자율방범대 설치?운영 법률 제정안 비교분석

A Comparative Legal Analysis of the Drafts of the Volunteer Crime Prevention Act

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  • ABSTRACT

    경찰만의 각종 범죄예방활동과 범인 검거에 역점을 둔 중앙집중적 범죄통제전략은 한계에 이르렀다. 오늘날 범죄 발생원인의 제거나 감소에 초점을 맞춘 범죄발생 전의 경찰활동, 특히 범죄예방에 지역사회와 연계하는 새로운 경찰활동이 필요하다는 인식이 확산되고 있다. 이러한 필요에 따라 주목받는 대표적 사례가 자율방범 활동이다.

    국가와 지방자치단체는 경찰 인력이 크게 부족한 상황에서 역내 치안공백을 메워줄 수단으로 자율방범대 설치를 용인하였고, 지역주민 입장에서는 자신의 안전은 스스로 책임진다는 시민 개인 차원의 자위의식이 높아짐에 따라, 우리나라 자율방범대는 갈수록 늘어나, 치안인력의 중요한 부분으로 이미 자리잡았다.

    문제는 현재 10만 명이 넘는 인력이 범죄예방이라는 공적인 활동을 실제로 전개하고 있는데도, 이를 체계적으로 관리할 수 있는 법적 뒷받침이 없다는 것이다. 이러한 상황을 개선하기 위하여 자율방범활동을 법치국가적으로 규율하고 지원할 다양한 입법 논의가 있었고, 그 결과 국회에 7개의 관련 법률안이 제출되어 있다.

    이 논문은 이렇게 발의된 법률안을 분석의 기본 틀로서 지역연계성, 공동생산, 책임의식, 자원봉사정신, 관리가능성 등 5가지 기준을 설정하고, 임무‧자격조건 등 12개 입법 쟁점사항에 대한 비교분석을 시도하였다.


    Conventional centralized crime control policy has now reached the limits. Police alone can not solve the various forms of crime problem effectively. Crimes before they occur, with the focus on crime prevention and reduction policies are gaining popularity today. In this context has emerged the Volunteer Crime Prevention.

    State and local governments has to accept the establishment of Volunteer Crime Prevention Unit(VCPU) to compensate the lack of police resources as means for community based autonomous crime prevention activities.

    On the other hand local citizen themselves gradually have conceived that they are responsible for the security of their own community. So the installation of VCPU has increased rapidly, now to the present 3,917 Units. 100,517 citizens are participated in the volunteer crime prevention activities(Sep. 2012). It means VCPU personnel has become an important supplement.

    The problem is that in 2013 over 100,000 people already participate in crime prevention activities, but without any legal support or regulation. To improve this situation, the need for self-awareness, crime prevention activities governed by the rule of law and a variety of national legislation was discussed respectively. Related to the current needs of legal basis, 7 legislation drafts are submitted to the National Assembly.

    This paper analyzes this proposed legislation especially 12 legislative issues such as mission, eligibility etc. by utilizing analytical framework as follows : Locality, Co-production, Accountability, Volunteerism, Feasibility.

  • KEYWORD

    자율방범 , 사회치안 , 지역사회범죄통제전략 , 공동 , 자원봉사

  • Ⅰ. 문제의 소재

    2013년 10월 현재 제19대 국회에는 모두 7건의 자율방범대 설치 운영 관련 법률 제정안이 제출되어 계류 중이다. 이들 중 정문헌, 양승조, 이명수 대표발의안 3건은 지난 18대 국회에도 제출되어 당시 행정안전위원회 전문위원 검토의견도 나왔고 각종 공청회를 거치는 등 이미 상당 수준의 논의와 분석이 이루어진 법안이다. 그러나 당대에 입법은 결실을 보지 못했고, 다시 19대에서 추가로 제출된 4건과 함께 자율방범활동의 법적 지위를 보강하기 위한 제반 입법절차가 진행 중에 있다.

    범죄가 양적으로 증가하고 질적으로 다변화되고 있다.1) 치안에서 중요한 것은 객관적 범죄 양상보다 주관적으로 주민들이 느끼는 불안감 나아가 공권력에 대한 불신이다. 시민이 범죄를 두려워하는 현상은 사회불안요인으로 자리하고 국민의 삶의 질을 떨어뜨리는 결정적 요인이 된다. 경찰만의 각종 범죄예방활동과 범인 검거에 역점을 둔 중앙집중적 범죄통제전략은 한계가 있다. 이러한 배경에서 범죄 발생원인의 제거나 감소에 초점을 맞춘 범죄발생전의 경찰활동, 특히 범죄예방에 지역사회와 연계하는 새로운 경찰활동이 필요하다는 인식이 확산되고 있다.2) 이러한 필요에 따라 주목받는 대표적 사례가 자율방범 활동(Volunteer Crime Prevention)이다.3)

    자율방범 활동이란 경찰과 주민간 협력치안의 대표적인 사례로서, 자율방범대를 조직하여 주민이 지역내 범죄예방을 목적으로 관할 지구대 및 파출소와 상호협력체계를 유지하면서 취약시간대 순찰 및 범죄신고, 청소년선도 및 보호 등 다양한 활동을 전개하는 지역사회 경찰활동(community policing)의 하나이다.4) 국가와 지방자치단체는 경찰 인력이 크게 부족한 상황에서 역내 치안공백을 메워줄 수단으로 자율방범대 설치를 용인하였고, 지역주민 입장에서는 자신의 안전은 스스로 책임진다는 시민 개인 차원의 자위의식이 높아짐에 따라, 우리나라 자율방범대는 갈수록 늘어나 치안인력의 중요한 부분으로 이미 자리잡은 것으로 보인다.5)

    문제는 2013년 현재 10만명이 넘는 인력이 범죄예방이라는 공적인 활동을 실제로 전개하고 있는데, 이를 체계적으로 관리하고 운영할 수있는 법적 시스템이 불비하여 현장 투입에 필요한 적정 수준의 교육훈련, 인센티브, 안전사고에 따른 보험 등 지원 및 보상체계가 갖추어지지 않고 있어 여러 가지 부작용이 종종 보고되고 있다는 점이다. 자율방범대가 현실적으로 활동하고 있는 상황에서, 국민의 생명과 안전에 관계되는 활동을 하고 있는 치안 보조인력에 대한 적절한 관리는 피할 수 없는 법치국가적 과제가 아닐 수 없다. 그러한 필요성 때문에 이를 규제하고 지원할 다양한 입법 논의가 있었으며, 7개의 관련 법률안이 제출되어 있는 것이다. 이 논문은 이렇게 발의된 법률안의 비교 분석을 통하여 향후 진행될 입법과정에 기초자료로 활용될 수 있도록 집필되었다.

