What South Korean police can do in the face of emerging the new sex and adult entertainment business?

새로운 유형의 풍속영업 등장, 경찰의 고민, 그리고 몇 가지 대안*

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  • ABSTRACT

    The expansion of the-adult entertainment industry with recent economic growth in modern society has not only led to the commercialization of sex but also distorted teenagers' attitude toward sexualities. There has been a surge in unusual sex businesses in South Korean society. In fact, a new style of illegal adult entertainment business such as ‘Kiss Room’, ‘Mirror Room’, ‘Anteroom’ and abnormal sex massage parlor is causing substantial social problems. Despite these serious social toxicities, however, law enforcement officers are not able to timely regulate it due to the absence of legislation. Although the ‘Law of Regulation on Sex and Entertainment Business’ was passed 20 years ago, this bill currently does not have any tangible effect to control the new types of illegal business flourishing in South Korea. It is because the legislation only covers limited spectrum of sex and entertainment industry. Especially, places like “Kiss Room”, where prostitution and “quasi-prostitution” businesses can take place, become the safe haven for an ‘unregulated business.’ It is difficult to even estimate how many this kind of shops are in operation, because most of these business are not required to get permission from a government for opening. The absence of relevant legal code is the fundamental problem for police officers. It almost makes law enforcement crackdown efforts unfruitful unless officers actually come across the scene of sexual intercourse when such actions take place. To make matters worse, even in cases when the onsite arrest was successful, the premise can continue to open for business, because legal code for shutdown of the business does not exist. Unbalanced regulation activities by police department and local government is another problem, which results in overwhelmingly heavy workload for the former. In this paper, the authors provide several suggestions for solving the these problems. First of all, the whole revision of the current “Law of Regulation on Sex and Entertainment Business” is necessary. New legislation needs to specify the obligation of the employers and address the need to introduce behavioral regulation, which means to regulate by the ervice they provide. The revision should also focus on identifying what behavior of employers’ is prohibited. Furthermore, the amendment, if necessary, must concentrate not only on standardizing various penalty criteria with other legal regulations but also on preparing administrative sanctions including closure and suspension of harmful and ‘unregulated businesses’. Secondly, both the local government and police department should make an effort to regulate adult and entertainment business in a coordinated manner for its efficiency. Local government should regulate the establishments that require permission from the government. On the other hand, the police agency should regulate another establishments that do not require it. This division of work can serve as an effective model for dealing with a newly emerging variety of the sex business. Thirdly, there is a need to create specialized police unit for dealing with sex and entertainment business. In addition, instead of keeping up with uniformed national level crackdown without considering local characteristics, each police department should consider the jurisdictional circumstances to make the crackdown more selective and concentrated. In recent years, the authorities are making every effort to diminish new type of harmful industries. Unfortunately, new type of noxious establishments remains a blind spot in our society since there is no substantial regulation that can be applied to them. There is no doubt that this study will serve as a crucial stimulus to make public policy more effective and relevant.


    풍속영업의 기본법인 “풍속영업의 규제에 관한 법률”은 제정된 지 20년이 넘었다. 하지만 그 규제대상으로 삼고 있는 풍속영업의 범위는 상당히 제한적이므로 이에 속하지 않는 새로운 유형의 풍속영업에 대해서는 최근에는 제대로 규제를 하지 못하고 있는 실정이다. 무엇보다 문제가 되는 영역은 키스방과 같이 성매매나 유사성행위가 이뤄질 우려가 있는 자유업종이다. 이는 단속하기가 어려울 뿐만 아니라 어렵게 단속을 하였다 하더라도 형사처벌에만 그치고 영업정지나 폐쇄조치 등의 행정적 제재를 가할 수 없는 맹점이 있다. 현재 풍속영업에 대한 단속은 지방자치단체와 경찰기관으로 이원화 되어있지만 사실상 단속업무는 경찰이 도맡고 있는 실정이다. 이런 상황에서 신종유해업종의 계속적 증가는 경찰기관의 실효성 있는 관리와 단속에 상당한 한계가 되고 있다. 본 논문에서는 이에 대한 몇 가지 방안을 제시하고자 한다. 첫째, 현행 “풍속영업 규제에 관한법률”을 개정하여 영업자 준수사항 위주의 행위별 규제방식으로 바꿔야 한다. 또한 준수사항으로서의 금지행위를 구체화하고, 타 법령과의 상이한 처벌기준을 통일하는 것은 물론 유해한 자유업종에 대한 행정처분 근거도 마련해야 한다. 둘째, 풍속영업의 유형을 구분하여 인허가를 요하는 풍속업소는 인허가 관청인 지방자치단체에서, 인허가를 요하지 않는 자유업종은 경찰에서의 분담적 규제가 이루어지도록 해야 한다. 셋째, 최근 풍속영업 환경에 맞는 경찰의 단속 시스템 마련이 필요하므로, 전문화된 “풍속수사 전담팀”을 구성할 필요가 있다. 단속방식 또한 상급청의 일괄적인 단속계획이나 단발적 이슈에 의해 수동적으로 끌려가는 방식에서 벗어나 지역실정과 특성에 맞는 계획으로 선별적이고 집중적인 활동이 있어야 한다. 최근에 경찰 및 관계기관이 신종 유해업종을 규제하기 위해서 많은 노력을 하고 있으나 여전히 규제의 사각지대에 머물고 있다. 따라서 본 연구가 새로운 풍속환경에 걸맞게 관련법과 제도를 정비하는 밑거름이 되기를 바란다.

  • KEYWORD

    풍속영업의 규제에 관한 법률 , 신종영업 , 키스방 , 경찰의 질서유지 , 표적집단면접

  • Ⅰ. 서

    우리사회의 향락적인 유흥시설은 양적 질적으로 발전하고 있다고 할 수 있다. 특히 업소 간 경쟁으로 영업방식은 퇴폐성이 두드러지며, 주택가와 학교 등지에서도 낯 뜨거운 전단지나 유인물을 쉽게 접할 수 있게 되었다. 무엇보다도 최근에는 키스방, 페티쉬 클럽, 휴게텔, 변태 스포츠 마사지업 등 불건전 퇴폐문화를 조장하는 신․변종 업태가 사회전반에 증가하고 있는 실정이다.

    하지만 이들 대부분이 허가, 등록 등을 요하지 않는 자유업종으로서 이들에 대한 경찰 규제의 근거 법규가 미비한 상태라 할 수 있다. 현행 풍속영업 관련 법규는 “풍속영업의규제에관한법률”[이하 풍속영업규제법이라고 한다]과 동법에서 정한 풍속영업의 종류에 따라 그에 대한 인허가 등 영업규제를 위한 각 개별법으로 존재하고 있다. 즉, 풍속영업 규제법에서는 ‘풍속영업의 범위’가 유흥주점업, 단란주점업, 숙박업, 이용업, 게임제공업, 노래연습장업, 비디오물 감상실업, 무도학원업, 무도장업으로 제한되어 있고1), 그 방식 또한 ‘업종별 규제방식’으로 접근하고 있다.2) 뿐만 아니라 법적 규제대상으로 되어 있지 아니한 자유업종은 영업정지나 폐쇄조치와 같은 행정적 제재를 할 만한 법적 근거도 없는 상태이다. 따라서 위와 같은 신․변종 영업의 등장에 대해서 구체적 대처가 어려운 점에 경찰의 고민이 있다고 할 수 있다.

    본고에서는 풍속영업을 규제하고 있는 기본법인 풍속영업규제법의 내용과 단속실태를 살펴본 후, 신종 유해영업의 등장 및 이에 대한 경찰 단속 체계의 문제점을 파악해보고자 한다. 이와 관련해서는 2010년에 수도권 지역의 풍속․성매매 단속경찰관들과 함께 단속현장에 참여하면서 관찰할 것을 토대로 일선 단속 경찰이 느끼는 어려움과 애로사항이 무엇인지를 표적집단 면접(focus group interview)을 통해 살펴보고자 한다. 또한 새로운 유형의 유해영업에 대한 경찰의 효과적 대응에 관한 방안을 제시하고자 한다.

