보건복지부는 바우처 활용 서비스 정책을 사회서비스이란 용어를 사용하여 사회복지 정책의 중요한 분야이자 인구 및 가족 구조 변화, 고용 없는 성장 등의 사회문제 해결 대안으로 도입하였다.1) 선별적 대상자 중심으로 기본적 생활보장서비스를 제공하는 기존의 사회복지서비스와 차별화된 접근임을 강조하고, 국민의 일상생활 지원과 인적 자본을 형성하고 키우는 영역으로 서비스 내용을 확충하였다. 기존 사회서비스 제공을 위해 선택했던 공급자(기관) 재정지원방식을 벗어나 서비스 이용자의 부담을 보조하는 방식으로 서비스 지원방식의 전환을 꾀한 것이다.

지역사회서비스투자사업은 사회서비스 정책의 일환으로 도입되었다. 지역사회서비스투자사업에 의한 사회서비스는 지역사회가 지역 내 서비스 욕구를 확인하고 지역의 자원을 동원하여 서비스를 설계하고 제공하는 것이 핵심이다. 새롭게 설계된 전달체계 방식은 서비스 이용자가 자신의 수요에 맞게 서비스를 선택·이용하는 자기결정권 확장에 바탕하고 있다. 서비스 이용자는 바우처를 통해 서비스를 구매하고, 서비스 공급주체는 경쟁시장 속에서 이용자 수요에 맞춰진 서비스를 지역 자원을 활용하여 수요의 현장에서 제공하도록 요구받고 있다. 보건복지부는 이러한 취지에서 지역사회서비스투자사업을 바우처 활용 서비스 정책(이하 지역사회서비스 정책으로 칭함)의 중요한 축으로 삼고 2007년부터 본격 추진하고 있다.

김영종(2009)은 사회복지서비스 부문의 바우처 제도 도입, 영리조직 진입을 두고 가히 서비스 수급 방식의 혁명적인 변화라고 평가했다. 전통적인 공급방식(서비스 공급자에게 재원을 조달하고, 서비스가 공급자에게서 수요자에게로 진행되는 일방적인 공급 과정)과 함께 새로운 방식을 도입하는 상황이 다분히 혼돈스러울 것이라는 예견도 함께 내놓았다. 실제로 지역사회서비스투자사업이 실천되는 현장과 정책 형성과정에서 여러 가지 한계가 지적되고 있다. 사회서비스의 이용과 제공에 대한 충분한 이해와 합의 없이 사업 추진이 선행되었고, 사업 추진의 배경에 사회서비스 활성화를 통한 일자리 창출이 우선되었다는 비판과 반성 또한 끊이지 않고 있다(류진석, 2010 : 86; 김은정, 2013a: 12). 이러한 배경에서 사회서비스 공급기반 구축은 일자리 창출 성과로 여겨졌고, 서비스 이용 또한 이용 횟수와 서비스 이용 인원으로 집계되어 평가되었다. 정책 집행 과정에서 양적 성과를 중요한 목표치로 삼은 반면, 목표한 서비스의 양적 규모에 비해 투입되는 예산은 적었다. 서비스 질을 담보할 수 없는 정책적 상황 속에서, 서비스 질과 만족도, 효과에 대한 정책적 고려는 턱없이 부족했다(김기룡, 2009: 20; 이혜정, 2014: 656). 김인(2009: 130)은 이에 대한 문제의식에서 출발하여 공공서비스의 성과 평가, 특히 서비스의 결과(outcome)를 구하고자 할 때는 효과성과 만족도를 측정하는 것이 필요하다고 강조하였다. 사회복지와 지방정부 부문에서 활동하는 학계의 관심으로 수행된 주관적 성과 측정 연구(오윤정‧남진열, 2013; 신창환, 2012; 양난주 외, 2012; 김혜원, 2008; 송건섭, 2006)가 이를 뒷받침한다.

제공자 입장에서 서비스의 결과(outcome)로서 주관적 성과를 측정하는 것은 성과를 조정·통합·환류하는2)의 일환으로 받아들여진다(이윤식, 2007: 4). 이용자의 주관적 성과 측정치는 성과 정보(performance information)로서 관련 정책을 조정·통합·환류하는 중요한 근거가 된다. 다시 말해 서비스 제공자는 이러한 성과 정보를 자신의 인식체계로 받아들이고 더 나은 서비스와 제공체계 구축 방안을 재구성하는 기초자료로 활용된다. 그러나 기존 사회서비스 관련 연구는 서비스에 대한 주관적 성과를 측정하는 등의 성과 정보 산출에는 노력하였지만, 성과 정보를 관련 정책에 통합·환류하는 과정에 대해서는 소홀했다. 이용자의 주관적 성과 측정치를 성과 정보로 받아들이고 사업 및 정책에 통합·환류하는 과정에서 제공자 인식과 이용자 간 인식의 차이를 충분히 이해하지 못했다. 상호지향성모델은 서비스 제공자와 이용자가 상호 이해를 통해 서비스를 공동으로 지향할 때 효과가 극대화된다고 주장한다. 서비스 제공자와 이용자가 동시에 동일 대상을 지향하기 위해 서로의 인식이나 평가를 이해해야 함을 강조하는 것이다(김효순·김태용, 2002: 71-74). 이러한 과정을 통해 생성된 성과 정보가 보다 명확한 환류를 가능하게 하기 때문이다. 단순한 성과 측정이 아닌 성과 관리를 위한 평가(이윤식, 2007: 7)가 되기 위함이다.

