This study aims to contribute to the construction of South Korea’s childhood education and care system which would be implemented in South Korea as a necessary preparation for a unified Korea. Thus from the perspective of universal public education and care I compared the systems of the United States, China, Germany and Sweden to ascertain the components pertinent to a revised education and care system for a unified Korea and the challenges to be considered.
A summary of the comparison follows: The United States is now generally considered as a liberal welfare state which places the responsibility for its welfare system on the market, whereas Germany is deemed to be a conservative welfare state which places responsibility on society and individual families in accordance with the principle of subsidization. Sweden is a social democratic welfare state that considers the nation as the subject of welfare production. On the other hand China, which in the past has limited parents’ rights under its brand of socialism, has recently been promoting policies from a compensatory perspective. In these four models, it appears impossible for a welfare state to encompass integrative relationships of market, family, and state.
The study concludes with the following implications and considerations: with the ultimate objective of the two Koreas’ reconciliation and cooperation, any proposals of an early childhood education and care system aimed at guiding a future unified Korea should consider 1) the guarantee of children’s right to education and care based on a philosophy that puts children at the center, 2) the establishment of a population policy for raising birth rate, and 3) a guarantee of parents’ right of freedom to choose.
남북한은 60년간 정전상태에 있다. 그동안 남한과 북한은 서로 다른 이념과 조직 원리에 따라 영유아 교육보육 시스템을 형성하고 유지해왔다. 남한 사회는 자유주의와 개인주의(individualism) 사상에 근거하여 영유아 교육보육 시스템을 구축하고 그에 따라 정책과 프로그램을 시행하고 있다. 북한은 사회주의와 집단주의(collectivism) 이념을 토대로 한 주체사상과 수령절대주의에 기초하여 영유아 교육보육 시스템을 운영하고 있다. 이러한 상황에서 최근 많은 복지국가들은 영유아 교육보육 시스템을 재편하며 미래를 준비하고 있다. 따라서 한반도에 언제 닥쳐올지 모르는 통일을 대비하기 위해서는 한국의 영유아 교육보육 시스템을 미래지향적으로 개편할 수 있어야 한다.
미래지향적인 관점에서 통일대비 사회시스템 개편방안을 모색하기 위해서는 남북한 뿐 아니라 남북한 통일에 파급효과가 큰 미국, 중국, 독일에 대한 연구가 필요하다(구갑우, 2003; 김관호, 2010; 김동명, 2010; 김성윤, 2011; 김창권, 2010; 발레리 번스, 2002; 방태섭, 임수호, 최명해, 정호성, 이대식, 2011; 배정호, 2010; 신율, 2011; 안택식, 2010; 양민석, 송태수, 2010; 염돈재, 2011; 염명배, 유일호, 2011; 윤대규, 2010; 이상현, 2011; 이지수, 2011; 이태환 편, 2010; 임홍배, 송태수, 정병기, 2011; 전태국, 2013; 조동호, 2011; 통일부, 2011a, 2011b; 황규성, 2011). 이와 아울러 “국가와 시민사회 간의 전통적인 경계가 희박해지고, 사회와 경제를 통해 사회적인 이상을 추구하는 방향으로 정책이 이루어지는”(Esping-Anderson, 1992, p. 68) 스웨덴 연구 또한 요구된다(박선민, 2012; 양옥승, 1997, 2005; 최연혁, 2012; Mahon, Anttonen & Bergqvist, 2012). 그러나 통일에 대비하여 수행된 영유아 교육보육 관련 선행연구들을 분석해보면 북한(예: 강재희, 2010; 강재희, 엄정애, 2008; 곽노의, 이용자, 2006; 구경선, 2007; 박재환, 1999; 성영혜, 2001; 양옥승, 2012; 양옥승, 오미경, 1995; 조혜영, 권정윤, 박희영, 2014; 최민수, 1996, 1999; 이용자, 2006a, 2006b) 또는 남북한 비교(예: 김태완, 1996; 양옥승, 1996, 1997, 2005; 윤미량, 1996; 이선경, 2003; 임재택, 1996; 정범모, 1996; 정효정, 2002; 최민수, 1997, 2000; 최민수, 정영희, 2011; 함정은, 2005; Yang, 2003)에 근거한 연구들이 주류를 이루고 있는 것으로 나타난다.