    1)풍속영업규제법 제2조(풍속영업의 범위)에서 규제하는 풍속영업의 종류는 다음과 같다. 1호. 『게임산업진흥에 관한 법률』에 따른 게임제공업(청소년게임제공업, 일반게임제공업) 및 복합유통게임제공업 2호. 『영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률』에 따른 비디오물감상실업 3호. 『음악산업진흥에 관한 법률』에 따른 노래연습장업 4호. 『공중위생관리법』에 따른 숙박업, 목욕장업, 이용업 중 대통령령이 정하는 것 5호. 『식품위생법』에 따른 식품접객업 중 유흥주점영업 및 단란주점영업 6호. 『체육시설의 설치 ․ 이용에 관한 법률』에 따른 무도학원업 및 무도장업 7호. 그 밖에 선량한 풍속을 해치거나 청소년의 건전한 성장을 저해할 우려가 있는 영업으로 대통령령으로 정하는 것  2)강동욱․이호용, “풍속영업의 개념과 효율적 규제방안 연구”, 연구보고서 03-9, 치안정책연구소, 2003, 4면.

    Ⅱ. 풍속영업 규제 법률과 신종 풍속영업의 고찰

       1. 풍속영업규제법의 구성과 역사적 변천

    현행 풍속영업에 대해서는 기본법이라 할 수 있는 풍속영업규제법에 의한 일반적인 규제와 동법에서 정한 풍속영업의 종류에 따른 각 개별법에 의해 개별적 규제가 이루어지고 있다. 즉, 일반적 규제내용은 ‘준수사항’3), ‘풍속영업의 통보’, ‘위반사항의 통보’, ‘출입’ 등이며, 대부분의 구체적인 규제내용은 각 개별법에 담고 있다. 풍속영업규제법은 이러한 4가지 규정과 목적, 풍속영업의 범위, 벌칙, 양벌규정 등 단지 8개 조문으로 이루어져있다.4)

    이러한 “풍속영업규제법”은 1991년 3월 8일 법률 제4337호로 제정되었다. 그 이후 사회환경의 변화에 따라 2010년 7월 23일까지 총 11차례 개정이 되었고, 대통령령인 “풍속영업규제법 시행령” 또한 2011년 11월 1일까지 10차례 개정이 되었다. 이러한 변천을 통해 ‘풍속영업의 범위’도 수차례에 걸쳐 계속하여 변해왔는데 이를 정리하면 다음과 같다.

    이러한 풍속영업규제법은 “선량한 풍속을 해하거나 청소년의 건전한 육성을 저해하는 행위 등을 규제하여 미풍양속의 보존과 청소년 보호에 이바지하려는 것”5)에 그 제정 취지가 있었다. 따라서 제정 당시에 사회적으로 유해할 우려가 있는 것으로 인식된 유흥접객업, 숙박업, 이용업 등 12개 업종을 풍속영업으로 지정하였다.

    이후 오락문화의 발달로 등장한 노래연습장이 심야영업 등으로 인해 청소년의 탈선을 조장한다는 여론이 높아 이를 규제하기 위해 1992년에 풍속영업으로 규정하였다. 그리고 1997년에 유해성이 덜한 소극장업을 삭제하고, 대신 멀티미디어의 발달로 새롭게 등장한 일명 ‘비디오방’이 청소년에게 음란물을 제공하는 등 유해업소로 인식되어 비디오물 감상실업을 풍속영업에 추가하였다. 또한 유흥접객업이 유흥주점영업으로 변경되었고, 컴퓨터의 급속한 보급으로 컴퓨터게임장이 많이 등장하자 공중위생법시행령의 개정으로 성인용과 청소년용으로 분리되어 있던 전자유기장업을 컴퓨터게임장업으로 변경하였다.

    1999년에는 규제완화를 통해 유해성이 덜한 음반․비디오물 판매업과 비디오물대여업을 풍속영업에서 제외하였고, 게임산업의 발달로 인해 기존 컴퓨터게임장업을 게임제공업에 포함시켰다. 또한 규제완화 측면으로 유해성이 낮은 만화대여업을 풍속영업에서 삭제하였으며, 기존 유흥주점영업 외에 퇴폐적 영업으로 변질될 우려가 있는 단란주점영업을 포함시켰다. 이후 게임산업의 영역과 규모가 차츰 확대되어 게임제공업이 청소년게임장업과 일반게임장업으로 구분되었는데 이 중 일반게임장업을 2001년에 규제대상으로 명시하였다. 또한 2006년에는 기존 “음반․비디오물및게임물에관한법률”에 규정된 게임물이 “게임산업진흥에관한법률”에 별도로 규정되어, 그 중 게임제공업 및 복합유통게임제공업을 풍속영업으로 명시하였다. 그리고 최근까지 풍속영업의 범위에는 큰 변화가 없다가 2011. 11. 1 대통령령을 개정하여 청소년보호법 제2조제5호가목(6)에 따른 청소년 출입․고용금지업소가 포함되도록 하였다.6)

       2. 불법행위 유형과 단속현황

    풍속영업규제법에서 규정하는 ‘풍속영업’은 그 유형에 따라 각 개별 법률에서 인허가등의 규제를 받도록 되어 있다. 유흥주점과 단란주점은 “식품위생법”의 규제를 받고, 이용업․숙박업 등은 “공중위생관리법”, 게임제공업․복합유통게임제공업 및 인터넷컴퓨터게임시설제공업(일명‘pc방’) 등은 “게임산업진흥에 관한 법률”, 무도학원과 무도장 등은“체육시설의 설치․이용에 관한 법률”, 노래연습장은 “음악산업진흥에 관한 법률”, 비디오물감상실업은 “영화및비디오물의 진흥에 관한 법률”의 규제를 받는다.7) 이러한 각 법률은 해당 영업에 대한 영업 허가․등록․신고 등에 관한 사항, 허가․등록 등의 결격사유, 영업제한, 준수사항, 시설기준, 행정처분 등에 대하여 구체적으로 명시하고 있다.8)

    풍속영업과 관련된 불법행위는 풍속영업규제법 및 각 개별 법률에서 요구하는 준수사항을 위반한 경우를 의미하는데, 이를 세분화하면 성매매 또는 유사성행위, 사행행위, 청소년을 상대로 한 불법영업, 시간외 영업, 음란․퇴폐영업, 변태영업, 무허가 영업, 영업소 내 안전을 위한 시설기준 위반 등으로 나눌 수 있다. 최근 경찰의 업종별․위반 유형별 단속현황은 아래 <표 2>와 같다.

    표에 나타난 여러 형태의 불법행위의 유형별 내용이외에도 더 주목할 것은 기타업종에 대한 단속 부문이다. 전체 풍속업소 단속건수에서 기타 업종에 대한 단속이 2009년에는 전체 92,044건 중 20, 731건(22.5%), 2010년에는 전체 72,772건 중 15,533건(21.3%)을 차지하고 있는 것으로 나타났다. 이는 실정법상 풍속영업에 해당하지 않는 업종에서 불법행위의 상당수가 발생하고 있음을 간접적으로 보여주고 있는 것이다.

    또한, 풍속업소에서 적발된 성매매 단속 현황은 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 즉, 기타 업종에서 2009년도에 전체 단속건수 4,440건 중 3,415건(76.9%)이, 2010년도에 전체 1,749건 중 1,230건(70.3%)이 이루어진 것이다. 이는 성매매 단속 거의 대부분이 풍속영업규제법 및 관련 개별법에서 규제하지 않는 역시 기타업종에서 이루어지고 있음을 보여주고 있다고 할 수 있다.

       3. 새로운 유형의 풍속영업

    이처럼 기타업종에서의 불법 풍속행위의 단속이 상당수에 이르고, 특히 대부분의 성매매 단속이 기타업종에서 발생하고 있다는 사실은 바로 새로운 유형의 풍속영업이 지속적으로 등장하고 있다는 반증이다. 최근 사회문제가 되고 있는 신종 업태에서의 성행위 또는 유사성행위 등의 제공은 바로 이러한 새로운 풍속영업소에서 이루어지고 있다고 할 수 있다. 예를 들어 키스방은 여종업원과의 입맞춤을 할 수 있다고 광고를 하면서 실제로는 입맞춤을 넘어 과도한 신체적 접촉이나 유사성행위가 이루어지고 있으며, 휴게텔은 남성에게 휴식을 취할 수 있도록 수면 공간을 제공하는 곳이라고 선전하고 있으나, 역시 여종업원을 고용하여 성행위나 유사성행위를 알선하고 있다.