지역사회서비스투자사업은 지역이 주체가 되어 지역 내 욕구에 기초하여 사회서비스를 발굴하고 제공하는 방식으로 이루어진다(류진석 2010: 88; 김은정, 2013a: 9). 노인장기요양서비스, 장애인활동지원서비스, 보육서비스 등은 개인의 욕구와 소득에 의해 서비스 이용 여부가 달라지지만(김은정, 2013a: 8), 지역사회서비스투자사업의 서비스는 서비스 제공자로서의 지역 수준과 주민의 서비스 이용가능성에 따라 지역 간 편차가 나타날 수밖에 없다. 지역 차원에서의 지속적인 확인과 관리가 필요하며, 서비스 이용자와 제공자가 동시에 고려되어야 하는 이유가 여기에 있다.

지금까지 이루어진 지역사회서비스 관련 연구는 연구 대상에 따라 크게 관련 정책에 대한 연구(류진석, 2010; 김은정, 2013a; 김은정, 2013b; 조미영, 2010; 강혜규, 2008), 제공기관을 대상으로 하는 연구(Hatzfeld, C. A., 2014; Medina-Borja, A., Triantis, K., 2014; 양난주 외, 2012; 김혜원, 2008), 서비스 이용자를 대상으로 만족도와 서비스 질 등을 확인하는 연구(오윤정‧남진열, 2013; 신창환, 2012; 양난주 외, 2012; Tilbury, C., 2010; 김혜원, 2008; 송건섭, 2006) 등으로 구분 가능하다. 서비스 이용자 측면과 서비스 개발 및 전달의 핵심인 제공자에 관한 중앙 및 지방정부 차원의 심층적인 연구는 여전히 부족하다(표갑수 외, 2011: 3). 무엇보다 대인서비스인 사회서비스에 있어 서비스 제공자와 이용자의 관계가 서비스 전반에 영향을 미치는 중요한 요인(박미경‧초의수, 2013: 95)임을 확인하고 지역 차원에서 지역사회서비스 제공자와 이용자를 함께 고려한 연구(오윤정‧남진열, 2013; 신창환, 2012; Medina-Borja, A.& Triantis, K. 2007; 송건섭, 2006)는 많지 않다. 지역사회서비스투자사업이 사회서비스 바우처제도를 활용하여 지역사회복지의 구성요인이 직접적으로 관계하면서 운영되는 것을 고려(표갑수 외, 2011: 3)한다면 서둘러야 할 일임에 틀림없다.

이에 본 연구는 사회서비스 관련 정책과 기존 연구에서 양적 성과에 치중하고 제공자 혹은 이용자를 선택적으로 확인한 점에 문제의식을 갖고 다음과 같이 연구목적을 구체화하였다.

첫째, 지역 차원에서 지역사회서비스투자사업으로 제공한 사회서비스에 대해 사전 개발‧검증된 척도를 활용하여 주관적 성과를 측정한다.

둘째, 사회서비스 이용자와 제공자의 서비스 주관적 성과에 대한 인식을 비교 분석하여 차이 여부를 확인한다.

셋째, 사회서비스 이용자와 제공자의 사회서비스 주관적 성과 인식에 영향을 끼치는 요인을 비교 분석한다.

넷째, 분석 결과를 종합하여 사회서비스 실천 현장에서 적용할 수 있는 대안을 중심으로 정책 제언을 제시한다.

본 연구에서는 이처럼 지역 차원에서 의미있는 연구 결과를 제시하는 것을 목적으로 하고 있다. 지역사회서비스 바우처사업이 비교적 최근에 시작되어 실증적 고찰이 용이하지 않은 점과 개별지역의 지역성과 연계한 연구가 필요함(표갑수 외, 2011: 4)에 주목하여 대구지역의 서비스 이용자와 제공자(제공관리자)를 연구대상으로 하였다. 여기서 제공자는 사회서비스 성과 정보를 제공 관련 사업과 정책에 조정‧통합‧환류할 수 있는 권한과 역량을 가진 제공관리자로 한정하였다(이하 제공자로 칭한다). 서베이를 실시하여 최종적으로 분석에 활용된 서비스 제공자(기관)는 177개소, 사회서비스 이용 시민은 568명이다.

1)보건복지부는 2007년부터 실시한 바우처 활용 서비스정책을 지칭하는 용어로 사회서비스를 활용하였다. 기존 사회라는 용어가 가지는 불명확함과 정책적 용어 사용에 있어서의 불명확함이 합쳐져 사회서비스 개념을 둘러싼 혼란이 더욱 가중되었다(김은정, 2013b)  2)성과 관리(performance management) 성과관리(performance management)는 서비스 제공 과정을 비롯한 서비스의 산출(output)과 결과(outcome)가 제공기관의 미션에 기초한 비전이나 전략을 효과적이고 효율적으로 달성하는지를 확인하고 그와 관련된 책임성과 동기를 제공기관과 기관 구성원에게 부여하는 일련의 과정을 말한다(이윤식, 2007: 4).

사회서비스는 새로운 사회적 위험(김성우・이재원, 2011: 365-366)에 대처하는 방안으로 2000년대 주목받기 시작하였다. 2000년대 이전 생계보호를 위한 사회보험 및 공공부조 위주의 사회복지체계에 사회서비스가 편입된 것은 사회복지정책에 있어서 상당히 큰 변화였다(이봉주, 2013: 198). 짧은 역사 속에서 사회서비스의 개념적 정의에 대해 많은 학자들이 노력하고 있으나, 관련 이론 및 정책에 대한 충분한 논의 없이 정부의 정책 추진이 앞서면서 개념을 사이에 둔 논란이 끊이지 않고 있다. 학계의 담론과 정책 사업들이 뒤엉켜 사회서비스를 둘러싼 임의적 해석과 편의적 개념 적용이 적지 않았기 때문이다(윤영진, 2010: 9). 실제 사회서비스는 바우처형 서비스, 선택적 서비스, 시장방식 서비스, 방문형 재택서비스, 돌봄서비스 등을 두루 지칭하는 용어로 사용되고 있는데(김은정, 2013b: 116), 서비스 유형의 다양화와 확대 속에서 사회서비스 개념의 논란은 당분간 지속될 것으로 보인다.

