 중심으로 주민참여예산제도의 운영실태와 발전방안을 모색하는 연구들도 이루어졌다(장노순, 2006; 안완기, 2007; 김정완, 2008; 최길수, 2011).

    셋째, 2011년 이후에는 제도 운영이 전국으로 확대되면서 각 지자체별 특수성과 주민참여예산제도의 일반성에 기초하여 주민참여예산제도의 성과 분석, 제도의 활성화 및 개선방안을 제시하는 연구가 시도되고 있다(강윤호・강은숙・김종석・박남기, 2012; 강주영, 2012; 김수영, 2012; 김중환, 2012; 유희숙・김예승, 2012; 이상희, 2013; 최길수, 2012; 조주복, 2012; 유소영, 2013; 윤성일・엄태호, 2013; 이광원, 2013; 이광원・황성돈, 2013; 권혁준, 2013; 장인봉・염영배, 2014).

    이러한 선행연구들은 각 연구성과의 가치뿐만 아니라 현재 연구동향과 관련하여 실제 운영되고 있는 주민참여예산제 성과를 경험적으로 검증하고자 하는 실증적 연구(Empirical Study)의 토대로서 큰 의의를 지닌다. 본 연구는 특히 주민참여예산제도의 활성화 요인을 검토하고 예산편성과정에서 어떤 성과를 확보하고 있는지 살펴보는 것을 연구목표로 하고 있다. 이를 위해서는 주민참여예산제가 지방자치단체 예산편성 과정에 어떤 영향을 미치는지에 대한 탐색이 함께 이루어져야 한다. 기존 주민참여예산제 활성화 연구는 주민참여예산제를 지자체에 도입하는데 있어서 어떤 과정을 통하여 확산시킬 수 있는가와 도입된 주민참여예산제의 실제 운영을 어떻게 활성화시킬 수 있는 가로 나누어 살펴 볼 수 있다. 여기서 주민참여예산제 도입 과정의 활성화 요인을 추적한 연구 유형들이 제도 도입과 관련하여 정치적 환경이나 행정적, 이념적 측면에 주목했다면, 도입된 주민참여예산제에 관한 연구유형은 지방재정에 있어서 기여하는 측면에서의 도구성(Instrumentality)에 집중하는 경향을 띤다.

    본 연구는 후자의 측면과 맥락을 같이하고 있다. 참고한 연구로는 주민들의 참여과정에 있어서의 활성화 요인을 탐색하는 연구(안성민, 2006), 주민참여절차 도구의 개선과 관련된 연구(김정완, 2008), 주민참여예산제도의 절차적 합리성에 대한 분석(박민정・최성락, 2009), 울산광역시 동구에 대한 주민참여예산제도 성과에 대한 사례분석(안성민・이영, 2008), 주민참여예산위원과 공무원의 참여제도에 대한 인식을 조사한 연구(김경훈・이은구, 2009), 주민참여예산제도의 역할에 관련하여 심의성, 효율성 제고에 관한 연구(조주복, 2012) 등이다.

    1)이러한 분류 원칙은 대체적으로 주민참여의 능동성과 지자체와 주민의 주도권에 따른다는 것이 일반적 견해이다(조주복, 2012: 73).  2)주민참여예산위원회는 주민참여예산제의 핵심기구로서 반드시 구성하여야 하는 반면 예산학교와 예산연구회는 일종의 보조기구로서 지방자치단체별로 도입현황과 운영수준이 다소 다르다.

    Ⅲ. 주민참여예산제와 성과요인

       1. 주민참여예산제 활성화 요인

    주민참여예산제 활성화 요인은 기본적으로 지방분권화와 지방분권화의 개별적 요소라고 할 수 있는 지방재정 분권화와 맥락을 같이하게 된다. 이러한 관점을 기초로 주민참여예산제가 가지는 도구적 측면에 집중하여 활성화 요인을 검토할 경우 크게 세 영역의 요인이 주로 언급되고 있다.