    이러한 신종 영업은 성을 상품화하기 때문에 인간의 존엄성을 박탈할 뿐만 아니라 돈으로는 안 되는 것이 없다는 물질만능주의를 조장할 우려가 있다. 또한 이러한 업종들이청소년들에게 손쉽게 노출되어 있어 탈선 조장은 물론 왜곡된 성적 가치관을 심어줄 우려가 있다. 또한 이러한 업소를 통해 손쉽게 돈을 벌 수 있다는 인식이 사회의 건전한 근로의식을 해칠 수 있다. 게다가 사회전체의 성도덕의 문란을 초래하여 일반인의 성적수치심을 해하고 건전한 사회분위기를 저해한다는 문제점이 있다. 이러한 문제로 인해 최근 다양한 형태로 등장하는 유해업종은 어느 풍속업소보다도 단속의 필요성이 높게 요구되고 있음에도 지금까지 입법적 미비로 인해 이를 적절히 규제하지 못한 것이 사실이라고 할 것이다.

    한편, 최근 새롭게 등장하고 있는 유해업종을 유형별로 요약하면 아래의<표 3>과 같으며, 이들 업소의 공통점은 행정관청의 인허가를 요하지 않는 자유업종이거나 인허가 형태를 띠면서 실제로는 성행위 등을 알선하는 영업방식을 취하는데 있다.

    3)풍속영업규제법 제3조(준수사항) : 풍속영업을 하는 자(허가나 인가를 받지 아니하거나 등록이나 신고를 하지 아니하고 풍속영업을 하는 자를 포함한다. 이하 “풍속영업자”라 한다) 및 대통령령으로 정하는 종사자는 풍속영업을 하는 장소(이하 “풍속영업소”라 한다)에서 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 『성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률』 제2조제1항제2호에 따른 성매매알선등행위 2. 음란행위를 하게 하거나 이를 알선 또는 제공하는 행위 3. 음란한 문서․도화(圖畵)․영화․음반․비디오물, 그 밖의 음란한 물건에 대한 다음 각 목의 행위 가. 반포(頒布)․판매․대여하거나 이를 하게 하는 행위 나. 관람․열람하게 하는 행위다. 반포․판매․대여․관람․열람의 목적으로 진열하거나 보관하는 행위 4. 도박이나 그 밖의 사행(射倖)행위를 하게 하는 행위  4)강동욱․이호용, 앞의 글, 31면.  5)법제처 국가법령정보센터(http://www.law.go.kr/), 풍속영업의규제에관한법률 제정 이유.  6)개정 풍속영업규제법 시행령(대통령령 제23279호) 부칙에 따라 공포 후 3개월이 경과한 2012. 2. 2 부터 시행.  7)풍속영업을 영위하기 위해서는 이러한 인허가 법률 외에도 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률”, “건축법”, “학교보건법”, “학원의 설립운영 및 과외교습에 관한 법률” 등에 따라 토지나 건축물의 용도 제한 및 장소적인 제한 등이 가해진다. 따라서 풍속영업과 관련된 관계법령이 너무나 복잡하고 다양하여 합법적인 풍속영업을 어렵게 하는 점이 있으며 오히려 관계공무원과의 유착 요인이 될 수도 있다는 지적이 있는데, 이에 대해서는 향후 의미 있게 검토해 볼 필요가 있다.  8)강동욱․이호용, 앞의 글, 33면.  9)경찰청 내부망 지식관리시스템에 제공된 내용 재정리.

    Ⅲ. 연구방법

    본 연구에서는 ‘경찰의 고민’을 경험적으로 파악하기 위해 질적 연구방법의 하나인 표적집단면접(focus group interview)을 사용하였다. 원칙적인 방법은 사회자가 6-12명으로 이루어진 작은 소집단의 응답자들을 대상으로 인터뷰를 실시하고, 피면담자들은 모든 측면에 대하여 자신의 의견을 말할 수 있도록 비구조화된 자연스런 방식에서 진행된다. 본 연구에서는 3명, 3명, 3명, 2명으로 이루어진 4개의 소집단에 대해서 표적집단면접이 행해졌다. 대상자 11명은 모두 풍속담당 경찰관이었고, 수도권에 소재한 6개의경찰관서 소속이었다. 연령별로는 30대 6명, 40대 5명이었고, 계급별로는 경장 4명, 경사 5명, 경위 2명이었다. 2010년 3월부터 10월 사이 풍속영업 단속 시 애로사항에 대한 인식을 주제로 4개의 소집단에 대해 개별적으로 1회씩 표적집단면접이 이루어졌다. 참여자들의 신상은 철저히 공개되지 않을 것이고, 면담결과는 연구목적으로만 사용될 것임을 밝혔다.

    이러한 인터뷰기법은 짧은 시간에 상당히 정확한 정보를 확보할 수 있다는 장점이 있고, 또한 참여자 간의 비슷한 경험, 용어에 대한 상호간 합치된 이해, 사건의 현장과 유사한 상황이 조성될 수 있어 일대일 면접에서는 털어놓지 않으려 하는 사항도 파악할 수 있다. 물론 이러한 질적 연구방법은 모집단을 대표하지 못한다는 것이 단점이 있고, 자신의 새로운 경험이나 생각보다는 이미 제기되었던 이슈만 얘기하거나, 진심을 말하기보다는 신분이 노출되어 사회자가 원하는 답을 말하려고 할 수도 있다. 하지만 신종 유해 풍속업소 등장과 이에 대한 경찰의 단속은 크게 대표성이 요구되는 문제가 아니고, 설령 완전무결하게 정확한 내용이 아닐지라도 급하게 관련 정보가 필요한 경우인 것을 고려하면 표적집단면접은 본 주제에 적합한 연구방법이라고 할 것이다.

    Ⅳ. 신종 풍속영업 단속의 제 문제

       1. 풍속영업규제법의 문제점

    풍속영업규제법 제정 이후 풍속영업의 종류는 수차례의 개정을 거쳐 시대에 맞지 않는 소극장업, 전자유기장업, 만화대여업 등은 풍속영업의 범위에서 삭제하였다. 그러나2011. 11. 1 대통령령이 개정되기 전까지 풍속영업에 추가된 것은 비디오물감상실업, 노래연습장업, 게임제공업에 불과할 뿐, 최근에 문제시 되는 신종영업은 포함되지 않고 있는 상태다. 이는 동법이 급속히 변화하는 풍속 환경에 적절히 대응하지 못하고 있음을 보여준다. 즉, 제정된 지 무려 20년 동안 풍속영업의 형태와 종류가 다양하게 변화했음에도 불구하고 풍속영업규제법은 그 변화하는 속도를 따라잡지 못하고 있는 것이다.

    최근 2010년 7월 23일 개정된 내용을 보더라도, 동법 제2조 제4호에 ‘공중위생관리법규정에 따른 숙박업, 목욕장업, 이용업 중 대통령령이 정하는 것’이라고 규정되어 있는 반면, 그 대통령령인 동법 시행령(대통령령 제21676호로 개정되고 2011. 11.1. 대통령령 제23279호로 개정되기 이전의 것) 제2조 제2호에는 단지 ‘목욕장업 중 대통령령으로 정하는 것이라 함은 공중위생법시행령에 규정한 특수목욕장업을 말한다'라고 되어 있었다. 그러나 공중위생법은 1999년 8월 9일 공중위생관리법이 제정되면서 폐지되었고, 공중위생법시행령 또한 1999년 12월 27일에 폐지되어 현행 공중위생관리법에 특수목욕장업이 삭제 된지는 이미 오래되었다. 즉 이미 폐지된 법령을 10년이 넘도록 풍속영업의 범위에 대한 위임규정으로 두고 있었던 것이다.10)

    또한 풍속영업규제법 제2조 제7호에 “그 밖에 선량한 풍속을 해치거나 청소년의 건전한 성장을 저해할 우려가 있는 영업으로 대통령령으로 정하는 것”이라고 명시하여 풍속영업의 범위를 탄력적으로 조정할 수 있도록 하는 규정을 두고 있으나, 1998년부터 지금까지 아무런 것도 규정하고 있질 않다가 최근에 와서야 청소년보호법 제2조 제5호 가목(6)에 따른 청소년 출입․고용금지업소를 이에 포함시켰다.

    뿐만 아니라 풍속영업규제법과 관련 개별 법률에서 동일하게 금지하는 행위에 대해서도 영업별로 그 처벌의 정도가 달라 형평성 문제가 제기되기도 한다. 예를 들어, 풍속영업규제법상 풍속업소에서 ‘도박 기타 사행행위를 하게 하는 행위에 대한 처벌은 3년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처하도록 되어 있으나, 유흥주점과 단란주점 등의 인허가 법률인 “식품위생법”에서는 동일한 위반사항에 대해 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처하도록 되어 있고11), 게임제공업의 인허가 법률인 “게임산업진흥에 관한 법률”에서는 5년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다.

