철도산업 경쟁도입의 정책논증에 관한 연구

A Study on the Policy Arguments about the Introduction of Competition in the Rail Industry

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  • ABSTRACT

    정부는 2013년 6월 철도산업 발전방안을 발표하였는데, 주요내용은 2015년 개통되는 수서발 KTX를 한국철도공사가 아닌 별도의 법인에게 운영을 맡긴다는 것이다. 즉 철도산업에 경쟁을 도입하여 경영효율화를 달성하겠다는 것이다. 이에 반대하는 사람들은 철도산업에 경쟁을 도입하면 의도하는 효과를 거둘 수 없다고 주장한다.

    정부는 공기업의 도덕적 해이로 인해 과도한 인건비, 낮은 생상선, 비효율적 경영으로 인해 만성적인 적자상태에서 벗어나지 못해 부채가 누적되었다고 주장하면서 철도산업에 경쟁을 도입해야 한다고 주장한다.

    반면에 경쟁도입에 반대하는 사람들은 교통SOC에서 철도에 대한 투자가 미흡하는 등 철도정책의 실패로 인해 철도산업의 부채가 누적되었고 주장하면서 이를 극복하고 철도교통의 공공성을 강화해야 한다고 주장한다.

    철도산업에 경쟁을 도입하려고 하는 정부와 경쟁도입에 반대하는 사람들은 무엇에 근거하여 그러한 주장을 하는가를 분석함으로써 철도산업의 경쟁력을 제고할 수 있는 대안의 탐색을 가능하게 할 것이다.


    The Korean government announced ‘the Railway Industry Development Plan’ in June 2013. The key point of the plan is that would be introduced to competition in the rail industry in order to achieve the efficiency of the management. But those opposed to the introduction of competition in rail industry insist that the government will not reap the intended effect.

    This Study is analyzed what is the basis of the pros about and cons about the introduction of competition in rail industry in order to provide an understanding of the rail industry and to seek alternatives increasing the competitiveness.

    The government argues that competition should be introduced to the railroad industry in order to overcome the chronic deficit and cumulative debt due to excessive labor cost, low productivity and inefficient management. But the opponents argue that the chronic deficit and the cumulative debt of the railway industry has caused failure of railway policy, and propose that overcome the policy failures and should strengthen the publicity of the railroad industry.

  • KEYWORD

    철도산업 , 경쟁도입 , 수서발 KTX , 민영화

  • Ⅰ. 서 론

    한 사회의 교통체계는 사회의 변화과정과 밀접한 관련이 있다. 영국에서 철도의 등장으로 각 지역으로 떠나는 우편마차는 소멸해 버렸고, 영국의 주요도시를 연결하는 운하를 이용한 화물운송도 철도에 밀려 사라졌다. 세계 각국에서 철도는 그 나라의 중추적인 기간교통망이었으나 자동차의 등장과 도로교통의 발달은 철도의 역할을 축소시켰고, 선로(線路)와 역사(驛舍)를 활용도가 낮은 자산으로 전락시켰다. 철도교통에서 도로교통으로 전환된 이후 철도는 적자만 기록했다. 이것은 전 세계적인 흐름이었고, 한국도 예외는 아니었다. 1970년대 경부고속도로가 개통되기 이전까지 우리나라에서 철도는 유일한 장거리 교통수단으로 여객과 화물을 운송하였다. 고속도로를 비롯한 도로교통의 발달로 철도에 대한 수요는 급감하였고, 투자도 이루어지지 않았다. 실제 우리나라에서 철도산업은 1976년 이후 적자가 고착화되었다. 사양산업으로 여겨 왔던 철도산업은 도로교통의 혼잡으로 회생의 기회를 갖기 시작했다. 도로교통은 교통혼잡, 환경오염, 교통사고 등으로 인한 사회적 손실이 커지면서 유럽에서는 철도에 다시 관심을 갖기 시작했다. 특히 고속철도의 등장은 철도 부활의 촉매제가 되었다.

    우리나라에서 1980년대 후반부터 철도산업에 개편에 대해 논의가 시작되었으나 비용 등의 문제로 백지화되었다. 2003년 철도의 건설과 운영이 나누는 상하분리를 골자로 하는 철도구조개혁이 단행되어 2004년에는 철도시설공단이, 2005년에는 한국철도공사가 출범하였다. 철도구조개혁은 철도산업의 경쟁력을 확보하기 위한 목적으로 이루어졌으나, 그 목적을 달성했는지는 의문이다. 철도의 상하분리의 효과에 대해서는 아직도 논의 중이다.