그럼에도 불구하고 사회서비스에 대한 개념적 정의는 중요하다. 사회서비스의 개념을 어떻게 정의하느냐에 따라 사회서비스 연구와 정책 설계에 기준이 되는 주체, 대상범위 및 분야, 특성이 맥락에 따라 다르게 제시될 수 있기 때문이다. 광의, 협의, 최협의의 개념적 정의를 살펴보면 아래 표와 같다(윤영진, 2010: 18-22).

우리나라 법률상 사회서비스 정의는 목적, 대상, 분야, 기능을 밝히는 광의의 개념에 해당한다. 2011년 개정된 사회보장기본법 제3조에서는 사회서비스를 ‘인간다운 생활보장과 삶의 질 향상을 위해 국가‧지방자치단체 및 민간부문의 도움이 필요한 국민에게 복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 등의 분야에서 인간다운 생활을 보장하고 상담, 재활, 돌봄, 정보의 제공, 관련 시설의 이용, 역량 개발, 사회참여 등을 지원하는 제도’라고 정의하였다.

최근 지방자치단체에서 추진하고 있는 사회서비스정책은 2000년대 중앙정부와 지방의 재정 분담, 이용자 부담 방식을 적용하면서 보편적 서비스를 지향하고 있다. 이러한 서비스 정책의 일환으로 추진되고 있는 지역사회서비스투자사업은 지역 특성을 반영하여 수요자에게 수요 현장에서 서비스를 제공하는 것을 목표로 추진하고 있다. 대구광역시의 경우를 들어 서비스 내용을 기준으로 살펴보면, 지역사회서비스투자사업 서비스는 사회복지분야의 사회복지서비스에 해당되며, 돌봄, 심리 및 발달지원, 운동처방, 안마 등의 대인서비스가 주를 이루고 있어 협의 혹은 최협의의 개념에 가깝다.

지역사회서비스투자사업으로 제공하는 서비스(이하 사회서비스로 칭한다)에 대한 정책적 연구는 많지 않은데, 사회서비스의 지역편차를 확인하고 정책과제를 제시한 김은정의 연구(2013a), 대전광역시의 지역사회서비스투자사업의 특징과 쟁점을 파고든 류진석의 연구(2010) 등이 그에 해당된다. 김은정(2013a)은 사회서비스 정책을 추진함에 있어서 주민이 어디에 살든 일정수준 이상의 사회서비스 이용가능성을 보장 받는 보편적 접근성과 지역적 특성이 반영되어 서비스 내용이 달라지는 특성화를 고려해야한다고 주장하였다. 시도별로 살펴본 결과 아동대상 서비스는 지역 간 차이가 크지 않았지만, 노인과 장애인 관련 서비스의 경우 시도 간 편차가 컸고, 일부 지역의 경우 제공기관의 성격이 서비스 내용에 영향을 미치는 경향을 보이고 있음을 지적하였다. 류진석(2010)은 대전광역시 지역사회서비스투자사업에서 사업유형은 건강생활지원영역이, 대상은 아동에게 집중되어 있음을 발견하고 지역복지 협력체계 강화, 사업대상 및 수요자 선정의 합리화, 서비스 공급자에 대한 지원체계 강화, 성과평가체계의 구축 등을 과제로 제시하였다.

이러한 사회서비스 관련 정책 연구는 공통적으로 지역사회서비스투자사업을 추진하면서 지역 간 편차를 줄이고 지역 특성을 반영한 수요에 적극 대응하는 서비스 제공에 목적을 두고 있다. 기존 사회복지서비스는 대상자 선정 기준이 지역 특성보다는 개인 욕구 및 소득이므로 지역 간 편차 문제가 크게 발생하지 않지만 지역사회서비스투자사업은 지역 간 편차로부터 자유로울 수 없다는 데 의견을 같이 한다(김은정, 2013a: 7 ; 류진석, 2010: 103-105). 지역 수준에서 지역주민의 욕구에 기반한 서비스 설계 및 공급체계를 갖추고 지속적인 성과 평가와 관리에 의한 서비스 개선이 필요함을 의미한다.

사회복지분야에서 서비스 성과를 평가하고 이를 정책에 환류하여 개선‧발전시키는 것에 대한 본격적인 관심은 1990년대 후반에 이르러 구체화되었다. 서울시가 1996년 서울지역 사회복지관을 평가하면서 사회복지시설 평가가 제도화된 것이 계기가 되었다. 서비스 제공 사회복지시설 평가는 정부, 이용자, 제공자가 각각의 성과 자료를 확보‧확인하는 것에 목표를 두고 있었다. 정부는 공공자금에 대한 책임성 확보를, 서비스 이용자는 적정한 양질의 서비스 이용 여부를, 서비스 제공자는 지속적인 질 개선을 위한 결과 활용에 초점이 맞춰졌다(송건섭, 2006: 206-207).

