정부 3.0은 박근혜 정부가 추진하고 있는 대표적인 행정개혁이다. 행정개혁은 국정운영의 핵심 아젠다로 정부가 출현한 이래로 끊임없이 추진되어 온 자기 변혁적 표현이라고 할 수 있다. 이 때문에 모든 정권은 스스로의 판단에 따라 정부운영의 미진한 혹은 부족한 부분을 개선함으로써 ‘더 나은 행정서비스의 제공’을 위해 노력해왔다. 또한, 행정의 운영방식을 변화시켜 더 나은 행정서비스를 제공한다는 수단적 가치의 표방은 국민들에게 장밋빛 청사진과 같았고, 이 때문에 행정개혁은 언제나 당위성을 인정받아왔다. 과거에는 이러한 장밋빛 청사진이 실제로 행정의 많은 부분을 개선하는 효과를 만들어내기도 하였다. 박정희 정부 때는 ‘개혁과제의 논의 및 선정=개혁의 추진’이라는 등식이 성립될 수 있었고, 행정운영방식의 실질적인 변화를 유도하는 성과를 만들어내기도 하였다.

그러나 민주화 이후의 행정개혁은 이 같은 등식이 성립되기 어렵다. 개혁의 방향성이 결정되었을지라도 개혁과제에 대한 합의가 사실상 어렵고, 행정개혁을 추진하는 중앙정부의 특정부처가 개혁과제를 선정하였을지라도 이것이 다른 부처, 공공기관, 그리고 지방정부에서 어떻게 집행될지는 여전히 불확실하다. 즉, 행정개혁은 과거에 비해 실패할 가능성이 훨씬 높아졌다. 행정개혁의 실패에 대한 다양한 논의가 있겠지만 행정개혁의 주요 행위자인 관료들의 저항이 가장 큰 문제로 지목되고 있다(조성한, 2005: 24). 이 때문에 우리나라 정부가 지난 20여년간 시도한 행정개혁의 결과가 그리 긍정적이지 못하다는 평가를 받고 있고, 개혁의 대상이었던 공무원들의 반응이 부정적인 것과 무관하지 않다는 주장은(한승주, 2010: 26) 어느 정도 설득력을 얻고 있다.

행정개혁을 추진하는 과정을 정책집행과정으로 본다면 공무원들은 정책집행자이자 정책대상 집단이라고 볼 수 있다. 중앙정부에 의해 결정된 행정개혁과제를 일선에서 실질적으로 집행하지만, 집행과정에는 행정절차의 개선이 수반되기 때문에 정책대상 집단이기도 하다. 박근혜 정부가 추진하고 있는 정부 3.0도 행정절차를 개선함으로써 대국민서비스의 질적 향상을 꾀하는 것이기 때문에 공무원들은 정책집행자이자 정책대상 집단이다. 정책집행과정에서 정책대상 집단은 정책의 성패에 직접적인 영향을 미치고, 이들 집단의 반응행태가 어떠한가는 곧 정책의 효과적인 달성과 관련되어 있다(조경복·김성우·정건섭, 2012: 214). 즉, 공무원들은 행정개혁을 실천하는 통로이고, 이들의 지원과 협력은 개혁의 성패를 좌우하는 핵심적인 변수이다(Ingraham & Johnson, 1999: 214; 박천오, 2002에서 재인용).

그러나 공무원이 행정개혁의 성패를 좌우할 수 있음에도 불구하고, 개혁과정에서 공무원들이 어떤 경험을 하고, 또 어떻게 대응하고 있는지, 부정적인 대응과 긍정적인 대응의 실질적인 이유는 무엇인지에 대한 연구는 아직도 미흡하다(한승주, 2010). 이에 대해 박천오(2002) 교수는 ‘심각한 연구 공백’이라고 표현하면서 행정개혁과정에서 공무원들의 반응에 주목해야함을 강조하였다. 이 연구는 박근혜 정부가 추진하고 있는 정부 3.0에 대한 지방공무원들의 반응에 주목함으로써 행정개혁 집행과정의 문제점을 분석하고자 한다. 과연 지방공무원들은 중앙정부가 추진하는 행정개혁을 어떠한 시각에서 바라보고 있는가? 중앙정부의 지시에 순응하는 태도를 보이는가, 아니면 불응하면서 강력히 반발하는가? 이들의 반응은 어떠한 상황에서 어떻게 변화하는가? 이러한 질문들은 행정개혁의 집행과정에서 공무원들의 반응을 체계화하는데 많은 도움을 줄 수 있을 것이다.

이 연구는 박근혜 정부의 행정개혁인 정부 3.0을 추진하는 과정에서 만들어진 ‘○○시 종합일자리지원센터’ 개소과정 사례를 분석하였다. 부처 간의 칸막이 해소를 통해 보다 나은 행정서비스를 제공하자는 취지로 만들어진 종합일자리지원센터는 일자리 창출이라는 공통의 업무를 서로 다른 3개 부서에서 집행하다가 하나의 조직으로 통합한 것으로 정부 3.0의 대표적인 우수사례로 평가받고 있다. 물론 공무원들이 처음부터 조직통합에 긍정적인 반응을 보인 것은 아니었다. 통합적인 업무추진의 필요성을 공감함에도 불구하고 각각의 부서는 서로의 입장이 달랐고, 이 때문에 초기에는 부정적 반응을 보였다. 그러나 다른 자치단체의 모범적인 선례가 등장하고, 이를 중앙정부에서 우수사례로 전파하면서 결국 ○○시도 조직통합을 이루어냈다. 하지만 상향식 접근방법에 대한 부정적 반응은 여전하고, 향후 성공여부에 대해서도 여전히 부정적인 입장을 견지하고 있다. 이 때문에 이 사례는 행정개혁 추진과정에서 공무원들의 반응이 어떠한 상황에서 어떻게 일어나는지 확인하는데 유리하고, 이를 통해 향후 행정개혁이 나아갈 방향을 탐색하는데도 도움을 줄 수 있다.

한 사회 내에서 개혁은 경제부문, 사회부문, 정치부문, 행정부문 등 다양한 분야에서 추진될 수 있고, 이러한 개혁은 아무리 발전된 사회일지라도 사라질 수 없는 과제임으로 언제나 당위성을 인정받으면서 학문적 관심이 되고 있다. ‘개혁(reform)’ 혹은 ‘혁신(innovation)’은 개인이나 조직이 새로운 것으로 인식하는 아이디어와 실행방법을 채택하고 활용하는 것으로 정의될 수 있다(Rogers, 1982; Kanter, 1983; Van de Ven, 1986: 591에서 재인용). Robbins(1996)는 개혁을 ‘창의적인 아이디어를 선택하고, 그 아이디어를 유용한 제품이나 서비스 및 운영방법으로 전환시키는 과정’으로 정의하였다. 즉, 개혁은 ‘새로운 아이디어를 제시하고 실현될 수 있도록 노력하는 행동 및 실제적으로 아이디어를 실행하는 것’을 뜻한다.

이러한 의미에서 행정개혁을 포함한 정부개혁은 고객인 국민의 가치를 극대화하고, 국민에게 최고의 행정서비스를 제공하는데 목표를 두고 있다. 즉, 과거와 다른 새로운 조직문화, 제도, 업무절차, 관리기법 등을 공공조직 내로 도입하여 정착시켜 나가는 과정이다(행정자치부, 2005: 32). 따라서 행정개혁의 궁극적인 지향점은 국민의 만족도를 극대화하는 것이라고 볼 수 있다. 다양한 분야의 개혁 중 행정개혁은 공공부문을 대상으로 한 개혁의 시도라는 점에서 개혁의 하위개념이다. Quah(1976: 58)를 비롯한 다수의 학자들도 행정개혁을 국가발전이라는 목표를 달성하고 관료조직의 효과성을 증진시키기 위해 관료제의 구조와 절차, 그리고 관료들의 행태를 의도적으로 변화시키는 과정으로 정의하고 있다.

그런데 문제는 행정개혁의 고유한 특징인 ‘목표의 모호성’과 정책집행주체가 정책대상 집단과 동일하다는 ‘주체-객체 동일성’ 등으로 항상 크고 작은 갈등이 발생하고, 이것이 행정개혁의 성패에 영향을 미칠 수 있다는데 있다. 먼저, 행정개혁은 목표가 너무 광범위하거나 모호한 경우가 많다. 대부분의 행정개혁은 국민들에게 보다 나은 행정서비스를 제공함을 목표로 하고 있기 때문에 너무 포괄적일 가능성을 배제하기 어렵다. 이 때문에 새로운 정부가 등장할 때마다 이루어진 행정개혁의 접근방식은 대체로 상징적인 방법(채원호·조경호, 2004: 93)을 채택하는 것이 일반적이다. 대선과정에서 대통령후보들은 정치적 수사를 통해 국민들의 표심을 자극하고, 당선이후 이를 구체화할 수 있는 방안을 탐색하기 때문에 정권초기 행정개혁의 목표는 포괄적이고 모호할 수밖에 없다. 그러나 이러한 목표의 모호성은 정책조직에 긴장을 발생(김혜영, 2006: 73)시켜 적절한 집행을 어렵게 만들 수도 있다.