    철도의 상하분리에 이어 정부는 수서발 KTX를 한국철도공사에서 분리하여 별도의 법인이 운영하는 경쟁도입을 시도하고 있다. 새롭게 신설되는 별도의 법인은 독립적인 경영구조를 확립하여 철도공사와 경쟁하도록 한다는 것이다. 또 현재 통합해서 운영하고 있는 물류, 차량, 시설을 각각 분리해서 운영하고 적자노선은 최저 보조금 입찰제를 시행한다는 것이다.

    철도산업에 경쟁을 도입하려는 정부는 철도산업의 독점구조를 해소하고 경영효율화를 달성하기 위해 경쟁도입이 필요하다고 주장한다. 이에 반대하는 사람들은 수익성이 있는 수서발 KTX만을 민영화는 경쟁이 아니라 나눠먹기라서 경쟁으로 인한 효과를 얻을 수 없다고 주장한다. 장기적으로 운임인상으로 이어져 국민의 부담이 가중될 것이라고 주장한다.

    그렇다면 철도산업에 경쟁을 도입하려는 정부와 경쟁 도입에 반대하는 사람들은 무엇에 근거하여 그런 주장을 하는가를 분석하는 것은 철도산업에 대한 근본적인 이해를 제공해주고, 이를 토대로 우리나라의 철도산업의 경쟁력을 높일 수 있는 방안에 대한 탐색을 가능케 해 줄 것이라고 할 수 있다. 또한 향후 정책논증을 연구하는데도 많은 도움이 될 것이다.

    본 연구는 이러한 문제의식을 갖고서 철도산업의 경쟁 도입에 대한 정책논증의 구조를 분석하고자 하다. 철도산업에 경쟁을 도입하려는 정부와 이를 반대하는 사람들이 주장하는 바는 무엇이고 그 주장의 근거는 무엇인가를 분석하고자 한다.

    Ⅱ. 철도산업 발전방안

       1. 철도산업 발전방안의 내용

    2013년 6월 14일 국토교통부는 ‘철도산업 발전방안’을 발표하였다(국토교통부, 2013). 철도산업은 공기업 독점운영으로 인해 비효율적이고 부채가 누적되어 국민부담이 가중되어 철도공사를 개편하겠다는 것이다. 철도공사 개편의 기본방향은 경영투명성과 전문화를 독일식 지주회사제를 응용하겠다는 것이다. 철도공사는 간선철도 중심의 여객운송사업을 영위하면서 지주회사 역할을 하는 구조로 전환하고, 수서발 KTX의 경쟁도입, 적자노선에 대한 민간참여, 물류, 차량, 시설 등은 자회사로 분리하겠다는 것이다. 이를 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

    첫째, 2015년에 완공되어 운행하게 될 수서발 KTX의 운영을 기존의 철도공사가 아닌 별도의 회사를 설립하여 맡기겠다는 것이다. 이것은 철도공사의 악화된 재무구조가 수서발 고속철도 건설부채 누증으로 이어지는 악순환을 차단하기 위해 철도공사가 출자한 별도의 회사로 하여금 운영토록 한다는 것이다. 수서발 KTX 운영회사에 철도공사가 30% 출자하고 국민연금 등 공공기금이 70%를 출자하도록 한다는 것이다. 향후 철도공사의 재무건전성과 경영개선 노력 등을 고려해서 지분구조를 조정하겠지만 민간기업에 매각은 하지 않겠다는 것이다. 또한 수서발 KTX 운영회사는 철도공사와 독립적인 경영구조를 갖도록 해서 모기업인 철도공사와 유효경쟁을 확보토록 한다는 것이다. 이로 인해 철도사업에 대한 부당 간섭을 배제하고 사업면허를 부여할 때 적정 서비스와 안전 확보에 대한 조건을 부과하며 운영기관 간 서비스와 경영성과를 평가한 후 인센티브를 부여하겠다는 것이다. 운임요금은 상한제를 통해 엄격히 관리하고, 기존의 서울역에서 출발하는 KTX보다 기본운임을 10% 인하하도록 한다는 것이다. 선로사용료는 건설부채 원리금을 50년 내에 상환할 수 있도록 책정한다는 것이다.