    이러한 이유로 현재의 풍속영업규제법은 풍속영업 범위의 제한성, 동일한 위반내용에 대한 처벌을 다른 개별 법률과 달리하는 등의 불일치성, 특히 풍속영업 개념의 불확정성 등 여러 법체계적인 문제로 인해 존폐론까지 거론되어 왔다. ‘풍속’이라는 개념은 시대와 장소에 따라 상대적일 수밖에 없기 때문에 규제해야 할 풍속영업을 지정하는 것은 쉽지 않다. 새로운 유형의 영업형태가 법의 테두리를 벗어나 계속 등장하고 있는 이유도 여기에 있다. 현행 풍속영업규제법은 풍속영업의 범위와 종류를 제한적으로 열거하고 있고 기타의 것은 대통령령으로 정하도록 하고 있는데 새로운 신종영업이 등장할 때마다 이를 매번 개정하여 추가하는 것은 입법기술상 매우 어려운 문제이다. 이러한 문제로 인해현재와 같이 대통령령으로 규제대상을 정하는 다소 엄격한 방법보다는 지역적 특성과 시대상황의 변화에 따라 능동적으로 대처할 수 있도록 하기 위해 해당 행정기관의 ‘규칙’을 통하여 정하는 방식이 필요하다는 견해12)도 있으며, 일본의 “풍속영업의 규제 및 사업의 적정화에 관한 법률”에 착안하여 풍속영업규제법의 대상을 풍속영업과 풍속관련영업으로 구분하여 규율하자는 견해13)도 있다.14)

    새로운 유형의 풍속영업을 규제해야 한다는 문제의식은 과거에도 있었다. 1999년 풍속영업규제법 시행령에 신종 유해업소를 ‘풍속영업의 범위’에 포함시키려는 노력이 있었으나 법제처 심의과정에서 이루어지지 못했다. 현행 풍속영업규제법의 체계를 보면, 식품위생법 등 각 개별법에 관리규정이 있는 업종 중 음란성․퇴폐성 등으로 인해 사회에 악영향을 초래할 우려가 있거나 청소년 보호를 위해 특별히 규제할 필요성이 있는 업종에 대해서만 풍속영업으로 지정하고 있다. 따라서 다른 개별법령에 관리규정이 없는 신종 유해업소를 풍속영업규제법상 풍속영업으로 지정하여 규제하기가 어려웠기 때문이다.15)

    이 처럼 풍속영업규제법은 풍속영업의 규제에 대한 기본법임에도 불구하고 그 규제대상으로 삼고 있는 것은 상당히 제한적이다. 따라서 새롭게 등장하는 신종 유해업종이 사회적으로 더 유해하고 청소년에게 불건전한 성적 가치관을 심어줄 우려가 큼에도 불구하고 실정법상 풍속영업에 속하지 않기 때문에 이를 제대로 규제하지 못하고 있는 것이다.

       2. 현황파악의 어려움

    새로운 유형의 업종들은 날이 갈수록 그 형태가 다양해지고 있다. 또한 빠르게 나타났다가 그만큼 빠르게 사라지기도 하며 또 다른 형태로 재등장하기도 한다. 세상이 빠르게 변화하는 만큼 신종 업종의 변화 속도도 무척 빠르다.

    단속적 측면에서의 이와 관련된 가장 근본적인 문제는 신종 업종이 자유업종으로서, 허가․등록 등을 요하지 않고 단지 관할 세무서에 사업자등록만 하면 영업을 할 수 있다는 데에 있다. 따라서 유해 신종업소가 얼마나 되는지 현황을 파악하는 것 자체가 상당히 어렵다고 할 수 있다. 이에 대해 A경찰서의 풍속업무 담당 경찰관은 이렇게 말하고 있다.

       3. 신종영업의 법적 규제 곤란

    한편 더 문제가 되는 것은 이러한 신종 자유업종은 현재 어떤 법률에서도 그 영업에 대해 규제하고 있지 않다는 점이다. 결국 풍속 관련 개별법에서 규율하는 각 영업형태(술 제공, 노래․춤 시설제공 등)를 위반하지 않는 이상 이를 단속할 법적 근거가 없는 셈이 된다. 이에 대해 B경찰서의 풍속 담당 경찰관은 다음과 같이 말한다.

    또한, 아래 사례는 경찰청 내부망 ‘지식관리시스템’에 기재되어 있는 내용을 참고한 것으로서 신종 업소에 대한 경찰 단속의 곤란함이 잘 드러나고 있다고 할 수 있다.

    위의 사례와 같이 키스방의 경우 입맞춤에 대한 거래가 이루어진다고 하여도 현행법상 이를 규제할만한 근거는 없으며, 더군다나 입맞춤을 넘어 사회적으로 용인되기 힘든 음란한 행위(유사 성교행위17)에 이르지 않는 정도로 특정 신체부위를 보여주거나 만지는 행위 또는 이러한 방법으로 손님에게 성적 만족 또는 성적 흥분을 야기하거나 유도하는 일체의 행위 등)가 이루어진다고 하더라도 키스방 자체는 풍속영업규제법상 풍속영업에 해당하지 않았을 뿐만 아니라, 이러한 경우 업소 내의 밀실에서 은밀히 이루어지기 때문에 ‘공연성’이 인정되지 않아 형법상 공연음란죄로도 처벌할 수가 없는 등, 최근까지 해당 영업자를 실효성 있게 단속할만한 법적인 근거가 미비한 상태였다.

    위와 같은 신종 유해업종이 등장한 초기에는 이를 단속할 만한 마땅한 법규를 찾기가 어려웠을 것이다. 뿐만 아니라, 이러한 업종들의 은밀성․폐쇄성이라는 속성상 성매매나 유사 성행위를 단속하는 것이 어려웠기 때문에 처음부터 적절히 규제를 하지 못한 것으로 보인다. 그러다보니 여기저기서 신종 유해업종이 무분별하게 확산되더라도 이를 막을 방법이 없었던 것이다. 심지어 이러한 유해 자유업종은 청소년유해업소로도 지정되어 있지 않았기 때문에 학교 주변에서 영업을 하거나 심지어 청소년이 출입을 하더라도 아무런 제재도 이루어질 수가 없었다. 단지 이러한 업소에서 무작위로 뿌리는 미신고 광고전단지에 대해 옥외광고물법위반으로 지방자치단체에서 과태료를 부과하는 정도에 불과했다.

    이러한 문제점들로 인해 2010년 11월 여성가족부에서는 키스방 등의 단속 근거를 마련하기 위해 성매매 등을 암시하는 문구와 함께 전화번호, 장소정보 또는 이메일 등이 들어있는 전단지나 광고물을 ‘청소년 유해매체물’로 결정하여 관련 고시를 개정하였다. 따라서 이러한 경우는 청소년보호법위반으로 단속이 가능해졌다.

    2011년 7월 6일에는 ‘밀폐된 공간 또는 칸막이 등으로 나뉜 공간 내에서 신체적 접촉, 성 관련 신체부위 노출이 이뤄지거나 성인용 매체물을 유통하는 영업’을 ‘청소년 유해업소’로 결정 고시하였다.18) 이 고시가 발효된 7월 20일부터 유사 성행위를 제공하는 신․변종 업소들에 청소년의 출입과 고용이 법적으로 금지되어 키스방, 유리방 등의 성행위나 유사성행위가 이뤄질 우려가 있는 업소가 청소년을 출입시키거나 고용할 경우 형사 처벌과 행정처분을 할 수 있게 되었다.19)

    최근 2011. 11. 1 풍속영업규제법 시행령 개정으로 청소년보호법 제2조 제5호 가목(6)에 따라 위처럼 여성가족부에서 고시한 청소년 출입․고용금지업소를 풍속영업의 범위에 포함시키면서 이 시행령이 시행되는 2012. 2. 2부터는 키스방 등 신종 유해업종도 풍속영업규제법의 적용이 가능해진다.