    1)지난 10년간 범죄발생 동향을 보면, 총범죄는 2008년 2,063,737건을 정점으로 증가세를 보였으나 이후 2011년까지 하향세가 계속되고 있다. 범죄유형은 2011년의 경우 교통범죄(30.6%)를 제외하면 폭력(17.8%), 절도(16.1%), 지능범죄(16.0%) 등 민생범죄가 다수를 차지하고 있으며, 경제범죄, 사이버범죄, 전화금융사기, 마약 등 경기불황에 따른 새로운 유형의 범죄들이 계속 나타나고 있다(경찰백서, 2012: 92, 96).  2)조선호, “경찰의 지역사회 범죄통제전략에 관한 연구”, 동국대 박사학위논문, 2002, 207쪽; 하혜영, “지역 민생치안 확립을 위한 자율방범대 운영 현황 및 과제”, 『이슈와 논점』 (국회입법조사처), 제560호, 2012.11.15, 1쪽.  3)자율방범대 태동 및 연혁에 관한 자세한 내용은 최응렬 박진희, “자율방범대법률 제정에 관한 논의”, 『한국치안행정논집』, 2011, 3쪽.  4)이정덕 임유석, “지역사회 자율방범활동의 운영실태 및 활성화 제고방안”, 한국경찰연구 , 2011, 180쪽; 박진희, “시민의 자율방범대 참여에 미치는 영향요인”, 동국대 박사학위논문, 2011, 9쪽; 서진석, 자율방범대 활성화 방안, 치안연구소, 2007, 8쪽; 조선호, 앞의 논문, 200-202쪽; 임창호, “자율방범활동의 주민참여 요인에 관한 연구”, 동국대 박사학위논문, 2001, 20-21쪽.  5)독일에서도 자율방범대 설치 운영은 논란의 대상이다. Baden-Wuertemberg 주의 경우 자율방범대(Freiwilliger Polizeidienst)가 운영된지 벌써 50년이 되었고 2012년말 현재 1,041명이 활동하고 있다(http://www.im.baden- wuerttemberg.de/de/Freiwilliger_Polizeidienst/83520.html, 2013. 9. 18. 검색). 좌파 정권(Gruene/SPD)이 집권하면서 2013년말에 이 제도를 폐지하는 것으로 결정되었지만, 주 의회(Landtag)에서 우파 야당(CDU)은 집권당의 폐지 결정을 재고해야 한다고 주장한다. Blenke의원(CDU)은 자율방범대원을 ‘일상의 소리없는 영웅들(die stillen Helden des Alltags)’이라고 지칭하면서 이 제도의 존치를 주장하지만, 내무부장관 Gall(SPD)은 결정을 번복할 생각이 없는 것으로 보인다(dpa, 13. 06. 2013). 근거 법률은 ‘Gesetz ueber den Freiwilligen Polizeidienst’ (FPolDG, Landesrecht BW, GBl. S. 233, 240). 동일한 제도를 Hessen주도 아래 법률에 의거 시행하고 있다: ‘Gesetz fuer die aktive Buergerbeteiligung zur Staerkung der Inneren Sicherheit’(Hessisches Freiwilligen-Polizeidienst-Gesetz, HFPG).

    Ⅱ. 자율방범대 운영실태

    자율방범대는 그 설치 근거규정의 불비 및 운영상의 논란에도 불구하고, 4천개에 육박하는 조직과 10만명 이상의 주민이 참여하고 있는 실정이다.6) 그 실체의 정당성이나 합법성 여부를 논하기에 앞서 벌써 수십년동안 자생적으로 치안과 관련된 이처럼 거대한 조직이 실재한다는 사실7)은 우리에게 많은 시사점과 해결과제를 동시에 안겨주고 있는 것이다. 개별 자율방범대는 주로 지역의 한 동(洞)을 단위로 20-30명 정도 조직으로 구성되며, 통상적으로 야간 21:00 – 01:00 시간대에 4시간정도 순찰보조인력으로 활용되거나 기타 보조적 업무에 투입된다.8)

    경찰청 집계에 따르면, 자율방범대는 형사범 합동검거, 범죄신고 등 적지 않은 가시적 운영성과를 거두고 있는 것으로 보인다<표 2>. 경찰 보조활동의 특성상 아무래도 범죄 신고가 다수를 차지하고 경찰의 범인 추적 지원, 긴급상황시 현장지원활동을 분담하고 있다.9)10)

    전국에 걸친 조직과 인력 규모, 운영성과에도 불구하고, 자율방범활동에 대한 정부의 지원은 크게 미흡한 실정이고, 지역간 지자체간 편차도 심한 편이다. 예산 지원을 위한 근거 법률이 불충분한 상황임을 감안하면 당연한 결과이기도 하다. 법적 근거가 없으므로 국고에서 직접 지원되는 예산은 없고,11) 경찰이 지방정부에 요청하여 야식, 피복비, 차량관리비, 유류비 등 명목의 최소한의 조직운영경비를 지원받고 있는 실정이다.12)

    국가 수준의 법률이 없으므로, 자율방범대의 관리 운영 및 예산 확보를 위한 현실적 필요에 따라 지방정부들은 지역 경찰청과는 별도로 자율방범대 활동을 지원할 수 있는 자치법규를 제정하고 있는데, 2012년 10월 현재 54개 지자체에서 ‘자율방범대 지원에 관한 조례(훈령)’을 제정하였고,13) 유사한 규정 제정 움직임은 확산되고 있는 것으로 보인다.14)15)

    6)2012. 12. 31. 현재, 경찰청 내부 통계자료에 따르면, 전국의 자율방범대 조직은 3,945개, 인원은 101,798명으로 집계되었다. 한편 유사한 성격의 ‘생활안전협의회’는 1,967개 조직에 37,062명이 활동하는 것으로 발표되었다(http://www.police.go.kr/portal/main/contents.do?menuNo=200191, 2013. 9. 18. 검색).  7)최응렬 박진희, 앞의 논문, 3쪽; 황현락, “자율방범대법 제정을 위한 법정책적고찰”, 『한양법학』, 2011, 437쪽.  8)안양 만안경찰서의 경우, 관할 자율방범대원 총 457명의 인구사회학적 특성을 보면, 직업 비율에서 세탁소, 철물점, 음식점, 꽃집 등 영세자영업자가 259명으로 57%를 차지하였고, 약사, 법무사, 한의사, 세무사 등 전문 직종은 포함되지 않았으며, 연령도 40-50대가 387명으로 84%를 점하고 있어 야간 방범활동을 하기에는 나이가 많은 편이다. 근무 양태는 매주 1일 이상, 각 동대 방범초소로 출근하여 근무 복장을 갖춘 다음 자율방범대장의 지시를 받고 자체적으로 근무 조를 편성하여 21시부터 24시까지 3시간 동안 1일 근무인원 4명 중 2명은 차량순찰, 2명은 도보순찰을 한다. 근무 복장(자율방범조끼, 모자, 완장 등)을 착용하고 방범봉, 경적, 후레쉬, 무전기 등 방범 장구를 휴대하며, 야간 시간대에 발생하기 쉬운 성폭력, 청소년 비행, 강절도, 폭력 등 범죄 예방과 아동, 장애인, 노약자, 부녀자 보호 등 사회적 약자를 돕는 업무를 수행하고 있다(이진경, “자율방범대 운영실태 및 활성화방안 연구”, 한세대 석사학위논문, 2013, 16-19쪽).  9)참고로 경기경찰청 자율방범대 관리운영규칙은 대원의 임무를 다음과 같이 규정하고 있다: 1. 취약지역에 대한 순찰 및 현행범 체포 등 범죄 예방활동 2. 범죄현장 및 범죄용의자 발견 시 신고 3. 경찰관과 합동근무 신고 출동 4. 청소년 선도‧보고 및 미아‧가출인 보호 5. 관내 주요 행사 시 질서유지 및 기타 경찰업무 보조(동 규칙 제12조)  10)독일에서 자율방범대의 임무는 Baden-Wuetemberg주의 경우 1. 건축물과 시설 보안, 2. 도로교통의 안전 감시, 3. 순찰, 4. 차량 및 통신서비스 기타 유사한 기술적 지원(제1조 제3항 FPolDG), Hessen주의 경우 1. 범죄예방활동, 2. 도로교통감시, 3. 경찰순찰, 4. 경찰수사, 5. 건축물과 공공 시설물의 안전과 보호, 6. 질서위반행위 조사(제1조 제3항 HFPG) 등을 각각 열거하고 있다.  11)경찰청은 지금까지 자율방범대 운영 예산을 편성한 적은 없었으나, 2011, 2013년에 각각 2천만원을 자율방범대 간담회 경비’로 편성한 바 있다(경찰청, 2013년도 세입세출예산안 각목명세서, 2012).  12)‘자원봉사활동기본법’ 제18조에 따라, ‘비영리민간단체지원법’의 비영리민간단체로 안전행정부장관 또는 시도지사에 등록을 하면 지역 실정에 따라 예산범위내에서 봉사활동비의 일부를 지원을 받을 수 있다.  13)하혜영, 앞의 글, 3쪽.  14)이정덕 임유석, 앞의 논문, 185쪽; 하혜영, 앞의 글, 2쪽.  15)주정부가 국내 치안을 관장하는 독일의 경우 주마다 다소 차이가 있지만, 자율방범대 설치 운영 근거법규는 제정과 폐지를 거듭하며 정권에 따라 많은 변화를 보이고 있다. 전기한 바와 같이 Baden- Wuerttemberg는 1963년 법적 근거 없이 시행해오다 1985년 제정 이후 많은 개정을 거듭하다 2013년말에 폐지하는 것으로 결정되었지만 야당인 기민당(CDU)은 수시로 그 존치를 주장하고 있는 실정이다.

