아동돌봄은 지난 20년 동안 일본 복지국가의 중요한 이슈 중 하나로 여겨져 왔다. 1989년 합계출산율 1.57명으로 하락하자 기혼부부의 출산율 회복을 위해 육아지원정책의 중요성을 인식하게 되었고 여성의 취업률 상승에 따라 자녀양육을 지원하는 서비스 수요가 높아지는 등 아동돌봄의 어려움에 대응하는 것이 시급하다는 것에 대한 합의가 형성되었다. 한편, 아동돌봄에 대한 관심과 대응의 배경인 저출산의 중요한 원인으로 일-가족 양립의 어려움, 성역할에 대한 불평등한 태도, 남성의 낮은 돌봄 참여, 장시간 노동, 가족친화적 정책 미흡 등이 보고되었다(Atoh & Akachi, 2003). 이에 일본정부는 본격적인 저출산 대응에 나서고 1994년을 시작으로<엔젤플랜(エンゼルプラン）>, <신앤젤플랜(新エンゼルプラン）>, <아동 및 양육응원플랜(子ども·子育て応援プラン）> 등 부모의 아동돌봄을 지원하는 보육서비스 개혁을 추진했다.

이러한 보육서비스 개혁의 과정에는 두 가지 흐름이 있다. 먼저, 보육소의 민영화와 규제완화로 이는 대기아동의 해소를 위한 것으로 사회복지법인 이외에도 학교법인, 주식회사 등이 보육소를 운영할 수 있도록 하고 시설기준, 정원주체 등을 완화해 현재의 재정 범위 안에서 공급을 확대하고자 하였다. 다음으로 부모의 취업형태나 욕구에 대응하고자 연장보육, 휴일보육, 야간보육, 특정보육, 아픈 아동보육, 가정보육, 일시보육 등 보육서비스를 다양화하였다. 하지만 이러한 노력에도 불구하고 대기아동은 증가하고 재정난, 보육인력 부족, 보육의 질 저하 등이 나타나 보육서비스의 양적 확대와 더불어 충실한 운영을 요구하는 목소리가 커졌다(野辺, 2010). 일본 정부는 이러한 문제가 재원의 부족뿐만 아니라 제도에 기인하는 문제도 있다는 인식 하에 2010년에는 ‘아동 및 양육 신시스템’을 기획하고 2012년에는 【아동 및 양육지원법안】, 【종합아동원법】을 제정해 희망하는 모든 부모가 안심하고 아이를 맡기고 일하는 것이 가능한 사회를 실현하고자 하였다. 이러한 변화는 1999년 제정된 【男女共同参画社会基本法】의1) 이념이 반영되어 있는 것으로 남성생계부양자모델로부터 일과 가족의 양립을 지원하는 방향으로 전개되고 있으며 저출산 문제에 대응하고 젠더 불평등을 해소하는 방법의 일환으로 보육서비스 개혁을 강조하고 있다.

일본에서 여성의 노동시장 참여는 다른 발전된 국가들에 비해 지체되어 있는 것으로 인식되고 있으며(Abe, 2013) 젠더규범과 젠더역할에서 비롯된 노동의 성별분업과 ‘M자형 곡선’ 형태인 여성의 노동시장 참여가 그 배경으로 지적되어 왔다(Yamane & Hong, 2008). ‘M자형 곡선’으로 나타나는 일본 여성의 연령별 노동시장 참여 실태는 ‘역U자형 곡선’의 형태를 보이는 다른 발전된 국가들과는 뚜렷하게 비교된다(Blau et al., 2010). 장기근속을 희망하는 여성은 여전히 소수에 머무르고 있으며 많은 여성들이 결혼과 출산을 계기로 퇴직을 한 뒤 육아를 끝내고 재취업을 하고 있다. 또한 재취업을 하는 여성의 대부분이 파트타임으로 대표되는 비정규직 노동자가 되고 있다(에노키 가즈에, 2013). 실제로 여성이 경력단절 후 전일제 일자리를 얻을 가능성은 대학교육을 받은 경우 18%, 단기대학 또는 고졸의 경우 12-13%에 그쳤다(Ueda, 2007).

이러한 선행연구들은 일본에서 여성의 생애주기와 성별분업이 여성의 노동시장 참여와 어떤 관련성을 갖는지 분석하고 보육서비스정책의 개선을 위한 함의를 제시했다는 점에서 의의가 있다. 그러나 국가 간 비교연구가 주로 OECD국가 특히 유럽의 일부 국가에 국한되고 일본을 포함시킨 연구는 거의 없는 실정이다. 한편, 가족정책의 효과성을 분석한 연구들의 경우 계속근로 여부와 노동시장 재진입을 살피는데 그쳐 성별 임금격차나 고용형태 같은 여성의 노동시장 참여의 질적인 측면을 경시해 노동시장의 젠더 형평성을 전체적으로 파악하는 것에는 이르지 못했다는 한계가 있다.

일본은 전후 산업화 시기 가족책임을 우선시하고 국가 개입을 최소화하는 기조를 지속해 왔으며 현재 심각한 저출산과 고령화 문제를 겪고 있다는 점에서 한국의 여건과 다르지 않다. 지난 20여 년 간 일본에서는 성별분업과 젠더 불평등을 해소하고자 보육서비스를 개혁해 왔으며 이를 통해 아동의 돌봄을 사회화하고 여성이 노동시장에 참여하는 것을 제고하고자 했다. 그렇다면 이러한 일본의 보육서비스 개혁은 미취학 자녀를 양육하는 부모의 돌봄부담을 줄여 일과 가족을 양립시키고 노동시장에서의 젠더평등을 확대시키는 방향으로 나아가는 것일까?2)

이러한 맥락에서 본 연구는 일본에서 보육서비스 개혁이 추진되는 동안 여성의 노동시장 참여에 어떤 변화가 나타났는지 살펴보고 이를 통해 일본의 보육서비스 개혁의 정책효과를 규명하고자 한다. 또한 일본에서 보육서비스의 개혁의 추진이 여성의 노동시장 참여에 어떤 변화를 이끌어냈는지 성과와 한계를 통해 한국의 보육서비스 개혁을 위한 정책적 함의를 도출하고자 한다. 이를 위해 보육서비스와 육아휴직을 중심으로 일본의 보육서비스 개혁의 전개과정에서 여성의 노동시장 참여는 확대되었는지, 성별임금격차가 축소되었는지, 고용형태에서의 성별격차가 완화되었는지 그 추이를 통해 노동시장 젠더 불평등에 어떤 변화가 나타났는지 분석하고자 한다. 분석을 위해 1990년부터 2013년까지의 노동시장 참여율, 임금, 고용형태에 관한 일본의 각종 통계자료를 수집하여 활용하였다.3)