    그나마 키스방 등 신종 유해업종을 청소년출입․고용 금지업소로 고시하고 이를 풍속영업규제법 시행령 상 풍속영업에 포함한 것은 늦었지만 적절한 조치라고 할 수 있다. 하지만 이 역시 풍속영업 범위의 제한성이라는 본질적인 문제를 해결하지는 못한다고 할 것이다. 최근에는 해당 업소들이 청소년 유해 매체물로 단속되는 것을 피하기 위해 홍보용 전단이나 홈페이지에 야한 그림이나 사진 또는 문구를 모두 빼고 이름이나 간판도“뽀뽀방”20)으로 바꾸고 있는 실정이다. 업소 측에서 아예 선정적인 전단지나 명함 등을 배포하지 않는 경우 단속의 어려움은 더해진다. 청소년보호법으로도 적발하기가 어려워지기 때문이다. 뿐만 아니라 여종업원과 대화를 즐길 수 있다는 “대화방”이나 포옹을 할 수 있다는 “허그방” 등으로 이름을 바꾸는 경우에는 규제가 더 어려워질 수 있다. 키스방, 대딸방, 휴게텔 등의 신종 유해업종이 등장한지 수년이 지났지만 이제서야 풍속영업의 범위에 포함되었다는 점을 감안해 볼 때, 청소년 출입․고용금지업소에 해당하지 않는 새로운 유형의 유해업종이 등장하게 되면 역시 이를 단속할만한 법적인 근거가 미흡해지는 악순환이 되풀이될 수밖에 없게 된다.

       4. 성매매 등 단속의 어려움

    물론 신종 자유업종에서 성매매나 유사 성교행위 및 성매매 알선 등을 단속하는 경우는 “성매매알선등행위의처벌에관한법률”위반으로 처벌이 가능하다. 대부분의 키스방이나 유리방 등의 유해 신종업소에서는 키스나 신체적 접촉 또는 신체 일부를 보여주는 경우만 가능하다고 말하곤 있으나 성매매나 유사성행위도 공공연히 이루어지고 있는 것이 사실이다. 하지만, 이러한 업종들의 속성상 은밀히 성매매 등이 이루어지는 관계로 구증하기가 매우 어려워, 현실적으로 성매매 관련 단속이 쉽지도 않다. 아래의 C지방경찰청 성매매 단속경찰관들의 말을 들어보면 성매매(유사성행위 포함) 단속이 얼마나 어려운지를 아주 잘 알 수 있다.

       5. 행정적 제재의 어려움

    또 다른 문제점은 일선 경찰관들이 유해 자유업종에 대하여 어렵게나마 성매매나 유사성행위를 단속하였다 하더라도 형사처벌에만 그치는 한계가 있다는 것이다. 영업정지나 폐쇄조치 등의 행정처분에 대한 근거가 아직 마련되어 있지 않아 단속이 되더라도 재차 영업이 가능한 것이다. 일선 경찰들도 이 부분을 가장 큰 문제점으로 보고 있는데, C지방청 성매매 단속경찰관은 이렇게 말하고 있다.

       6. 풍속영업의 단속주체와 관련된 문제점

    풍속영업에 대한 단속은 그 인허가 관청인 지방자치단체와 경찰이 맡고 있다. 지방자치단체의 단속은 인허가관청으로서 인허가사항 및 영업자 준수사항 여부를 점검하여 행정적 제재를 가하는 식으로 이루어지고, 경찰의 단속은 풍속업소에 대한 청소년의 보호와 성적 문란행위 등에 대해 형사적 제제를 가하는 식으로 이루어진다.21)

    주목해야 할 점은 지방자치단체와 같은 행정기관은 특별경찰행정관청으로서 그 권한영역 내에서는 경찰관서 등 일반경찰행정관청의 권한 보다 우선한다는 데 있다.22) 하지만 이처럼 풍속업소 관리의 주무관청이라 할 수 있는 지방자치단체는 인력이 부족하다는 이유로 단속 및 관리업무를 해태하거나, 풍속업소와의 마찰로 인한 민원소지를 우려하여 소극적인 단속23)에 그치는 등 사실상 모든 단속업무를 경찰이 맡고 있을 뿐 아니라, 오히려 당연시되고 있는 것이 현실이다. 이러한 관계로 인해 방대한 양의 풍속 관련 업무를 경찰이 거의 혼자서 도맡는 기형적 형태가 형성되었다고 할 수 있다. 이에 대해 D경찰서 풍속업무 담당부서의 경찰관들은 아래와 같이 말하고 있다.

       7. 경찰의 단속방식과 관련된 문제점

    다음으로 경찰의 단속방식과 관련된 문제점들이 있는데 크게 세 가지다. 첫째는 대상업소의 증가와 함께 단속의 어려움은 가중되는 반면, 전문 단속인력이 부족하다는 점이다. 과거 풍속영업의 형태와 영업방식이 단순한 시기에는 관할 파출소 소속 경찰관들에 의한 단속도 용이했던 것도 사실이다. 하지만 현재와 같이 신종 영업의 등장 등 풍속 관련 대상업소의 형태와 수법이 점점 다양화․지능화되는 상황에서는 무엇보다도 전문화된 인력의 확보가 필수적이라 할 수 있다.

    보통 경찰서의 생활질서계에서 풍속영업 지도․단속업무를 맡고 있는데 업무 담당자가 대부분 1명~2명인 관계로 통상 지구대나 파출소에서 지원을 받아 단속하고 있다. 아무래도 즉시성과 전문성이 상대적으로 떨어진다고 할 수 있다. 단속인력의 부족문제는 일선 풍속 담당 경찰관들의 가장 큰 애로사항 중 하나이다. E경찰서와 F경찰서에서 근무하는 단속경찰관들은 그러한 고충을 아래와 같이 얘기하고 있다.

    물론 현재도 단속인력 부족 문제를 해소하기 위해 상급청의 일제단속 또는 경찰관서간 합동단속을 실시하기도 하고, 장기간 업무지원 형태를 통해 인원을 보충해주는 방법을 쓰고는 있으나 이 역시 일시적인 방편에 지나지 않는다. D경찰서 풍속담당 부서에 있는 경찰관의 아래와 같은 이야기는 이러한 상황을 잘 나타내고 있다고 할 수 있다.

    둘째는 단속부서와 사건처리부서의 이원화에 따른 문제점이다. 현재 경찰의 풍속영업단속체계를 보면 단속은 생활안전기능에서, 사건처리는 수사기능에서 맡고 있다. 즉, 생활안전부서(생활질서계, 여성청소년계24) 등)에서 불법 영업행위를 적발하여 이를 수사부서(지능팀, 경제팀 등)에 인계하면 수사부서에서 사건을 처리하는 방식이다. 이러다보니 풍속영업 사건은 수사부서의 자체 인지사건이 아닌 관계로 수사부서에서는 그 중요도가 떨어질 수밖에 없으며, 일명 ‘바지사장’이 아닌 실제 업주 색출을 위한 계좌추적․통신수사 등 강도 높은 수사를 기대하기가 어렵다. 또한 현 시스템에서 단속부서는 업소 위주의 ‘현장 적발식’ 또는 ‘단발성 단속’에 그칠 수밖에 없는 실정으로서, 불법 풍속영업에 관련된 배후 조직 등에 대한 광역적인 기획수사에는 한계에 봉착할 수밖에 없다. 다음은 A경찰서와 B경찰서에서 근무하는 풍속담당 경찰관들의 말이다.

    지역의 풍속환경을 고려하지 않은 단속방식에도 문제가 있다. 어느 지역에서는 성매매 등 성적문란행위가, 어느 지역에서는 사행성 오락실과 같은 사행행위가 만연되거나 문제시되고 있다면 그러한 유해행위에 초점을 맞추어야 함에도, 상급청의 일괄적인 단속계획에 따라 실적을 비교하여 포상을 하게 된다면 일선에서는 해당 지역의 풍속 실정과 특성은 제쳐두고 오로지 지시된 부분만을 중점적으로 단속해야 하는 일이 벌어진다. 일선 E경찰서의 풍속업무 담당자도 같은 취지로 말하고 있다.