    둘째, 2018년에 열리는 평창동계 올림픽을 위해 건설 중인 원주~강릉 노선은 철도공사가 운영하도록 하되 철도공사가 운영포기 의사를 표명할 때는 제3의 운영자를 선정하여 운영토록 한다는 것이다. 또한 지선으로 건설 중인 성남~여주, 소사~원시, 부산~울산 등은 철도공사가 참여하는 입찰제를 통해 운영자를 선정한다는 것이다.

    또한 철도공사가 수익성 등을 이유로 운영을 포기한 적자노선에 대해서는 철도서비스를 유지하기 위해 민간의 참여를 허용한다는 것이다. 공익서비스(Public Service Obligation: PSO)1) 보상 노선에 대해서는 상대적으로 영업적자가 큰 노선, 독립운영이 가능한 노선부터 순차적으로 최저보조금 입찰제를 시행할 것이고 무응찰시 철도공사와 지자체간 제3섹터 운영방식을 검토하겠다는 것이다.

    셋째, 2012년 4,300억 원의 적자가 발생한 철도물류의 경영개선을 위해 물류부문 자산과 인력을 분리한 후 현재 물류 자회사인 코레일 로지스와 통합하도록 하고 물류시설 및 장비현대화, 인프라 확충을 지원하다는 것이다. 그래서 운수·하역·보관·창고·가공 등으로 업무영역을 변화해서 종합물류기업으로 육성한다는 것이다.

    넷째, 철도차량과 임대사업을 중심으로 철도차량회사를 설립한다는 것이다. 이 회사에 대해 외주확대 등 독자적인 부가가치를 창출할 수 있도록 하고 임대사업의 활성화를 위해 정부가 지원한다는 것이다. 즉 도시철도와 광역철도 및 수서발 KTX 등의 철도차량의 정비를 위탁받도록 하고, 수서발 KTX차량의 임대를 시작으로 공익철도 노선, 평창 올림픽 수송 차량 구입 지원 등으로 안정적인 스톡을 확보토록 한다는 것이다.

    마지막으로 철도시설관리를 운송사업으로부터 독립해서 안전관리를 강화하고 회계투명성을 높인다는 것이다. 이를 위해 장비 현대화 등 안전투자를 확대하고 유지보수는 관리형 구조로 개선한다는 것이다. 시설관리자와 유지보수 위탁 계약 시 적정원가를 반영하는 등 관리를 강화한다는 것이다. 또한 영업수입과 유지보수비를 연계한 선로사용료 체계를 개편한다는 것이다 고속철도 선로사용료는 건설투자비와 유지보수비를 합쳐서 50년 내 상환하도록 하고 적자노선과 철도물류는 선로사용료 인하를 검토하겠다는 것이다.

       2. 철도산업 개편 경과

    철도산업 개편 논의는 1980년대 후반부터 시작되었다. 1989년 노태우정부는 철도청의 경영수지 개선을 위해 철도운영에 기업성을 가미하기 위해 철도공사법을 제정하였다. 하지만 철도청이 안고 있는 1조 7천억 원의 장기부채, 철도요금 등으로 공사화계획은 연기되었다.

    1993년에 출범한 김영삼정부는 1995년 철도청의 공사화 방침을 백지화하고 국유철도체제를 유지하기로 하였다.2) 철도공사화를 백지화하는 대신 국유철도체제의 경영합리를 추진하기 위해 1995년 국유철도특례법을 제정하였다. 이 특례법으로 철도시설 투자비용을 정부가 책임을 맡는 대신 철도청에는 고강도 경영합리화를 요구하였다3).

    국제통화기금(IMF) 사태 이후 신자유주의 광풍이 몰아치던 2000년 김대중정부는 공공부문 개혁 차원에서 철도청을 포함해서 공기업 민영화가 추진되었다. 철도청과 고속철도공단을 통·폐합한 후 시설과 운영부문을 분리하는 것이 골자였다(철도산업구조개혁기본법). 철도시설은 한국철도시설공단이, 운영 사업은 민영화된 한국철도주식회사가 맡는 방식이다. 한국철도주식회사의 지분은 정부가 우선 전액 출자하지만 단계적으로 민간에 매각한다는 계획이었다. 이 계획은 노조의 거센 반발로 무산되었고, 노무현정부는 철도청의 공사화로 수정했다.