1)이 법은 일본사회에 고착된 성역할 분담의식을 해소하고 남녀가 성별에 관계없이 개인의 능력과 개성에 따라 자기실현이 가능한 ‘젠더프리사회’로 전환하고자 하는 것이라 할 수 있다(신경애, 2010).  2)Makita(2010)는 인구고령화와 함께 여성의 노동시장 참여가 증가해 가족에 의한 돌봄에 위기가 나타났으며 이로써 남성생계부양과 전업주부라는 사회계약은 점차 퇴색되었고 돌봄의 역할을 재조정하지 않을 수 없게 되었다고 한다. 이는 젠더 불평등을 해소 내지 완화하기 위한 개입의 필요성을 지적한 것이라도 할 수 있다.  3)Chiu & Wong(2009)은 한국은 1997년 경제위기 이후, 일본은 1990년대 초 가족정책의 개혁에 착수하였다고 한다.

일본에서 돌봄은 가족의 책임으로 여겨져 왔으며 집 밖에 나가 활동하는 배우자를 위해 여성이 집안일을 도맡는 성별분업을 강조했다.4) 개인은 가족 속에 존재하며 무엇보다도 가족을 우선시하는 사고와 태도를 가지며 개인이 어려움에 처하면 누구보다도 그 가족이 해결해야 한다는 생각이 지배적이었다. 이러한 전통은 전후 경제발전과정에서 국가복지의 발전을 지체시켰고 여전히 개인의 복지나 가족의 문제를 가족 스스로 해결해야 한다는 가족책임주의가 강했다. 한편, 1970년대 중반부터 여성의 노동시장 참여 증가와 함께 만혼, 출산율 저하, 이혼 증가 등 새로운 경향들이 동시에 나타났다(Shimada & Higuchi, 1985). 뿐만 아니라 1980년대 이후 전개된 후기 산업화와 세계화는 가족책임주의를 지탱하던 남성생계부양자모델을 약화시켰고 여성의 노동시장 참여가 증가하고 이인생계부양이 확대되었다. 그러나 여성의 노동시장 참여는 크게 증가하지 않았고 많은 젊은 여성들이 결혼과 출산을 계기로 노동시장을 떠났다.

일본에서 젊은 어머니들의 고용을 어렵게 하는 두 가지 중요한 요인은 먼저, 취학 전 아동을 위한 양질의 편리한 보육시설이 부족해 보육시설에 입소를 희망하는 아동 중 많은 수가 대기자 명단에 머물러 있고 인가 받지 않은 보육시설을 이용하는 아동의 수가 여전히 많다는 것이다(Wada, 2007; Tsuya et al., 2005에서 재인용). 다음으로 남편들의 가사참여가 적다는 것으로 노동의 성별분업이 분명해 주부의 주간 가사노동시간이 남편의 다섯 배에 이르며 심지어 30%의 남편은 가사노동을 전혀 하지 않는 것으로 나타났다(Tsuya et al., 2005). <표 1>의 맞벌이 부부의 생활시간에서 2011년 유급노동시간은 아내가 4.05시간이고 남편은 7.36시간으로 나타났다. 가사나 육아에 참여하는 시간을 보면 아내는 3.72시간인 반면 남편은 0.24시간에 그쳤다. 이는 일본의 가정에서 성별분업이 여전하며 여성이 가사와 돌봄 같은 무급노동을 거의 전담하고 있음을 보여준다. 이것은 2차 세계대전 이후 발전한 복지국가가 가족임금과 성별분업 즉, 생계부양자로서 남성노동자의 가족임금과 여성의 돌봄노동을 중심으로 하는 가족을 전제로 만들어졌기 때문이다(윤성호, 2009).5) 일본에서 성립된 가부장제는 여성이 유급노동에 참여하더라도 노동력 재생산에 큰 문제가 생기지 않는 범위 내에서만 허용하는 것이었다. 여성이 전업주부로서 남편을 뒷바라지 하며 다음 세대를 길러내는 가정의 성별역할분업구조가 일본사회를 기업중심사회로 만드는 원동력이었다(최동주 외, 2004).

하지만 노동시장의 변화로 생계부양자로서 남성의 지위는 약화되고 안정적 생활을 위해서 여성의 노동시장 진입을 필수적으로 요구한다(윤홍식 외, 2010). 그러나 여성이 노동시장에 참여하는 것은 가족책임과 관련된 가사와 돌봄이라는 무급노동을 제거하지 않는 한 증가하기 어렵다. 특히 기혼여성은 노동시장에 참여하더라도 가족을 위한 가사와 돌봄을 함께 수행할 수밖에 없다는 점에서 어려움이 있다.6) 일본 정부는 이러한 문제를 해소하기 위해 사회정책을 개혁하고자 했으며 그 중심 전략으로 가족의 돌봄부담을 감소시키고 여성의 노동시장 참여를 제고하기 위해 보육서비스 개혁을 추진하게 되었다. 이러한 보육서비스 개혁은 가족 내의 돌봄을 사회화시켜서 가족의 돌봄부담을 줄이는 보육서비스와 부모가 직접 아동을 돌볼 수 있도록 한 육아휴직에 초점이 두어졌다. 따라서 보육서비스 개혁의 추진은 아동돌봄의 방식(어떻게)과 아동돌봄의 부담(누구에게)에 대한 정책방향을 설정하고 세부적인 내용을 정하는 것이라고 할 수 있다.