    10)10) 강동욱․이호용, 앞의 글, 55면.  11)식품위생법 제97조 제6호는 동법 제44조 제1항을 위반한 경우에 처벌하도록 규정하고 있는데, 동법 제44조(영업자등의 준수사항) 제1항은 “식품접객영업자 등 대통령령으로 정하는 영업자와 그 종업원은 영업의 위생관리와 질서유지, 국민의 보건위생 증진을 위하여 보건복지부령으로 정하는 사항을 지켜야 한다”라고 명시되어 있으며, 보건복지부령인 동법 시행규칙 제57조 별표 17의 6호 다목에 ‘업소안에서는 도박이나 그 밖의 사행행위 등을 방지하여야 함’을 명시하고 있음.  12)강동욱․이호용, 앞의 글, 96면.  13)강문수, “ 풍속영업의 규제에 관한 법률 정비방안 연구”, 현안분석 2010-11, 한국법제연구원, 2010, 68면.  14)이와 관련하여 전자는 자칫 포괄위임 입법금지의 원칙에 어긋날 소지가 있고, 후자는 풍속영업과 풍속관련영업 간의 경계가 모호할 수 있다는 문제점이 제기될 수 있다.  15)강동욱․이호용, 앞의 글, 64면.  16)다만, 직업안정법 제46조에 의하면 ‘성매매행위 그 밖의 음란한 행위가 이루어지는 업무에 취업하게 할 목적으로 직업소개․․근로자모집 또는 근로자 공급을 한자’는 처벌하도록 규정하고 있어 음란한 행위가 이루어지는 업무의 정도에 따라 처벌이 가능할 수 있다. 실제로 경찰에서는 이를 적용하여 최근에 단속을 많이 하고 있다. 그러나 이처럼 직업안정법으로 단속이 가능하다고 하더라도 만약 종업원이 아닌 업주 스스로가 그러한 행위를 하였다면 역시 단속할 방법이 없으므로 이는 고육지책에 불과할 뿐 근본적인 해결책이라고 볼 수 없다.  17)‘유사성교행위’는 구강․항문 등 신체 내부로의 삽입행위 내지 적어도 성교와 유사한 것으로 볼 수 있는 정도의 성적 만족을 얻기 위한 신체접촉행위를 말하고, 어떤 행위가 성교와 유사한 것으로 볼 수 있는 정도의 성적 만족을 얻기 위한 신체접촉행위에 해당하는지 여부는 당해 행위가 이루어진 장소, 행위자들의 차림새, 신체 접촉 부위와 정도 및 행위의 구체적인 내용, 그로 인한 성적 만족감의 정도 등을 종합적으로 평가하여 규범적으로 판단하여야 한다고 하며, 마사지업소의 여종업원이 침대가 설치된 밀실에서 짧은 치마와 반소매 티를 입고 남자 손님의 온몸을 주물러 성적인 흥분을 일으킨 뒤 손님의 옷을 모두 벗기고 로션을 바른 손으로 손님의 성기를 감싸 쥐고 성교행위를 하듯이 왕복운동을 하여 성적 만족감에 도달한 손님으로 하여금 사정하게 한 행위가 ‘유사성교행위’에 해당한 다고 판시한 바 있다(대법원 2006.10.26. 선고 2005도8130 판결).  18)여성가족부 고시 제2011-30호는 청소년 출입․고용금지업소의 영업예시로 키스방, 대딸방, 전립선 마사지, 유리방, 성인pc방, 휴게텔, 인형체험방 등을 명시하고 있다.  19)이들 업소가 청소년을 고용하면 3년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금과 고용인원 1명당 천만원의 과징금을 부과할 수 있으며, 청소년을 출입시킬 경우는 2년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금과 출입인원 1명당 3백만원의 과징금 부과가 가능하다.  20)경향신문, “키스방이 왜 뽀뽀방으로 간판 바꿨을까”, 2011. 5. 12, 12면.  21)조규철, “경찰의 풍속영업규제에 관한 효율화 방안”, 경기대학교 논문집 vol.28, 2002, 211면.  22)홍정선, 행정법 특강, 박영사, 2005, 1022면.  23)황현락, “풍속영업규제에 관한 정책집행과 관리”, 치안정책연구 제14호, 치안정책연구소, 2000, 167면.  24)일선의 1급지 경찰서의 경우, 생활질서계에서는 보통 4~5명이 근무하며, 풍속업소 단속 업무 뿐만 아니라 총포․화약 지도․단속, 기초질서 지도․단속 업무를 맡고 있다. 그리고 여성청소년계는 보통 5~6명이 근무하는데 성매매 단속을 하면서 그 사건처리도 같이 하고 있기는 하나, 아동과 여성에 대한 성폭력 방지 및 청소년 보호 등을 주 업무로 하고 있다. 또한 112신고를 통해 파출소나 지구대에서 근무하는 지역경찰관들도 풍속업소를 단속하는 경우가 있긴 하나, 신종 유해업종에 대한 단속은 미비한 실정이다.

    Ⅴ. 몇 가지 방안

    이하에서는 제기된 문제점 해소를 포함한 몇 가지의 입법적, 제도적 대안을 살펴보기로 한다.

       1. 풍속영업규제법의 전면 개정 또는 이를 대체할 새로운 법률 마련

    1) 영업자 준수사항 위주의 행위별 규제방식 필요

    풍속영업규제법이 제정된 이래 현재에 이르기까지 총 11차례 개정이 되면서 풍속영업의 범위도 7차례에 걸쳐 변해왔고, 대통령령으로 정하는 풍속영업의 범위(풍속영업규제법 시행령 제2조)도 6차례에 걸쳐 개정되었음에도 그 범위는 크게 달라지질 못하다가 상술한 바와 같이 키스방 등 신종 유해업종이 수년간 큰 사회적인 문제가 되자 최근에 와서야 시행령의 개정으로 신종 업종을 풍속영업에 포함하게 되었다. 즉 새롭게 등장하는 신종 유해업종에 대해서는 적절히 규제하지 못하고 있는 것이다. 사정이 이렇다면 풍속영업규제법은 현실과는 상당히 괴리된 ‘책 속에 법’에 불과하게 된다. 따라서 이러한 문제를 해결하기 위해서는 풍속영업규제법의 전면 개정이 필요하다고 할 것이며, 특히 풍속영업의 범위를 제한적으로 지정해 놓은 입법방식은 바뀌어야 한다. 현재의 풍속영업환경에 비추어 볼 때 현실에 맞지 않을 정도로 영업형태와 방식이 너무나 다양화 되었고, 풍속영업과 일반 영업 간의 경계도 사실상 무너졌다고 할 수 있기 때문이다.

    또한 풍속영업규제법에는 영업자의 준수사항으로 성매매 알선 등의 행위, 음란행위, 음란한 물건의 반포․열람 등 행위, 도박 기타 사행행위에 대해 금지하고 있는데, 이러한 금지행위는 풍속영업규제법상 풍속영업에만 해당되는 것은 아니라고 할 수 있다. 이는 허가․인가․신고 또는 등록 여부와 관계없이 영리를 목적으로 하는 모든 영업소에서 가장 기본적으로 지켜야 할 내용으로 봄이 타당하다.

    따라서 풍속영업규제법 제1조(목적)를 “이 법은 풍속영업을 하는 장소에서 선량한 풍속을 해치거나...(중략) 보호함을 목적으로 한다.”에서 “이 법은 영업을 하는 장소에서 선량한 풍속을 해치거나...”로 바뀌어져야 한다. 또한 동법 제2조에 “풍속영업의 범위”대신 “적용범위”를 규정하여, 예컨대 동법의 적용범위를 ‘허가․인가․신고 또는 등록 여부와 관계없이 영리를 목적으로 하는 모든 영업’으로 규정할 필요가 있다. 그리고 동법 제3조의 ‘준수사항’ 규정에 모든 영업자가 반드시 지켜야 할 준수사항을 명시하여 개별업종을 규제하는 방식에서 업종에 상관없이 금지된 행위를 하는 경우에 규제하는 방식으로 전환되어야 한다.25)

    현재는 풍속영업의 범위에 속하지 않는 유해한 신종 자유업을 규제할 만한 근거가 없다. 그러나 위와 같이 현행법상 풍속영업에 한정하지 않고 모든 영업에 대해서 금지해야하는 행위를 명시해 놓고, 이를 준수하지 않는 경우 처벌한다면 새롭게 등장하는 유해업종에 대해서도 그 규제가 가능해 진다.

    물론, 풍속영업규제법의 규제대상을 풍속영업으로 한정하지 않고 모든 영업으로 하게 된다면 동법 제4조(풍속영업의 통보)와 제6조(위반사항의 통보 등)26) 및 제9조(출입)27)의 범위도 모든 영업 또는 영업소로 확대되어야 하는 것이 아닌가 하는 문제가 제기될 수 있다. 동법 제4조와 제6조의 “통보의 대상”과 관련해서는, 그 통보 대상이 되는 영업의 종류를 대통령령으로 정하여 모든 영업에 대한 불필요한 통보의무는 줄이되, 규제할 필요성이 있는 영업을 탄력적으로 규정하여야 할 것이다. 그리고, 동법 제9조가 모든 영업소에 대해 경찰공무원이 출입하여 검사할 수 있도록 하는 것은 과도한 출입권의남용이 될 수 있으므로 이 역시 출입 대상이 되는 영업소의 종류를 대통령령으로 정하도록 하여 규제할 필요성이 있는 영업소를 탄력적으로 정할 수 있도록 하되, 경찰의 출입검사를 거부하거나 방해하는 경우에는 제재규정을 두도록 하여 출입검사에 대한 실효성을 담보하여야 한다.28) 그래야만 시대와 장소에 따라 시시각각 변화하는 풍속환경에 적절히 대처할 수 있을 것이다.