    첫째, 예산정보의 공개수준이다. 일반적 정보공개는 청구를 요구하지 않는 공개와 이해관계자들에 대한 정보공개가 논의 되는데(김배원, 2006: 128) 이러한 분류는 지방재정과 관련된 행정정보 공개의 틀이며, 본 논문에서 논의되는 예산정보의 공개란 예산편성과정에서 참여위원들에게 제공되는 예산안과 관련된 정보의 전달을 의미한다. 특히 정보공개는 지방예산의 투명성과 관련하여 중요한 요인이 된다(최길수, 2011b: 44). 또한 정보공개의 수준은 예산안이 가지는 비용과 편익을 이해하는데 필수적인 요인으로 예산안 편성과정에서의 의사결정의 토대가 된다(Kopits, 1998).

    둘째, 심의의견의 반영수준이다. 여기서 심의의견이란 주민참여예산제 참여위원들이 예산편성의 절차에서 결정된 사항이 지방의회의 예산안 최종 결정뿐만 아니라 지방자치단체의 집행과정에 어떤 수준으로 적용되는가의 문제이다. 특히 주민참여예산제는 심의민주주의를 기초로 하고 있다는 측면에서 주민참여예산제의 활성화는 매우 중요한 측면을 가진다. 여기서 심의의견의 반영의 핵심은 의사소통(Herbamas, 1999)이 된다. 즉 의사소통이 어떻게 이루어지는가가 심의의견의 반영의 주요논점이라고 할 수 있다. 다만 요인의 명칭에 대해서는 현행 주민참여예산제 참여위원은 의회의 심의 절차와는 달리 편성절차에만 관여하고 있는 관계로 심의의견의 반영으로 보아야 하는가, 편성의견의 반영으로 보아야 하는가에 대한 논란의 여지가 있다. 그러나 주민참여예산제 취지와 대의민주주의의 보완 측면에서 주민참여예산 편성과 관련된 예산에 대해서는 지방의회의 심의 결정에 중요한 역할을 담당하는 것이 이 제도의 취지이며, 주민참여예산제가 해당 예산에서는 편성과 심의의 일련의 절차 전부를 통칭함으로 심의라는 용어를 사용하더라도 큰 문제는 없다고 판단된다.

    셋째, 예산관련 교육수준이다. 현행 지방자치단체의 예산안은 지역사회의 특수성과 결합하여 매우 복잡한 양상을 띠고 있다. 특히 지방자치단체 예산은 예산순기에 따라 순차적으로 이루어지므로, 실제 예산안의 전체 내용을 이해하는 것은 해당 분야의 실무자나 전문가로서도 쉽지 않다. 즉 주민참여예산위원제의 취지와는 별도로 선발된 참여위원들이 예산안을 어떤 수준으로 이해할 수 있는 가는 별도의 문제이다. 이 때문에 참여위원의 눈높이에 맞는 예산과 관련 교육이 필요하게 되는데 이러한 장치들이 주민참여예산제의 보조적 기구라고 할 수 있는 예산학교와 예산연구회이다(이용환・송상훈・김진덕, 2011: 113-118). 이 중 특히 예산학교가 현행 주민참여예산제의 교육방식으로 널리 활용되고 있는데 서울시의 예산학교의 사례를 보면 참여예산의 이해와 주민참여예산위원회의 역할, 서울시 재정현황과 주민참여예산운영계획, 서울의 이해와 조례해설, 서울시 예산 분석 및 평가기법, 서울시 참여예산 사업 제안서 작성 방법 등의 과정으로 이루어지고 있다(http://finance.seoul.go.kr/archives/6581).

       2. 지방자치단체 예산편성개선의 주요요인

    지방자치단체 예산편성개선의 주요요인 역시 지방분권화의 개별적 요소라고 할 수 있는 지방재정 분권화의 결과로서의 측면을 가지게 되는데 이 때 논의되는 예산과정의 개선으로서는 크게 세 영역이 핵심요인으로 논의 된다.

    첫째, 예산편성 과정의 투명성(Transparency)으로서 여기서 말하는 투명성이란 지방자치단체의 주권자(주민)가 재정정보에 대한 알권리를 실현하고 실제 운영과정에도 참여할 수 있도록 하여 행정주체의 의사결정에도 도움을 줄 수 있도록 하는 일련의 과정이라고 할 수 있다(최락인, 2012: 159). 학술적으로 이러한 투명성은 대리인 모형(Agent Model)으로 설명되는데, Barro(1973)의 논의에 따르면 투명성은 지역 정치인 엄밀히는 지방자치단체에서 투표를 통하여 선출된 심의기능을 행사하는 지역 대리인(지방의회 의원)에 대해서 지역 대리인의 능력을 판별할 수 있는 좋은 척도이면서, 동시에 투명성이 증가할수록 지역 대리인의 지대추구 노력 역시 높아질 수 있음을 지적한다. 본 연구의 경우 이중 전자의 입장을 기초하여 예산편성시 주민참여가 결과적으로 지방재정 예산편성의 투명성을 개선하는 제도적 방안이라고 본다.