León(2005)은 돌봄의 사회화가 복지서비스 급여의 제도 구성, 돌봄노동에 대한 인식과 태도와 같은 사회경제적 환경, 교육 수준과 가족구성과 같은 개인적 특성과 같은 요소들이 조합된 결과로 나타난다고 한다. 그는 이들 요소들이 시장, 국가, 가족, 비공식부문 간에 사회적 돌봄 욕구의 특정한 할당을 가져온다고 한다. 그는 복지레짐에 따라 여성의 노동시장 참여, 아동돌봄에 대한 국가의 개입 등 일-가족 양립의 환경이 어느 수준인지 보여주고 있다. León(2005)의 여성의 노동시장 참여 실태를 고려한다면 일본은 자유주의 복지레짐의 특성을 보여준다.

노동시장에 참여하더라도 아동돌봄과 가사를 병행해야 하는 여성들은 가족의 상황을 1차적으로 고려할 수밖에 없다. 여전히 결혼, 임신, 육아와 같은 생애주기에 따른 사건들이 여성의 노동시장 진입에 영향을 미치는 것이다. 뿐만 아니라 경력단절에 따른 불이익을 감수해야 한다. 여성의 노동시장 참여에 대한 선행연구 결과를 정리하면 다음과 같다.

1) 노동시장 참여율

일본에서 기혼여성의 노동시장 참여는 배우자를 위한 소득공제, 연금, 다른 사회보험에 큰 영향을 받으며 0세 아동은 노동시장 참여 가능성을 낮춘다(Nawata & Ii, 2004). 특히 일본의 젊은 엄마들의 고용을 제약하는 중요한 요인은 첫째, 낮 시간 동안 취학 전 아동을 돌보는 양질의 편리한 서비스의 부족이다(Wada, 2007; Tsuya et al., 2005에서 재인용). 보육소에는 입소를 희망하는 3만명의 아동이 대기자 명부에 올라 빈자리가 나기를 기다리고 있고, 약 20만명의 아이들이 비인가 기관의 돌봄서비스를 제공받고 있다(Boling, 2007; Raymo & Lim, 2011에서 재인용). 이러한 상황에서 보육서비스의 개혁은 여성근로자의 유지에 기여하고 장기간의 지속적인 고용에 있어 성별격차를 해소할 것이며(Takeishi, 2007) 노동시장 참여율을 제고할 것이라고 보고하고 있다.

노동시장 참여에 대한 보육서비스의 영향에 관한 선행연구의 결과는 다음과 같다. 먼저, 보육서비스 등 가족에 대한 서비스 지출수준이 높을수록 여성의 고용에 긍정적인 영향을 미친다(류연규, 2009). 가족정책 지출에서 보육서비스의 비중을 높이는 것이 남성대비 여성의 고용율을 증가시키고(장지연, 2011) 아동/가족에 대한 사회적 돌봄서비스 지출은 출산과 육아부담이 있는 25-34세 여성의 노동시장 참여를 증가시키는 것으로 나타났다(최영, 2012). 반대로 공공보육시설의 공급이 매우 낮은 수준에 머물러 있는 국가에서는 아동돌봄 문제가 기혼여성들의 노동시장 참여를 막고 있는 것으로 나타난다(Bielinski et al., 2002). 그동안의 경험적 연구에서는 부모휴가가 여성의 노동시장 참여율 및 출산 후 노동시장 복귀 가능성을 높여 준다고 한다(Rönsen & Sundström, 1996). 부모휴가 같은 아동돌봄을 지원하는 서비스가 경력을 지속시킬 수 있다는 것이다. 하지만 일본의 경우 육아휴직이 도입된 직후에는 영향을 미치지 않았지만 육아휴직 이용자가 증가하면서 비용부담을 우려하는 기업들이 여성의 채용을 꺼리기 시작했다(Kodama, 2007).

2) 임금

최근의 연구결과들은 남녀 간 임금 차이의 상당부분이 자녀유무에서 비롯된다고 보고한다. 자녀가 없는 여성의 경우 남성과 임금격차가 좁혀지고 있지만 자녀가 있는 여성은 임금수준이 낮아 격차가 지속된다는 것이다(허수연, 2010). <표 1>에서와 같이 여성이 주로 담당하는 가사노동시간은 여성의 임금에만 부정적인 영향을 미치는데 돌봄책임이 여성임금의 51%를 설명하고 남성임금은 33%만을 설명하는 것으로 나타났다(김경희·강은애, 2010). 또한, 성별임금격차는 여성의 경력단절, 남녀 간에 분리된 직업, 여성노동자의 취약한 협상능력 등의 원인에서 비롯되는데(Cooke, 2010) 이것은 돌봄의 책임이 여성에게 편중된 결과로 여성은 노동시장 진입이 어렵고 유급노동을 하더라도 파트타임 근로를 하거나 이탈을 경험하는 경우가 많기 때문이다. 실제로 여성취업자의 경력, 근무시간, 직업, 고용형태 등 직업관련 특성을 통제하였을 때 18세 미만의 자녀가 있는 여성은 임금손실을 경험하며, 특히 6세 미만 자녀가 둘 이상 있는 시간제 근무여성의 임금손실은 20.6%에 이르는 것으로 나타났다(허수연·유태임, 2011). 자녀를 양육하는 어머니들에 전일제 고용(full-time employment)을 유지하는 것은 경력을 추구하는 전제조건이며 사회 전체로 볼 때 그들이 전일제 고용을 추구하는 것은 남녀 간 임금격차를 좁히는데 기여한다(Kanji, 2011). 반면에 경력의 축적과 임신과 출산, 양육 등을 함께 수행해야 하는 여성의 파트타임 근로는 생애 전체에 걸쳐 임금수준에 부정적인 영향을 미치는 낙인효과(scarring effect)가 있다(Fouarge & Muffels, 2008).

보육서비스가 남녀 임금격차에 미치는 영향에 대한 선행연구 결과는 다음과 같다. 보육서비스 등 가족에 대한 서비스 지출수준이 높을수록 임금격차를 감소시키는 것으로 나타났으며(류연규, 2009) 공공보육서비스는 여성의 상대적 임금수준에는 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다(윤성호, 2009). 육아휴직 또는 부모휴가는 부모가 고용을 유지하는 상태에서 일정 기간 아동을 직접 돌볼 수 있다는 점에서 여성의 노동시장 퇴장을 막고 복귀 후 노동집중도를 높여 생산성을 제고한다(이동선·원숙연, 2013).