    2) 금지행위의 구체화

    모든 영업에 대해 영업자가 반드시 지켜야 할 준수사항을 규정하는 경우 그 금지행위를 좀 더 구체화시킬 필요가 있다. 그 중 문제가 되는 것이 ‘음란행위’인데, ‘음란성’은 규범적 개념으로서 시대와 장소에 따라 달라질 수 있는 상대적․유동적 개념이라 할 수 있다.29) 따라서 막연하게 ‘음란한 행위’라고만 규정할 것이 아니라 그 내용과 판단기준을 좀 더 구체적으로 명시하여야 한다.30) 예를 들어, ‘성적 호기심이나 성적 만족 또는 성적 흥분을 유발시키기 위하여 신체의 특정부위(성기 등)를 노출하는 행위’라거나 ‘특정 신체부위를 만지거나 만지게 하는 등의 방법으로 상대방에게 고도의 성적 흥분을 야기하거나 유도하는 일체의 행위’ 등이 기준으로 제시될 수 있다.

    일선 경찰관들이 자유업종 위주의 신종 유해업소를 단속함에 있어 은밀히 이루어지는 성매매․유사성교행위에 대한 구증의 어려움으로 인해 그 동안은 단속하기가 매우 어려웠고, 성매매․유사성교행위의 기수에 이르기 전까지의 음란한 성적 문란행위가 적발되더라도 처벌할 근거가 미약했는데, 위처럼 음란행위의 기준을 구체화시킨다면 성매매 등에 대해서는 설사 구증이 어려워 단속하지 못하더라도 음란행위에 대한 규제 근거가 명확해 질 수 있다.

    3) 타 법령과의 처벌기준 통일

    현행 풍속영업규제법은 동일한 위반행위에 대해 그 벌칙의 기준이 다른 개별 법률과상이하거나 오히려 더 낮은 경우가 많다. 단속기관에서는 같은 사안이라도 벌칙 기준이 높은 법률을 적용하기 마련이기 때문에 실무에서의 활용도도 떨어지게 된다. 또한 풍속영업의 규제에 있어 다른 개별 법률을 적용하지 못하는 경우에 최후의 보루로서 작용해야하는 것이 풍속영업규제법이라고 볼 때 그 법적 위상과도 맞지 않는다. 따라서 풍속영업관련 법률 간의 정비를 통하여 동일한 벌칙기준이 적용될 수 있는 조정 작업이 필요하다.

    4) 행정처분 근거 마련 및 새로운 법률 검토 필요성

    신종 자유업종에 대한 영업정지․폐쇄조치 등의 행정처분 근거조항도 삽입하여 다른 업종과의 제재적 처분의 형평성을 도모해야 한다. 즉 경찰에서 영업소의 특정 위반사항을 관할 행정관청에 통보하면 행정관청이 일정 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나, 영업소 폐쇄를 명할 수 있도록 하는 규정을 마련하여야 한다. 만약 이러한 내용을 현행 풍속영업규제법에 담기에 법체계상 무리가 있다면 이를 대체할 새로운 법률의 제정, 예를 들어 가칭 “영업자의 준수사항에 관한 법률” 등을 고려해 볼 필요가 있다.

    참고로 현재 행정처분 대상이 되지 않는 신종 성매매업소의 행정제재를 위해 “성매매알선업소 규제에 관한 법률안31)”이 발의된 상태이다. 이는 인허가가 필요 없는 자유업종에서 성매매 등이 만연함에도 불구하고 기존 성매매특별법에 의해서는 형사처벌을 하는 것 외에 영업의 취소나 정지 등의 행정처분을 할 수 있는 법적 근거가 없음으로 인해성매매업소가 확대되는 것을 방지하기 위해 마련된 것이다.

    동 법률안에서는 “영업소”의 정의를 ‘개별 법률에 따른 허가․인가․신고 또는 등록 여부와 관계없이 영리를 목적으로 계속적으로 재화 또는 용역을 공급하는 장소’로 규정하고, 별도의 법률에서 인허가를 요하지 않는 자유업종에서 성매매 알선 등 행위를 할 경우 지방자치단체장이 영업의 전부 또는 일부를 정지시키거나 영업소 폐쇄조치를 할 수 있도록 하여 행정처분이 가능하도록 명시한 상태이다. 따라서 이 법률안이 제정되면 성매매를 알선하는 신종 자유업종에 대한 행정처분이 가능할 수 있다. 그러나 이는 성매매나 유사성행위를 조장하는 신종 자유업종에 대해서 행정적 제재를 가능하게 할 뿐, 여전히 음란․퇴폐행위를 조장하는 신종 자유업종에 대한 행정처분의 공백은 막을 수 없다고 할 수 있다. 바로 “풍속영업규제법”의 전면 개정 또는 이를 대체할 새로운 법률이 여전히 필요한 이유인 것이다.32)

       2. 단속기관간의 적절한 역할 분담

    현재 풍속업소 단속기관은 지방자치단체와 경찰로 이원화되어 있으며, 각자의 목적에 따라 규제를 하고 있다. 기존의 풍속영업의 규제에 관한 논의를 살펴보면 풍속업소 단속기관을 일원화하여야 한다는 견해33)가 많다. 그러나 만약 어떤 한 기관으로 일원화되는 경우 방대한 단속업무의 부담으로 인해 오히려 풍속업소의 단속 및 관리가 형식적으로 치우칠 우려도 있다. 그렇기에 단속기관 상호간의 협조체제가 중요하며 적정한 합동단속체계를 갖추는 것이 중요하나, 서로간의 자체계획과 다른 지휘체계 등으로 인해 합동단속에 대한 일관성을 찾기 힘들고, 때에 따라서는 발등에 떨어진 불부터 끄자는 식의 임시방편적인 경우가 많다. 따라서 풍속업소의 실효성 있는 단속체계를 갖추기 위해서는 풍속영업의 유형을 구분하여 서로간의 적절한 역할 분담을 통해 인허가 관청인 지방자치단체와 경찰과의 관계를 새롭게 정립할 필요가 있다.

    인허가 여부를 기준으로 허가․인가․신고 또는 등록 등 인허가를 요하는 풍속업소는 인허가 관청인 지방자치단체에서 해당 업종을 단속하고 행정처분 조치 등으로 관리하는 것이 권한과 책임의 일치라는 행정원칙에 부합한다고 본다. 이를 위해서는 지방자치단체별로 특별사법경찰관 운영 등 특별사법기능을 신설하거나 강화할 필요가 있다. 허가업무에서부터 단속, 처벌, 조치에 이르기까지 모든 풍속관련 업무를 효과적으로 처리하기 위해서는 이를 전담할 기능이 필요하다고 할 것이다.

    한편 인허가를 요하지 않는 자유업종에 대해서는 경찰이 단속업무를 전담한다면 최근 범람하고 있는 신종 업종의 불법영업을 적절히 규제할 수 있을 것이다. 즉 인허가 여부를 기준으로 풍속영업의 유형을 구분하고, 이를 인허가 관청인 지방자치단체와 경찰이 서로의 역할을 분담한다면 각 기관별로 책임 있게 풍속영업 단속업무를 수행할 수 있을 것이다. 물론 서로간의 원활한 협조체제34)는 당연히 전제되어야 하며 필요한 경우 별도의 상설협의체 기구를 만드는 것도 고려해 볼 만 하다. 또한 시행여부를 저울질 하고 있는 자치경찰제가 향후 도입된다면 지방자치단체에도 자치경찰 인력이 생기게 되므로 경찰과 지방자치단체 간에 서로간의 역할분담에 대한 논의와 협의는 충분히 이루어질 수 있을 것으로 본다.