본 연구는 미래지향적인 관점에서 미국, 중국, 독일, 스웨덴의 영유아 교육보육 시스템을 분석하여 통일대비 한국의 영유아 교육보육 시스템 개편을 위한 시사점과 함의를 도출하는데 목적이 있다. 4개국의 영유아 교육보육 시스템을 비교 분석하기 위해서는 복지생산 주체인 시장-가족-국가 간의 관계(양옥승, 2014), 그리고 취원율, 비용부담의 적정성/무상성, 교육보육과정의 공익성, 교사의 전문성 등의 공공성 기준(양옥승, 2009)이 분석 기준으로 적용되었다.
미국의 영유아 교육보육 기관으로는 유치원(kindergarten), 어린이집(child care center), Head Start, Early Head Start 등이 있다. 유치원은, 주로 만 4-5세 유아를 대상으로 하며, 초등학교 k학년으로 k-12 학제에 포함되어 있고, 공립과 사립으로 구분된다. 2011년 현재 유치원(주립 pre-k 포함)에 다니고 있는 유아를 연령별로 살펴보면 만 3세 50%, 4세 78%, 5세 83%, 6세 100%인 것으로 나타난다(OECD, 2013). 2010-2011학년도 유치원 취원율을 설립유형별로 분류해보면 공립 89%, 사립 11%를 차지하는 것으로 집계된다(US Department of Education, 2011). 어린이집은 만 4세 이하 영유아를 대상으로 하며 방과후 과정으로 유치원과 중복하여 취원할 수 있다. 그러나 저소득층 가정의 만 3-4세 유아를 대상으로 하는 Head Start는 유치원 방과 후 취원이 인정되지 않는다. 어린이집과 Head Start의 취원아 수를 합해보면, 만 3-4세 유아의 46.3%, 만 4세 유아의 69%가 취원한 것으로 나타난다(OECD, 2011, 2012).
유치원 교육보육 비용의 경우, 공립은 전액 무상이고 사립은 전액 부모부담으로 되어있다. 공립유치원 이외에 만 3-4세 대상의 주립 pre-k 프로그램에 대해서는, 2011학년도의 예를 들면, 50개 주 중에서 40개 주만이 주정부가 일정 예산을 배정한 것으로 나타난다(Barnett, 2011). 한편, 어린이집에 대한 정부의 재정지원은 미국의 신자유주의 레짐을 반영한 지방분권화, 민영화, 규제완화와 철폐 정책에 의해 잔여적 지원으로 제한된다(양옥승, 2005; 이삼식, 윤홍식, 박종서, 장보현, 이은영, 2007; 홍승아, 2005; Schneiderman, 1992). 그리하여 만 4세 유아의 55%만이 정부의 재정지원을 받고 있다(OECD, 2012). 만 3-4세 유아에 대한 어린이집 교육보육 비용 분담률을 살펴보면 부모 60%, 연방정부 25%, 주정부 15% 등으로 부모 부담이 큰 것으로 되어있다(OECD, 2006). 이와 다르게 저소득층을 대상으로 한 Head Start와 Early Head Start는 부모부담 없이 연방정부 80%, 커뮤니티 20%의 비율로 재원이 조달되고 있다.
영유아 교육보육과정은 기관의 유형에 따라 큰 차이가 있다. 유치원의 경우, 공립은 주 교육청이 제시한 표준화된 기준에 따르지만 사립은 설립 목적에 따라 자율적으로 교육과정을 구성하고 운영한다는 특징이 있다. 이러한 점에서 특정 기준을 가지고 교육과정 운영에서 공사립 유치원 간의 차이를 비교하는 것은 무의미하다. 유사한 이유로 어린이집 또한 공립과 사립(민간)의 영유아 교육보육과정을 비교하는 것은 쉬운 일이 아니다. 그러나 어린이집, pre-k, Head Start의 질적 수준을 비교한 연구들에 따르면, 어린이집이 주립 pre-k(Camilli et al., 2010)나 Head Start(Schweinhart, 2012)보다 낮고, 어린이집 중에서도 공립보다 사립이 보다 심각한 것으로 나타난다(Barnett, 2011). 이와 다르게 수행기준(Head Start Performance Standard)에 의해 자체적으로 엄격하게 프로그램의 질을 관리하고 있는 Head Start는 유아의 전인적인 성장 발달 뿐 아니라 부모의 임금상승과 가족의 사회적 이동성 증대에도 크게 기여한 것으로 평가받고 있다(Schweinhart, 2012; Schweinhart, Montie, Xiang, Barnett, Belfield, & Nores, M., 2005).