3) 고용형태

가부장적 이데올로기가 강하게 남아있는 일본사회의 가족 내에서 이루어지는 성별분업은 일하는 기혼여성의 고용형태에 영향을 미친다. 일을 하면서 좋은 엄마이어야 한다는 압력은 여성에게 유급노동과 돌봄을 함께 수행할 수 있는 일자리를 찾도록 한다. 이때 여성노동자의 비율이 높은 직업은 노동 시간이 짧고, 시간제로 일할 수 있으며 근무시간이 유동적이기 때문에 일과 가족의 요구를 양립시킬 가능성을 증가시킨다(Mandel & Semynov, 2006). 일본에서 중년여성의 노동시장 진입과 재진입이 증가하였지만 노동시장 참여의 증가가 그들의 임금이나 고용상태의 개선을 가져온 것은 아니었다(Kawashima, 1987). 그들은 대부분 주변부 노동시장에 머물렀는데 이런 일자리는 고용이 불안정하고 저임금이기 때문에 노동시장에서 젠더불평등을 심화시킬 수 있다. 실제로 일본에서 여성의 시간제 고용율이 높은 이유는 출산 후 노동시장에 재진입하는 기혼여성이 시간제 일자리를 갖기 때문이라고 하며 성별임금격차를 확대시키는 원인이 된다고 한다(白波瀬, 2003).

보육서비스가 고용형태에 미치는 영향에 대한 선행연구 결과는 다음과 같다. 먼저, Jaumotte(2003)는 25세부터 54세 여성들의 노동시장 참여 실태를 분석한 결과 보육에 대한 공공지출이 전일제 고용에 정(+)의 영향을 미친다고 하였다. 하지만 장기간의 육아휴직은 여성을 임시노동자로 여기게 하며 훈련과 고용을 거부하게 한다고 한다(Waldfogel, 2001). 한편, 윤성호(2009)의 연구를 보면 공공보육서비스는 전일제 고용에 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났고 Kenjoh(2005)는 파트타임 고용이 새로운 어머니들이 노동시장에 진입 또는 재진입에 강력한 유인이 될 것이라고 한다.

4)일본의 가족은 큰아들의 역할을 강조하는 효의 규범과 돌봄이 여성의 일이라는 문화적 신념을 특징으로 하는 가부장적 가족이다(Lee, 2010).  5)일본 여성의 학력수준이 높아진 것이 여성임금의 향상을 이끌지는 못했는데 이러한 일본사회의 독특한 현상은 강력한 가족 응집력과 헌신, 제한된 승진 기회, 학력 중시 등에 기인한 것이다(Shimada & Higuchi, 1985).  6)노동시장에서 배제된 채 돌봄 제공자의 지위에 머물러 있던 기혼여성의 노동시장 참여율이 높아져 남성의 생계부양은 약화되는 반면 이인생계부양이 크게 증가하였지만 가족 내에서의 재생산은 여전히 여성이 부담해야 하는 영역으로 인식되고 있다고 한다(Knijin & Kremer, 1997).  7)복지레짐의 ( ) 안에는 아동돌봄에 대한 국가의 개입수준이 표기됨

1) 추진과정8)

1970년대 말 경기침체로 인한 정부부채의 급격한 증가로 인해 1980년대 초 중앙정부의 사회복지 및 교육예산은 10%로 제한되었고 중앙정부의 아동돌봄 예산은 1989년까지 계속 감소하였다. 하지만 출산율이 감소함에 따라 아동양육 및 고용과 육아 사이의 갈등은 국가적 관심사가 되었고 저출산이 일시적인 현상에 그치지 않을 것이라는 전망과 함께 대책마련에 나서게 된다. 1994년 문부성, 후생성, 노동성, 건설성의 대신들이 아동양육지원을 위한 대책으로 <앤젤플랜>을 수립하게 되었고, <긴급보육대책 등 5개년 사업>을 통해 보육서비스를 확충하고자 하였다. <앤젤플랜>은 아동돌봄과 유급노동 양립 지원, 직장내 탁아시설 설치의 촉진, 육아를 위한 퇴직자 재취업 지원, 노동시간의 단축, 육아비용의 경감 등을 담고 있다. 또한 <긴급보육대책 5개년 사업>은 보육수요가 다양화하는 것에 대응하고자 한 것으로 저연령 아동(0-2세) 보육, 연장보육, 일시보육, 보육소 정원의 확대 등을 추진하였다. 1999년에는 그동안의 추진결과를 바탕으로 <신앤젤플랜>을 수립하고 보육소 입소아동을 확대하기 위한 ‘대기아동 제로 작전’을 시작하는 등 일과 아동양육의 양립을 지원하고자 했다.

2002년에는 <소자화대책 플러스 원(小子化對策プラスワン)>을 마련해 종전의 아동돌봄과 유급노동의 양립지원에 더해 남성을 포함한 일하는 방식을 고려하고 지역에서의 아동돌봄지원, 사회보장에서의 차세대 지원, 아동의 사회성 향상과 자립의 촉진을 포함하는 대책을 강구하고자 했다. 그 결과 2003년에는 【차세대육성지원대책추진법】이 제정되고 2004년에는 <아동 및 양육 응원플랜>이 수립되었다. 이어 2007년에는 <아동과 가족을 응원하는 일본> 중점전략검토회의가 설치되어 일과 생활의 조화를 실현하고 포괄적인 차세대 육성지원을 위한 대책을 마련하고자 했다. 이것은 <아동과 아동돌봄신시스템>에 대한 논의로 이어져 아동과 아동돌봄 관련 3법의 성립에 이르게 되었다.

2) 대기아동 문제

일본의 보육서비스 개혁의 중심에는 대기아동 문제가 있다. 대기아동이란 부모가 일하는 등 인가보육소에 입소 가능한 요건을 갖추고 이용을 신청했으나 보육소의 정원 문제로 입소하지 못한 아동을 말한다. 1980년대 후반 【남녀고용기회균등법】등의 시행으로 출산 후 일을 계속하는 여성이 증가하면서 1990년대에는 사회문제가 되었다. 2001년 고이즈미정권은 처음으로 ‘대기아동 제로’를 목표로 대책을 수립해 추진하였다. 이를 위해 인가보육소의 설치주체 제한을 철폐하고 정원규모 요건을 낮추는 등 규제완화를 통해 보육서비스를 확충하고자 하였다. 그 후 역대정권마다 대기아동 대책을 추진하였으나 보육소의 정비가 이루어지지 않아 대기아동의 수는 매년 20,000명에서 25,000명 정도에서 변화하지 않았다. 이처럼 대기아동 수가 줄지 않은 것은 수요를 따라가지 못한 것도 있지만 처음부터 입소를 포기한 경우 등 포함되지 않은 잠재적인 대기아동이 많기 때문으로 보인다(日本経済新聞, 2013. 12. 28).