다음으로, 행정개혁은 개혁의 추진주체와 객체가 모두 관료라는 특징을 갖는다. 이는 행정개혁이 관료제 내부의 관계를 조절하기 위한 정치적 과정(Montgomery, 1967)을 포함하고 있음을 의미한다. 특히, 행정개혁은 행정적 변형을 인위적으로 유도함으로써 관료들을 저항을 무릅쓰는(Caiden, 1987: 1) 강제성이 포함되기 때문에 관료제 내부의 갈등을 수반하게 된다. 그런데 여기에는 관료들 간의 뿌리 깊은 불신이 포함돼 있는 듯하다. 행정개혁은 인위적인 설득, 논증, 제재를 통해 상대방의 변화를 이끌어낸다는 계획적 성격을 갖고 있고, 행정적인 과오와 병폐를 제거함으로써 현재의 상태를 개선시킨다는 도덕적 성격을 갖고 있기 때문이다. 이는 다시 말해 관료들 스스로가 ‘관료는 비도덕적이고, 인위적인 변화를 수반하지 않으면 바뀌지 않을 것이다’라고 강조하는 것과 같고, 이 때문에 관료제 내부의 불신을 조장하는 면이 없지 않다.

정책집행을 어렵게 만드는 원인은 다양하겠지만 행정개혁의 집행과정에서는 목표모호성과1) 집행주체의 개혁에 대한 태도와 반응이 직접적인 영향을 미친다. 정책은 그 자체로 모호하고, 복잡하고, 불확실하다는 특징을 지닌다(김영평, 1991). 그런데 행정개혁은 일반적인 정책에 비해 정책목표와 수단의 모호성이 더 강하게 나타난다. 채원호와 조경호(2004)는 ‘최근의 행정개혁이 대체로 상징적인 방법을 통해 정부의 구조를 재설계하고, 새로운 관리기술을 도입하는데 그치고 있다’고 강조하면서 목표모호성 문제를 제기하였다. Nam(2013: 7-8)도 박근혜 정부의 행정개혁을 논의하면서 새로운 것도 없고, 단지 단어만 바꾸는 식의 행정개혁이 여전히 지배적이고, 구체적으로 어떻게 그리고, 왜 바뀌어야하는지에 대한 전략보다는 규범적인 변화에만 초점을 두고 있다고 강조하면서 행정개혁의 목표모호성을 암묵적으로 지적하였다. 이는 행정개혁은 상징성이 강하여 목표가 불분명할 수밖에 없고, 이 때문에 실질적인 개혁효과가 거두기 어려움을 의미한다.

정책의 목표모호성과 함께 정책집행을 어렵게 만드는 것은 바로 정책대상 집단의 반응이다. 정책집행은 권위 있는 정책지시를 실천에 옮기는 과정이고(Nakamura & Smallwood, 1980), 정해진 목표를 실행·달성·생산하는 것을 의미하는데(Pressman & Wildavsky, 1971), 이러한 집행이 성공적이려면 암묵적인 두 가지 가정이 필요하다. 첫째, 정책결정 자체가 합리적이고, 목표가 명확하며, 집행에 필요한 충분한 자원이 제동될 수 있어야 한다. 이는 앞서 언급한 목표모호성이 낮아야함을 의미하는 것이기도 하다. 둘째, 집행과정에서 정책에 의해 이익을 보거나 손해를 보는 사람들, 즉 이해당사자들의 동의를 얻어내야만 한다. 비록 전자가 충족되었을지라도 정책대상 집단의 동의를 얻어낼 수 없다면 정책으로 인한 갈등이 유발되고, 집행과정에서 실패로 귀결될 가능성이 높기 때문이다.

이러한 정책대상 집단의 반응은 과거 불응과 순응으로 구분하였다. 정책순응이란 정책집행주체가 사전에 마련한 정책지시, 지침상의 행동규정과 집행과정에서 요구되는 모든 행동규정을 정책집행주체와 정책대상 집단 모두가 따르는 행위를 의미하고(Yong, 1979: 4-5; Anderson, 1984: 100), 불응은 이와 반대되는 개념이다. 그런데, 최근에는 이를 단순히 순응과 불응의 이분법적 논리가 아닌 정책수용성의 개념을 받아들이고 있다(정주용, 2008: 19). 즉, 단순히 외면적인 행동이 미리 마련된 일정한 행위규정에 부합하도록 하는 것이라기보다는 정책대상 집단의 내적인 가치체계와 태도의 구체적인 변화를 포함해야한다는 것으로, 이미 결정된 사안일지라도 긍정적 태도를 유도할 수 있도록 다양한 조치(홍보, 인센티브 제공, 제재 등)들을 취해야 한다는 것이다.

그러나 행정개혁은 일반적인 정책집행과는 구별되는 독특한 특징을 갖고 있다. 정책대상 집단이 곧 정책집행주체인, 즉 개혁의 대상도 관료이고, 이를 집행하는 주체도 관료이기 때문이다. 문제는 이러한 행정개혁의 특징으로 인해 성공가능성이 매우 제약적이라는데 있다. 관료들은 자신들이 개혁이 대상이 된다는 것에 대해 반발할 수 있으나 관료의 신분상(특히, 승진과 같은 인사문제로 인하여) 적극적인 반대를 표명하지도 못한다. 그렇다고 해서 결정된 행정개혁을 적극적으로 집행하지도 않는다. 결국, 외면상으로는 반대가 없는 정책순응에 가까울지 모르지만 실질적으로는 소극적이고 형식적으로 행정개혁을 집행할 가능성이 높아 집행과정에서 실패의 가능성을 높이고 있다. 이 때문에 관료들의 저항이 행정개혁의 가장 근본적인 실패의 원인이라고 지적되기도 한다(조성한, 2005).

이는 정책집행과정에서 정책에 대한 태도(순응 및 불응, 수용성)는 단지 정책대상 집단에만 해당되는 전유물이 아님을 의미한다. 물론, 대부분의 경우 정책대상 집단에서 주로 나타나지만 정책집행주체에서도 정책에 대한 순응과 불응은 나타날 수 있기(나중식, 1988) 때문이다. 특히, 행정개혁의 독특한 특징으로 인해 집행과정에서 정책집행주체인 관료들의 순응과 불응은 개혁의 성패를 좌우하는 중요한 요인이다. 일선관료들이 중앙정부 차원에서 추진되는 행정개혁의 가치를 인정하고, 의욕적으로 집행에 참여한다면 개혁은 성공을 거둘 수 있겠지만 행정개혁의 가치를 인정하지 않고, 소극적으로 집행과정에 참여할 수도 있다. 여기서 소극적이고 형식적인 집행은 불응에 해당한다고 볼 수 있다.

관료들의 행정개혁에 대한 불응행태의 형식은 다양하게 나타날 수 있다. 의사전달을 왜곡하거나 지연시키는 방법, 정책의 내용을 임의로 변경하는 방법, 형식적이거나 서류상으로만 순응하는 모습을 보이고 실질적으로는 실천하지 않는 방법, 정책을 변경하거나 그 자체를 취소하려고 시도하는 태도, 정책에 대한 정치적 갈등행위를 유도하는 방법, 궁극적으로 아예 집행을 하지 않는 불집행 등이 있다(나중식, 1998; 윤태섭, 2005: 141에서 재인용). 그러나 중앙정부의 행정개혁을 지방정부에서 집행하는 경우 위와 같은 모든 방법을 동원할 수는 없을 것이다. 지방정부 내부적으로는 다양한 불응의 행태를 활용할 수 있으나 중앙정부와의 관계 속에서는 불응적 태도를 다양하게 활용할 수 없기 때문이다.

행정개혁의 목표가 모호한 것은 행정개혁이 집권엘리트들의 정치적 수사를 구체화하는 하나의 수단으로 활용되고 있기 때문이라고 할 수 있다. 구체성이 떨어지는 정치적 수사를 구체화시키는 과정에서 무리한 정책목표와 정책수단을 동원할 수밖에 없고, 이러한 상황은 애초부터 목표의 모호성을 잉태한 것이나 다름없다. 그러나 더욱 문제가 되는 것은 대부분의 행정개혁이 하향식 접근방식에 의존하고 있다는 것이고, 하향식 접근방법에서 목표의 명확성은 정책의 성공을 직접적으로 좌우하는 중요한 요소(김혜영, 2006)라는 것이다. 이는 짧은 임기 내에 추진되어야 하는 행정개혁은 시간의 제약으로 인해 개혁과제의 논의와 선정에 있어 일선관료들의 의견을 듣는 상향식 접근방법을 취하기 어려워 관료들의 반발을 사기 십상이고, 또 집행주체인 일선관료들이 목표의 모호성으로 인해 행정개혁을 미온적으로 집행하는 논리를 제공할 수 있기 때문이다.