그러나 실제 사회복지 영역의 성과 평가는 사회복지시설 평가에서 시작되어 공급자 중심의 객관적 자료가 중심이 되었고 양적 성과가 정책 환류에 활용되었다. 서비스를 대상으로 평가할 경우에도 주로 측정 가능한 양적 자료를 대상으로 객관적 성과를 확인하는 경향이 두드러졌다(신창환, 2012). 사회복지에서 뿐만 아니라 공공서비스 평가 전반에 걸쳐 나타난 현상이라고 할 수 있다. 공공서비스 평가에 투입 대비 산출의 비율을 측정하는 비용, 경제적 효율성, 효과성 등이 자주 동원된 것이다(정은아, 2013: 13). 그러나 사회서비스에 있어서 질적 수준이 고려되지 않고 단순히 양적 공급을 늘리는 것은 비효과적이고 비효율적인 서비스체계의 문제점을 확대 재생산하는 결과를 초래한다(이봉주, 2013: 198). 김인(2009: 130)은 공공서비스를 들어 서비스의 성과를 평가할 때 서비스 질, 서비스 효과성, 고객만족도 등을 사용해야 하며, 특히 서비스 결과(outcome)를 구하고자 할 때는 효과성과 만족도를 측정하는 것이 적합하다고 강조하였다. 무엇보다 서비스 효과성 측정에 있어서 서비스를 소비하는 이용자가 평가하는 것은 최종 측정치로서의 의미를 갖기 때문에 중요하다는 설명이다. 김민영 외(2011: 159)도 사회서비스 분야에서 공급기관의 경쟁이 질적 수준을 향상하고, 이용자 측면에서 선택권을 통해 개인의 다양한 필요를 충족하고자 하는 구조가 작동하므로 서비스 이용 만족도는 양자를 포괄하여 비교할 수 있는 성과지표로서의 장점을 가진다고 보았다. 이용표(2009: 47-48) 역시 서비스에 대한 주관적 만족도는 서비스 제공자가 서비스 자체를 평가하는 기초 자료로서 서비스 이용자의 지속적인 서비스 구매 혹은 재사용과 같은 행동의도를 매개하는 역할을 하기 때문에 서비스제공조직의 성패를 좌우하는 중요한 지표라고 강조하였다.

지역사회서비스투자사업으로 제공되는 서비스 역시 성과를 지속적으로 평가하고 환류하는 체계를 갖추어야 한다. 더불어 지역사회에서 서비스를 제공하는 기관이 지역주민과 고객들이 서비스에 얼마나 만족하고 있는가에 관해 확인하고 관련 자료를 제시하는 것이 필요하다. 서비스를 제공하는 기관이 정부와 지역사회에 대해 책임성을 확보하고 신뢰를 갖추는 일이기 때문이다(송건섭, 2006: 207). 사회서비스 제공기관이 성과를 관리하는 것은 서비스 이용자의 욕구에 맞는 질 높은 서비스를 공급하여 의도하는 서비스 결과를 확보하는데 있으며, 이러한 일련의 과정을 통해 서비스 이용자의 삶의 질을 향상하는 데 궁극적인 목적이 있다(이봉주, 2013: 198).

사회서비스에 대한 주관적 성과를 측정한 연구를 살펴보면 다음과 같다. 김혜원(2008)은 비영리조직이 제공한 사회서비스 이용자의 만족도를 측정하고 영향관계를 가지는 요인을 분석하였다. 이용횟수와 이용시간, 서비스 품질, 서비스 추천 의향 등을 이용자에게 질문하여 주관적 평가를 실시하였다. 정은아(2013: 5-57)는 사회서비스 선택 여부와 선택의 중요성에 대해 인지하는 정도가 사회서비스 이용만족도에 미치는 영향을 확인하였다. 김인(2009)은 사회서비스 바우처 프로그램의 효과성 고객만족도에 미치는 영향요인을 확인하기 위해 바우처 제도상의 특성(서비스 공급기관 간 경쟁, 서비스 선택성, 서비스 관련 정보가용성, 서비스 이용기간)을 정책변수로, 서비스 공급기관 특성(기관 유형, 지리적 특성), 서비스 수급자의 개인적 특성(생활수준, 연령, 정부에 대한 태도)은 통제변수로 하여 분석을 실시하였다. 산모신생아도우미 바우처를 사용한 이용자는 매우 높은 효과성과 만족도를 보였으며, 이러한 효과성과 만족도에 시장의 경쟁성, 서비스 선택성, 서비스 이용기간, 정치적 태도가 유의미한 영향을 끼치고 있었다. 또한 기초생활수급자의 경우 서비스 효과성이 낮게 평가되었다.

그러나 최근까지도 사회서비스를 지정기관에 의존해 제공하는 방식에서 크게 벗어나지 못해 주관적 성과 평가에 대한 실증연구가 충분히 이루어졌다고 볼 수 없다(정은아, 2013: 16). 또한 기존 연구가 서비스의 양적 혹은 주관적 성과 정보 산출에는 노력하였지만, 생성된 성과 정보의 정책 환류에 관해서는 소극적이었다. 이용자의 주관적 성과를 결과로 받아들이는 과정에 머물러 관련 사업 및 정책으로의 통합·환류과정이 고려되지 않은 것이다. 이용자 중심의 주관적 성과가 단순한 성과 측정에 머물지 않고 합리적인 성과 관리를 위한 평가가 되려면, 관련 정책의 조정・통합・환류에 정확한 성과 정보로 제공되어야 한다(이윤식, 2007: 7-8).