    둘째, 예산편성 절차의 능률성(Efficiency)으로서 엄밀히는 사회적 능률성(Simon, 1976)에 기초한다. 여기서 말하는 사회적 능률에는 인간적, 합리적, 상대적, 장기적 능률을 모두 포함하게 되는데, 주민참여예산제는 이러한 사회적 능률성에서도 상대적, 장기적 능률을 극대화 하는데 유리한 제도라고 볼 수 있다. 다만 일반적으로 재정제도의 효과는 능률성과 효과성의 양면을 모두 포함(안영후, 1998: 109) 하므로 성과 측면에 이 두 가지를 모두 고려하여야 한다. 하지만 현재 시점에서 주민참여예산제의 효과를 측정하는 것은 이 제도의 짧은 연혁을 고려할 때 어려움이 있다. 이 때문에 본 연구에서는 절차 단위가 가지는 사회적인 능률성에 집중한다. 즉 투입대비 산출의 결과 지역 사회의 상대적 자원배분과 장기적 재정효과에 긍정적인 역할을 할 것이라는 입장에서 예산편성시 주민참여가 지방재정 예산편성의 능률성을 개선하는 제도적 방안이라고 본다.

    셋째, 예산의견 제시의 합리성(Rationality)이다. 합리성은 보통 내용적 합리성과 절차적 합리성으로 구분되는데 주민참여예산제에서 고려되는 합리성은 주로 절차적 합리성이다. 왜냐하면 내용적 합리성은 최적 대안의 제시에 초점을 맞추게 되므로(박민정・최성락, 2009: 127) 인간이 가지는 제한된 인지능력을 고려할 때 이를 실질적으로 측정하는 것은 어려움이 있다. 또한 합리성은 과정을 중심으로 개선되는 것이 보통이므로(Simon, 1976) 주민참여예산제가 기존 지방예산편성과 심의 과정을 보완하여 예산제도 전체를 개선하는 즉 예산편성의 합리성을 개선하는 제도적 방안이라고 본다.

    Ⅳ. 연구설계

    본 연구는 주민참여예산제가 주권실현, 시민통제, 재정개선에 긍정적인 영향을 미친다고 가정한다. 다만 연구의 범위 상 주민참여예산제가 가지는 주권실현, 시민통제, 재정개선의 성격 중 재정개선으로서의 예정편성 개선만을 측정하고자 한다. 주민예산참여제도가 가지는 주권실현과 시민통제로서의 가치는 작게는 주민참여, 크게는 심의민주주의와 지방자치제도에 긍정적인 성과로서 기능할 것은 분명하다. 또한 실제 주민예산참여제도의 도입은 이러한 긍정적 효과가 복합적으로 작용할 것이라는 기대 때문에 확산된 것 또한 사실이다.

    문제는 이러한 정책 효과를 측정하는 데 있어서는 측정도구의 단일화와 구체화가 무엇보다도 선행되어야 하는데, 성과측정 도구를 복합적으로 구성하는 것은 연구의 범위를 확대해야 하는 문제가 있다. 이 때문에 본 연구는 주민참여예산제가 가지는 예산제도로서의 기능에 집중하고 예산제도가 가지는 고유의 성과를 측정하는 것으로 연구의 범위를 한정하고자 한다.

    이상의 내용을 정리하면 다음의 <그림 1>과 같다.

    이상에서 주민참여예산제의 활성화 요인은 예산정보 공개수준, 심의의견 반영수준, 예산관련 교육수준이 된다. 또한 주민참여예산제와 주민참여의 관계에서는 지방자치단체 예산편성 개선은 주민참여예산제와 주민참여의 매개요인(Mediating Variable)으로 볼 수도 있다. 하지만 연구의 범위를 한정한 관계로 본 연구에서는 주민참여예산제와 지방자치단체 예산편성 개선의 관계를 검증한다. 이를 위하여 실제 분석에서는 주민참여예산제 활성화 요인인 예산정보 공개수준, 심의의견 반영수준, 예산관련 교육수준과 지방자치단체 예산편성 개선에 있어서의 투명성, 능률성, 합리성이 조사대상에 따라 어떤 차이를 보이는지 살펴본다.