    Ⅲ. 비교 분석의 틀

    법률안 비교 분석을 위한 기준에 관한 이론적 논의는 대체로 첫째, 우리 사회 생활 안전을 위하여 공적 치안역량만으로는 부족하고 왜 이러한 민간 참여 형태의 자율방범 활동이 필요한 것인지, 둘째, 자원봉사 차원의 자율방범 활동을 하는데 왜 법적 근거를 통한 제도화가 필요한 것인지, 셋째, 법적 근거로 기존의 자원봉사활동기본법을 비롯한 각종 법규만으로는 부족하고 통합적인 법률 제정이 필요한 배경은 무엇인지 등에 관련된 사항이라고 할 수 있다.

    첫 번째 논점에 관해서는 지역사회 경찰활동이론, 치안서비스 공동생산이론, 사회통제이론, 상황적 범죄이론 등에 터잡아 자율방범활동의 불가피성을 설명할 수 있다.16) 지역사회경찰활동은 경찰만으로는 치안수요 충족에 한계가 있기 때문에 경찰의 주민에 대한 권위적 태도와 일방적 관계를 지양하고 경찰과 주민이 함께 지역의 범죄문제를 해결한다는 사고에 기초한 새로운 패러다임의 치안 이론으로, 상호협력관계를 강화하여 그 결과로서 치안서비스를 공동으로 생산한다는 공동생산(co-production) 이론에 연계되어 있다. 지역문제 해결을 위한 주민들간의 결속과 유대관계 강화는 스스로 일탈을 자제하며 지역사회 개선 활동에 적극적으로 참여하는 등 비공식적 사회통제를 원활하게 하고, 이것은 결과적으로 잠재적 범죄자 입장에서 보면 다수 시민이 참여하는 방범활동은 범죄 기회를 감소시키고 범죄자가 인지하는 범행 발각 위험을 증가시켜 범죄가 억제 될 수 있다는 상황적 범죄예방이론으로 연결된다. 이러한 이론적 논의를 통해서 알 수 있듯이 자율방범활동은 경찰에 의한 공적 치안을 보완해주는 통합적 협력치안 활동으로 자리매김될 수 있는 것이다.17)

    두 번째 논점으로 왜 법적 근거를 통한 제도화가 필요한지 살펴보자. 범죄의 예방과 진압은 국민의 생명, 신체의 안전에 직결되는 대표적인 국가의 책무이다. 이러한 공적 활동을 위해서는 불가피하게 공권력을 동원해야 하는데, 그것은 수범자에게는 해악을 의미하므로 법치국가적으로 정형화된 통제를 받으면서 사용되어야 하는 것이다.18) 아무리 ‘자율적’, ‘보조적’ 방범활동이라지만 일단 순찰 또는 범죄진압 현장에 임장하면 국가 공권력의 일원으로서 법적 통제를 받으면서 집행해야 한다.19) 경찰 업무를 보조한다고 해도, 긴급성‧ 돌발성‧ 위험성 등을 특성으로 하는 치안업무의 성격상 기본적으로 다른 자원봉사활동과는 차이가 있으므로20), 이러한 활동을 하는 단체를 법의 규율을 받지 않는 임의단체로 방치하는 것은 법치국가에서 직무유기라는 비판을 받을 수 있는 것이다.21) 나아가 자율방범대원을 위한 각종 교육 훈련과 방범대 조직운영을 위한 필요적 경비 지출을 위해서도 법적 근거를 가져야 한다는 것은 법치행정원리에 따른 당연한 귀결이다.22) 따라서 자율방범대의 방범효과가 낮다는 경험적 조사결과에 따라 이를 해체하지 않는 한, 법적 근거를 갖춘 제도화는 필요한 것이다.23)

    세 번째 논점으로 기존의 관련 법규만으로는 불충분하고 통합적 법률제정이 필요한 이유는 무엇인가. 우선 자원봉사활동기본법의 개별 조항을 적절히 적용할 수 있다는 주장이 있다.24) 예컨대, 법적 지위와 관련해서는 ‘범죄 예방 및 선도’ 활동을 하는 단체를 자원봉사단체로 보고 있으며(제7조 7호), 포상(제12조), 재해보험 가입(제14조), 국‧공유 재산 사용(제16조), 행정지원 및 사업비 지원(제18조) 규정 등을 적용할 수 있다고 한다. 그러나 이는 범죄 예방과 진압이라는 매우 특수한 형태의 자원봉사 활동을 규율하기에는 기본적인 내용들이 불비하며, 예산 지원과 관련해서도 우리나라 전체 자원봉사 예산이 넉넉하지 못한 상황을 감안하면 그 기능은 제한적일 수밖에 없다. 나아가 민방위훈련 면제는 민방위기본법 시행규칙 제34조를 준용하고, 자율방범대의 조직, 구성, 임무, 근무시간, 교육 등 사항은 각 지방경찰청의 자율방범대 관리‧운영규칙을 적용하여 해결할 수 있다고 한다. 그러나 오늘날 복지국가에서 시민의 행정참여가 법치주의의 새로운 양상으로 자리 잡아 가고 있고, 치안활동의 행정편의적 관례를 극복하고 민관 협력치안이라는 치안정책의 대세를 긍정한다면 이러한 제반 문제를 법률의 유보라는 법치주의의 기본틀 안에 포용하여 규율하는 것이 합리적이라고 보기 때문에 하위행정법규가 아닌 통합적 법률 제정을 추진하는 것이 타당한 입법정책이라고 본다.25)

    이상의 세 가지 논의를 배경으로 하여 현재 계류 중인 법률 제정안 분석을 위한 도구(Frame of Analysis)로 다음과 같은 다섯 가지 기준을 설정할 수 있다. 이들 기준은 무엇보다 구체적으로 제정하고자 하는 법률이 지향하고 있는바 특성들을 극명하게 대비시켜 줌으로써 입법의 구체적 타협 및 조정 과정에서 의미 있는 기초자료로 활용될 수 있을 것이다.