이 논문에서 논의의 핵심주체가 되는 지방공무원들은 정책집행과정에서 중요한 행위자이다. 지방공무원들은 중앙정부에서 개발된 정책목표를 달성하기 위해 노력하고, 집행결과에 대해 책임을 지는 주체이기 때문이다. 그런데 이들이 효과적으로 정책을 관리하고 의도한 정책목표를 달성하기 위해서는 명확한 사명과 목표가 있어야 한다(Rainey and Steinbauer, 1999: 17). 행정개혁을 추진하는 지방공무원들의 입장에서는 단지, ‘투명하게 개방하고 소통하면서 대국민서비스의 질적 향상을 위해 최선을 다하라’는 식의 중앙정부의 애매한 목표는 목표가 없는 것이나 마찬가지이다. 목표의 모호성은 자신들이 어떻게 행동해야 하는지, 즉 조직 내에서 어떤 역할을 해야 하는지에 혼선을 초래하는 역할모호성(role ambiguity)을 느끼도록 유도하고(Kahn et al., 1964; 전영한, 2004: 52에서 재인용), 결국 일에 대한 태도와 조직성과에도 영향을 미치게 된다(Pandey & Garnett, 2006: 38).

행정개혁과정에서 공무원들이 인지하는 목표 모호성은 행정개혁에 대한 공무원들의 냉소(cynicism)와 저항(resistance)의 근본적인 원인을 제공할 수 있다. 실제로 느슨하게 정의된 정책목표(정책명령), 즉 목표 모호성은 정책집행과정에서 실험, 학습, 조정 등을 거치게 되는데(Palumbo, 1980; Berman, 1978; 김혜영, 2006: 77에서 재인용), 이는 정책집행과정에서 해석상의 충돌이 발생하기 때문이다. 특히, 이러한 충돌은 정책결정자들이 자신들의 결정이 어떠한 결과를 초래하는지를 의식하지도 못한 채 정책형성에만 급급한 경우 발생하는 경우가 많다(김혜영, 2006: 77). 대부분의 행정개혁은 목표가 추상적이고 정책수단이 제대로 개발되지 않은 과제임을 감안해본다면 목표 모호성에 따르는 해석상의 충돌은 어떤 형태로든 공무원들의 다양한 반응으로 나타날 수 있음을 예상해볼 수 있다.

행정개혁과정에서 공무원들의 반응을 연구한 박천오(2002: 6)는 행정개혁 자체에 공감하는 공무원들도 있으므로 부정과 긍정적 차원의 반응 모두를 확인할 필요가 있음을 강조하면서 Hirschman(1970)과 Rusbult & Lowery(1984) 등이 제시한 이탈(exit), 발언(voice), 순응(loyalty), 방관(neglect) 등 4가지 범주의 적용가능성을 설명하였다. 그에 따르면 행정개혁에 대해 부정적인 입장을 취하는 공무원들은 이탈이나 발언의 반응을 나타낼 것이고, 개혁에 공감하거나 공감 여부와 무관하게 상부의 방침이니 따라야 한다는 사고를 가진 공무원들은 순응할 것이라고 주장하였다. 한편, 개혁에 동의하지는 않지만 저항하기를 원치 않거나 개혁에 대한 입장이 불분명한 공무원들은 방관적 행태를 보일 것이라고 하였다. 아래의 <그림 1>은 조직구성원들의 불만족에 대한 반응 양태를 나타낸 것으로 행정개혁과정에서 지방공무원들의 반응과 연결시켜 볼 수 있을 것으로 보고 있다.

행정개혁과정에서 나타나는 위와 같은 관료들의 반응은 지방정부 내부적인 상호작용 속에서 나타나는 반응과 중앙정부와 지방정부의 관계 속에서 나타나는 반응으로 구분해 볼 수 있다. 지방정부 내부적으로는 모든 반응행태가 가능하다. 먼저, 수평적인 부서간의 상호작용에서는 불만족의 형태가 건설적이든 파괴적이든 간에 적극성을 띨 수 있다. 만일 행정개혁의 가치에 동의한다면 그 실행방법에 이견을 보일 수 있어 적극적인 발언의 행동을 취할 수 있지만 가치에 대해 서로 다르게 인식할 경우 이탈이라는 반응을 선택할 수 있다. 다음으로, 계층적 구조에서 상위 업무를 담당하는 조직이나 인사권자가 주도하는 행정개혁일 경우 이탈적 행동을 선택하기보다는 순응하거나 방관하는 태도를 보일 개연성이 높다. 여기서 순응은 소극적이기는 하지만 행정개혁의 집행 자체를 거부하지 않음으로써 어느 정도 개혁의 성과를 창출할 수 있다. 그러나 방관의 경우 문서상으로만 집행에 동참함으로써 실질적인 개혁의 성과를 창출하기는 어렵다. 이처럼 지방정부 내부적인 상호작용 속에서는 모든 형태의 반응이 가능할 것으로 보인다.

그러나 중앙정부와 지방정부와의 관계 속에서는 모든 형태의 반응은 사실상 불가능하다. 계층적 위계구조 자체가 다르기 때문에 반응의 형태가 제약적이기 때문이다. 즉, 반응의 양상이 적극적일 가능성은 매우 희박하고, 이 때문에 방관적인 태도를 보이거나 순응할 개연성이 높다. 방관적인 태도는 중앙정부의 지시를 형식적으로 따른다는 의미이고, 순응은 중앙정부의 의도를 지방정부가 적극적으로 집행함을 의미한다. 그러나 순응의 경우에도 행정개혁에 대한 냉소, 즉 정권이 끝나면 없어질 것이라는 막연한 기대로 인해 형식적인 동조에 그칠 개연성이 높다. 물론, 중앙정부가 명확한 정책목표를 만들어 집행을 유도할 경우, 그리고 여기에 필요한 물적 자원을 지원할 경우 실질적인 순응을 확보하여 행정개혁의 실질적인 집행이 가능할지도 모른다.

이러한 공무원들의 반응에 대한 판단기준은 Hirschman(1970)이 제품에 대한 불만 또는 조직의 쇠락시에 나타나는 조직구성원들의 행태에서 찾을 수 있다. 첫째, 이탈은 현재의 상품이나 조직을 포기하고 다른 대안을 선택하는 것을 의미하는데, 행정개혁 추진과정에서 지방공무원들이 지방정부 혹은 중앙정부에 의해 제시된 구체적인 개혁안을 선택하지 않고, 다른 대안을 선택하거나 기존의 대안을 유지하는 태도에서 확인될 수 있다.2) 둘째, 발언은 현재의 상품이나 조직의 상황을 개선하기 위해서 적극적으로 행동하는 것을 의미하는데, 사례분석에서는 지방정부 및 중앙정부에 의해 제안된 구체적인 대안에 대해 다양한 형식으로 불만을 표출하는 것으로 확인해 볼 수 있다. 셋째, 순응은 현재 구매하고 있는 상품이나 소속된 조직이 개선되기를 기대하는 것을 말하는데, 이 논문에서는 비록 소극적·수동적이지만 낙관적인 자세로 상황을 받아들이는 것으로 보았다. 마지막으로 방관은 조직으로부터 이탈하지 않은 상태에서 조직에 비용을 부담시키고 위해를 가하는 부정적인 행위를 판단근거로 삼고 있는데, 이 논문에서는 지방정부 혹은 중앙정부에 의해 제안된 대안에 대해 무관심하거나 체념적인 태도로 상황을 받아들이거나 형식적인 반응을 보이는 것으로 보았다.

한편, 이러한 반응양태는 사람들의 태도에 의해 달라질 수 있다(Rajiani and Buyong, 2013). 즉, 다른 사람과의 관계를 중시하는 사회성이 강한 사람은 발언과 순응과 같이 현재의 관계를 유지하면서 건설적인 결과를 유도하는 반응을 보이고, 사회성이 낮은 사람은 이탈이나 방관처럼 파괴적인 결과를 유도하는 반응을 보인다는 것이다(Kammrath and Dweck, 2006). 또한, 부정적인 상황을 변화시킬 힘을 가지고 있다고 믿는 사람은 활동적이고 문제해결지향적인 전략인 발언과 순응을 선택하고, 반대로 현재의 상황을 개선시킬 힘이 없다고 믿는 사람은 이탈이나 방관 같은 대응행태를 보인다는 것이다(Folkman and Lazarus, 1991).

그럼에도 불구하고, 행정개혁에 대한 공무원들의 부정적 인식은 행정개혁 자체가 지니는 목표의 모호성에 의해 형성될 가능성이 매우 높다. 일선관료인 지방공무원들은 상위 수준의 정부에서 개발된 정책목표를 수행하는 책임을 지고 있는데, 이를 수행하는 과정에서 명확한 사명과 목표가 설정되지 않는다면 상위정부의 정책목표와 일선기관의 업무우선순위가 서로 불일치하는 상황이 나타나기 때문이다(Meyers, Riccucci and Lurie, 2001). 특히, 결정권한이 없고, 단순 집행업무를 해야 하는 지방공무원의 경우는 더욱 그러하다. 여기에 지방정부 내에서 다른 부서와의 관계적 측면뿐만 아니라 중앙과의 관계를 모두 고려해야 하는 상황이라면 다양한 목표 모호성을 경험할 수밖에 없고, 이러한 상태의 경험은 공무원들의 구체적인 반응으로 연결될 것이다. 아래의 사례분석에서는 ○○시 공무원들이 종합일자리지원센터를 만드는 과정에서 행정개혁에 대해 어떤 반응을 보이고 있는지를 다차원적인 목표 모호성과 관련지어 논의하고자 한다.