사회서비스 이용자의 최종 목적은 사회서비스가 아니라 그것을 통한 수요 충족이고, 사회서비스 제공자는 이러한 이용자의 수요 충족을 위해 노력해야 하는 책무성을 가진다. 사회서비스 제공을 통해 서비스 이용자의 삶의 질을 향상하는 성과 보장의 책무성을 가지기 때문이다(이봉주, 2013: 201). 사회서비스 제공자는 이를 위해 이용자의 실체를 정확하게 파악하는 노력을 해야 하는데, 상호지향성모델은 제공자와 이용자가 공동으로 지향하는 사회서비스에 대한 이해 영역을 넓히기 위해 제공자와 이용자의 인식이 일치하는 수준을 높이는 커뮤니케이션3)을 해야 한다고 주장한다(Cho, M., & Kelly. K., 2014: 699-700; 박미경‧초의숙, 2013: 97-99; 김효순・김태용, 2002: 72-75). 서비스 제공자는 실제로 이용자의 주관적 성과에 대한 인식을 성과 정보로 받아들이고 정책에 반영해야 하나, 이용자의 인식이 제공자의 추측과 상이한 경우 개선의 효과는 떨어질 수 있다는 것이다. 사회서비스를 공동으로 지향하는 제공자와 이용자의 의미공유를 확인하고 개선 방향을 제시하는 노력이 필요함을 의미한다(박미경‧초의숙, 2013: 97).

이처럼 사회서비스 제공자와 이용자의 관계에서 서비스 제공자는 서비스 이용자의 인식에 민감하게 반응해야한다(이봉주, 2013: 201). 서비스 제공자가 이용자와의 이해영역 속에서 개선 방향을 찾아 이루어지는 정책의 조정‧통합‧환류가 그에 해당한다. 이러한 점에 주목하여 서비스 제공자와 이용자의 인식 차이를 비교한 연구는 적지 않게 이루어졌다.

사회서비스 욕구에 대한 이용자와 제공자 간 인식을 비교한 연구(이영순‧민소영, 2013; Woo, Jean et al. 2011; 이미현, 2009; 정원철, 2003; 홍선미, 1996), 서비스 품질에 관한 이용자와 제공자 간 인식을 비교한 연구(박미경‧초의수, 2013; 박의정‧유한주‧송광식, 2013; 전일수‧홍석진, 2004) 등으로 크게 구분되고 있다. 사회서비스 욕구 관련 제공자와 이용자 간 인식 비교 연구는 비교적 다수 이루어졌으나, 서비스 제공과 이용에 대한 결과 인식에 대한 비교 연구로는 이어지지 못했다. 후자의 경우는 사회서비스보다 행정서비스, 항공화물운송서비스 등 광범위한 서비스 분야에서 이루어진 경향을 보인다. 사회서비스 품질에 대한 연구(이혜정, 2014; 조성숙‧허만세, 2012; 김은정‧정은아, 2012; 이용표, 2009)는 주로 제공자 혹은 이용자에 대해 선택적으로 이루어졌는데, 사회서비스 품질에 대한 평가는 제공자의 전문성과 이용자의 비전문성에서 비롯된 불확실성과 왜곡을 불러일으킬 수 있어 경계해야한다.

종합컨대, 사회서비스의 이용자가 인식하는 주관적 성과를 파악하고 제공자가 추측하는 이용자의 주관적 성과를 확인하는 것은 사회서비스 효과성 제고에 도움이 될 수 있다. 즉 양자가 지향하는 사회서비스에 대한 일치성 제고를 위해 이용자의 주관적 성과를 제공자의 인식체계로 명확하게 전환하는 노력이 선행되어야 함을 의미한다. 상호지향성 모델에서 가장 유용한 평가로 집단 간 일치도를 확인하는 것이 필요하다는 주장에 기초한다(Cho, M., & Kelly. K., 2014: 700; 김효순·김태용, 2002: 71-74)

3)두 집단 간 상호지향성을 측정하기 위해서는 세 가지 인식의 유형을 파악하여 집단 간 일치 정도를 파악할 수 있다. 특정 주제에 대한 A집단과 B집단의 인식이 일치하는 정도를 객관적 일치도라하고, 특정 주제에 대한 A의 인식과 B의 인식에 대한 A의 추측이 일치하는 정도를 주관적 일치도, 상대방의 인식에 대한 추측이 실제 상대방의 인식과 일치하는 정도를 정확도라고 한다(김효순・김태용, 2002 : 73-74).

본 연구는 대구광역시에서 지역자율형 지역사회서비스투자사업으로 제공하고 있는 서비스를 연구대상으로 하였다. 지역자율형 사회서비스는 「사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」에 따라 각 자치단체가 추진하고 있는 4개 사회서비스이용권 제공사업(노인돌봄종합서비스, 가사‧간병방문서비스, 산모‧신생아 방문서비스, 지역사회서비스투자사업) 중 하나이다. 지역특성과 주민 수요에 따라 지자체가 기획‧발굴한 사업을 바우처 방식으로 지원하여 사회서비스를 확충하고 일자리 창출을 도모하는 것을 목적으로 한다(보건복지부, 2013). 대구광역시는 지역사회서비스투자사업으로 총 18종(시개발 사업 6개, 구군개발사업 12개)을 개발하여 추진하고 있다. 사업에 참여하고 있는 서비스 제공기관은 184개소이고 사회서비스 이용 시민은 약 20,000명으로 추정되고 있다(대구사회서비스지원단, 2014).