       1. 지역연계성 : Locality

    자율방범대의 본질적 특성이자 강점은 실제 거주하고 있는 지역의 사정에 정통한 지역주민으로 구성된다는 점이다. 지역 사정에 밝을 뿐만 아니라 자신이 성장했거나 거주하고 자신의 가족이나 친구가 함께 살고 있어 동네에 대한 애향심이 강해서 능동적 협력관계를 자연스럽게 형성 할 수 있다.26) 지역사회 경찰이론이나 통제이론에서 전제하는 전형적인 비공식적 범죄통제 메카니즘으로 작동할 수 있는 조건은 바로 지역연계성이다.27) 주간에 생업에 종사하고 야간 일정시간을 할애하는 조직 운영의 특성상 주거지역에서 멀어질수록 비용과 시간 그리고 업무 기여도 등에서 자율방범 활동의 본질적 기능을 발휘하기 어렵게 된다.28)

       2. 공동생산 : Co-Production

    협력치안을 통한 범죄 예방과 진압이라는 목적 달성을 위해서 공식적 경찰조직에 결여될 수 있는 지역사회의 다양한 역량을 결집할 수 있어야 한다. 적정수 이상의 보조인력 확보, 개별 봉사자가 가지고 있는 지리정보, 인적 네트워크, 전문지식 등 모든 것이 지역사회 경찰활동 효과를 극대화할 수 있는 자원이 되고, 그것이 적시 적소에 효율적으로 집약 될 때 공동생산의 가치는 올라간다.29)

       3. 책임의식 : Accountability

    책임의식은 당연한 것으로 생각할 수 있겠지만, 문제는 그것을 적절하게 이끌어내고 담보할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것이다. 이를 위하여 법은 결격사유가 없는 지역인사를 선정하여 적정 절차를 거쳐 공식적으로 위촉함으로써 법적 지위를 부여하고, 임장활동에 필요한 적정수준의 사전교육 및 수시 재교육을 통하여 자신감과 업무처리 능력을 신장하는 등 자신이 지역의 치안을 담당하는 명예로운 공익적 활동을 담당한다는 의식을 심어줄 수 있어야 한다. 아울러 활동에 상응하는 포상과 적정한 봉사활동비 지급, 유사시 보험 처리 등 각종 인센티브를 통하여 자긍심과 책임의식을 고취시킬 수 있어야 한다. 책임의식은 단순히 봉사 열정이나 지역사회 안전에 대한 정의감만으로는 부족하고 이러한 열정을 뒷받침할 일정 수준의 전문성이 갖추어져야 실질적인 의미를 가지므로 이를 위한 적정 인재 발굴과 재교육이 뒤따라야 한다.

       4. 자원봉사정신 : Volunteerism

    자원봉사정신은 책임감과는 다른 차원에서 자율방범대 구성원에게 요구되는 덕목이다.30) 범죄예방이라는 목표보다는 이러한 활동에 임하는 봉사자의 기본 관점 내지 입장이라고 볼 것이다. 자원봉사활동기본법이 정한 무보수성, 자발성, 공익성, 지속성, 비정파성, 비종파성 등이 자율방범활동 참여자에게 요구된다. 자원봉사정신은 단위조직인 방범대 운영의 자율성(autonomy)으로 연계될 수도 있지만, 양자는 다소 구별해서 관념 할 필요가 있다. 방범대 구성이 단순히 친목단체가 아니고 치안보조라는 특수한 국가 목적 활동을 위한 것이므로 봉사내용은 전적으로 단위 치안부서장의 직접적 통제를 받아 운영되어야 한다. 따라서 방범대의 자율성은 ‘단위조직 운영’이라는 협의로 이해될 필요가 있다. 자원봉사정신은 심정적 내심의 문제이므로 법안의 타당성 판단의 기준으로 삼기에는 한계가 있지만, 그러한 취지가 반영될 수 있는지 법안 조문의 행간에 함의 된 내용을 종합적으로 판단해야 할 것이다.

       5. 관리가능성 : Feasibility

    지역연계성이나 봉사자의 책임의식과 관련된 기준인데, 봉사자가 동일지역에 거주하여 필요시 용이하게 임장할 수 있어야 하고 단위 봉사대 내부의 조직 인간관계 등이 직업 경찰관과 협업 관계를 유지할 수 있어야 한다. 민경 협력관계가 가장 본질적 특성인데, 방범대 내부의 자율과 자치를 강조할 경우 유사시 임무수행에 걸림돌로 작용할 가능성이 있다. 대원 선발공모 당시에는 자율방범대에 자발적 참여의사에 따라 지원하고 위촉이 되더라도, 일단 대원으로 위촉받아 적정 수준의 교육을 받고 공식적 활동을 개시한 이후에는 자율성보다는 경찰과 협력하는 조직의 일원으로서 내부 관리규정을 준수하는 책임 있는 일원으로 임무 수행에 충실해야 한다. 따라서 단위 봉사대를 운용하는 지휘관은 봉사자 인력을 필요에 따라 적정하게 관리‧활용할 수 있어야 한다.

    16)이정덕‧임유석, 앞의 논문, 180-182쪽.  17)조선호, 앞의 논문, 213쪽.  18)배종대, 형법총론, 홍문사, 2004, 23-24쪽; 경찰대학, 경찰방범론, 1998, 135-136쪽.  19)Kaiser, Kriminologie, C.F.Mueller, 1996, S. 278.  20)홍판출 경남 자율방범연합회장 진술(국회행정안전위원회 제299회(2011. 4. 13) 회의록 제2호, 6면). 그러한 차이를 감안하여 독일에서는 자율방범대원에게 엄격한 자격요건을 요구하면서, 일정시간 적정 수준의 교육을 받게 하고, 심지어 권총까지 휴대할 수 있고, 경찰 관계법규의 관련 부분을 적용받게 하고 있다(제1조 제4항, 제2조, 제4조, 제6조 FPolDG; Puetter Kant, “Ehrenamtliche PolizeihelferInnen – Polizeidienste, Sicherheitswachten und Sicherheitspartner”, Buergerrechte & Polizei / CILIP 66, 2/2000, S. 1).  21)황현락, 앞의 논문, 444-445쪽.  22)경찰대학, 앞의 책, 136쪽.  23)2008년 독일 Leizig에서 개최된 제13차 독일 범죄예방대회에서 발표된 ‘자원방범활동 만족도 조사결과’(아래 표)는 참고할 만하다. 연구자들은 3개 집단간 견해차는 크지만 자율방범활동에 대하여 대체로 긍정적 결과가 나온 것으로 해석한다(Gross‧Kreuzer,“Ehrenamtliche Polizei als Schrnier zwischen Buerger und Polizei? Eine Evaluation des Hessischen Freiwilligen Polizeidienstes”, Vortrag auf dem 13. Deutschen Praeventionstag in Leipzig am 02.06.2008, S. 3):   24)자율방범 활동 관련 통합 단일 법률 제정에 대한 찬반 논의에 관한 자세한 내용은 황현락, 앞의 논문, 443-445쪽; 국회 ‘자율방범대 관련 법안에 관한 공청회’(2011. 4. 13)의 김호윤 경찰청 생활안전국장, 윤석진 서울 자율방범연합회장, 홍판출 경남 자율방범연합회장 및 행안위 소속 국회의원 진술(행정안전위원회 제299회 회의록 제2호) 참조.  25)같은 취지 황현락, 앞의 논문, 445쪽.  26)경찰대학, 앞의 책, 43, 51쪽.  27)경찰존재의 가시성(police visibility)과 범행기회 억제의 연관성에 관한 자세한 내용은 임준태, “한국의 범죄예방 순찰제도 변천과정에 대한 비판적 고찰”, 『한국경찰연구』, 2011, 230-235쪽 참조. Frankfurt/AM을 포함한 Hessen주 자율방범대 활동의 모토: “경찰 존재 보여주기(Praesenz zeigen) – 관찰(beobachten) - 신고(melden)”(Polizeipraesidium Frankfurt am Main, 2012, S. 3)  28)Gross‧Kreuzer, 앞의 글, S. 1.  29)경찰대학, 앞의 책, 129-130쪽.  30)Volunteerism 개념에 관한 자세한 논의는 김경동, 자발적 복지사회: 미래지향적 자원봉사와 나눔의 사회학, 아르케, 2013, 98-99쪽 참조.