1)정책목표의 모호성에 대해서 최근 행정학계는 4가지 차원의 모호성을 설명하고 있다(전영한, 2004: 54-57). 첫째, 사명이해 모호성(mission comprehension ambiguity)은 어떤 조직의 사명을 이해하고 설명하고 의사소통함에 있어 발생하는 경쟁적 해석의 정도를 의미하고, 둘째, 지시적 모호성(directive ambiguity)은 어떤 조직이 사명이나 목표를 달성하기 위해 행동지침을 만드는 과정에서 발생하는 경쟁적 해석의 정도를 의미한다. 셋째, 평가적 모호성(evaluative ambiguity)은 어떤 조직의 사명을 얼마나 달성했는지, 즉 그 결과를 평가하는데 있어 발생하는 경쟁적 해석의 정도를 의미하고, 넷째, 우선순위 모호성(priority ambiguity)은 다수의 조직목표들 중 우선순위를 결정하는데 있어 발생하는 경쟁적 해석의 정도를 의미한다.  2)물론 이탈은 조직구성원들이 직장을 그만두는 것으로 표현될 수도 있다. 그러나 정년이 보장된 공무원들이 조직에 불만이 있다고 하여 조직을 떠나는 일은 거의 없을 것으로 보고 있다. 대부분의 경우 불만이 있을지라도 자신의 직을 유지하면서 우회적으로 불만을 표출하기 때문이다.

1) 정부 3.0의 추진과정

박근혜 정부는 정부개혁을 위한 새로운 국정 아젠다로 정부 3.0을 지향하면서 이를 구체화하기 위해 투명한 정부, 유능한 정부, 그리고 서비스 정부를 추진전략으로 제시하였다(우윤석, 2013: 22). 정부 3.0은 정보통신기술을 바탕으로 정부 내부는 물론 민간과의 협업을 통해 국민 개개인에게 맞춤형 서비스를 제공하는 것을 목적으로 하고, 정부의 운영 방식을 국가중심에서 국민 중심으로 바꾸는 전면적인 패러다임 전환을 강조한 것이다(이영, 2013).

정부는 추진전략으로 내세운 3가지 미래형 정부를 만들기 위해서 10가지 중점과제를 마련하였다. 첫째, 소통하는 투명한 정부를 만들기 위해서 ① 공공정보의 적극적 공개로 국민의 알권리를 충족하고, ② 공공데이터의 민간 활용을 활성화하며, ③ 민·관 협치를 강화하는 전략을 선택하였다. 둘째, 일 잘하는 유능한 정부를 만들기 위해 ④ 기관 내 칸막이 해소, ⑤ 협업·소통 지원을 위한 정보시스템의 개선, ⑥ 빅데이터를 활용한 과학적 행정 구현 전략을 선택하였다. 셋째, 국민중심의 서비스 정부를 만들기 위해서 ⑦ 수요자 맞춤형 서비스 통합 제공, ⑧ 창업 및 기업활동 원스톱 지원 강화, ⑨ 정보 취약계층의 서비스 접근성 제고, ⑩ 새로운 정보기술을 활용한 맞춤형 서비스 창출 전략을 제시하였다.

한편, 행정개혁의 핵심적인 추진주체인 안전행정부는 정부 3.0의 4대 가치인 개방, 공유, 소통, 협력이 자치단체 차원에서 구체적인 실현될 수 있도록 하고, 지방정부의 적극적인 참여를 유도하기 위해서 지방 3.0의 필요성을 강조하였다(이 영, 2013: 373). 이는 지방정부에서 행정개혁을 성공하지 못하면 정부 3.0이 실효성을 거두지 못할 것이라는 판단에서였을 것으로 보고 있다. 특히, 자치단체 차원에서 실시되는 정부 3.0을 ‘지방 3.0’이라고 명명하면서 지방자치단체의 적극적인 참여를 유도하고 있다. 2013년 6월 19일 ‘정부 3.0 비전선포식’ 직후에는 <2013년 지방 3.0 공모과제 선정 실시계획>을 발표하면서 지방정부로 하여금 행정개혁과제를 스스로 발굴하는 상향식 접근방법도 동시에 활용하였다.

상향식 접근방법은 자치단체로 하여금 행정개혁에 적극적 동참을 강조하는 한편, 지방의 우수한 과제를 전국적으로 확산시켜 행정개혁의 실효성을 거두겠다는 의지의 표현이었다. 물론, 자치단체 차원에서의 부정적인 반응도 있었다. 정부 3.0이 실질적이라기보다 상징적인 것이고, 기존 행정개혁과 차별성이 존재하지 않으며, 현재의 관행과 절차를 무시할 수 없다는 비판과 함께 상향식 아이디어 수집에 대한 거부감과 지방정부가 추진하기에는 한계가 있다는 지적 등 다양한 반응이 나타났다(정주용, 2013). 그러나 안전행정부의 상향식 개혁과제 선정방법은 어느 정도 성과를 보였다. 기초자치단체 수준에서 경쟁을 거치고, 다시 광역자치단체에서 경합한 154건의 개혁과제가 접수되었기 때문이다.

이후 안전행정부는 자치단체의 응모과제를 정부 3.0과의 부합성, 서비스의 효과성 등을 기준으로 심사하였고, 2013년 9월 12일 60개의 선도과제를 발표하였다. 또한, 9월 27일에는 17개 시·도 부단체장, 지방공무원 등 130여명이 참여하는 ‘지방 3.0 사례발표 및 토론회’를 개최하여 정부 3.0을 본격적으로 확산시키기 위해 노력하였다(안전행정부 보도자료, 2013.9.27일). 아래에서 분석될 ○○시 종합일자리지원센터도 남양주시의 성공사례를 전국적으로 확산시킨 것으로, 상향식 접근방법을 통해 마련된 구체적인 정책사례를 다시 하향식으로 확산시킨 과정을 거친 것이다.

2) ○○시 종합일자리지원센터 개소사례의 개요

○○시 종합일자리지원센터는 2013년 6월 안전행정부가 정부 3.0 비전선포식을 치르고 자치단체로 하여금 지방 3.0 공모과제를 응모 받는 과정에서 최초로 언급되었다. 그러나 최초의 정책제안은 공무원이 아닌 일반시민에 의해서였다. ○○시 시장과 친분관계가 있고, 지역사정에 밝은 것으로 알려져 있는 M씨는 2013년 7월 가칭 ‘Workingnomics’라는 통합일자리지원조직을 제안하였다. 최초 제안된 ‘Workingnomics’는 ○○시에 훑어져 있는 일자리지원 행정서비스를 하나로 통합하여 관리하는 것으로, 여기에서 기업이 원하는 인재의 교육과 일자리 연계를 동시에 추진하자는 것이었다.

○○시는 인구 20만 정도의 소도시로 과거 별다른 지역발전의 동력이 없었지만 2000년대 이후로 고속도로가 개통되면서 산업시설의 입지가 유리해졌고, 이 때문에 기업들이 선호하는 지역으로 성장해왔다. 그러나 여전히 기업들이 원하는 인재를 적기에 공급하지 못하고 있다는 문제를 안고 있었고, 이는 향후 기업유치에 적신호가 켜지는 것이나 다름없어 교육과 취업을 동시에 연계하는 행정서비스의 제공이 필요했다. 이러한 고충을 겪고 있는 상황에서 M씨가 시장에게 ‘Workingnomics'를 제안한 것은 상당한 의미가 있었다. 특히 중앙정부가 부서간의 칸막이 해소를 통해 행정서비스의 질을 극대화시키고자 했던 정부 3.0을 추진하고 있었기 때문에 시장은 이를 적극적으로 받아들였다.

시장이 M씨의 제안을 받아들인 이후 이 업무는 경제○○과에서 검토하였으나 불가하다는 의견을 내놓았고, 이후 정부 3.0 전담부서가 검토에 들어갔다. 정부 3.0 업무담당자는 일자리창출과 관련된 노인○○과, 경제○○과, 그리고 여성○○과의 담당자들을 만나 일자리지원업무의 통합의견을 물었다. 그러나 3개과는 각각 업무를 처리하는 시스템이 달라 통합운영이 어렵다는 의견을 내놓았다. 경제○○과의 경우 고용노동부의 국비지원사업과 시청차원의 일자리 창출업무를 수행하고 있었고, 관련 시스템으로 자체홈페이지와 고용노동부의 'Work-net'을 활용하고 있었다. 여성○○과는 여성가족부의 국비지원사업의 일환으로 여성일자리 창출을 담당하고 있는데, 관련 시스템으로 ‘e-새일’ 활용하고 이었다. 그리고 노인○○과는 국비지원사업의 일환으로 노인을 대상으로 하는 일자리 창출업무를 맡고 있었고, 한국노인인력개발이 운영하는 ‘새누리’ 시스템을 활용하고 있었다.

이처럼 국비지원사업과 시차원의 일자리 창출사업은 복잡하게 얽혀 있었고, 제각기 다른 시스템의 운영으로 일자리 창출업무에 대한 성과평가체계도 달랐다. 국비지원사업의 경우 성과평가에 따라 다음연도 사업비가 반영되기 때문에 정부 3.0 담당부서 공무원이 일자리창출을 통합적으로 하자는 제안을 했을 때 이를 쉽게 받아들일 수 없었던 것이다. 정부 3.0 담당부서는 면담을 통해 일자리창출업무를 완전히 통합할 수 없음을 인지하고, 이후 3개과 담당자들에게 실질적인 통합이 아닌 공간적인 통합만이라도 할 수 있으면 좋겠다는 의견을 내놓았다. 그러나 3개과 담당자들은 모두 불가능함을 통보하였다. 결국, 일자리통합지원조직을 만들어야 한다는 제안은 해당부서 공무원들의 반대의견에 부딪혀 실현되지 못하였다.