2008년에는 ‘신대기아동 제로작전’을 전개하였고 2010년에는 <아동과 아동돌봄비전>을 수립해 첫째, 아동이 주인공 둘째, 소자화대책에서 아동과 아동돌봄 지원으로 셋째, 생활과 일과 아동돌봄의 조화라는 방향을 제시했다. 아베정권은 2017년까지 ‘대기아동 제로’를 목표로 보육사의 확보, 소규모 보육사업 실시, 비인가보육시설의 인가 지원, 직장내 보육시설 지원 등 ‘대기아동 해소 가속화플랜’을 추진해 2014년까지 보육의 수용여건을 정비하고 2015년까지 20만명 정도의 대기아동을 수용할 계획을 세웠다. 이처럼 그동안 추진되어온 보육서비스 개혁은 대기아동 문제를 해소하기 위한 보육서비스 확충에 초점이 두어졌음을 알 수 있다.

1970년대 중반 이후 일본에서는 출산과 육아기 여성의 연령별 취업률이 낮아지는 ‘M자형 곡선’이 가장 뚜렷해졌다. 이 시기에는 아이를 세 살까지는 어머니의 손으로 키워야 한다는 ‘3세 아동 신화’가 등장하고 성별역할분담, 모성애를 지닌 어머니에 의한 육아라는 가족규범이 확대되었다(사와마야, 2014). 이것은 어머니에 의한 자녀양육을 이상화하는 것으로 아동의 돌봄 책임이 누구에게 주어지를 보여준다. 이러한 사회 분위기 속에 3세 미만 아동의 보육소 이용율은 1990년 8.0%에 불과했으며 이후 보육의 양적 확대를 지향하는 정부의 노력에도 불구하고 2014년에는 27.3%에 머물러 3세 미만 아동의 보육시설 이용이 여전히 낮은 수준에 머물러 있다. 한편, 대기아동에 대한 조사는 1994년부터 시작되었는데 1995년 28,481명이었고 1997년에는 40,523명으로 최고치를 기록한 뒤 2007년 17,926명까지 감소하였다. 그러나 이후 다시 증가해 2014년 현재 21,371명에 이르렀고 전국 기초지방자치단체의 19.4%에 해당하는 338개소에 대기아동이 있는 것으로 나타났다. 이처럼 대기아동의 규모가 감소하지 않는 것은 자녀를 보육소에 맡기기를 희망하는 부모의 수요가 크고 그동안 가정이나 비인가 보육소에서 돌보던 잠재적인 수요가 대기자로 전환되기 때문이다.

한편, 대기아동 문제를 해소하기 위해 정부는 보육소의 민영화를 적극 추진하였는데 상대적으로 비용이 많이 들고 유연성이 없는 공영보육소를 민영화함으로써 지방자치단체의 재정 부담을 줄이고자 하는 의도를 가지고 있었다(泉, 2005).9)

8)보육서비스개혁의 추진과정은 吉田(2013)가 소개한 내용을 참조하였음  9)정부의 보육소 민영화 추진에 대해 우려하는 부모들은 질적 수준의 확보, 책임성의 명확화, 공공성의 유지, 부담의 최소화, 적정 수탁업자 선정 등을 요구하였다(泉, 2005).

장기간 경기침체를 겪고 있는 동안 일본에서는 고용과잉이라는 인식이 강했으나 2002년 이후 실업률이 하락하고 채용이 늘기 시작했다. 특히 베이비 부머의 은퇴로 인력부족이 우려되자 기업들은 노동자의 일-가족양립을 지원하는 프로그램을 확대하고 있다. 이러한 분위기 속에서 최근 기혼여성을 중심으로 여성의 노동시장 참여가 크게 늘었다. 여성의 노동시장 참여율은 1990년대 50% 수준에서 2000년 49.3%로 하락한 뒤 48% 내외에 머물러 있다. 남성과 여성 간 노동시장 참여율의 차이를 보면 1990년 27.1%에서 2013년에는 21.6%로 감소했으며 같은 기간 동안의 남성과 비교한 참여수준은 64.9%에서 69.4%로 높아졌다. 이것은 전통적인 성별분업에 따른 유급노동시장 참여에서 성별 격차가 조금씩 감소하고 있음을 보여주는 것이다.

여성의 노동시장 참여율은 이 기간 동안 50%를 약간 밑도는 수준에서 변화가 없으나 남성의 노동시장 참여는 계속 감소 추세임을 보여 주고 있다. 이것은 후기 산업화의 진행, 노동시장의 유연화, 장기적인 경기침체 등으로 인해 일자리가 전반적으로 줄어드는 가운데 비정규직 일자리를 많이 갖고 있던 여성은 남성에 비해 영향을 덜 받고 있기 때문이라고 생각되며 최근 여성의 취업이 복지, 보건, 서비스 등을 중심으로 증가하는 것도 그 배경일 것이다.

한편, 노동시장에서 젠더 불평등을 보다 정확하게 파악하기 위해서는 여성의 생애주기와 관련되는 연령대별 노동시장 참여율 차이를 통해 여성의 노동시장 진입, 퇴장, 재진입 패턴을 파악할 필요가 있다. 2013년 15세 이상 64세까지 여성의 연령대별 노동시장 참여율은 25-29세 연령대가 79.0%로 최고치에 이르며 30-34세 연령대에 70.1%로 하락해서 35-39세 연령대에는 69.6%까지 하락했다가 40-44세 연령대에 73.1%, 45-49세 연령대에 76.1%로 상승한 뒤 50-54세 연령대에서는 74.9%로 하락하기 시작한다. 결국 여성의 연령대별 노동시장 참여율은 ‘M자형 곡선’을 형성하게 된다. 이것은 여성이 결혼-임신-출산-육아의 생애주기를 따라서 노동시장에서 퇴장해서 경력단절을 경험하고 일정기간이 흐른 뒤에야 노동시장에 재진입한다는 것을 보여준다. 이처럼 일본에서 성별분업을 중심으로 하는 젠더규범은 ‘M자형 곡선’을 따라 이루어지는 생애주기 형태를 재생산하는데 중요한 역할을 한다(Yamane & Hong, 2008).