미국 영유아 교육보육 기관의 교사 자격기준을 살펴보면, 유치원 교사는 4년제 대학이상에서 유아 및 초등 교육을 전공하고 학사학위를 소지해야 한다. 그러나 어린이집과 Head Start 교사는 보육교사 자격증을 취득하거나, 2년제 대학이상 유아교육과나 아동 관련학과에서 일정 교육과정을 수료하여 전문학사 학위를 소지하면 된다.
중국에는 영유아 교육보육 기관으로 만 3세 미만 영아를 대상으로 한 ‘탁아소’와 만 3-6세 유아를 대상으로 한 ‘유아원’이 있다. 2013년 8월 현재 중국교육부(http://www.moe.gov.cn) 통계자료에 따르면, 전체 유아원 수는 181,251개이고 학급 수는 1,266,496개다. 이 자료를 통해 유아원은 평균 7개 학급으로 구성되어 있는 것을 알 수 있다. 전체 유아원 학급을 설치 유형별로 집계, 비교해 보면, 독립설치유아원 대 부설유아원의 비율은 4:1이다. 이러한 결과는 중국에는 독립적으로 설치된 유아원이 압도적이지만 소학교(초등학교) 부설유아원도 적지 않다는 것을 의미한다.
2005년 수집된 유아원 통계자료(http://www.moe.gov.cn)에 따르면 유아원 재원아 수는 24,030,344명이다. 2005년을 기준으로 하여 유아원 수, 학급 수, 교원 수를 집계해 보면, 유아원 181,368개, 학급 수 789,027개, 원장 수 80,317명, 교사 875,427명, 보건원 60,820명인 것으로 나타난다. 이를 다시 지역별로 분류하고 그 비율을 산출해보면, 성시와 현진을 합한 도시지역 44.23%, 농촌지역 55.77% 등으로 도시지역보다 농촌지역에 다소 많이 분포되어 있는 것으로 나타난다. 그러나 최근 중국에서 도시화 현상이 가속화되고 그에 따라 유아원에 대한 수요가 대폭 증가하자 2012년 정부는 500억 위안의 재정을 투자하여 도시지역에 유아원 시설을 늘리는 등 대대적인 유아교육 체제 개혁을 단행하였다(http://www.edu.cn/xin_wen_dong_tai_890/20120220/t20120220_742049.shtml). 2014년 7월 교육부가 제시한 ‘2013년 전국 교육사업 발전 통계 공보’에 따르면, 전국 유아원 수는 2012년에 17,300여 개 증가하여 2013년에 총 198,900 개 정도가 되었고, 유아원 재원 유아 수는 전년대비 2,089,300여 명이 증가하여 38,946,900여 명이 되었다. 그리고 유아원 취원율은 67.5%까지 확대되었다. 그럼에도 불구하고 유아원 취원율은 9년의 의무교육 단계에 해당하는 초중등학교 취학률(92.3%)과는 비할 수 없이 저조한 것이다. 저조한 취원율을 극복하기 위해 2014년 중국 정부는 ‘제2기 학전교육 3년 행동계획’을 발표하였는데, 그 안에는 농촌에서 도시로 이주하여 건축 일에 종사하는 농민공 자녀의 교육보육을 위해 재정지원을 확대하여 ‘보혜성 유아원’을 증설한다는 내용이 포함되어 있다.
유아원은 하루 8시간 이상 운영하며, 오전 7:30-8:00 등원 및 검진, 8:00-9:00 자유놀이 및 아침운동, 9:00-9:20 손 씻기 및 간식, 9:30-9:50 학습활동, 10:00-10:30 실외놀이, 10:30-11:00 학습활동 또는 자유놀이, 11:00-12:00 점심, 12:00-14:30 걷기 및 낮잠, 14:30-15:00 손 씻기 및 간식, 15:00-15:30 학습활동, 15:30 자유놀이 및 귀가 등으로 하루일과를 진행한다(Liu & Pan, 2013; Zhu, 2010; Zhu & Zhang, 2008). 탁아소는, ‘학습활동’을 중시하는 유아원과 달리, 보호위주로 프로그램을 운영하는 것으로 되어있다. 그렇다할지라도 교육부가 보건위원회와 공조하여 탁아소의 영아교육보육을 관리하기 때문에 교육보육 업무 및 교육보육과정에 있어서 유아원과 유사한 점이 많다. 이밖에 탁아소와 유아원은 보건위원회가 제시한 통합된 ‘탁아소유아원위생보건관리판법’과 ‘탁아소유아원위생보건공작규범’에 준하여 보건위생 업무를 수행해야 한다는 점에서 두 기관 간에는 많은 공통점이 있다.