그러나 이렇게 사장되고 말 것 같았던 일자리통합지원업무는 2014년 1월 6일 ‘남양주 고용·복지 종합센터’가 개소되면서 급격하게 변하였다. 남양주시가 고용과 복지영역에 훑어져 있던 일자리 지원업무를 통합하기로 하였기 때문이다. 특히, 안전행정부는 ‘남양주 고용·복지 종합센터’ 개소에 대해 ‘정부 3.0의 가장 모범적인 사례’라고 강조하면서 향후 자치단체에 이를 확산시키겠다고 공헌하였다(정부합동 보도자료, 2014.1.7일). 한편 이날 개소식에는 안전행정부장관, 고용노동부장관, 보건복지부장관, 여성가족부장관, 경기도지사, 남양주시장, 지역출신국회의원 등 70여명의 거물급 인사가 참석하였다.

남양주 고용·복지 종합센터 개소이후 ○○시의 움직임은 달라졌다. 안전행정부가 이를 모범사례로 전파하기 시작하였고, 개소 후 1개월 만에 가시적인 실적도 나타났기 때문이다. 실제로 방문객이 기존보다 5.7배 늘어났고, 취업실적도 전년 동월대비 110%가 상승하는 성과가 나타났다. 이러한 실적향상에 안전행정부는 고용·복지서비스 뿐만 아니라 문화·창조경제 관련 서비스까지 통합적으로 제공하는 보다 업그레이든 된 지역종합서비스센터를 전국적으로 확산시킬 것을 천명하였고, 이를 위해 2월 6일 정부대전청사에서 전국 시·도, 시·군·구의 고용·복지·문화 관련 담당자등을 대상으로 설명회를 갖기도 하였다(뉴스1, 2014.2.14일).

남양주시의 성공은 3월 12일 고용노동부 주관으로 서울 중소기업중앙회에서 개최된 전국지방자치단체 일자리대상 시상식에서 대상을 수상하는 성과도 올렸다(경기일보, 2014.3.13일). 이 때문에 여러 자치단체에서 종합일자리 지원센터를 만들어야 한다는 의견이 나오기 시작하였고, ○○시도 더 이상 이를 미룰 수 없는 상황에 이르게 되었다. 불과 수개월 전까지만 해도 업무처리방식과 시스템이 달라 통합할 수 없음을 주장하던 3개과는 3월 27일 ‘○○시 종합일자리지원센터’를 시청에 개소하였고, 4월 23일 일자리 관련 6개 유관기관과 업무협약을 추진하였으며, 이들 업무가 실질적으로 통합될 수 있도록 실무협의회도 구성하였다. 5월 28일에는 제1차 실무회의를 개최하는 등 적극적인 움직임을 보이고 있다.

그러나 ○○시 3개과의 업무담당자들은 일자리종합지원센터가 여전히 한계가 있음을 지적하고 있는 실정이다. 또한, 업무의 성격이 다르고, 성과입력 시스템이 달라 화학적인 통합이 어려움을 주장하고 있다. 남양주시 고용·복지 종합센터에 대해서도 여전히 비판적인 입장을 견지하고 있다. 중앙정부 차원에서 업무를 통합한 것처럼 보이지만 여전히 중앙부처의 시스템이 통합되지 않아 공간적인 통합 이상의 의미를 가질 수 없다는 의견이고, 결국 실패로 귀결될 것이라고 보고 있다. 이러한 일련의 과정은 지방공무원들의 행정개혁에 대한 반응을 엿볼 수 있는 전형적인 사례라고 할 수 있다. 아래에서는 이러한 과정을 3단계로 구분하여 분석하고자 한다.

이 논문은 행정개혁에 대한 지방공무원들의 반응을 분석하기 위해 ○○시 종합일자리센터 개소과정을 분석하였다. 사례분석은 모두 3단계로 실시하였는데, 이는 다음과 같다. 첫 번째 단계는 중앙정부가 정부 3.0을 지방정부로 하여금 추진하도록 하는 시기로, 안전행정부가 정부 3.0의 핵심적인 가치를 설정하고 지방정부에 하향식으로 전파하는 과정이다. 두 번째 단계는 중앙정부의 행정개혁 추진에 대한 지방정부 공무원들의 반응이 본격적으로 나타나는 시기이다. 안전행정부가 행정개혁과제를 지방정부로부터 받아들이는 상향식 접근방법을 활용하면서 지방공무원들이 우수개혁과제를 발굴하려고 노력하는 과정이 포함된다. 세 번째 단계는 지방정부에 의해 구체화된 행정개혁과제를 중앙정부가 다시 여러 지방정부에 확산시키는 시기로, 다시 하향식 접근방법으로 행정개혁을 추진하는 과정이다.

1) 사명진술 모호성에 대한 공무원들의 반응 : 순응과 방관

2013년 2월 25일 박근혜 정부가 출범한 이후 안전행정부는 정부 3.0이라고 명명된 행정개혁을 본격적으로 추진하기 시작하였다. 이를 위해 정부 내에는 정부 3.0 추진회의(안전행정부장관 주관, 차관급) 및 실무회의(안전행정부차관 주관, 실장급)를 구성하여 운영하였고, 외부에는 민간자문단을 구성하여 민간의 의견을 적극적으로 반영하기로 하였다. 또한 안전행정부 창조정부전략실이 중앙부처, 지방자치단체, 교육청, 공공기관 등을 총괄 지휘토록하고, 각각의 기관에는 ‘정부 3.0 책임관’을 두도록 하여 정부 3.0의 가치를 공유·확산할 수 있도록 하였다(관계부처합동, 2013: 31). 한편, 행정개혁이 전정부적으로 확산될 수 있도록 하기 위해서는 정부 3.0추진회의 및 정부 3.0실무회의에서 분기별로 성과보고대회를 개최하기로 하였다.

그러나 정부 3.0을 추진하였던 초기 명확한 행정개혁과제가 만들어진 것은 아니었다. 2013년 6월 19일 정부 3.0 비전선포식 때 관계부처 합동으로 발간한 <정부 3.0 추진 기본계획>에 따르면 2013년 상반기에는 행정개혁을 추진하기 위한 기반을 마련하고, 하반기부터 추진하며, 본격적인 확산 및 정착을 2014년~2017년까지로 계획하고 있었기 때문이다. 즉, 행정개혁을 추진하는 초기에 조직 혹은 정책목표는 매우 추상적이었고, 정책수단이 제대로 개발되지 않아 무엇을 어떻게 해야 할지 모르는 상태였다.3) 이 때문에 중앙정부에 의해 하향식으로 추진된 정부 3.0에 대한 지방공무원들의 반응은 비판적이었다. ○○시 정부 3.0 업무를 맡았던 공무원 K씨와 C씨, 그리고 M씨는 당시를 아래와 같이 회고하였다.

위의 인터뷰 내용들을 살펴보면 중앙과 지방이 조직목표를 서로 다르게 해석할 가능성이 존재함을 알 수 있다. 중앙정부에서 추진하는 정부 3.0의 가치를 인정한다고 할지라도 행정일선에서 이를 실질적으로 추진하는 지방공무원들은 무엇을, 어떻게 해야 할지 모르고 있기 때문이다. 즉, 동일한 목표인 정부 3.0을 추진하고 있음에도 서로 지각하는 내용이 다르기 때문에 목표 모호성이 발생하고 있음을 알 수 있다. 중앙정부가 정부 3.0 선포식을 갖고 이를 지방정부에 하달하는 것을 정부의 사명진술(mission statement)이라고 본다면 당시의 상황은 중앙정부가 설정한 목표인 사명진술의 추상성을 지방공무원들이 매우 높게 인지하고(‘무엇을’, ‘어떻게’) 있었던 것이다.4)

이처럼 사명진술이 조직의 존재이유를 정당화하여 조직구성원들의 동기부여를 촉진하고, 조직 외부로부터 자원획득을 용이하게 하려는 목적(Campbell & Nash, 1992)을 갖는다는 것을 감안해볼 때 행정개혁의 실질적인 추진주체인 지방공무원들을 적극적으로 설득하지도 못하였음을 알 수 있다. 즉, 지방공무원들이 정부 3.0을 구체적인 행동지침으로 전환할 수 있도록 유도하지도 못한 상황이었다. 물론 상세하게 지시된 목표가 지역의 요구와 결합되지 않을 경우 집행의 자율성을 저해할 수도 있다. 그러나 지방공무원들은 목표의 구체성이 높고, 실행수단도 명확해야 집행할 수 있다고 판단을 하고 있다. 이러한 상황은 단지 ‘지시된 사항이나 따를 수밖에 없는 상태’와 마찬가지다.