       3. 경찰조직 내 방안

    1) 전담부서 설치?운영

    최근의 풍속영업 환경에 걸맞은 경찰의 실효성 있는 단속 시스템 마련이 중요하지 않을 수 없다. 새로운 영업형태와 방식, 불법영업 유형 및 수법의 다양화․지능화 등으로 빠르게 변화하는 현재의 풍속 환경에 대응하기 위해서는 단속과 사건처리를 일원화하여 전문화된 “풍속수사 전담팀”의 구성35)이 시급하다. 단속인력의 부족 및 비전문성, 단속 부서와 수사부서의 이원화 등 현재의 단속 시스템으로는 일회성․단발성 단속에 그칠 수밖에 없으며 나날이 증가하고 진화하는 신종 유해풍속영업 형태를 제어하기 어렵다고 할 수 있다.

    2) 단속방식의 변화

    현재 풍속영업에 대한 단속은 주로 경찰청 또는 지방경찰청에서 기간을 설정해 놓고 업종 또는 위반․유형에 따라 테마별로 일제단속 또는 특별단속을 계획하고 지시하면 일선에서 그에 따라 진행하는 방식이다. 또한 사회 여론이나 언론 등에서 부각되어 이슈화되는 영업방식이나 업종이 있으면 단속기관이 앞 다퉈 급한 불부터 끄자는 식의 접근 방식을 취해온 것도 사실이다.36)

    그러나 대도시 지역과 중소도시 지역, 시골지역 또는 도농복합도시 등과 같이 지역적 특성이 제각각 다르기 마련이며, 지역마다 문제시되는 유해영업이 다를 수밖에 없다. 따라서 상급청에서의 일괄적인 단속계획․지시 및 이슈에 따른 천편일률적인 단속방식은 지양되어야 한다. 즉, 해당 지역에서 시급히 정화되어야 할 유해업종은 무엇인지, 유해업소 단속과 관련하여 지역주민이 원하는 바는 무엇인지 등 지역실정과 특성에 맞는 단속계획을 세워 체계적으로 진행하여야 한다. 획일적 점검이나 단속보다는 고질적 위반업소에 대한 선별적이고 집중적인 단속활동이 필요하다고 할 것이다. 다만, 상급청에서는 해당 경찰관서의 단속계획이 적절하고 타당한지 여부 및 일선 경찰과 그 지역 내 풍속업소와의 유착 관계로 인해 단속이 미비한 경우가 있는지 여부 등을 상시 감독해야 할 것이다.

    25)강동욱․이호용, 앞의 글, 63면.  26)풍속영업규제법 제4조(풍속영업의 통보) 제1항은 다른 법률에 따라 풍속영업의 허가를 한 자(인가를 하거나 등록․신고를 접수한 자를 포함한다. 이하 “허가관청”이라 한다)는 풍속영업소의 소재지를 관할하는 경찰서장에게 풍속영업자의 성명․주소 및 풍속영업소의 명칭․주소, 풍속영업의 종류 등을 통보하도록 규정하고 있으며, 동법 제6조(위반사항의 통보 등) 제1항은 “경찰서장은 풍속영업자나 대통령령이 정하는 종사자가 동법 제3조를 위반하면 그 사실을 허가관청에 알려야 한다”고 규정하고 있음.  27)풍속영업규제법 제9조(출입) 제1항 : “경찰서장은 특별히 필요한 경우 국가경찰공무원에게 풍속영업소에 출입하여 풍속영업자와 대통령령으로 정하는 종사자가 제3조의 준수사항을 지키고 있는지를 검사하게 할 수 있다.”  28)현행 풍속영업규제법은 출입검사를 거부하거나 방해하더라도 이를 제재할 방법이 없는데, 게임산업진흥에관한법률에서 이러한 경우 1,000만 원 이하의 과태료(제48조 제7호) 처분이 가능한 것과는 대조적이다. 풍속영업규제법에도 출입검사 거부․방해시 과태료와 같은 제재규정의 신설이 요망된다.  29)음란행위라 함은 성욕을 자극하거나 흥분 또는 만족시키는 행위로서 일반인의 정상적인 성적 수치심을 해치고 선량한 성적 도의관념에 반하는 것을 의미하는 바, 음란 여부를 판단함에 있어서는 표현물 제작자의 주관적 의도가 아니라 그 사회의 평균인의 입장에서 그 시대의 건전한 사회통념에 따라 객관적이고 규범적으로 평가하여야 한다.(대법원 2008.3.13. 선고 2006도3558 판결).  30)강동욱․이호용, 앞의 글, 65면.  31)국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/main.jsp)참고, 조배숙 의원 대표 발의 (의안번호 8620), 2010. 6. 16.  32)물론 위 “성매매알선업소 규제에 관한 법률안”을 “성매매알선 등 업소의 규제에 관한 법률안”으로 변경하여, 동법에서 규정하는 금지행위를 성매매특별법상 성매매알선 등 행위뿐만 아니라 풍속영업규제법상 음란행위까지 포함시키는 것도 하나의 대안이 될 수 있다.  33)황현락, 앞의 글, 179면; 강동욱․이호용, 앞의 글, 93면.  34)지방자치단체의 특별사법경찰이 그들 고유의 업무영역 밖에 있는 성매매를 단속하지 않았다고 하여 이들의 임무를 해태한 것은 아니기 때문에, 이들에게 성매매 신고의무를 부과하여 일반사법경찰과의 협업 구도를 구축해야 한다는 견해도 있다.  35)풍속수사 전담팀은 풍속업소 단속에만 그치는 것이 아니라 이를 조사하여 검찰에 송치하는 등 수사 업무까지 수행하므로 이때는 통상의 수사사건과 같이 현재의 수사권구조 아래에서는 검사의 수사지휘를 받게 된다.  36)황현락, 앞의 글, 178면.

    Ⅵ. 결어

    풍속영업규제법이 제정될 당시인 1991년과 달리 현재는 너무나 다양한 업종과 영업방식이 생겨났으며, 새로운 유형의 영업이 계속적으로 등장하고 그 변화하는 속도도 놀라울 정도로 빠르다. 특히 다양한 신․변종 업소에서의 성적 문란행위는 날로 진화하고 있지만 이를 단속할 뚜렷한 법적 근거가 없어 제때에 규제를 하지 못한 경우가 많았다. 앞서 살펴본 바와 같이 현행 풍속영업규제법으로는 새롭게 등장하는 유해업종을 적절히 규제하기에는 많은 한계가 있다. 최근에는 여러 법률들을 동원하여 어떻게 해서든 이러한 유해업종들을 규제해 보려고 노력하고는37) 있으나, 아직까지 이를 강력히 단속할만한 법령이나 규정은 근본적으로 마련되지 못한 실정이기 때문에 신종 유해업종은 여전히 무방비 상태로 남겨져 있다. 본 연구가 새로운 풍속영업 규제의 필요성에 대한 공감대를 형성하고, 새로운 풍속 환경에 맞춰 관련법과 제도를 손질하는 계기가 되었으면 하는 바람이다.

    37)최근 청소년 탈선의 온상이 되고 있는 “룸카페”도 마찬가지이다. 업소 안에 방을 여러 개 만들어 놓고 손님들이 자유롭게 이용할 수 있는 룸카페는 일부 청소년들의 흡연․음주․혼숙 공간으로 변질됐지만 규제할 법규가 미비했다. 이에 경찰은 최근 룸카페의 각 방에 컴퓨터가 있다는 점에 착안하여 “게임산업진흥에 관한 법률”위반으로 단속을 하고 있다. 이에 대해서 청소년 보호를 위해 고육지책으로라도 단속을 해야 한다는 그 필요성은 인정하면서도 이와는 별개로 새로운 대체 법안 없이 다른 법률을 통해 단속하는 것이 과연 타당한가 하는 지적도 있기는 하지만, 경찰 본질의 하나인 규제기능을 감안하면 법규정의 적극적 탐색과 적용은 커다란 문제점으로 볼 수는 없다고 생각된다.

  • 1. 홍 정선 2005
  • 2. 강 동욱, 이 호용 2003
  • 3. 강 문수 2010
  • 4. 조 규철 2002 [경기대학교 대학원 논문집] Vol.28 P.201-219
  • 5. 황 현락 2000 [치안정책연구]
  • 6. 2010
  • 7. 2011
  • 8. http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/main.jsp google
  • 9. http://www.law.go.kr/ google
  • [<표 1>] 풍속영업규제법상 “풍속영업의 범위” 연혁
    풍속영업규제법상 “풍속영업의 범위” 연혁
  • [<표 2>] 풍속업소 위반유형별 단속현황
    풍속업소 위반유형별 단속현황
  • [<표 3>] 문제가 되는 신종영업 유형9)
    문제가 되는 신종영업 유형9)