실제 연구에 사용된 자료는 대구광역시 사회서비스지원단에서 2014년 8월부터 2개월간 진행한 대구시 지역사회서비스투자사업 서비스 제공기관 전수조사와 서비스 이용자 설문조사 결과이다. 서비스의 주관적 성과를 서비스를 이용하는 이용자와 서비스를 제공하는 기관관리자가 평가토록 하였으며, 이는 서비스의 주관적 성과에 대한 서비스 이용자와 제공자의 인식 차이를 확인하여 개선방안을 이끌어낼 수 있다는 가정에서 이루어졌다. 사회서비스 제공자는 공급기관 조사기간 동안 우편조사를 통해 기관의 대표가 작성하도록 하였고 전수조사를 위해 배포된 184개 기관 중 불성실하게 기입된 설문과 미회수된 설문을 제외한 후 최종적으로 수합된 177부를 활용하였다. 서비스 이용자 설문조사는 설문지에 대해 충분히 교육을 받은 조사원이 직접 면담과 전화 설문을 병행하여 수집되었다. 직접 면담을 하는 경우는 구조화된 설문지를 서비스 이용자가 자기기입 방식으로 응답하도록 하였고, 전화 설문을 한 경우는 구조화된 설문지를 활용하여 조사원이 질문하고 대신 기입하는 방식으로 진행되었다. 최종적으로 분석된 서비스 이용자 설문조사 응답자는 568명이다.

지역사회서비스에 대한 주관적 성과는 신창환의 연구(2011)에서 개발되어 평가에 활용된(신창환, 2012; 오윤정‧남진열, 2013) 측정도구로 측정하였다. 전반적 서비스 만족도를 묻는 체감만족도는 단일문항(서비스 전반에 대해 만족하십니까?)으로 질문하였으며, 이를 구성하는 요소만족도는 9개 문항(서비스 신청 절차, 서비스 제공기간, 서비스 제공 횟수, 서비스 이용자부담금액, 서비스 내용, 서비스 제공자의 성실성, 서비스 제공자의 전문성, 서비스 제공자의 친절성, 서비스 접근성)으로 세분되었다. 각각 ‘서비스 신청 절차에 만족하는가?’, ‘서비스 제공기간에 만족하는가?’, ‘서비스 제공 횟수에 만족하는가?’, ‘서비스 이용자부담금액에 만족하는가?’, ‘서비스 내용에 만족하는가?’, ‘서비스 제공자의 성실성에 만족하는가?’, ‘서비스 제공자의 전문성에 만족하는가?’, ‘서비스 제공자의 친절성에 만족하는가?’, ‘서비스에 대한 접근성에 만족하는가?’ 등이다. 요소만족도에 포함된 세부항목 중 서비스 신청 절차와 서비스 접근성은 신창환(2011; 2012), 오윤정‧남진열(2013)의 연구에서 사용하지 않았으나 설문문항의 내용적 타당성을 검증하기 위해 진행된 전문가 사전 심의(2014. 8. 8) 결과를 반영하여 추가되었다. 이들 문항은 리커트 5점 척도로 구성되었고, 신뢰도를 측정하기 위해 Cronbach’s α값을 확인한 결과, 서비스 이용자 .815, 서비스 제공자(기관) .717로 양호하였다.

수집된 자료는 부호화를 거쳐 SPSS 18.0을 이용하여 기술통계, 신뢰도분석, t-test, 다중회귀분석을 실시하였다. 1차적으로 사회서비스의 주관적 성과(9개 항목의 요소만족도)에 대한 이용자와 제공자(기관) 간의 인식 비교를 위해 평균값의 차이를 분석하는 t-test를 실시하였다. 2차적으로는 서비스 이용자와 제공자(기관)를 구분하여 서비스의 전반적 만족도(체감만족도)에 대해 요소만족도가 미치는 영향을 다중회귀분석으로 확인하였다. 더불어 이용자 특성 관련 변수와 제공자(기관)에 대한 일반적 특성을 파악하는 변수들도 포함하여 영향관계의 비교 분석 범위를 확장하였다.

서비스 이용자는 남성이 전체 18.7%, 여성이 81.4%로 다수를 차지하였다. 연령대는 40대가 23.7%로 가장 많았다. 그 뒤로 30대 22.6%, 70대 20.6%, 20대 이하 11.2%, 60대 8.1% 순으로 다수를 차지하였다. 가구원 수에 따라 가구 규모를 확인한 결과 4인가구가 전체의 29.8%로 가장 높은 비중을 차지하였고, 다음으로 1인가구의 비중(27.3%)이 높았다. 전체 응답자 중 2인가구는 15.4%, 3인가구는 14.3%, 5인가구 이상은 13.3%의 비중을 나타내었다. 거주지는 달서구에 거주하는 응답자가 전체의 28.1%로 가장 많았다. 수성구는 21.5%, 동구는 16.0%, 남구는 13.2%, 북구는 10.3%로 다수를 차지하였다. 가구소득은 100만원 미만이 전체 응답자의 46.5%로 매우 낮았다. 100만원~200만원미만이 16.3%를 차지하여 200만원 미만의 저소득가구가 전체의 62.8%에 이른다. 200~300만원미만에 응답한 비중도 24.6%로 적지 않았다. 서비스는 기관을 방문하여 이용하는 비중이 전체 응답자의 48.7%로 다수를 차지하였다. 재가방문형은 전체의 26.7%였고, 혼합형도 전체 응답자의 16.0%를 차지하여 적지 않았다. 집단활동형으로 서비스를 이용하는 응답자는 전체의 8.6%에 이르렀다.

서비스 제공기관은 비영리법인 59개소(31.7%), 영리법인 49개소(26.3%), 개인기관 72개소(38.7%), 대학교 3개소(1.6%), 기타 3개소(1.6%)로 개인기관이 가장 많았다. 시설 소유형태는 유상임대가 136개소(72.7%)로 다수를 차지하고 있다. 자가는 전체의 12.8%, 무상임대는 12.3%로 비슷했다. 시설이 소재하는 지역은 달서구 43개소(23.1%), 수성구 41개소(22.0%)로 가장 많았다. 현재 지역사회서비스투자사업 이전에 관련 경력 여부를 묻는 질문에는 157개 기관이 경험이 있다고 응답하여 전체의 90.2%에 달했다. 기관장 성별은 여성이 103개소(57.2%)로 남성(77개소, 42.8%) 보다 많았다.