최근 여성의 연령대별 노동시장 참여율에는 변화가 나타나고 있다. 결혼과 출산 등으로 노동시장에서 퇴장해 참여율이 가장 낮아지는 시기가 2000년대 중반 30-34세 연령대에서 35-39세 연령대로 늦추어졌다. 또한 ‘M자형 곡선’의 형태가 점차 완만해지고 있어 생애주기의 사건들이 여성의 노동시장 퇴장으로 이어질 가능성이 줄어들고 있다고 할 수 있다. 이는 'M자형 곡선‘의 최저치가 계속 상승하는 것으로 확인할 수 있는데 1990년에는 51.7%(30-34세 연령대)에 머물렀으나 2013년에는 69.6%(35-39세 연령대)로 높아졌다. 이러한 변화는 여성의 노동시장 퇴장을 초래하고 노동시장 재진입에 장애물이던 아동돌봄 부담을 감소시키는 보육서비스의 확충과 육아휴직의 확대 같은 보육서비스의 개혁이 일정 정도 영향을 미친 것으로 보인다.

그동안 일본의 여성의 고용율은 OECD국가들의 평균보다 낮은 수준이었고 25-54세 여성의 고용율은 <표 5>에서와 같이 5.2% 낮았다. 하지만 아이를 양육하는 여성의 경우 그 차이가 더 컸으며 특히 자녀의 연령이 어릴수록 격차가 큰 폭으로 증가했다. 미취학 아동의 경우 3-5세에서는 16.4%, 3세 미만에서는 21.6%나 낮은 것으로 나타났다. 이는 일본의 어머니들이 세 살까지는 어머니의 손으로 키워야 한다는 ‘3세 아동 신화’에 따라 아동을 양육하는 역할을 수행하는 것에 우선순위를 두고 있음을 보여준다. 실제로 2005년부터 2009년 사이에 첫째 아이를 출산한 여성의 계속 취업여부를 조사(2010년)한 결과 38%에 그쳤고 일과 육아를 병행하는 일이 어려워 어쩔 수 없이 직장을 그만둔 여성이 60%를 넘었다(厚生労働省, 2013).

한편 후생노동성의 2013년 고용균등기본조사에 따르면 2011년 10월부터 2012년 9월까지 출산한 여성노동자 중 육아휴업자는 83.0%에 달했다. 그러나 그들의 배우자 중 육아휴업자는 2.03%에 불과했다. 남성의 약 30%가 육아휴업을 희망한다는 점에서 보면 아버지가 실제로 육아휴업을 신청하기에는 여전히 많은 장벽이 있음을 보여준다. <표 1>에서 살펴본 맞벌이부부의 생활시간에서 가사 및 육아 시간은 남편의 하루 0.24시간이고 아내는 3.64시간이다. 이처럼 남녀 모두 일과 가정의 조화를 취할 수 없는 상황이 여성의 계속 취업을 어렵게 하고 파트타임 노동을 하게 하는 원인이 되고 있다. 남녀 모두 아동을 돌보면서 일을 계속할 수 있는 여건을 만들기 위해 단시간근무제도, 소정 외 노동을 면제하는 제도, 부모가 모두 육아휴업을 취득하는 경우 기간을 연장하는 제도(パパ·ママ育休プラス) 등을 시행하고 있으나 그 효과는 아직 미미한 것으로 나타나 아직까지도 아동돌봄이 여성의 몫으로 여겨지고 있음을 보여준다.

일본의 남녀 간 임금격차 특히 아이를 양육하는 여성과 남성 간 임금차이는 OECD 회원국가 중 가장 크다. OECD의 최근 보고서에 따르면 일본의 일하는 엄마의 임금이 남성 임금의 39.1%에 머물러 가장 낮은 수준이었다(서울신문, 2012.12.19). 이렇게 아이를 양육하는 여성과 남성 간의 임금격차가 큰 이유는 무엇일까? 성별 임금격차에 관한 선행연구들은 노동시장에서 발생하는 성차별, 경력단절 등에 주목하고 있는데 일본에서는 두 가지 이유에서 성별 임금격차가 나타난다. 첫째, 여성은 남성보다 전일제 노동(full-time work) 경험과 연공이 짧고 둘째, 전일제 노동 경험에 대한 평가에서 남녀 간 유의미한 차이가 있기 때문이다(Miyoshi, 2008).

일본의 1980년대에 남성대비 여성 임금수준은 60% 미만에 머물다가 1990년 60.2%를 기록한 이후 꾸준히 높아지고 있으며 2012년에는 69.3%로 나타났다. 이처럼 지난 20여년 동안 성별임금격차는 꾸준하게 감소했는데 1999년 제정된 【男女共同参画社会基本法】을 바탕으로 추진된 남녀고용기회를 균등히 하고자 한 조치(ポジティブ・アクション) 등이 일부 성과를 거두기 시작한 것으로 보인다.

정리하면 일본의 성별 임금격차는 점차 감소해 왔지만 보육서비스 개혁이 추진된 2000년대에도 그다지 크게 감소하지는 않았다. 이것은 그동안의 보육서비스 개혁이 여성들의 전일제 노동을 증가시키거나 여성의 경력단절을 막는 것에는 이르지 못했음을 의미한다. 특히, 출산 또는 육아 이후의 노동시장 재진입이 비정규직 그 중에서도 파트타임 일자리를 중심으로 이루어진다는 것은 성별 임금격차가 지속될 수 있음을 시사한다. 노동시장에서의 남성과 여성 간 임금격차는 가족 내에서의 성별분업을 강화할 수 있어 문제가 된다. 노동시장에서의 여성들의 임금이 남성의 70%에 미치지 못한다는 것은 이인생계부양자모델 내에서 여성을 보충적 소득자내지 2차적 소득자 지위에 머무르게 할 수 있다.12) 그 결과 가족 내 아동돌봄 수요가 발생하면 자신의 생각과는 달리 아동의 양육자라는 역할이 여성에게 맡겨져 노동시장에서 퇴장해야 하는 상황을 맞게 될 수 있다.