    Ⅳ. 법률안 비교 분석

    앞장에서 제시한 지역연계성, 공동생산, 책임의식, 자원봉사정신, 관리 가능성 등 5가지 기준을 분석의 틀로 삼아, 7개 법률안의 주요 내용을 비교‧분석한다.

       1. 목적

    목적 조항을 분석하는 것은 당해 법률이 자율방범활동을 어떻게 정의하고 있는지, 향후 관련 개별 조항 해석에 논란이 있을 경우 판단의 기준이 된다는 점에서 의미 있는 분석이다. 7개 법안 모두 일부 용어나 표현상의 차이는 있지만 “자율방범 활동을 증진하고 범죄예방 등 지역사회 안전에 기여”하는 것을 목적으로 삼는다. 일부 안이 대원의 사기 진작이나 활동 내용을 열거하는 정도의 근소한 차이를 보이고 있으므로 목적 조항에서 특기할 내용은 없다고 본다. 다만, 이언주안은 기술적 내용만을 담았다.

       2. 조직/신고

    조직‧운영 단위를 어떻게 설정할 것인가는 중요하고 민감한 사안이다. 이명수안과 우윤근안은 읍‧면‧동 단위로 하고 신고도 관할 시장‧군수‧구청장에게 하도록 한 반면, 나머지 5개안은 지구대 또는 파출소 단위로 조직하고, 신고는 관할 경찰서장에게 하도록 하였다. 조직의 수는 1개를 원칙으로 하지만 지역 여건상 필요하면 복수를 허용하는 것은 모두 동일하다. 신고 절차에서 양승조안‧박성효안‧박완주안‧이언주안은 자율방범대를 ‘조직하려는 사람’은 이라는 표현을 써서 신고를 조직 설립의 전제조건으로 삼은 반면, 나머지 안은 자율성을 강조해서인지 일단 설립은 하고 나중에 관계 관청에 신고만 하도록 하였다.

    생각건대, 관리가능성, 자원봉사정신, 공동생산을 고려하면 치안 업무를 직접 담당하는 경찰 중심으로 조직할 필요가 있으므로 “지구대나 파출소 단위로 지역여건에 따라 신축적으로 설립”하는 방안이 타당하며, 당연한 결과로 “신고는 관할 경찰서장”에게 하는 것이 일관성 있는 입법이라고 본다. 아울러 설립 후 임의적으로 신고하는 것이 아니라 신고를 설립의 전제 조건으로 보아 신고 주체를 ‘조직하려는 사람’으로 표현하여 조직 설립을 인가 수준으로 강화함으로써, 전문성과 책임성을 최대한 확보할 필요가 있다고 본다.

       3. 임무

    자율방범 활동 내용의 문제도 자율방범대의 성격과 직접 관계된다. 대체로 “범죄예방을 위한 순찰과 범죄신고, 기타 지역사회 안전을 위하여 경찰서장 등이 요청하는 사항”을 기본으로 하지만, 이명수안‧우윤근안은 시장 등 기초자치단체장이 요청하는 사항을 포함시켰고, 더욱이 박완주 안은 기초자치단체장은 물론 광역자치단체장과 읍 면 동장이 요청하는 활동까지 확대하였다.

    이 문제는 지역연계성, 공동생산, 책임의식, 자원봉사정신 그리고 관리 가능성 등 분석 기준 전부에 관련되는 사항으로 ‘지역사회의 안전’에 대하여 직접적 책임을 지고 사안에 대하여 가장 밀접한 관련을 가지고 있는 경찰 조직과 연계하여 판단해야 한다. 지역사회 안전에 관한 내용 중 재난이 아닌 범죄와 관련된 문제에 국한하여 활동하도록 하는 것이 타당하다. 재난까지 포함하면 소방 업무와 중첩될 수 있고, 대원들이 주로 주간에 생업에 종사하고 야간 순찰을 지원하는 경우가 많으므로 활동범위를 생업과 방범 활동 양자를 감내할 수 있는 적정 수준으로 제한할 필요가 있다. 활동 범위가 늘어나면 활동내용이 자원봉사자가 아닌 직업경찰관의 업무에 해당될 수 있다는 점도 감안해야 할 것이다.31) 따라서, “범죄예방을 위한 순찰, 경찰서장 등이 지역사회 치안을 위하여 요청하는 활동” 정도로 규정하는 것이 타당하다고 본다.32)

    이명수안은 별도로 근무방법에 관해서도 규정하고 있는데, 근무는 비상근으로 하고, 근무시간은 야간을 원칙으로 하며, 지역실정에 따라 근무시간을 조정할 수 있다고 하였다(제9조).33)

       4. 자격요건

    지역연계성 관리가능성 등을 고려하면 자율방범대가 속한 읍‧면‧동 관내 거주자가 아니면 현실적으로 활동하기 어려울 것이다. 연령은 우윤근안만 25세 미만자로 나머지는 19세 미만자로 하였는데, 고등학교를 졸업하고 선거권을 가질 정도의 연령이면 특별히 자격조건으로 제한할 필요는 없다고 본다.34) 정문헌안과 이명수안은 금치산자와 한정치산자를 제한하고 있는데, 책임의식, 자원봉사정신이라는 관점에서 볼 때 적절한 방안이라고 본다. 범죄경력자와 풍속영업종사자 등을 다양하게 열거하고 있는데, 자율방범대를 설립하려는 자의 신고만으로 설립이 가능하므로 자격요건은 가급적 엄격하게 규정할 필요가 있고, 향후 문제가 될 소지가 있는 사안을 폭넓게 열거하여 선임권자의 재량 범위를 제한 할 필요가 있다고 본다.35)

    이명수안과 우윤근안은 설립 신고 대상을 기초자치단체장으로 하기 때문에 당연히 범죄경력조회를 관할 경찰서장에게 요청할 수밖에 없지만, 지역연계성의 관점에서 볼 때 앞에서 논한 바와 같이 경찰 조직 중심으로 설립하는 것이 바람직하므로 경찰서장이 조회를 할 수 있도록 하는 것이 합리적이다.