1) 서비스 요소만족도에 대한 인식 비교

서비스에 대한 이용자와 제공자 간 인식 비교를 위해 신창환(2011; 2012), 오윤정‧남진열(2013)이 개발·활용한 지표를 활용하여 서비스 만족도를 측정하였고 다음 표와 같이 t-test를 실시하였다. 그 결과 서비스 이용자와 서비스 제공자는 서비스의 주관적 성과에 대해 통계적으로 유의미한 인식 차이를 가지고 있었다. 서비스 신청절차를 제외한 모든 항목에서 차이가 발견되었고 통계적으로 유의미하였다. 서비스 이용자의 평가가 서비스 이용자부담금액을 제외한 모든 항목에서 더 호의적이었고, 서비스 내용과 서비스 제공자 관련 항목에서 그러한 경향이 뚜렷하게 나타났다.

구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 서비스에 대한 주관적 성과를 각 항목(요소만족도 9개 항목)에 대해 5점 리커트 척도로 측정한 결과이다. 서비스 신청절차에 대해서는 통계적으로 유의하지는 않았지만 서비스 이용자는 3.43점, 서비스 제공자는 3.35점으로 평균 평가 점수가 보통 이상이었다. 서비스 제공기간에 대해서는 서비스 이용자와 서비스 제공자가 모두 비교적 낮은 만족수준을 나타내었다. 서비스 제공자의 서비스 제공기간에 대한 만족 수준은 3.11점으로 가장 낮았다. 서비스 제공횟수에 대한 평균 만족 수준은 서비스 이용자 3.52점, 서비스 제공자 3.31점으로 집계되었다. 서비스 내용은 서비스 이용자와 서비스 제공자 모두 비교적 양호하게 평가하였다. 평균 점수가 각각 4.12점과 3.96점을 기록하였다.

서비스 제공자 관련 주관적 성과는 가장 양호하게 평가되었다. 서비스 이용자는 서비스 제공자 성실성 4.33점, 서비스 제공자 전문성 4.34점, 서비스 제공자 친절성 4.39점이었다. 이러한 경향은 서비스제공자(서비스 제공자 성실성 4.17, 서비스 제공자 전문성 4.34, 서비스 제공자 친절성 4.39)에게서도 발견되었다. 서비스 접근성은 서비스 이용자 3.96점, 서비스 제공자 3.73점으로 나쁘지 않았다.

2) 서비스 전반적 만족도(체감만족도)에 대한 미치는 영향 비교

서비스에 대한 주관적 성과를 종합적으로 측정하는 전반적인 만족도를 결과변수로 두고, 전반적인 만족도에 영향을 미치는 독립변수로 요소만족도 9개 항목을 투입하여 다중회귀분석을 실시하였다.

우선 서비스 이용자 측면에서 요소만족도가 전반적 만족도에 미치는 영향관계를 살펴보았다. 독립변수의 다중공선성 여부를 파악하기 위해 공선성을 진단하고 잔차의 독립성 여부를 검증하기 위해 Durbin-Watson을 검토하였다. R제곱이 .585로 전반적 만족도를 요소만족도가 약 58.5%를 설명하고, Durbin-Watson은 1.804로 잔차의 독립성도 충족되었다. F값 81.480에 대해 유의확률이 .000으로 확인되어 회귀모형이 적합 것으로 확인되었다. VIF값 또한 10미만으로 다중공선성에도 문제가 없었다.

전반적 만족도를 결과변수로 두고 독립변수로 투입된 요소만족도 항목 중 통계적으로 유의한 영향을 미치는 것은 서비스 제공자 전문성(.239***), 서비스 제공자 친절성(.192**), 서비스 접근성(.162**), 서비스 내용(.151***), 서비스신청절차(.052*), 서비스이용자부담금액(.045*) 순으로 판단되었다. 통계적으로 유의한 이들 변수들은 모두 정의 영향을 미치고 있었다. 반면 통계적으로 유의하지 않았지만 서비스제공기간은 음의 베타값을 나타내 부적 영향 관계를 나타내었다.

그 외 일반적 특성이 서비스 이용자의 주관적 성과에 미치는 영향요인은 성별, 가족구성원 수, 기관유형이 통계적으로 유의한 영향관계를 가지는 것으로 나타났다. 영향관계의 설명 수준은 높지 않았다.

서비스 제공자가 평가한 주관적 성과를 전반적인 만족도와 요소만족도 9개 항목을 각각 결과변수와 독립변수로 두고 다중회귀분석을 실시한 결과는 다음과 같다. 서비스 이용자의 경우와 같이 공선성을 진단하고 잔차의 독립성 여부를 검증하였다. R제곱이 .353으로 전반적 만족도를 요소만족도가 약 35.3%를 설명하였다. Durbin-Watson은 1.973으로 잔차의 독립성도 충족되었다. VIF값은 10미만으로 다중공선성에는 문제가 없었다. F값 10.165에 대해 유의확률이 .000을 보이고 있어 회귀모형으로 적합하였다.

전반적 만족도를 결과변수로 두고 독립변수로 투입된 요소만족도 항목 중 통계적으로 유의한 영향을 미치는 것은 서비스 내용(.212**), 서비스 접근성(.185***)에 불과하였다. 이들 변수들은 모두 정의 영향을 미치고 있다. 이에 대한 영향력은 서비스 내용은 .268, 서비스 접근성은 .248로 나타났다. 그 외 제공기관 일반적 특성이 서비스 제공자의 주관적 성과에 미치는 영향요인은 통계적으로 유의한 영향관계를 요인이 발견되지 않았다.