노동시장에 어떤 형태로 참여하는가에 따른 고용형태는 젠더 불평등을 파악할 수 있는 요소이다. 1986년 【남녀고용기회균등법】이 1992년에는 【모성휴가법】이 제정되었고 여성의 노동시장 참여가 증가하였지만 여성들의 정규직 고용은 증가하지 않았다(Abe, 2011). 일본에서 1970년대 이후 여성의 고용이 늘어난 것은 오직 시간제 고용뿐이었다. 이는 여성들이 남편에 종속된 ‘피부양자’로 인정할 수 있을 만큼의 소득만 얻는 정도로 자신들의 노동시간을 조정한 것에서 비롯된다(오치아이, 2013).

<표 7>에서와 같이 일본의 2013년 남녀 노동자의 고용형태를 비교해보면 정규직의 경우 여성은 44.2%에 그치고 남성은 78.8%로 남녀 간의 차이는 34.6%에 이르렀다. 최근 노동시장유연화 속에 남녀 노동자 모두 비정규직 일자리가 증가하는 가운데 여성의 정규직 고용의 감소가 더 빠르게 증가해 1990년의 29.3%에서 격차가 더 확대되었다. 비정규직의 비율은 보면 여성은 1990년에는 38.1% 수준이었지만 2003년 50%를 넘어 2013년에는 55.8%로 빠르게 증가하였다. 반면 남성의 경우 1990년 8.8%에 그쳤으나 2000년대 들어 빠르게 증가해 2013년에는 21.2%에 이르렀다. 이 기간 동안 여성노동자의 비정규직 비율은 17.7%가 증가했고 남성노동자는 12.4% 증가한 것이다. 고용의 일시적 성격이 더 강한 파트타임 및 아르바이트 노동자의 경우 여성의 고용불안이 더 두드러진다. 여성 비정규직 노동자의 78.7%가 파트타임이나 아르바이트로 일하고 있었으며 남성노동자는 26.9%로 나타났다.

그동안 일본 정부가 추진한 보육서비스 개혁에서 강조한 일과 생활의 조화라는 목표는 이러한 노동시장의 변화에 기인한 것이기도 하다. 하지만 비정규직 노동자는 육아휴업, 육아를 위한 근로시간 단축, 10시 이후 심야근로의 면제 같이 일정한 요건을 갖추어야 하는 프로그램의 대상에서 제외될 수 있다는 점에서 문제가 된다. 가족을 대상으로 하는 정책은 혜택을 누리는 정규직 근로자와 그렇지 않은 비정규직 근로자 사이의 격차를 키울 수 있다는 점에서 사각지대가 없도록 정책을 설계하는 것이 중요하다(Kodama, 2007). 실제로 중소기업의 경우 아동을 돌보면서 일을 하는 노동자의 현실은 이상과 동떨어져 있으며 파트타임 등 비정규직 고용이 증가하고 있음에도 불구하고 현재 적용되는 ‘보육이 결여된’이라는 입소요건이 지방자치단체에 따라 다양하게 적용되고 있어 공평성에 대한 불만이 나타나고 있다(吉田, 2013).

정리하면 일본 여성노동자의 절반 이상이 비정규직 노동자이며 비정규직 여성 노동자 대부분은 파트타임이나 아르바이트로 일하고 있으며 또한 이러한 추세가 오히려 심화되고 있다는 것이다. 이러한 사실을 통해서 여성노동자의 고용형태가 노동시장 참여의 지속성을 높이거나 남녀 간 임금격차의 축소 같은 젠더 불평등을 해소하는 것과는 거리가 먼 것임을 확인할 수 있다.

10)이 장의 일부 자료는 2011년도 한국가족사회복지학회 추계학술대회에서 발표한 ‘일본과 한국의 가족정책: 일-가족 양립정책의 성과와 한계’에 새로운 자료를 추가하여 작성하였다..  11)아동의 연령은 가장 어린 자녀를 기준으로 하고 있으며 2009년을 기준으로 하고 있으며 일본의 자료는 2005년 기준임  12)일본 복지국가는 기존의 남성생계부양자모델에서 이인소득자모델로 이행하고자 하지만 아동돌봄의 사회화 수준이나 여성의 노동시장 참여 결과를 고려할 때 여전히 남성생계부양자모델에 머물러 있다(윤성호, 2011).

본 연구는 일본에서 보육서비스 개혁이 추진되는 동안 여성의 노동시장 참여에 어떤 변화가 나타났는지 살펴보고 이를 통해 일본의 보육서비스 개혁의 정책효과를 규명하고자 하였으며 나아가 일본의 보육서비스의 개혁의 성과와 한계를 통해 한국의 보육서비스 개혁을 위한 정책 함의를 도출하고자 하는 연구이다.

일본의 보육서비스 개혁이 추진되는 동안 노동시장 젠더 불평등을 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 여성의 노동시장 참여율은 전반적인 일자리의 감소 속에서도 2000년대 중반 이후에 소규모 증가하는 추세로 2013년 48.9%에 이르렀다. 또한 남성의 노동시장 참여율이 하향 추세에 놓여 있어 남성대비 여성의 노동시장 참여율은 계속 높아지고 있다. 노동시장 젠더불평등을 보다 정확하게 보여주는 연령대별 노동시장 참여율은 여전히 ‘M자형 곡선’의 형태이다. 하지만 ‘M자형 곡선’의 최저치가 계속 상승해 그 형태가 완만해 지고 있다. 둘째, 임금에서의 성별 격차는 1990년 남성임금 대비 60.2%에서 2013년에는 69.3%로 상승해 꾸준히 줄어드는 것으로 나타났으나 여전히 남성대비 70%에도 미치지 못하는 수준이다. 셋째, 취업자의 고용형태에서 여성의 비정규직 비율(55.8%)은 남성(21.2%)에 비해 2.63배나 높았다. 특히 파트타임 노동자의 비율은 여성(43.9%)이 남성(10.5%)에 비해 4.18배나 높게 나타나 고용의 지속성이 떨어져 경력을 추구하기 어려운 실정이다. 정리하면 보육서비스 개혁을 통해 부모의 돌봄부담을 감소시킴으로써 여성의 노동시장 참여를 제고하고자 하였으나 노동시장 참여, 임금, 고용형태에서 젠더 불평등은 여전히 뚜렷했다. 이러한 분석결과는 몇몇 긍정적인 지표들에도 불구하고 보육서비스 개혁이 자녀를 양육하는 여성의 노동시장 참여에 주목할 만한 변화를 이끌어내지는 못했다는 것을 보여준다.