       5. 위촉/해촉

    자율방범대원의 위촉(선임) 및 해촉(해임)을 누가 하느냐는 자율방범대 설립 주체를 누구로 하느냐의 문제와 연계되도록 하는 방안이 타당하다. 물론 7개안 모두 자율성을 강조해서인지 설립주체는 자율방범대를 설립하려는 자 또는 설립한 자로 하고 있다. 다만 신고를 어디에 하느냐의 차이가 있는데, 양승조안‧박성효안‧박완주안‧이언주안은 각각 설립신고를 경찰서장에게 하도록 하였고 대원 임면권자도 마찬가지로 경찰서장이 하도록 규정하였다. 신고 접수관청이 사실상 설립주체로 기능한다고 보기 때문이 아닐까 생각된다. 반대로 정문헌안‧이명수안은 설립주체를 자율방범대장으로 하였고 대원 임면권자도 소속 대장이 하도록 하였다. 그러나 우윤근안은 설립 신고는 시장‧군수‧구청장에게 하도록 하면서, 대원 임면권은 읍면동장에게 위임하였다.

    생각건대, 관리가능성과 책임의식, 자원봉사정신의 관점에서 선임이나 해임 전에 추천 절차 또는 사전 협의 절차를 거치게 하여 설립주체인 자율방범대장이 선임도 하고 해임도 하게 하는 방안이 타당하다고 본다. 물론 자율방범대가 아무리 자원봉사단체라 하여도, 대원 해임 여부에 대한 논란이 있을 때 위반행위를 한 대원에 대하여 지구대장/파출소장이건 경찰서장이건 자율방범대 운영과 직접적 관련이 있는 자가 대원의 부적격 행위를 지적하여 해임을 요청할 경우 대장은 그 요청을 실제로 거부 할 수 없을 것이다.

       6. 교육훈련

    자율방범활동에서 교육훈련은 매우 중요한 논쟁거리이다. 자율적으로 구성된 자율방범대의 봉사활동이지만, 봉사 내용이 국민의 생명 신체의 안전에 관련되는 일이고 근무중 봉사자 자신도 위험에 노출될 수 있고, 반대로 공권력 행사 과정에서 범죄 피의자의 권리 의무에 직접 관계되는 신체 접촉 및 인신구속의 문제와 연계되기 때문이다. 국내외 경찰 조직이 자율방범활동에 대하여 가장 불만스럽게 제기하는 논쟁점이 바로 비전문가인 자원봉사자가 너무나 특수하고 전문적인 영역의 일을 넘봄에 따라 정책 당국자는 자율방범활동을 구실로 하여 오히려 정규 직원의 채용을 줄이게 되고 근무압박 강도는 더 심해지는 악순환이 이어지고 있다는 것이다.36)

    외국 입법례37)와 달리, 7개안 모두 교육 훈련 실시 여부는 임의규정으로 입법되었다. 교육주체도 다양하다. 양승조안‧이언주안은 경찰서장으로 한정하였으나, 정문헌안‧박성효안은 경찰서장등으로 하여 지구대장이나 파출소장도 염두에 두고 있는 듯하다. 이명수안‧우윤근안은 기초자치단체장이 경찰서장과 협조(의)하여 교육을 실시하도록 하였고, 심지어 박완주안은 “경찰서장등, 시‧도지사, 시장‧군수‧구청장, 읍장‧면장‧동장” 이라고 열거하여, 자율방범 활동과 관련된 모든 기관이 교육을 실시할 수 있게 하고 있다. 별도로 이명수안은 교육을 이수하는 대원에게 수당을 지급할 수 있도록 규정한 점이 특이하다.

    대원의 책임의식, 관리가능성을 고려하고, 공동생산을 위한 자원으로서의 가치를 높이기 위해서 교육 훈련은 반드시 필요한 자율방범 준비과정이다. 적정 수준의 교육 없이 위험한 현장에 비전문적 자원봉사자를 투입하는 것은 무책임한 처사가 아닐 수 없다. 신입 교육은 물론 주기적재교육을 실시하도록 하는 명시적 강행규정이 필요하다고 본다.38) 치안업무와 직접 관련이 없는 지자체장이 교육을 실시한다는 것은 이해하기 어렵다. 아울러 일정 시간 체계적 교육을 실시하기 위해서는 소내 인력 구성이나 업무 부담에 비추어 볼 때 지구대나 파출소 단위의 교육은 실효성이 떨어지므로 경찰서 단위에서 체계적 교육을 실시하도록 하는 입법이 타당하다고 본다.

    이명수안이 규정하는 교육이수자에 대한 수당 지급은 무보수성을 근간으로 하는 자원봉사 활동의 본래적 취지에 반하므로(자원봉사활동기본법 제2조, 제3조) 개인에게 지급하는 급여 형식의 수당이 아니라, 이동수단이나 식사, 기념품 제공 등과 같이 다른 형태의 인센티브를 주는것이 바람직하고, 오히려 예산을 확보하여 실제 봉사활동 인프라를 탄탄하게 구축하는 것이 보다 우선적 정책과제라고 본다.39)40)

       7. 지도?감독

    양승조안 박완주안 이언주안은 지도만 받도록 하는 임의규정으로, 정문헌안 박성효안은 지도 감독을 받도록 하는 임의규정으로, 그리고 이명수안 우윤근안은 지도와 감독을 모두 받도록 하는 강행규정으로 하고 있다. 국회 행정안전위원회 전문위원 검토보고서(2012.11)에 따르면, “‘감독’이라는 용어는 상급기관이 하급기관을 통제하는 의미이므로 자율봉사단체인 자율방범대에 대한 관의 통제보다는 자율성이 보장되면서도 건전하게 육성되고 발전되도록 지도할 필요성이 있으므로 ‘감독’을 ‘지도’로 통일하여 규정하는 것이 바람직”하다고 한다. 그러나 자율방범대의 구성은 자율적이지만, 대원의 실제 봉사 활동은 경찰이 하는 치안업무의 보조이다. 이는 공무원의 행위에 준하는 법치국가적으로 정형화된 공익적 활동이므로 적정 수준의 전문성과 책임이 뒷받침되어야 한다. 따라서 지도는 물론 통제적 성격의 감독을 받도록 하는 것이 타당하다고 본다.

    지도 또는 감독의 주체에 관하여 정문헌안‧양승조안‧박성효안‧이언주안은 경찰서장등으로 하였고, 이명수안은 시장‧군수‧구청장을 감독 주체로 하면서 관할 경찰서장은 지도를 하고 법 위반사실을 읍‧면‧동장 또는 자율방범대장에게 통보하도록 하였다. 반면 우윤근안은 기초자치단체장을 감독 주체로 하면서 지구대장‧파출소장이 대원명부 관리 및 지도‧ 감독을 하고, 법 위반사실을 기초자치단체장에게 통보하도록 하였다. 박완주완은 경찰서장, 광역자치단체장, 기초자치단체장, 읍면동장 모두가 대원의 활동을 지도할 수 있다는 임의규정을 두었다.