    주민참여예산제도도 엄연히 예산제도의 일종이므로 재정제도 개선에서 논의되는 척도로 제시된 투명성, 능률성, 합리성 역시 주민참여예산제의 활성화 요인으로 가정될 수 있다. 다만, 주민참여예산제는 전체 지방자치단체 예산편성 절차의 일부로서 도입되었고, 모든 예산이 주민참여예산제의 편성 대상은 아니며, 본 연구의 조사대상자가 주민참여예산위원과 관계 공무원이라는 사실을 고려해야 한다. 이러한 특성상 주민참여예산제의 활성화 요인은 주민참여예산위원과 관계 공무원이 실제 예산편성 참여 전에 접하게 되는 예산정보 공개수준, 심의의견 반영수준, 예산관련 교육수준이 이들이 실제 예산편성에 참여하는데 있어서 예산편성의 투명성, 예산편성의 능률성, 예산의견 제시의 합리성에 영향을 미친다고 보는 것이 타당하다고 본다.

    본 연구는 주민참여예산위원과 주민참여예산제에 관련된 공무원을 설문조사(Survey)하여 조사결과를 통계패키지인 SPSS 22k를 활용하여 통계적으로 분석(Statistical Analysis) 하였다. 또한 추후 시계열을 적용하는 종단연구(Longitudinal Study)를 위한 전 단계로서 2012, 2013년 2년간의 응답자의 인식수준을 비교분석하는 확장된 횡단연구(Expanded Cross- sectional Study)를 실시하였다. 실제 분석은 연도별, 집단별 인식수준과 차이를 분석하기 위하여 문항별로 기술통계분석(Descriptive Statistics), 빈도분석(Frequency Analysis), 차이분석(T-test), 교차분석(Cross-tabs Analysis)을 실시하였으며, 분석결과는 p<.05에서 검증하였다.

    모집단(Population)은 연구의 일반성을 강조할 경우 지방자치단체에서 주민참여예산제도에 참여하고 있는 예산위원과 관련공무원이며, 표본집단(Sample)은 판단표본추출(Judgement Sampling)에 의하여 선정한 2012년과 2013년 의정부시 주민참여예산제도에 참여한 주민참여예산위원3)과 관계공무원4)이다. 그러나 의정부시 고유의 주민참여예산제도를 분석한다고 볼 경우 의정부시 주민참여예산 참여집단 전체에 대한 전수조사(Complete Enumeration)가 된다. 이는 분석결과의 해석 범위를 어디까지 한정하는가와 관련하여 중요한 문제이다. 이에 대해서는 결론에서 상세히 설명한다.

    분석에 관련된 문항은 ‘예산정보 공개수준’, ‘심의의견 반영수준’, ‘예산관련 교육수준’, ‘예산편성과정의 투명성’, ‘예산편성 절차의 능률성’, ‘예산의견 제시의 합리성’ 등에 관련하여 주민참여예산제 시행 이전과 이후에 대한 질문으로 전체 집단에 따라 14~16개 문항으로 구성되어 있다. 또한 인구통계학적 특성 문항은 공무원의 경우 7개 문항, 주민참여예산위원 6개 문항이다.

    조사대상자의 설문조사 시기는 2012년과 2013년 모두 주민참여예산학교가 운영되는 5월에서 6월 중에 실시되었다. 설문조사 방법은 관련기관의 협조를 통하여 주민참여예산위원과 명단을 파악하고 예산학교 참여시간 등을 활용하여 설문조사를 실시하였고, 관련공무원은 관련 부처에 방문하여 설문을 배포회수 하였다.

    조사대상자 집단 즉, 주민참여예산위원과 관계 공무원의 조사연도별 인구통계학적 특성은 <표 1>과 같다.

    3)의정부시의 경우 주민참여예산위원이 활동하게 되는 첫해는 2012년이었다.  4)여기서 설문대상이 되는 관계 공무원이란 주민참여예산편성 과정에 직접 관여하는 공무원, 주민참여예산제 운영을 간접적으로 지원하는 공무원과 순환보직으로 두 영역의 업무에 참여한 경력이 있는 공무원을 말한다.