일본의 보육서비스 개혁의 배경에는 모성과 유급노동의 조합을 가능하게 하는 정책설계가 새로운 어머니들의 노동시장 참여를 높이는 효과적인 수단이 될 수 있다는 주장이 있다(Kenjoh, 2005). 따라서 보육서비스 개혁은 가족의 아동돌봄 부담을 줄여 여성의 노동시장에 참여를 제고하는 것에 중점을 두고 추진되었으며 공공보육서비스 확충, 부모휴가 확대, 노동시간 유연화를 통해 아동을 양육하는 가정의 아동돌봄 부담과 고용의 장애요인을 없애고자 하였다. 그러나 일본 여성들은 생애주기에 따른 사건을 겪으면서 경력의 단절을 경험하고 있었다. 나아가 가족을 위한 가사와 돌봄을 수행하기 위해 많은 여성들이 파트타임이나 아르바이트 고용형태로 노동시장에 참여하고 있다. 바로 여성이 생애주기에 따른 사건에 직면했을 노동시장 참여 여부는 물론 고용형태를 결정하는데 성별분업 이데올로기가 큰 영향을 미치고 있음을 시사한다.

여기에서는 지금까지 살펴 본 보육서비스 개혁 추진과 노동시장 젠더 불평등 실태에 대한 논의를 통해 한국의 보육서비스 발전을 위한 두 가지 정책 함의를 제시하고자 한다. 먼저, 성별분업 이데올로기에 갇힌 직장문화의 변화 노력이다. 일본사회에서 젠더 평등이 1980년대 이후 정치적 의제로서 추구되어 왔음에도 불구하고 모성은 강력한 규범으로 작동해 왔으며(Yamane & Hong, 2008) 1990년대 후반부터 돌봄의 사회화를 목표로 하는 새로운 정책을 추진하고 있으나 여전히 가족주의적 사고에 크게 의존하고 있다(오치아이, 2013). 뿐만 아니라 정부와 기업의 정책뿐만 아니라 직장 내 문화는 전통적인 성 역할 분리에 근거해 여성을 단지 2차적인(정규직이 아닌) 노동자로 머물게 해 일-가족 양립정책은 고용에 있어 성 역할과 가족 헌신 사이의 근본적인 갈등을 해결할 수 없었다(Usui, 2005). 특히 일본인은 직장에 대한 충성이 강하기 때문에 일찍 퇴근하도록 하는 새로운 회사분위기가 형성되지 않는다면 정부정책은 효과적이지 않을 것이라는 우려도 있다(Morrone & Matsuyama, 2010). 따라서 일하는 부모가 모두 직장에서의 유급노동과 가정에서의 무급노동을 수행할 수 있도록 직장문화가 바뀌어야 한다. 특히 아버지가 아동돌봄에 참여할 수 있도록 노동시간 단축, 아버지 육아휴업 의무화 같은 강력한 유인책을 고안할 필요가 있다.13)

다음으로 보육서비스 개혁의 방향을 바꾸어야 한다. 보육서비스 개혁의 중심은 대기아동 문제를 해소하기 위한 보육서비스의 양적 확대에 있었으며 그 수단은 민영화와 규제완화라고 할 수 있다.14) 바로 이 지점에서 보육서비스 개혁은 일과 생활 그리고 아동돌봄의 조화를 통해 부모의 돌봄부담을 덜고 나아가 여성의 노동시장 참여를 지속 또는 제고시키고자 하는 목표를 달성하지 못하는 결과를 낳았다. 일본정부는 이러한 정책 실패에도 불구하고 지금도 대기아동 문제 해소를 최우선으로 하는 대책을 내놓고 있다. 민영화와 규제완화라는 수단을 통해 보육소를 확대하고 입소정원을 늘리는 것으로는 대기아동 문제를 해소할 수 없으며 자녀를 양육하는 여성의 노동시장 참여를 이끌어내지 못한다. 왜냐하면 자녀를 양육하는 부모는 아이를 믿고 맡길 질 높은 보육서비스를 원하기 때문이다. 특히, 자녀를 양육하는 부모가 ‘3세 아동 신화’를 여전히 염두에 두는 현실에서 양적 확대를 통해 이용기회를 늘리는 것만으로는 한계가 있다. 따라서 정책 방향을 보육서비스의 양적 확대에 치중하기보다 질 높은 보육서비스를 제공하는 것을 우선으로 하고 보육의 공공성을 높이는 것으로 전환해야 한다.

본 연구는 다음과 같은 한계를 갖고 있다. 먼저, 보육서비스 개혁이 추진된 1990년 이후 일본의 노동시장 관련 자료를 수집하여 노동시장 젠더 불평등을 분석하고자 하였으나 인과관계를 규명하지는 못하였다. 앞으로 자료가 축적 된 후 시계열분석 등을 통한 연구가 필요하다. 다음으로 보육서비스와 육아휴직을 중심으로 보육서비스 개혁을 논의하는데 그쳐 노동시간 유연화에 대해서는 다루지 못하였다. 추후 노동시간 유연화를 포함해서 노동시장 젠더 불평등을 분석하는 연구가 필요하다.

13)최근 ‘일 지향의 남성’과는 다른 ‘새로운 남성’의 출현은 아동돌봄 문제를 해결하는 하나의 가능성을 제시하고 있고 한다. ‘새로운 남성’은 가족지향의 남편이고 가사노동과 아동돌봄을 더 많이 수행하는 경향이 강하다는 것이다(Onode, 2003; Yamane & Hong, 2008에서 재인용).  14)吉田(2013)는 중앙정부와 지방자치단체의 역할과 관련해 지방분권, 규제완화가 진전되고 있으나 각각의 역할이 정립되지 못했고 지방자치단체의 역량에 따라 발생하는 격차를 어디까지 허용하는가가 불분명하다는 점을 과제로 제시하고 있다.