그러나 교사의 전문성을 기준으로 분석해보면 유아원 교사와 탁아소 교사 간에는 많은 차이가 있다. 탁아소 교사는 법적으로 명시된 자격기준이 없지만, 유아원 교사는 법정 자격기준을 엄수하게 적용해야 하는 것으로 되어있다. 유아원 교사는 초중등 교사 자격증을 소지하거나 전문대학 이상의 대학에서 유아교육을 전공하고 그 과정을 이수해야 자격증을 소지할 수 있다. 그럼에도 불구하고 2013년 통계자료를 근거로 유아원 교원의 학력 실태를 분석해 보면, 총 1,677,475명 중 대학원 졸업 3,393명(0.20%), 4년제 대학 졸업 256,028명(15.27%), 전문대학 졸업 854,014명(50.91%), 고등학교 졸업 515,125명(30.71%), 고등학교 미만 48,915명(2.92%) 등으로 66%의 유아원 교원만이 전문대학 이상의 학력을 가지고 있는 것으로 나타난다(http://www.edu.cn).
독일의 영유아 교육보육 기관은 0-3세 대상의 어린이집(kinderkrippe)과 만 3-6세 대상의 유치원(kindergärten)으로 구분된다. 어린이집 업무는 주정부의 가족아동청소년문화체육부가 관할하고 유치원은 주정부의 교육부(교육청)가 관할하는 것으로 되어있다. 2011년을 기준으로 유치원 취원율을 살펴보면, 만 3세 90%, 4세 96%, 5세 97%, 6세 98% 등으로 취원율이 높은 것으로 나타난다(OECD, 2013). 그러나 어린이집의 취원율은 매우 저조한 것으로 나타난다. 독일은, 특히 만 3세 미만 영아를 위해서는 어린이집에서 교사에 의한 교육보육보다 가정 내에서의 가족에 의한 육아가 더 바람직하다는 보수적인 육아관에 기초하여 통일 이전 서독에서 시행했던 양육수당 지급정책을 고수하고 있기 때문이다.
OECD(2012) 자료에 따르면, 유아 1인당 교육비는 4,288달러로 초등학생 1인당 교육비(3,490달러)보다 약 1.2배 많을 뿐 아니라 OECD 국가 평균(3,788달러)보다도 많다. 그리고 유치원 교육예산에서 부모가 부담한 비율은 15-20%이다. 그러나 보수적 조합주의 국가인 독일에서는 어린이집을 통한 영아 교육보육 서비스 제공은 보충성 원리에 따라 가족원이 서비스를 공급할 수 없는 경우에만 가능하다. 어린이집에 대한 정부의 재정 지원이 거의 이루어지지 않는 상태에서 대도시이외의 지역에 거주하는 영아가 어린이집을 이용한다는 것은 쉽지 않은 일이다(양옥승, 1997, 2005; 황규성, 2011).
독일에서 유치원은 대체로 오전 10시부터 오후 2시까지 운영하지만 어린이집은 종일 운영한다. 최근에는 질 높은 영유아 교육보육을 위해 특히 교육적 혜택이 적은 가정의 영유아기 자녀에게 미치는 효과를 극대화하기 위해 국가 사회의 장기적 투자가 절실하다는 연구들이 쏟아져 나오고 있다(한국교육개발원, 2014b). 일부 주에서는 가족아동청소년문화체육부를 통해 저소득층 가정의 영유아 교육과 가족교육 및 상담을 목적으로 저소득층 밀집지역에 영유아 교육보육 기관이 포함된 가족센터를 설치, 지원하고 있다(한국교육개발원, 2013a). 교육기능을 강화하는 방향에서 관련법을 개정하며 재정지원을 확대하고 있다(한국교육개발원, 2014a). 그러나 최근 비용절감을 목적으로 영유아 교육보육 기관의 운영을 민영화하는 지자체가 늘어나면서 교사 저임금화 문제가 사회적 이슈로 부각되고 있다. 주정부가 지자체에 지원하는 재정의 근거가 불분명하다는 점에서 관련법 개선 또한 시급하다는 지적이 나오고 있다(한국교육개발원, 2013c).