결국, 정부 3.0 추진의 초기과정은 중앙정부의 하향식 지시를 지방정부가 일방적으로 받아들여야 한다는 입장에서 지방공무원들은 ‘순응(loyalty)’이라는 반응을 보였다. 이를 순응이라고 판단하는 것은 중앙정부의 행정개혁에 대한 가치를 인정하고, 향후 지방정부의 구체적인 집행을 유도할 수 있는 행정개혁 프로그램이 마련될 것이라는 기대를 갖고 있다고 보기 때문이다. 이는 Hirschman(1970)이 현재 구매하고 있는 상품이나 소속된 조직이 개선되기를 인내심을 갖고 기다리는 것을 순응의 판단근거로 삼고 있는 것과 동일하다. 개혁에 공감하거나 공감여부와는 상관없이 상부기관의 방침이니 따를 수밖에 없다는 공무원들이 반응(Golden, 1992: 33; 박천오, 2002에서 재인용) 양태가 고스란히 드러났지만 그래도 막연한 기대가 포함돼 있었던 것으로 해석해볼 수 있다.

물론 순응적인 태도만 있었던 것은 아니라고 할 수 있다. 겉으로 표출하지는 않지만 내부적으로 다양한 불만의견이 나왔기 때문이다. 이 때문에 구체화된 조직목표가 없는 중앙정부의 하향식 지시에 대한 반응은 순응과 함께 ‘방관(neglect)’적인 태도로 볼 수도 있다. 즉, 정부 3.0에 동의하지는 않지만 돈줄을 쥐고 있는 중앙정부가 지시한 것이니 적극적으로 저항하지 않고, 마지못해 소극적으로 따르는 태도를 보였다고 해석해볼 수 있다. 이는 이탈하지 않는 상태에서 형식적으로 조직의 부담을 강화시키는 것을 방관의 판단근거로 삼고 있는 Hirschman(1970)의 주장과 대동소이하다.

2) 지시적, 평가적 모호성에 대한 반응 : 발언과 이탈

정부 3.0을 실시한 이후 지방정부는 무엇을 해야 할지 갈피를 못 잡고 있었지만 안전행정부의 상향식 접근방법, 즉 지방정부로 하여금 정부 3.0 실천과제를 스스로 찾도록 하는 방법은 공무원들이 구체적인 실행방법을 탐색하도록 유도하였다. 실제로 ○○시 정부 3.0 추진부서의 공무원들은 자체적으로 정부 3.0 추진과제를 만들기 위해 노력하였고, 이를 통해 중앙정부가 제공하는 국비지원사업을 따내기 위해 노력하였다. 이를 위해 인근 대학의 전문가들을 초청하여 간담회를 갖기도 하였고, 개별 업무단위 조직을 접촉하여 정부 3.0을 추진하기 위한 구체적인 아이디어를 제안해줄 것도 요청하였다.

○○시 종합일자리지원센터에 대한 초기 모델인 'Workingnomics'는 지방정부 내부에서 정부 3.0 추진과제를 탐색하던 2013년 7월에 처음 제안된 것이었다. ○○시를 자주 드나드는 시민 M씨는 시장에게 시차원에서 일자리를 서비스를 종합적으로 운영하는 조직을 만들어서 지역에 입주한 기업들이 필요로 하는 맞춤형 인재를 공급할 것을 제안하였다. 이후 시장은 일자리 창출을 담당하는 경제○○과에 실무적인 검토를 지시했고, 경제○○과는 실행이 어렵다는 입장을 내놓았다.5) 그러나 안전행정부가 지방정부로 하여금 지방 3.0 선도과제를 공모하는 과정에서 정부 3.0 담당부서가 시차원에서 이 문제를 검토하였고, 일종의 참여적 의사결정방식을6) 활용함으로써 의견을 모으기 시작하였다. 즉, 일자리 창출업무를 수행하고 있던 경제○○과, 여성○○과, 노인○○과 공무원들과 접촉하여 일자리지원업무를 종합적으로 추진하는 조직을 만들자고 제안하였다.

그러나 정부 3.0 담당부서의 이 같은 노력은 3개과 담당자들의 반대에 부딪혔다. 이는 외부적으로는 중앙정부의 목표와 지방정부의 목표를 연계하려는 노력이었지만 지방정부 내부적으로 조직 간의 목표불일치 현상이 나타났기 때문이다.7) 3개과가 일자리업무를 통합하는데 반대하였던 이유는 다음과 같다. 먼저, 여성○○과의 경우는 여성일자리 창출의 고유한 특성, 국비로 사업을 추진한다는 점, 성과입력시스템이 다르다는 점을 들어 종합일자리지원센터 설립에 반대 입장을 표명하였다. 아래의 인터뷰는 여성○○과 공무원 M씨가 당시 종합센터 설립에 반대하였던 이유를 설명한 것이다.

실제로 여성○○과는 여성가족부의 경력단절 여성을 위한 일자리 연계 프로그램을 운영하고 있었는데, 이 프로그램은 국비와 시비 각각 50%가 들어가고 여성가족부의 ‘e-새일’시스템을 통해 정보 및 상담실적, 연계실적 등을 입력하고 있었다. 또한 ○○시 ‘여성새로일하기센터’에 위탁하는 방식을 취하고 있었다. 이처럼 지방정부 내에서 구체적인 조직체계를 제안하였음도 불구하고, 이를 행동지침으로 전환하는 데는 ‘시스템 차이’라는 지시적 모호성, 즉 사명을 달성하기 위한 구체적 행동지침으로 전환하는데 발생하는 경쟁적 해석체계가 존재하고 있었다. 뿐만 아니라 중앙정부의 서로 다른 부처 업무를 위임받은 상태였기 때문에 목표달성에 대한 평가의 경쟁적 해석이 존재할 수밖에 없었다. 즉, 지시적 모호성에 평가적 모호성까지 결합되어 반발할 수밖에 없는 상황이었다.

다음으로, 노인○○과는 노인 일자리 창출은 시가 자체적으로 사업계획을 세우지 않고, 모든 사업이 국가예산으로 운영되는 점, 노인일자리 업무의 전문성과 차별성, 서로 다른 시스템의 사용, 실적문제 등을 이유로 종합일자리지원센터 설립에 반대하였다. 실제로 노인○○과의 노인일자리 관련 사업은 보건복지부로부터 국비 50%를 지원받아 5개의 사업유형(공익형, 교육형, 복지형, 시장형 공동작업형, 시장형 제조판매형)에 33개의 다양한 프로그램을 운영하고 있으며, 이 프로그램은 6개 기관에 위탁하여 운영하고 있었다. 또한, 각각의 프로그램마다 실적평가 지표가 다르고, 위탁기관의 자체평가-시청의 평가-한국노인인력개발원의 평가 등 평가체계도 달랐다. 실적을 입력하는 시스템도 한국노인인력개발원이 운영하는 ‘새누리’를 활용하고 있었다. 이는 지시적 모호성과 평가적 모호성이 발생될 수밖에 없는 상황이라고 할 수 있는데, 이는 아래의 노인○○과 공무원 R씨와의 인터뷰에 잘 나타나 있다.

마지막으로, 경제○○과도 일자리 창출의 대상, 예산의 차이, 시스템관리 상의 차이 등을 이유로 종합일자리센터 구성에 반대의견을 표명하였다. 실제로 경제○○과의 일자리 창출은 여성과 노인 등 특정계층을 대상으로 한 일자리가 아닌 청장년의 고용을 촉진하기 위해 시가 자체적으로 구인-구직을 연계하는 업무였다. 또한, 고용노동부에서 국비지원사업으로 실시하는 2개 사업과 시가 자체적으로 운영하는 사업으로 구분돼 있다. 시가 자체적으로 구인-구직을 연계하는 것은 별도의 홈페이지를 통해 관리하고, 고용노동부 사업은 'Work-Net' 시스템을 통해 성과를 입력하는 방식이었다. 아래는 경제○○과 공무원 J씨와의 인터뷰 내용이다.

이처럼 3개과의 업무는 서로 다른 특성을 갖고 있고, 예산도 시비, 도비, 국비 등으로 구분돼 있다. 뿐만 아니라 국비예산의 경우에도 하나의 부처가 아닌 보건복지부, 고용노동부, 여성가족부 등으로 나누어져 있다. 실적입력 시스템도 자체홈페이지, Work-net, e-새일, 새누리 등으로 훑어져 있었다. 결국, 자치단체 차원에서 정부 3.0을 추진할 수 있는 종합일자리지원센터의 설립은 서로 다른 3개과 공무원들의 반발로 더 이상 추진되지 못하였다. 정부 3.0을 자치단체 차원에서 구현하기 위해 일자리서비스의 통합이라는 구체적인 제안이 있었지만 시차원의 목표가 부서목표와 결합되지 않아 결국 실패한 것이었다.8)

조직구성원들은 특정시점에서 복수의 조직목표들 중 어느 목표가 다른 목표들보다 우선되어야하는지를 결정해야 한다(전영한, 2004: 54). ○○시 공무원들도 정부 3.0 담당부서의 목표와 자신들이 소속된 부서의 목표가 다르다고 인지했기 때문에 종합일자리지원센터 설립에 반대하였을 것으로 해석할 수 있다. 특히, 중앙정부로부터 떨어진 사명인 ‘정부 3.0’을 구체적인 행동지침인 ‘일자리업무 통합’으로 전환하는데 서로 다른 경쟁적 해석이 존재하는 것으로 목표 모호성의 한 유형인 지시적 모호성이 나타난 것으로 볼 수 있다. 뿐만 아니라 ○○시 전체 시각에서 ‘일자리창출’이라는 목표가 설정되어야 하지만 개별조직들이 서로 다른 예산과 평가체계를 가지고 있어 평가에 대한 경쟁적 해석이 존재하는 평가적 모호성도 결부돼 있었던 것으로 볼 수 있다.9)

이러한 상황은 지시적 모호성과 평가적 모호성이 결합될 경우 조직 간 갈등이 발생할 수 있음을 암시한다. 또한, 갈등이 발생되었을 때 나타나는 전형적인 공무원들의 반응은 ‘발언(voice)’과 ‘이탈(exit)’적 태도임을 알 수 있다. Hirschman(1970)은 발언의 판단기준을 현재의 상품이나 조직의 상황을 개선하기 위해서 적극적으로 행동하는 것으로 보았는데, 이 사례의 경우 지방정부 내부적으로 일자리 업무를 통합하는 것을 현재의 상황이라고 볼 수 있고, 기존의 업무처리 방식을 고수하자는 주장은 개선으로 볼 수 있다. 즉, 조직의 목표를 구체적인 행동지침으로 전환하는 과정에서 평가체계에 대한 서로 다른 해석체계가 경합함으로써 통합업무체계의 실익이 없다고 판단하여 적극적으로 반대하였다고 볼 수 있다.