    생각건대, 통제적 성격의 감독까지 필요하다면 지도와 감독은 강행규정으로 하는 것이 타당하고, 관리가능성의 관점에서 방범활동과 관련된 사항은 직접 업무적으로 관련된 경찰서장을 비롯한 지구대장‧파출소장으로 한정하도록 하고, 업무적으로 관련성이 적은 기초자치단체장 등은 배제하는 것이 타당한 입법이라고 본다.41)

       8. 포상

    포상 주체에 관하여, 정문헌안‧양승조안‧박성효안‧이언주안은 경찰청장을 비롯한 경찰 조직 내부의 장으로 하였으나, 우윤근안은 기초자치단체장으로, 박완주안은 지도‧감독의 경우와 마찬가지로 경찰청장‧지방경찰청장‧경찰서장은 물론 광역자치단체장, 기초자치단체장, 읍면동장까지 망라하고 있는 반면, 이명수안은 포상에 관한 별도의 조항을 두지 않고, 교육훈련 수당 지급(제13조)과 업무수행 또는 교육훈련에 따른 상해나 사망시 보상금을 지급하도록 하였다(제14조).

    자원봉사자의 참여 동기를 유발하는 제도적 장치로서 포상은 중요한 기능을 한다. 꼭 필요한 것이지만 이 법에서는 경찰관련 조직으로 한정하는 것이 지역연계성‧관리가능성‧자원으로서의 가치 제고 차원에서 필요하고, 나머지 포상 주체는 상훈법, 자원봉사활동기본법 제12조, 개별 자치단체의 조례를 비롯한 다른 법규에 의거 얼마든지 포상이 가능하므로, 이 법에서 너무 폭넓게 규정할 필요는 없다고 본다.

       9. 중앙회/연합회

    중앙회 또는 연합회 설립 운영에 관하여 정문헌안‧양승조안‧이언주안을 제외한 나머지 4개안은 모두 설립을 할 수 있는 근거규정을 두고 있다. 이명수안‧우윤근안‧박완주안은 연합회 활동에 따른 예산 지원까지 규정하고 있다. 생각건대, 지역연계성, 공동생산, 관리가능성의 관점에서 볼 때 중앙회나 연합회 조직은 득보다는 실이 많은 규정이라고 본다. 중앙회나 연합회 설립은 건전한 발전, 상호 정보교류, 협력증진을 목적으로 한다고 하지만, 자율방범에 필요한 정보는 해당 지역에 특유한 사항이어야 하고 교육도 지역에 기반한 내용이어야 하므로, 정치적 이익집단화의 소지가 농후한 중앙회나 연합회 설립은 재고되어야 한다.42)

       10. 정치활동금지

    정문헌안‧이명수안‧박성효안은 자율방범대의 정치활동금지에 관한 사항을 포괄적으로 규정하나, 양승조안‧우윤근안‧박완주안‧이언주안은 자율방범대등 명의의 선거운동 금지, 자율방범대장등의 선거운동 금지 및 그 배우자‧직계존비속 예외 규정, 자율방범대장등의 피선을 위한 선거일 전 90일까지 당해 직의 사임에 관한 사항까지 상세하게 규정하였다. 자율방범활동의 정치화를 막기 위해서 필요한 당연한 규정이며, 가족 구성원을 위한 정치활동까지 금지하는 것은 과다하다고 보아 예외규정을 둔 것은 타당한 것으로 본다.

       11. 경비 지원

    경비 지원 문제는 통합적 법률 제정의 중요한 배경이다. 자율방범 활동을 포함한 자원봉사가 활성화되면 실제로 많은 국가 예산이 절감되는 효과를 가져온다. 그러나 자원봉사는 봉사자 개인의 희생이나 이타심만으로 이루어질 수 없다. 더구나 자율방범과 같이 활동내용에 봉사자 자신에게나 범죄혐의자에게 위험이 뒤따를 가능성이 큰 활동을 위해서는 활동 효과를 극대화하기 위한 적정 수준의 활동비가 투입이 전제되어야 한다.

    지원받는 경비의 범위와 지급주체가 문제된다. 범위에 관해서는 공통적으로 장소 제공, 복장‧장비 구입 및 운영이 포함되지만, 박성효안‧박완주안은 보험료 지원, 박완주안은 교육 훈련 비용 지원을 포함시키고 있다. 정문헌안은 별도로 행정지원을 명시하고 있으며, 이명수안‧이언주안은 교육‧훈련 수당 및 사고시 보상금 지급을 포함시킨다. 이명수안‧우윤근안‧박완주안‧이언주안은 중앙회나 연합회 설립을 전제하고 그 운영경비를 지원할 수 있도록 하였다.43) 지급주체는 대체로 국가와 지방자치단체로 포괄하여 규정하지만, 이명수안은 지방자치단체장만을 규정하고, 우윤근안은 중앙회나 연합회의 급별 지급주체를 달리하여 행안부장관, 광역자치단체장, 기초자치단체장으로 세분하여 열거하고 있다.

    생각건대, 경비 지원 문제는 공동생산, 책임의식, 전문성 확대 강화의 측면에서 분석할 필요가 있다. 지역사회 및 그 구성원인 자율방범대원이 가지고 있는 역량을 극대화할 수 있도록 지원범위가 결정되어야 한다. 대원에게 유니폼을 입히고 기초 장비를 갖추는 것은 당연한 것이지만, 여기에 그쳐서는 아니되고 무엇보다 교육 훈련과 임장에 따른 기본적인 봉사활동비는 당연히 포함되어야 하고 유사시 피해보상 체계 구축은 물론 사전 조치로서 보험료 지급을 포함시켜 결과적으로 국고 부담을 줄여야 한다. 그러나 교육 훈련이나 활동에 따른 수당 형식의 금원 지급은 자원봉사의 취지에 맞지 않으므로 배제할 필요가 있다. 중앙회나 연합회 설립 운영 경비 지원은 그 설립 자체를 부정하는 입장이므로 논의될 여지가 없다.

       12. 벌칙

    이명수안을 제외하고는 모두 정치활동 금지의무 위반자에게 공직선거법에 따른 벌칙을 적용하도록 하고 있다. 이명수안은 별도의 벌칙 규정을 두지 않고 대원이 준수해야 할 금지행위(제10조)를 폭넓게 규정하고, 그 중 하나로 ‘정치활동 관여 행위’를 두어 위반시 해임 조치하는 것으로 법안을 구성하였다.

    생각건대, 자율방범활동은 그 봉사의 특성상 공익성이 강하고 여론의 향배에 쉽게 영향을 미칠 수 있는 소지가 많아 활동 자체가 정치적 색채를 원천적으로 가지고 있다. 자율방범대 참여는 권한 남용의 가능성이 많으므로 공직선거법에 따른 처벌 조항을 처음부터 선언적으로 천명함으로써 일반예방 차원의 각성을 촉구할 필요가 있다.44) 따라서 금지의무 위반시 단지 해임 조치로 마무리되지 않고, 공직선거법에 따른 형사책임을 물을 수 있는 정도의 강화된 벌칙 조항이 필요하다. 하물며 연합회나 중앙회 활동이 허용될 경우 정치적으로나 행정적으로 감당하기 어려운 국면으로 이어질 소지가 있으므로 각별한 주의가 필요하다고 본다.