유치원 교사가 되기 위해서는 전문대학(fachhochschule)에서 2년의 이론교육 과정과 1년의 실습교육 과정을 거치고 국가자격시험에 합격해야 한다(양옥승, 김영옥, 김현희, 박경자, 위영희, 이옥, 이차숙, 정미라, 지성애, 홍혜경, 1998). 독일에서 영유아 교육보육 업무는 주정부가 관할하기 때문에 자격시험의 형태와 내용은 주마다 차이가 있다. 어떤 주에서는 자격시험 합격과 동시에 대학졸업증을 부여하지만 어떤 주에서는 자격시험에 합격했다 하더라도 별도의 졸업시험에 통과하지 않는 한 졸업증서를 부여하지 않는다. 전문대학 졸업과 동시에 자격증을 주는 경우도 있지만 대학졸업과 더불어 1차 시험을 치르고 일정 교육경력을 소지한 상태에서 치르는 2차 시험을 통과해야 만 자격증을 주는 등 시험기준 또한 주정부에 따라 다소 차이가 있다.
사회민주주의 국가인 스웨덴에는 만 1세부터 만6세까지 영유아가 이용할 수 있는 프리스쿨(푀르스콜라, förskola), 가정어린이집(familijedaghem), 오픈프리스쿨(oppen förskola, 미취업모, 시간제), 여가시간센터((fritidshem) 등의 영유아 교육보육 기관이 있다. 이외에 초등학교 1학년 준비과정으로 6세 이상 유아를 취원 대상하는 프리스쿨학급(förskoleklass)이 있다. 프리스쿨학급은 만 7세부터 의무교육이 시작되는 스웨덴의 교육제도에 따른 것이다. OECD(2013) 자료에 따르면, 2011년 만 3세 이상 유아의 교육보육 기관 취원율은 만 3세 92%, 4세 94%, 5세 95%, 6세 97%이다. 2006년 스웨덴 통계청(Sverigies officiella statistik, 2006)의 취원율 자료를 연령별, 기관별로 분류, 정리해보면, 만 1세 영아 49%(프리스쿨 43%, 가정어린이집 6%), 만 2-3세 영유아 91%(프리스쿨 85%, 가정어린이집 6%), 만 4-5세 유아 97%(프리스쿨 91%, 가정어린이집 6%), 만 6세 유아 97%(프리스쿨학급) 등으로 나타난다. 이 자료에서 특기할 점은, 시설 이용율이 만 1세엔 절반에 미달하지만 만 2세 이후에는 90%를 넘는다는 것, 그리고 취원율에 있어서 프리스쿨이 어린이집을 만 1세 이상 모든 연령대에서 압도한다는 것이다. 특히 프리스쿨 취원율이 높아지게 된 배경에는 1972년 모든 유치원과 어린이집(가정어린이집 제외)을 취학전 학교를 뜻하는 프리스쿨(‘푀르스콜라’)로 통일, 개칭하고 이후 보편적 관점에서 영유아 교육보육을 제도화했던 것(양옥승 외, 1998)이 작용하고 있다고 하겠다.
영유아의 교육받을 권리라는 보편적 관점에서 스웨덴이 영유아 교육보육 시스템을 본격적으로 접근하기 시작한 시기는 1973년 만 6세 이하 영유아의 교육보육을 위한 ‘프리스쿨교육법’을 제정하고 1975년 이 법을 시행하고부터이다(양옥승 외, 1998; Mahon, Anttonen, & Bergqvist, 2012). 프리스쿨교육법에 따르면 영유아 교육보육의 목적은 가정과의 긴밀한 협조 속에서 영유아의 인격 발달과 신체, 사회적 발달을 도모하는데 있다(양옥승 외, 1998). 그리고 지방자치단체는 책임지고 공립 프리스쿨을 개설하여 장애아를 포함한 모든 영유아가 초등학교에 입학하기 이전에 최소 525시간 무상교육을 제공해야 한다. 그러나 프리스쿨의 무상혜택은 부모의 취업유무, 소득수준, 자녀수 등에 따라 차이가 있다. 예를 들어, 취업한 부모는 주당 40시간이지만 실업 또는 육아휴직 중인 부모는 주당 15시간만 무상 교육보육의 혜택을 받을 수 있다.