발언이 불만을 토로하는 과정이었다면 이탈은 통합일자리 조직을 만들지 않은 결과에 해당한다. Hirschman(1970)은 이탈 판단기준을 현재의 상품이나 조직을 포기하고, 다른 대안을 선택하는 것을 제시하였는데, 이 사례에서 통합일자리 창출업무를 수행할 조직을 거부한 것은 포기에 해당하고 기존의 조직으로의 회귀는 선택에 해당한다고 볼 수 있다. 결국, 개혁에 대한 저항과 반발을 발언의 형태로 표출한 것이라고 할 수 있고, 3개과 모두가 제안된 통합업무체계를 수용하지 않음으로 이탈을 시도한 것이라고 볼 수 있다. 한편, 발언은 이탈에 앞서 시도되는 반응을 의미하는데(Steer & Mowday, 1981), 이 사례에서 지방공무원들의 반응도 이와 같은 과정을 거쳤다고 할 수 있다.

3) 모호성이 해소되지 않은 상황에서 하향적 지시에 대한 반응 : 순응과 소극적 발언

최초 정부 3.0은 무엇이 목표인지를 모르는 사명모호성의 제기로 인해 공무원들의 불만을 만들어냈지만 이후 구체적인 실천방안이 제시되었을 때는 지시적 모호성과 평가적 모호성이 결합되면서 부서간 갈등이 발생되었고, 결국 종합일자리지원센터 설립은 무산되었다. 그러나 2014년 1월 6일 남양주시가 ‘남양주 고용·복지 종합센터’를 개소하면서 새로운 전기를 맞이하기 시작하였다. 안전행정부는 남양주시 사례를 정부 3.0의 우수사례로 홍보하기 시작하였고, 전국의 지방자치단체 공무원들을 대상으로 설명회를 개최하면서 사례의 확산을 추진하였기 때문이다. 아래의 인터뷰는 ○○시 정부 3.0 담당자 C씨와의 인터뷰인데, 이를 보면 남양주시 종합센터의 개소로 ○○시 3개과의 내부갈등이 조직 간의 이기주의와 할거주의라는 비판을 피하기 어려운 상황이었다.

이후 남양주시에서 종합센터를 전국적으로 확산시키겠다는 안전행정부, 고용노동부, 보건복지부, 여성가족부 등의 발표가 잇따랐고, 종합센터 설립이후 상담건수와 취업실적이 급상승했다는 언론보도도 이어졌다(뉴스1, 2014.2.14일자). 특히, 안전행정부는 2월 정부대전청사에 자치단체공무원들을 불러 설명회를 개최하는 등 사례전파에 적극적으로 나서기도 하였다. 이러한 노력들은 서울시, 경상북도, 충청남도 등 광역자치단체 차원에서 일자리 종합센터 설립움직임을 만들어냈고, 동두천시, 시흥시, 구미시, 서산시, 아산시 등 기초자치단체 차원의 센터설립을 견인하였다.

상황이 급변하자 ○○시도 일자리 종합센터 설립을 더 이상 미룰 수 없었다. 이미 정부 3.0의 모범사례를 구축하기 위해 시 내부에서 논의가 있었던 상황이어서 센터설립은 탄력을 받기 시작하였고, 그 결과 3월 27일 ‘○○시 종합일자리지원센터’를 정식 개소하였다. 이 과정에서 일자리 창출업무를 담당하는 3개과의 특별한 반발은 나타나지 않았다. 이미 공감하고 있는 상황이었기 때문이 아니라 중앙정부 차원에서 추진하는 것이니 어쩔 수 없이 따라가야 한다는 반응이 지배적이었다. 남양주시 선례가 일자리 창출에 실질적인 효과를 보고 있는 상황에서 반발하는 것은 더 이상 유효한 대응방법도 아니었기 때문이다.

남양주시의 모범사례는 그동안 문제가 되었던 목표 모호성을 어느 정도 해소시켜주는 것이었고, 중앙정부의 강력한 사례확산 의지는 지방정부의 반발가능성을 낮추는데 영향을 미쳤기 때문이다. 또한, 그동안 반대 입장을 명확히 표출하였던 3개과도 중앙정부의 목표와 지방정부의 목표가 동일한 상태에서 더 이상 반발할 수 없었다. 현재는 경제○○과를 중심으로 종합센터가 운영되고 있고, 고용센터, 폴리텍, 여성새일센터, 시니어클럽, 일자리지원센터 등이 업무협약을 맺고 실무협의회를 구성한 상태다. 그러나 불만요소가 완전히 제거된 것은 아니고 여전히 부정적인 입장을 견지하고 있다. 아래의 인터뷰는 3개과의 종합센터에 대한 불만을 잘 나타내주고 있다.

위와 같은 인터뷰 내용으로 본다면 앞서 언급하였던 지시적 모호성과 평가적 모호성이 완전히 해소되지 않았음을 알 수 있다. 물론 구체적으로 종합센터를 만들었고, 행동지침이 나오겠지만 이를 실무적으로 통합하는 것은 여전히 문제가 있음을 알 수 있다. 또한 서로 다른 각각의 상급기관이 존재하는 상황에서 예산확보로 인한 성과평가문제는 여전히 해결될 수 없는 문제라고 보고 있다. 즉, 중앙정부 차원에서 일자리 업무를 통합하지 않는다면 지방공무원들의 평가적 모호성은 해소될 수 없다는 것이 지배적이다. 종합센터가 본격적으로 업무를 수행할 때에는 우선순위 모호성도 등장할 수 있다. 조직의 사명을 얼마나 달성했는지를 평가하는데 3개과의 경쟁적 해석이 존재할 수밖에 없기 때문이다. 즉, 종합센터의 목표와 3개과의 목표가 융합되지 않는 한 평가적 모호성과 결부된 우선순위 모호성도 발생할 수 있다는 의미이다.

결국, 중앙정부에 의한 모범사례의 확산은 사명이해의 모호성을 어느 정도 해소시키는 듯하였고, 이 때문에 지방공무원들이 표면상으로는 종합센터의 설립을 받아들이는 ‘순응(loyalty)’적 태도를 보이고 있는 것처럼 보인다. 이는 Hirschman(1970)의 순응에 대한 판단기준인 구매하고 있는 상품이나 조직이 개선의 효과를 만들어낼 수 있다고 보는 것과 유사한 것이라고 할 수 있다. 즉, 일자리통합 조직을 설립함으로써 지역일자리 창출이라는 잠재적인 개선효과를 기대하고 있다고 볼 수 있다. 하지만 중앙정부의 예산집행을 통한 일자리 창출업무가 지속되고, 서로 다른 성과평가 입력시스템이 통합되지 않는 한 내부적인 저항의 표출인 ‘발언(voice)’은 지속적으로 나타날 것으로 예상된다. 즉, 사명이해의 모호성을 제외한 지시적 모호성, 평가적 모호성, 우선순위 모호성은 해소되지 않은 상태로 순응적인 태도를 보이고 있는 상황으로 이해할 수 있다. 물론 지방공무원들의 이 같은 발언이 이탈로 이어지지는 않을 것으로 보고 있다. 일자리종합센터가 내부의 의견조율에 의해 만들어진 것이기보다는 외부적인 힘에 의해 설립된 것이기 때문이다. 결국, 반대의견이 있을지라도 소극적인 발언에 그칠 것이고, 반대임에도 상부의 방침이니 따라야 한다는 입장을 보이고 있기 때문에 소극적 순응으로 일관되고 있는 것이다. 그러나 이 같은 순응, 즉 반대 입장을 분명히 하면서 소극적으로 순응하는 것은 행정개혁의 성공적인 집행을 어렵게 만들 것이다.