    Ⅴ. 분석결과

       1. 주민참여예산제 관련 기초조사

    연구분석에 앞서 관련된 주민참여위원과 관계 공무원이 가지는 주민참여예산제에 대한 일반적 인식을 조사하기 위하여 기술통계분석(Descriptive Statistics), 빈도분석(Frequency Analysis)을 실시하였다. 분석 결과는 다음과 같다.

    1) 주민참여예산위원

    주민참여예산제 운영과정에서의 긍정적 요인과 부정적 요인에 대한 응답에 대해서 2012년 위원들의 경우 부정적 요인5)으로는 형식적인 참여제도화(66.7%)와 집행부의 권한 약화(17.8%)를 꼽았다. 반면 2013년도의 참여위원들은 긍정적 요인으로 예산낭비예방 및 억제(23.7%)를, 부정적 요인으로는 2012년과 마찬가지로 형식적인 참여제도화(34.2%)를 꼽았으나 2012년보다는 응답이 전체적으로 분산되어 인기에 영합하는 정책집행이라는 응답(27.%)도 적지 않았다. 다음 <표 2>는 응답결과를 요약한 내용이다.

    주민참여예산제 활성화를 위해 필요한 것이 무엇인가라는 질문에 대해서는 2012년 위원들은 1순위로 단체장의 의지 및 리더십(37.8%), 2순위와 3순위로 공무원의 적극성(26.7%, 25.6%)를 꼽은 반면, 2013년 위원들은 1순위로 주민들의 적극적인 참여(25.7%), 2순위로 공무원의 적극성과 주민들의 적극적인 참여(20.6%)를 3순위로 주민들의 적극적인 참여(17.1%)를 꼽아 다소 다른 입장임을 알 수 있다. 다음 <표 3>은 응답결과를 요약한 내용이다.

    2) 공무원

    주민참여예산제 운영과정에서의 긍정적 요인과 부정적 요인에 대한 응답에 있어서 2012년 공무원들의 경우 긍정적 요인6)으로는 재정운영책임성확보(44.6%), 예산편성주민만족도제고(28.4%)를 꼽았고 2013년의 경우 긍정적 요인으로는 예산편성주민만족도제고(23.4%), 주민참여기회확대(28.1%)를 꼽아 2012년도에 비해 주민참여 활성화를 통한 주민만족도 제고가 긍정적인 요인으로 인식하고 있는 것으로 나타났다. 다만, 형식적인 참여제도화(28.1%)와 인기에영합하는정책집행(23.4%)을 부정적인 요인으로 꼽고 있음을 유의해야 할 것이다. 다음 <표 4>는 응답결과를 요약한 내용이다.

    주민참여예산제 활성화를 위해 필요한 것이 무엇인가라는 질문에 대해서는 2012년에 응답한 공무원 1순위로 단체장의 의지 및 리더십(24.3%), 2순위로 주민참여예산위원회 구성의 민주성과 대표성(13.5%), 3순위로 집단이기주의의 역기능 통제(21.6%)를 꼽은 반면, 2013년 공무원들은 1순위로 주민들의 적극적인 참여(35.9%), 2순위로 주민들의 적극적인 참여(17.5%), 3순위로 집단이기주의 등 역기능 통제(15.9%)를 꼽아 매우 다른 입장임을 알 수 있다. 즉, 2012년도에 비해 2013년도의 경우, 주민참여예산제 도입이 본격화되면서 제도의 본래 취지에 부합하는 운영을 기대하고 있으며, 그를 위해 주민들의 적극적인 참여가 가장 필요하다고 인식하고 있는 것으로 나타났다.

    다음 <표 5>는 응답결과를 요약한 내용이다.

       2. 주민참여예산위원과 공무원의 인식수준

    주민참여예산제도에 참가하는 주민참여예산위원과 공무원이 주민참여예산제 도입 이전과 이후 연도별로 활성화 요인 즉, 예산정보공개, 심의의견 반영수준, 예산관련 교육수준과 주민참여 예산편성과정 개선 즉 예산편성 과정의 투명성, 예산편성 과정의 능률성, 예산의견 제시의 합리성을 어떻게 인식하고 있는지 살펴보기 위하여 기술통계분석(Descriptive Statistics)을 실시하였다. 분석결과는 다음과 같다.