    31)보조 활동 범위가 너무 넓게 되어있으면, 유사시 정규 공무원으로 신분 전환 문제가 제기될 소지가 있다(황현락, 앞의 논문, 437쪽).  32)순찰의 범죄예방 효과에 관하여 자세한 내용은 임준태, 앞의 논문, 223-235쪽 참조.  33)근무시간에 관해서는 정문헌안도 같은 취지로 규정(제9조제1항).  34)우리나라 순찰부서 경찰관에 대한 조사결과에 따르면, 경사 경위급 비율이 75.2%, 평균연령이 44.5세(2011)인 바, 상위직급화와 고령화는 심각한 해결과제이다(임준태, 앞의 논문, 229쪽). 독일 Baden-Wuerttemberg주는 자격요건으로 1. 기본법 제116조가 규정하는 독일인, 2. 19세 이상인 자, 3. 자율방범활동에 필요한 만큼 건강한 자, 4. 양호한 생업을 가진 자로 하고, 결격사유로는 1. 자유민주주의 기본질서를 신봉하지 않을 것으로 의심되는 자, 2. 고의 범죄로 1년이상의 자유형을 선고받은 자, 3. 내란죄 등으로 6개월 이상의 자유형을 선고받은 자, 4. 판결에 따라 공직 취임이 제한되는 자, 5. 형법 제61조에 따른 보안처분을 받고 있는 자(제2조 제1항, 제2항 FPolDG))로 하고 있다. Heesen 주도 HFPG 제3조에서 자격요건, 결격사유, 기타 부적격자를 배제하기 위한 상세한 절차적 규정을 두고 있다.  35)2011년 국회 공청회에서 박대해 의원이 특정 직역 종사자를 명문으로 열거하는 것은 관계자의 인격침해, 자존심과 명예훼손의 소지가 있으므로, 규정 없이 그냥 위촉을 하지 않는 방안도 가능하다는 의견을 피력하였고, 김호윤 경찰청 생활안전국장도 이에 동조하는 발언을 한 바 있다. 생각건대, 대원 선임권자가 지역의 전반적 사정을 감안하여 재량으로 합리적 판단을 할 수도 있겠으나, 좁은 지역에서 지역 주민이 서로를 너무 잘 아는 사이이기 때문에 쉽게 거절하기 어려운 경우가 오히려 더 많으므로 법규에서 구체적으로 자격요건을 명시함으로써 선임권자의 부담을 덜어주는 것이 타당하다고 본다(국회 행정안전위원회 제299회 회의록, 23면 참조).  36)독일의 좌파 정당(SPD, Die Gruenen), 경찰노동조합, 일부 학자들이 공통적으로 주장하는 논리적 배경이다(Gross Kreuzer, 앞의 글, S. 2; Gewerkschaft der Polizei, 2007). Hornmann은 Hessen주의 HFPG가 독일 기본법(Grundgesetz) 제33조 제4항에 위배되어 위헌 소지가 있다고 주장한다: “고권적 권한의 행사는 상시 과제로서 통상 공법상 근무관계와 충성관계에 있는 공무원에게 맡겨진다. Die Ausuebung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als staendige Aufgabe in der Regel Angehoerigen des oeffentlichen Dienstes zu uebertragen, die in einem oeffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhaeltnis stehen.” (Art. 33 Abs. 4 GG)(Hornmann, “Zur Unvereinbarkeit des Hessischen Freiwilligen-Polizeidienst-Gesetzes mit Art.33 Abs. 4 GG”, LKRZ, 6/2008, S. 201-206.  37)제3조 제1항 및 제4조 제1항 FPolDG; 제6조 HFPG.  38)독일에서는 최소 50시간의 기본교육을 받아야 한다(제6조 제2항 HFPG; Gros s‧ Kreuzer, 2008: 1).  39)이강현, “자원봉사 인정 보상 법제화의 쟁점과 과제”, 한국자원봉사협의회 정책토론회 자료집, 2010, 23쪽.  40)자원봉사의 효과성 극대화를 위하여 필요한 것은 봉사자의 봉사정신을 고취하고 그들이 일정 수준의 봉사활동에 필요한 전문지식을 갖추게 하는 것이다. 그들의 명예를 존중하고 주어진 임무를 원만히 수행할 수 있는 적절한 교육이야말로 봉사활동을 위한 최적의 동기부여(Mobilisierung) 방식이라고 본다(Kim, “Soziale Strafrechtspflege in Korea und Deutschland”, 1994, S. 147-149).  41)행정안전위원회 전문위원 의견도 2원적 지도‧감독은 운영상 비효율과 혼란을 초래할 우려가 있다고 보았다(동 검토보고서, 2012.12).  42)현재도 임의단체로 활동하고 있고, 4,000개의 조직과 10만명이 넘는 인원이 지역을 넘어 조직화할 경우 치안업무 보조인력이 아니라 정치적 영향력이 큰 집단으로 기능할 가능성이 많다고 본다.  43)이언주안은 중앙회 설치에 관한 근거규정은 두지 않으면서, 중앙회 활동에 필요한 장소 제공, 경비 지원 규정을 두고 있다.  44)이황우외, 경찰학개론, 형사정책연구원, 2001, 390쪽.

    V. 맺음말

    자원봉사는 사회통합과 공동체의 연대의식 강화에 직접적 영향을 미치므로, 자원봉사의 과정과 결과는 정치적이다. 그러나 정치적 의미를 고려하면서 자원봉사에 임하면 모든 것이 무너진다. 그럼에도 불구하고 자원봉사의 틀을 설정하는 제도화 과정에서 이해관계 집단의 정치적 역학관계를 고려하지 않을 수 없는 측면도 있다.

    자원봉사가 효율적으로 이루어지면 사회통합이라는 정치적 효과와 더불어 엄청난 경제적 이익을 가져다주고 국가 예산을 절감할 수 있게 해 준다. 그러나 자원봉사를 처음부터 예산절감 차원에서 고려하면, 실패할 수밖에 없다. 결과적으로 사회적 비용이 절감될 수 있지만, 봉사활동을 기획하고 봉사자를 관리하기 위한 인프라를 구축하고 봉사자를 적절히 관리 운용하기 위해서는 적지 않은 예산이 투입될 수밖에 없다.

    자원봉사는 양날의 칼이다. 적절하게 활용하면 정치적으로나 경제적으로 엄청난 긍정적 효과를 가져와 사회통합에 소중한 요소로 작용한다. 반대로 처음부터 정치적 의도를 가지고 접근한다거나 예산 절감을 염두에 두고 제도를 운용할 경우 그 폐해는 상상을 초월한다. 봉사자 개인이 봉사정신을 접는 것에 그치지 않고, 사회 전체가 경직화되고 약육강식의 경쟁 체제가 공고화되면서 사회발전의 동력을 잃게 되는 악순환을 가져 올 수밖에 없다.

    자율방범활동은 대한민국 사회공동체가 가지고 있는 소중한 자산이다. 우여곡절 속에서도 선배들이 수십년간 지켜온 전통을 현재 상황에 맞게 적절히 활용하는 것은 우리들 세대의 몫이다. 4,000개의 자율방범대, 10만명의 대원이 자발적으로 활동하고 있는 엄연한 현실을 방치하는 것은 법치국가적 직무유기이므로 조속한 시일내에 상황을 마무리하는 결단이 필요한 때가 되었다.

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  • [<표 2>] 자율방범대 운영성과
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  • [<표 3>] 전국 지자체의 자율방범대 예산현황
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