2009년 스웨덴 교육부는 프리스쿨에서도 일반 학교에서와 같이 문해 능력, 수학, 과학, 기술, 평가 관련사항을 강화하기 위해 프리스쿨 교육과정을 개정하였다. 개정 교육과정은 아카데믹한 학업을 우선시하는 방향으로 개정되었다는 특징이 있다. 그러나 새 교육과정은 활동과정에서의 교사‧영유아 간 상호작용만을 강조할 뿐 교육 목표와 내용이 체계화되지 않았다는 평가를 받고 있다(Ingrid & Sheridan, 2010).
스웨덴의 교사양성과정은 프리스쿨교육, 초등학교교육, 교과교육, 직업교육 등 4개 과정으로 구분된다. 2001년 프리스쿨 교육, 학교 교육과정, 고등교육 시스템 등이 사회적 이슈가 되면서 교사의 역할에 대한 요구가 커졌다. 이러한 상황에서 혁신적인 교사교육 프로그램에 대한 연구와 지원이 늘어났고, 교원의 자격기준 또한 거의 동일하게 변화하였다. 그러나 2006년 보수연정이 들어서면서 프리스쿨 교사는 초등학교 교사와 다른 자격기준을 적용하기 시작하였다. 초등학교 교사는 대학에서 4년의 교육과정을 이수해야만 자격증이 부여되지만, 프리스쿨 교사 자격증은 대학에서 3년 6개월의 교육과정을 이수하면 부여되는 것으로 바뀌었다(OECD, 2010). 스웨덴에서 프리스쿨교육 전문학사 학위를 취득하기 위해서는 210학점만 이수하면 되지만, 초등교육(프리스쿨 학급, 1-6학년) 전문학사 학위취득을 위해서는 240학점을 이수해야 한다. 최근에는 프리스쿨 교사의 96.5%가 여성이라는 점을 들어 지자체와 대학 간의 협력을 통해 남자교사의 비율을 높이는 시도가 필요하다는 지적도 나오고 있다(한국교육개발원, 2013c). 프리스쿨이나 프리스쿨 학급과 다르게 가정어린이집에 취업하기 위해서는 90-100시간 아동양호 교사교육 과정을 이수하여 취득한 자격증만 소지하면 된다(양옥승 외, 1998).
복지생산 주체를 준거로 미국, 중국, 독일, 스웨덴의 영유아 교육보육 시스템을 비교 분석해보면, 시장-가족-국가의 관계에서 특정 주체가 전체를 포괄한다는 것은 현실적으로 불가능하다는 것을 파악할 수 있다. 예를 들어, 공적 영유아 교육보육이 가장 발달한 사민주의 국가 스웨덴에서도 가족은 여전히 육아서비스의 주체인 것으로 나타난다. 더욱이 최근 스웨덴 정부는 미국에서처럼 신자유주의의 의제를 받아들여 영유아 교육보육을 교육부가 관장케 하고 서비스의 질, 개인의 자유선택(권), 효율성 등을 신장하는 의미에서 민영화를 촉진하며 사립‧민간기관을 확대하고 있다(O’Dowd, 2013). 이러한 상황에서 취학아동 또한 학교 바우처제 도입으로 사립학교에 취학하는 비율이 늘고 있는 추세이다. 반면, 보수적 조합주의 국가인 독일의 경우에는 보편적 영유아 교육보육 권리를 법제화하고 공적부문의 역할을 확대하고 있다. 서비스의 질적 수준은 주어진 자원 내에서 제한된다는 즉, 시장을 통해 서비스가 이루어지게 되면 비용은 높아지고 질은 낮아진다는 입장을 가지고 영유아 교육보육에 대한 국가의 지원형태 및 지원수준에 가장 큰 비중을 두고 접근하고 있다(양옥승, 2014). 그런가하면 최근 사회주의 국가 중국은 부모의 자유선택을 인정하지 않았던 이전과 다르게 보충적(compensatory) 시각에 입각하여 저소득층 가정의 영유아 교육을 보상교육으로 개념화하고 영유아 교육보육 정책을 추진하고 있다. 예를 들어, 2014년 2월 유아원 확충과 취원율 제고를 위해 농민공 자녀를 위해 ‘보혜성’ 유아원을 설립하고, 더 나아가 국공립 이외에 사립‧민간 영유아 교육보육기관에 대해서도 국가지원을 늘리겠다는 제2기 ‘학전교육 3년 행동계획’도 발표하였다.