    1) 활성화 요인 수준

    2012년 응답결과에서는 주민참여예산위원의 경우 주민참여예산제 이전 정보공개, 의견반영수준, 예산교육수준 중 정보공개는 소폭 상승한 반면 의견반영수준과 예산교육수준은 크게 상승한 것으로 나타났다. 공무원의 경우는 자신들의 주민참여예산제 이전 정보공개, 의견반영수준은 일정수준 상승한 것으로 나타났으나 예산교육수준은 오히려 감소했다는 입장이다. 반면 2013년의 응답결과는 주민참여예산위원과 공무원 모두 예산정보 정보공개, 심의의견반영수준, 예산관련 교육수준이 상승하였다고 응답하고 있다.

    다음 <표 6>은 응답결과를 요약한 내용이다.

    2) 예산편성 과정의 개선

    2012년 응답결과에서는 주민참여예산위원의 경우 주민참여예산제 실시이후 예산편성 과정의 투명성, 예산편성 과정의 능률성, 예산의견 제시의 합리성 모두 3.00 이상으로 긍정적인 입장이며 이중 합리성이 3.40으로 가장 높게 나타났다. 반면 공무원의 경우 투명성에 대해서는 주민참여예산위원보다 긍정적인 입장이었으나 능률성과 합리성은 2점대를 유지하고 있어 주민참여예산위원보다 부정적인 입장임을 알 수 있다.

    반면 2013년 응답결과에서는 주민참여예산위원의 경우, 2012년 보다 투명성, 능률성, 합리성 모두 상승했다는 입장인 반면, 공무원의 경우는 투명성은 2012년보다 상승했다는 입장이지만 능률성과 합리성에 대해서는 2012년과 비교하여 큰 차이가 없는 응답수준을 보여주고 있다. 다음 <표 7>은 응답결과를 요약한 내용이다.

       3. 주민참여예산위원과 공무원의 인식수준의 차이

    주민참여예산위원과 공무원의 경우 활성화 요인 중 예산교육수준과 예산편성 과정의 개선수준 중 능률성과 합리성에 대해서는 서로 다른 입장을 보이고 있는 것으로 나타났다. 이에 실제 활성화 요인과 예산편성 개선에 대한 응답이 통계적 수준에서도 차이를 보이는 지 살펴보기 위하여 2012년과 2013년 응답에 대해서 집단별 차이분석(T-test)를 실시하였다. 분석결과는 다음과 같다.

    1) 활성화 요인에 대한 차이분석

    활성화 요인과 관련하여 2012년의 응답에서는 예산제이전의 예산교육수준에 대해서는 차이가 나타나지 않았으나 주민참여예산제 이후의 예산교육수준에 대해서는 F=13.816, t=3.509, 유의 수준은 .001로 나타나서 통계적으로 차이가 있는 것으로 나타났다. 반면 2013년의 응답에서는 주민참여예산제이전과 이후 모두 통계적으로 유효한 결과가 나타나지 않았다. 이러한 결과는 활성화 요인에 관련하여 2012년과 2013년의 주민참여예산위원과 관계 공무원 모두 주민참여예산제이전과 이후 활성화 요인이 상승하였다는데 입장을 같이 하고 있기는 하지만, 2012년 응답에서는 예산교육수준에 대해서 주민참여예산위원은 높아졌다고 보는 반면 공무원은 오히려 낮아졌다는 응답이 통계적으로도 유효함을 보여준다. 다음 <표 8>은 분석결과를 요약한 내용이다.

    2) 예산편성과정의 개선에 관한 차이분석

    예산편성과정 개선에 관해서는 2012년과 2013년 모두 예산 투명성에 대해서는 차이가 나타나지 않았으나 능률성과 합리성은 2012년과 2013년 모두 통계적으로 차이가 있는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 예산편성 과정 개선에 대해서는 주민참여예산위원과 관계 공무원 모두 능률성과 합리성이 높아졌다고 보는 반면 공무원은 낮아졌다는 응답의 차이가 통계적으로도 유효함을 보여준다. 다음 <표 9><표 10>은 분석결과를 요약한 내용이다.

    5)2012년도 주민참여예산위원의 경우 제도가 처음 시작되었다는 점을 고려하여 주민참여예산제의 운영과정에 긍정적 요인에 대해서는 설문을 실시하지 않았다.  6)2012년도 관계 공무원의 경우 제도가 처음 시작되었다는 점을 고려하여 주민참여예산제의 운영과정의 부정적 요인에 대해서는 설문을 실시하지 않았다.