사회서비스의 성과 관리는 기존 공급자 중심의 제공방식을 벗어나 수요자의 선택권에 기초한 제공기관 간 경쟁체계가 작동하면서 새로운 국면을 맞고 있다. 수요자 중심적 공급체계가 중요해지면서 서비스 제공기관의 성과를 평가하는 방식도 수요자의 관점이 중요하게 되었다(이봉주, 2013: 201-203). 본 연구는 사회서비스 이용자의 주관적 성과 측정치를 성과 정보로 받아들이는 과정에서 제공자와의 인식 차이를 확인하여 보다 명확한 조정‧통합‧환류에 기여하고자 하였다. 이용자와 제공자(제공기관)가 공동으로 지향하는 대상에 대해 양자 간 인식의 차이를 충분히 이해할 때 커뮤니케이션 효과가 극대화될 수 있다는 상호지향성모델에 바탕을 두고 있다.

이러한 배경에서 사회서비스 이용자와 제공자가 인식하고 있는 서비스의 주관적 성과에 대한 인식 차이 여부를 확인하였다. 사회서비스의 주관적 성과는 앞선 연구(신창환, 2011; 2012)에서 개발되어 활용된 측정도구를 활용하여 전반적 만족도, 요소만족도로 측정되었고, 두 집단 간 전반적인 만족도와 요소만족도의 영향관계를 비교 분석하여 다음과 같은 연구결과와 시사점을 도출하였다.

첫째, 서비스 이용자가 제공자(기관) 보다 서비스에 대한 주관적 성과(요소만족도)를 전반적으로 높게 평가하고 있었다. 서비스 이용자의 평균 점수가 서비스 이용자부담금액을 제외한 모든 항목에서 제공자보다 높았다. 서비스 내용과 서비스 제공자 관련 항목에 대한 긍정적 반응이 두드러졌다. 이러한 경향은 이용자의 서비스 만족 수준이 제공자보다 높았던 박미경‧초의수의 연구 결과(2013)와 유사하다. 그러나 서비스 제공자 관련 항목에 대해서는 서로 다른 양상을 보였다. 서비스 이용자와 제공자 두 집단 간 서비스의 주관적 성과(요소만족도) 평균값을 살펴본 t-test에서 통계적으로 유의미한 차이를 가지고 있었다. 서비스 제공기간, 서비스 제공횟수, 서비스 이용자부담금액, 서비스내용, 서비스 제공자 성실성, 서비스 제공자 친절성, 서비스접근성에서 차이가 있었고, 서비스 신청 절차와 서비스 제공자 전문성에서는 차이가 발견되지 않았다. 서비스 제공기관과 제공횟수에 대한 만족도가 두 집단에서 모두 낮게 나타나 이를 높이는 노력이 필요하다. 또한 서비스 이용자가 제공자보다 대부분의 항목에서 전반적으로 긍정적인 평가를 했지만, 서비스 신청절차와 제공기간, 이용자부담금액에 대해서는 만족 수준이 비교적 낮은 편이었다. 이러한 결과는 서비스 이용자가 서비스를 이용한다는 자체에 만족감을 느끼기 때문에 불편을 지각해도 이에 대한 표현을 꺼리는 경향에 대한 우려(박미경‧초의수, 2013: 115)를 배제할 수 없다. 신청절차, 제공기간. 이용자부담금액에 대한 보다 적극적인 개선의 노력이 요구된다.

둘째, 서비스 이용자와 제공자가 평가한 전반적 만족도에 미치는 요소만족도의 영향관계도 상이하였다. 서비스 이용자는 서비스 제공자 전문성, 서비스 제공자 친절성, 서비스 접근성, 서비스 내용, 서비스 신청절차, 서비스 이용자부담금액 등이 전반적 만족도에 통계적으로 유의한 영향을 미치고 있었다. 반면 서비스 제공자에게서는 전반적 서비스 만족도에 대해 서비스 내용과 서비스 접근성이 통계적으로 유의한 영향관계를 가지고 있었다. 이처럼 서비스 이용자는 서비스의 주관적 성과에 대해 다양한 측면의 요인을 고려하고 있었으나 서비스 제공자는 그렇지 않았다. 서비스 이용자가 인식하는 요소만족도 항목에 대한 보다 세심한 고려가 요구된다. 특히 서비스 제공자의 전문성, 서비스 접근성, 서비스 제공자의 친절성, 서비스 내용 등을 중심으로 질적 수준을 제고하는 노력이 필요하다.

수요자 중심 성과 관리의 중요한 척도이자 정보로서 주관적 성과가 갖는 의미는 서비스 제공자가 서비스 이용자의 욕구와 반응에 민감해야 한다는 책무성에서 비롯되었다. 이러한 측면에서 서비스 이용자와 제공자의 전반적인 만족도와 요소만족도 간 영향관계는 서비스 정책에 조정‧통합‧환류하는 성과 정보로서 서비스에 대한 주관적 성과를 보다 명확하게 이해하는데 도움을 줄 수 있다. 서비스 제공기관이 인식하는 투입 중심의 평가방식에서 벗어나 이용자와 제공자(제공기관) 간 서비스의 주관적 성과에 대한 인식 차이를 이해하여 보다 명확한 환류를 가능하게 하기 때문이다. 이를 위해 사회서비스의 성과 관리를 위한 평가에 있어서 성과 정보의 명확화 과정을 보다 체계적인 성과 관리의 틀로 구축할 필요가 있다. 더불어 서비스 이용자가 서비스 이용을 통해 얻게 되는 긍정적 변화인 효과성 측정에 대한 보다 관심 있는 연구가 이어져야 할 것이다.