다른 한편으로 취원율, 비용부담의 적정성/무상성, 교육보육과정의 공익성, 교사의 전문성 등 공공성의 네 가지를 기준으로 미국, 중국, 독일, 스웨덴의 영유아 교육보육 시스템을 비교 분석해보면, 통일에 대비하여 한국의 영유아 교육보육 시스템을 개편할 때에는 최소한 다음의 세 가지 사항을 심사숙고해야 한다는 시사점과 함의를 도출할 수 있다.
첫째, 아동 중심의 사고와 철학에 기초한 영유아의 보호‧교육받을 권리 보장의 관점에서 영유아 교육보육 시스템을 정립한다. 영유아의 일상생활과 삶의 질 향상은 부모나 보호자의 필요가 아니라 영유아의 필요에 초점을 맞춘 아동의 인권 및 권리 보장에 입각하여 시스템을 구축했을 때 가능하기 때문이다.
둘째, 통일대비 남북한 영유아 교육보육 통합방안 모색은 출산율 제고의 차원에서 이루어져야 한다. 출산율 제고는 유럽 복지국가들이 가장 강력하게 추진하는 정책 중 하나이다. 스웨덴은 인구정책과 연결지어 11년에 걸쳐 영유아 교육보육 정책을 힘주어 추진한 결과, 1980년대 가장 먼저 합계출산율을 반등시키는 쾌거를 올렸다(양옥승, 2014). 그러나 독일은 통일 직전 1,450만 명이었던 동독 인구는 2008년 1,300만 명으로 150만 명이나 감소한 것으로 나타나는데(김동명, 2010), 그 배경에는 서독이주 이외에 통일독일이 영유아 교육보육 서비스가 덜 발달 된 통일 이전 서독의 보수주의 모델을 수용한데 따른 출산율 저하가 크게 작용한 것(황규성, 2011)으로 보고되고 있다. 중국은 한 자녀 정책으로 인해 출생아수가 대폭 감소하여 2012년 13,600개 초등학교가 폐교되었다(Time, 2013).
셋째, 통일에 대비하여 영유아 교육보육 시스템을 개편할 때에는 부모의 자유선택권 보장문제 또한 고려되어야 한다. 최근 한국에서는 누리과정을 제공하는 유치원과 어린이집에 취원한 만 3-5세 유아는 무상으로 교육보육하고 있다. 2015년부터는 교육청의 지방교육재정교부금(국세의 20.27%)으로 전액 부담하는 것으로 변경되면서 복지 디폴트의 가능성이 나타나고 있다(중앙일보, 2014). 최근 수집된 남북한 영유아 교육보육 기관에 대한 통계자료(교육부, 2013; 보건복지부, 2013; UNESCO, 2008)를 비교해보면, 시설수는 남한(52,448개)이 북한(41,638개)보다 많고, 취원아 수는 북한(1,972,774명)이 남한(1,495,658명)보다 많은 것으로 나타난다. 그러나 미국, 중국, 독일, 스웨덴의 영유아 교육보육 현황을 분석해보면 이들 국가들 간에는 부모의 자유선택(권)을 보장하는 방향에서 영유아 교육보육 시스템을 정비하고 있다는 공통점이 있음을 알 수 있다. 따라서 통일에 대비하여 보편적 관점에서 영유아 교육보육 기회확대의 문제, 영유아 교육보육 비용에 대한 중앙정부와 지방정부 간 분담비율의 문제 등에 대한 논의는 한국정부의 재원상태 및 남북한 지역의 영유아 교육보육 현황 이외에 영유아 교육보육에 대한 부모의 자유선택(권) 문제 등도 고려하여 보다 광범위하고 체계적으로 이루어져야 할 것이다.