    Ⅵ. 결 론

    본 연구는 주민참여예산제가 주권실현, 시민통제, 재정개선 측면에서 주민참여를 활성화 한다는 전제하에서 이중 특히 재정개선에 초점을 맞추어, 주민참여예산제도의 활성화 요인을 검토하고 재정개선의 핵심 분야라 할 수 있는 예산편성과정에서 주민참여예산제가 어떤 성과를 확보할 수 있는지 살펴보았다.

    주요 분석결과를 요약하면 다음과 같다.

    첫째, 주민참여예산제 활성화를 위해서는 주민참여기회 확대와 예산낭비 예방 및 억제라는 긍정적인 요인을 극대화하고 형식적인 참여 제도화와 인기에 영합하는 정책집행이라는 부정적인 요인을 최소화 하는 노력 하에서 주민참여예산제도의 본래 취지에 맞게 적극적인 주민참여 기회의 확대와 시민참여 역량강화가 필요하다는 것이 발견되었다.

    둘째, 주민참여예산제 활성화 요인 수준에 있어서는 예산정보공개 수준, 심의의견반영 수준, 예산관련 교육 수준에 있어서 2012년의 응답에서는 다른 요인들은 모두 개선되었다고 인식하고 있는 데 비해서 예산교육수준은 주민참여예산제 이후 주민참여예산위원은 높아졌다고 보는 반면 공무원은 오히려 낮아졌다고 보고 있다. 반면에 2013년의 경우에는 세 가지 요인 모두 개선된 것으로 응답하고 있어 전체적으로 주민참여예산제도의 활성화가 이루어지고 있는 것으로 보여 진다. 유경화(2014)의 연구에 의하면 주민참여방법은 오프라인 채널이 77.2%, 온라인채널이 22.8%로 나타난다. 앞으로 인터넷, SNS 등과 같은 새로운 미디어의 확산으로 주민참여 자체가 더욱 활성화 될 것으로 보이며 이는 바로 주민참여예산제도의 활성화로 이어질 것으로 기대된다.

    셋째, 예산편성과정 개선의 측면에 있어서는 2012년과 2013년 응답에서는 능률성과 합리성에 대해서 주민참여예산위원과 관계 공무원의 입장이 서로 달랐는데 주민참여예산위원은 능률성과 합리성이 높아졌다고 보는 반면 공무원은 낮아졌다고 인식하고 있었다.

    이상을 종합하면 현재 주민참여예산제의 활성화 요인의 경우는 예산관련 교육수준, 예산편성개선에 있어서는 예산편성과 관련된 능률성과 합리성에서 참여자들간의 인식의 차이가 존재하고 있다. 특히 공무원의 경우 이 요인들에 대해서 일부 부정적인 인식이 높다는 사실은 추후 주민참여예산제를 개선하는데 있어서 의미하는 바가 크다고 본다.

    연구결과 해석과 적용에 있어서 이상의 분석결과를 주민참여예산제를 실시하고 있는 다른 지방자치단체에 적용가능에 대해서는 추가적인 논의가 필요하다. 연구의 일반화와 관련하여서 조사대상인 의정부시를 모집단으로 한정할 경우 본 연구는 전수조사(Complete Enumeration)이지만 전국 지방자치단체를 모집단으로 볼 경우 판단표본추출(Judgement Sampling)에 가깝다. 즉 비확률표본인 판단표본추출의 성격상 분석결과를 일반화 하는데 일정 한계가 있다. 다만 현행 주민참여예산제는 2011년 법제화 과정에서 2006년 행정자치부(현 안전행정부)의 ‘주민참여예산제 표준조례안’을 참고한 경우가 많고, 도입과정에서도 이미 주민참여예산제 도입이 이루어진 지방차지단체를 모니터링(Monitoring)하여 지역의 특수성을 고려하면서 주민참여예산제를 도입한 사례는 많지 않으므로 연구결과를 일반화하여 적용하는 데 있어서 크게 무리가 있지는 않을 것이다.