3)주상현(2014)은 정부 3.0에 대한 전라북도의 사례를 연구하면서 ‘전사적 참여 부족’이라는 문제가 나타나고 있음을 강조하였는데, 이는 정부 3.0의 추상성이 높아 지방정부의 모든 부서가 참여하지 못하고, 일부 부서만이 정부 3.0에 동참하고 있음을 의미한다.  4)이 같은 상황은 과거의 행정개혁과정에서도 동일하게 나타났다. 최창수(2008: 10)에 의하면 김대중 정부의 행정개혁과정에서도 구조조정의 목표를 비용이 아닌 총량개념인 감축대상인원수로 설정하여 각 공공기관에 할당하였는데, 이는 어떤 기준이나 근거를 바탕으로 한 것이 아니었다. 경제상황의 어려움으로 인해 구조조정을 해야 한다는 것에는 합의가 있었지만 구체적으로 무엇을 어떻게 해야 하는지를 정해주지 못하였고, 결국 목표달성에만 몰두하다가 하위직 인력이 없는 기형적 조직구조를 양산하는 등의 문제점을 만들어냈다. 뿐만 아니라 실제로 인력을 감소하지 않고, ‘인공위성’이라고 불리는 잉여인력을 양산하여 행정개혁은 실패하였다는 비판을 받고 있는데(김근세, 2005), 이것은 관료집단의 이해를 충분히 감안하지 못한데 그 원인이 있다고 평가된다.  5)자치단체장이 미충족된 아이디어를 발전하고, 이를 충족시킬 혁신적 아이디어를 제안하는 정책혁신가의 역할을 수행하였더라면 변화를 모색할 수도 있었을 것이다. 혁신가로서의 역할은 변화를 추동하기 위해 필요한 재능과 자원을 가진 개인 및 조직들과 네트워크를 조합하고 조정함으로써 집단행위 문제를 해소하는데 기여할 수 있을 것이기 때문이다(김이수, 2011: 268). 그러나 당시 시장은 선거출마를 결정한 상황이어서 정책혁신가의 역할을 수행하기보다는 담당부서로 하여금 이 문제를 검토하도록 함으로써 혁신적 아이디어의 실현을 어렵게 만들었다.  6)참여적 의사결정(participatory decision-making)이란 말 그대로 의사결정에 구성원들이 참여하여 결정을 하는 방식을 말한다. 조직 구성원이 자신의 부서나 조직전체의 결정에 관여하여 자신의 의견을 표현하고, 반영시키는 과정인 것이다(배병룡, 2013: 3). 최근 관료제 내에서도 민주적인 의사결정절차가 확산됨에 따라 상위부서가 하위부서의 업무를 일방적으로 결정할 수는 없는 상황에 있고, 정부 3.0의 가치가 협업을 중시하기 때문에 참여적 의사결정 방식을 채택하는 것은 선택적 문제가 아니었을 것이다.  7)실제로 행위자들이 협력의 필요성과 가치를 인정한다고 할지라도 협력을 집행하는 실제의 과정에는 더 많은 조건들이 필요하다(김이수, 2014: 200). 그러나 당시에는 협력의 필요성과 가치도 인정하지 않는 상황이었다.  8)김대중 정부의 행정개혁 추진과정에서도 조직의 목표와 조직의 업무 연계를 통해 조직기능을 재조정하는 시도를 하였지만 조직목표와 기능의 연계성 미흡하였다. 즉, 각 조직의 성과를 평가할 수 있는 체계적인 시스템을 가지고 있지 않아 구체적인 기준이나 지표가 거의 존재하지 않았고, 각 조직의 기능수행의 적절성 여부를 판단할 수 잇는 구체적인 성과지표나 기준이 존재하지 않았다(최창수, 2008: 16).  9)사실 정부 3.0의 성과를 평가하는 지표가 명확하고, 이것이 다른 성과지표와 잘 연동돼 있다면 큰 문제는 없었을지도 모른다. 또한 부서의 성과평가가 상부기관으로부터 결정되는 것이 아니라 시민들이 서비스 품질을 통해 평가할 수 있는 것이라면 평가적 모호성이 결부될 개연성은 낮아질 것이다. 실제 선진국의 지방정부에서는 시민들이 성과지표의 개발뿐만 아니라 성과보고에 어떤 성과지표가 들어갈지를 결정하기도 한다(이석환, 2013: 59). 그러나 아쉽게도 우리나라에서는 이러한 선례는 거의 없다. 따라서 협업을 통해 시민들에게 어떠한 서비스가 제공될지 보다는 자신 혹은 자기부서의 성과가 우선시 되는 것이다.

우리나라에서 진행되고 있는 대부분의 행정개혁은 초기에 구체성이 낮은 상태여서 다양한 목표 모호성을 내포할 수밖에 없다. 이러한 목표 모호성은 행정개혁을 추진하는 과정에서 다시 사명이해 모호성, 지시적 모호성, 평가적 모호성, 우선순위 모호성을 발생시키고, 이러한 모호성에 대한 지방공무원들의 반응은 각각 다르게 나타날 수 있다. 구체적인 목표와 내용이 부재한 초기 행정개혁 추진과정에서 중앙정부의 하향식 지시에 대한 지방공무원들의 반응 순응과 방관으로 나타났다. 그러나 적극적인 순응이라기보다는 방관에 가깝고, 이 때문에 행정개혁에 대한 관료들의 냉소와 저항이 나타날 수밖에 없다.

그렇다고 상향식 접근방법이 적극적인 순응을 확보하기도 어려워 보인다. 지방정부 내의 부서간 업무영역과 성과체계, 그리고 예산 등의 차이는 오히려 지시적 모호성과 평가적 모호성을 만들어내고 이것이 부서간 갈등으로 연결될 수 있기 때문이다. 명확한 목표가 부재한 상태에서 조직간 갈등은 행정개혁을 추진하는데 걸림돌이 될 수 있고, 중앙정부의 강제성이 약하다보니 적극적인 반대의견인 발언이 나타나고, 결국에는 이탈적 반응을 보임으로써 행정개혁은 그 본래의 의도를 달성하지 못함을 알 수 있다. 즉, 상향식 개혁추진도 내부적으로 공무원들의 저항을 수반하기 때문에 일정한 한계를 보일 수밖에 없다.

목표 모호성이 어느 정도 해소되고, 모범사례를 전파하기 위한 중앙정부의 하향식 접근방법은 지방공무원들의 순응을 확보하는 데는 어느 정도 성공을 거둘 수 있다. 그러나 여러 중앙정부의 업무를 단순 집행하는 지방정부의 입장에서 본다면 이러한 순응이 행정개혁의 성공을 보장하는 것은 아니다. 중앙정부의 힘과 압력에 의한 순응이 행정개혁을 성공시킬 수 있는 것도 아니기 때문이다. 또한 내부적으로 여전히 문제에 대해 비판적인 발언이 존재하는 상태이기 때문에 적극적인 순응이라고 볼 수 없기 때문이다.

행정개혁을 추진하는데 일선관료들의 목소리를 듣고, 개혁을 순차적으로 진행시켜야 하는 이유가 바로 여기에 있다. 행정개혁은 그 자체로 행정현장을 접목시키는데 상당히 시간과 노력을 필요로 하는 것이고, 일선공무원들의 지원과 협조가 필요하기 때문이다(박천오, 2002). 위에서 분석된 ○○시 종합일자리지원센터 개소사례는 행정개혁에 대한 일선공무원들의 반응을 체계적으로 듣고, 이를 해소하는 방법을 찾아야함을 강조하고 있는 것이다. 또한 이 사례는 비록 개혁의 속도가 늦어지고, 이로 인해 개혁의 성과가 낮아질 수 있지만 대통령 임기 내에 개혁을 완성시키겠다는 것은 신화에 불과할 수 있음을 인식케 만드는 것이다. 과연 행정개혁의 성공은 가능한지에 대한 의구심과 함께 무엇보다 중요한 것은 공무원들의 태도와 반응을 살펴야 한다는 것이다.

이 논문에서 다루고 있는 종합일자리센터 개소 사례는 작고 사소한 지방공무원의 반응에 해당한다는 비판을 받을 수 있다. 단일사례 연구이고, 몇몇 공무원들과의 인터뷰로 행정개혁에 대한 공무원들의 반응을 일반화할 수 없다는 비판도 있을 수 있다. 그러나 이 연구에는 포함되지 않은 여러 지방자치단체의 정부 3.0 담당자들도 현실적인 관료들의 행정개혁에 대한 행태가 대동소이하다고 지적하고 있다. 이러한 측면에서 이 사례가 갖는 학문적 의미가 전혀 없다고 볼 수는 없다. 행정개혁을 실시하고자 할 때는 구체성을 높여야 지방공무원들의 실질적인 순응을 확보할 수 있고, 중앙정부 수준에서의 구체적인 노력과 실행이 뒷받침되지 않을 경우 지방공무원들의 행정개혁에 대한 반응은 냉소적이고, 비판적이며, 저항을 수반할 수밖에 없다는 것이다. 뿐만 아니라 외견상으로 나타나는 순응이 반드시 행정개혁의 성공을 보장하지도 않음을 알 수 있다. 소극적인 반대일지라도 행정개혁에 대한 발언을 지속적으로 파악하지 않는다면 적극적인 순응은 결코 나타나지 않을 것이다. 냉소와 저항이 포함된 순응을 적극적으로 관리할 때 행정개혁은 성공가능성을 높일 수 있는 것이다.