    이러한 측면에서 본 연구는 주민참여예산위원과 관계 공무원이 예산제도에 대해서 어떤 의견 차이를 보이고 있는지 또한 예산제도의 개선을 위하여 어떤 측면에 집중해야 하는지에 예산참여집단의 전체의견을 통계적으로 검증하였다는 점에서 의의가 있다. 뿐만 아니라 현재 주민참여예산제 확대에 따른 참여제도의 수준을 집단별로 제시한 것 역시 주된 성과라고 판단된다. 문제는 주민참여예산제의 활성화 수준이다. 주민참여예산제가 형식적으로는 의무적으로 도입된 것은 사실이지만 그 활성화 수준은 지자체의 재원, 지역의 정치적 환경, 지자체 내의 제도취지에 대한 이해에 따라 큰 차이를 보이고 있다. 이 때문에 이러한 결과가 의정부시의 특수한 사례인지 주민참여예산제가 가지는 일반적 결과인지에 대해서는 추가적인 탐구가 필요할 것이다.

    본 연구는 방법론상 분석결과가 설문에 의한 인식조사(Survey)를 토대로 제시되어 주민참여예산제의 예산참여에 있어서의 성과를 수치적, 정량적 지표로 제시하지는 못하였다. 물론 인식조사 역시 정량화된 척도 개발이 불가능한 것은 아니지만 주민참여예산위원의 실제 활동과 제도운영의 짧은 연혁, 주민참여예산제도 뿐만 아니라 모든 공공정책의 예산효과를 측정하는 데에는 상당한 기간이 필요하다는 점에서 현시점에서는 실증적 연구를 실시할 경우 설문조사 이외에 방법에 대해서는 다소 회의적이다.

    연구의 한계와 성과를 토대로 후속연구에서는 첫째, 연도별 주민참여예산위원의 설문조사를 지속적으로 진행하여 시계열연구방식을 적용한 종단연구(Longitudinal Study)를 실시하고 둘째, 기존 연구 성과를 토대로 연구결과에서 도출된 각 요인을 보다 정교하게 측정할 수 있는 세부 측정 척도(Scale) 개발 셋째, 장기적으로는 실제 주민참여예산제의 정책효과를 가시적으로 측정할 수 있는 정량적 지표(Indicator) 개발을 모색하고자 한다. 또한 학술연구와 함께 주민참여예산위원과 공무원간에 인식차이를 토대로 실제 정책 현장에 도움이 될 수 있도록 구체적 정책대안 탐구 역시 병행하고자 한다.

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  • [<그림 1>] 연구분석의 틀
    연구분석의 틀
  • [<표 1>] 2012-2013년 조사대상 집단별 인구통계학적 특성
    2012-2013년 조사대상 집단별 인구통계학적 특성
  • [<표 2>] 주민참여예산제 운영과정의 긍정적, 부정적 요인: 참여위원(단위: 횟수, %)
    주민참여예산제 운영과정의 긍정적, 부정적 요인: 참여위원(단위: 횟수, %)
  • [<표 3>] 주민참여예산제 활성화를 위한 필요성: 주민참여예산위원(단위: 횟수, %)
    주민참여예산제 활성화를 위한 필요성: 주민참여예산위원(단위: 횟수, %)
  • [<표 4>] 주민참여예산제 운영과정의 긍정적, 부정적 요인: 공무원(단위: 횟수, %)
    주민참여예산제 운영과정의 긍정적, 부정적 요인: 공무원(단위: 횟수, %)
  • [<표 5>] 주민참여예산제 활성화를 위한 필요성: 공무원(단위: 횟수, %)
    주민참여예산제 활성화를 위한 필요성: 공무원(단위: 횟수, %)
  • [<표 6>] 주민참여예산제 활성화 요인 수준
    주민참여예산제 활성화 요인 수준
  • [<표 7>] 예산편성 과정의 개선 수준
    예산편성 과정의 개선 수준
  • [<표 8>] 2012년 교육수준에 대한 주민참여예산위원과 공무원의 인식차이
    2012년 교육수준에 대한 주민참여예산위원과 공무원의 인식차이
  • [<표 9>] 2012년 능률성과 합리성에 대한 주민참여예산위원과 공무원의 인식차이
    2012년 능률성과 합리성에 대한 주민참여예산위원과 공무원의 인식차이
  • [<표 10>] 2013년 능률성과 합리성에 대한 주민참여예산위원과 공무원의 인식차이
    2013년 능률성과 합리성에 대한 주민참여예산위원과 공무원의 인식차이