    2005년 한국철도공사(코레일)가 출범하면서 시설과 운영이 나뉘는 상하분리가 이루어졌다. 철도의 상하분리는 철도시설에 대한 국가의 투자 책임을 명확히 하고, 철도 운영자가 유지·보수비용의 부담에서 벗어났다는 장점이 있지만, 철도 노선 사용료만 내면 국가가 소유한 철도시설을 운영할 수 있어서 제3자의 진입이 가능해졌다는 점이다.

    이명박 정부는 공기업 선진화계획을 추진했는데(2008년 10월 10일), 이 계획에 따르면 철도공사는 2010년까지 영업수지 적자를 50%수준으로 축소하고, 2012년 흑자로 전환할 것을 요구하였다. 이 계획을 달성하지 못했을 때는 민영화를 추진하겠다고 하였다. 2012년에도 흑자전환이 불가능해지자 2011년 수서발 KTX에 대한 민간사업자 선정계획을 발표하였다. 이 계획에 따르면 2015년에 개통예정인 수서발 KTX(수서~부산·목포)이며 15년간 선로임대방식으로 운영한다는 것이다. 공개경쟁을 통해 신규사업자를 선정하는데 신규사업자 중 총 지분 중 51%의 지분을 국민공모, 중소기업, 공기업에 할당하고 공기업은 지분 최대 11%로 한정한다는 것이다. 철도운임은 코레일 대비 초기년도 15%를 인하하고, 이후에는 평균적으로 20%수준으로 낮춘다는 등의 내용이었다. 하지만 임기 말 대기업 특혜논란이 제기되면서 이 계획은 무산되었다. 당시 박근혜 대통령후보는 “국민이 동의하지 않는 민영화는 없다고 하였다. 2년이 지난 박근혜정부는 코레일 자회사를 통해 철도경쟁체제를 구축한다는 ‘철도산업 발전방안’을 발표하였다.

    1)공익서비스란 철도산업발전기본법 제32조와 제33조에 근거하여 철도 운영자가 제공하는 공익적 성격의 서비스에 대해 국가보상(벽지노선 손실보상, 공공운임 감면보상, 특수목적사업비 보상)을 말한다.  2)김영삼정부가 국유철도체제를 유지한 이유는 다음과 같다. 첫째, 1993년에 노태우정부가 철도청의 장기부채를 청산하였음에도 불구하고 1995년 말 누적부채에 다시 늘어났다. 둘째, 공사화를 추진할 경우 퇴직수당, 인건비 인상 등 추가 재정지원이 요구된다. 셋째, 막대한 재정부담에도 불구하고 경영개선 전망이 불투명하여 수년간 적자경영이 예상되었다(건설교통부·철도청, 1995)  3)국유철도특례법은 첫째, 철도운영부문과 건설부문의 회계를 구분하여 철도시설 투자에 대한 정부책임을 명시하고(제12조), 둘째, 공공철도 운영에 대한 정부의 재정보상원칙을 명시하였으며(7조), 셋째, 건설교통부 차관이 위원장으로 하는 철도경영개선추진위원회를 설치하여 본격적인 경영 개선의 추진을 규정하고 있다(5조)

    Ⅲ. 정책논증모형에 관한 이론적 논의

       1. 정책논증의 의의

    정책논증이란 ‘정책결정을 둘러싼 이해당사자들 간의 담론과정에서 일어나는 일련의 단위논증들의 합’(오영석・고창택, 2008: 13) 혹은 ‘정책의 채택을 옹호하거나 정책을 채택하려는 결정을 정당화하는 진술’이라고 할 수 있다(김길수, 2011: 182). 정책논증은 목적에서 규범적이다. 정책에 관련된 가치와 원칙을 동원하여 행동이 취해져야만 한다고 관련있는 공중에게 확신을 주려는 시도로 정책을 논쟁한다는 것은 설득적이고 실제적인 행동을 요구한다는 측면에서 규범적이다. 정책논증은 ‘해야 할 것’을 결정하고 이에 대한 근거를 제시한다는 의미에서 실용적이다. 또한 정책논증은 동일한 자료를 갖고서 복수의 해석이 가능하며, 이것은 논거, 지지, 반론으로 사용되며, 이것은 두 명이상의 경쟁자가 자신의 주장을 전개하는 자연스런 담론과정이다(김길수, 2011: 182~184).

       2. 정책논증에 관한 선행연구

    정책논증을 체계적으로 연구한 첫 시도는 Hambrick(1974)연구이다. 그는 정책분석에서 중요한 것은 설득력이며, 설득력을 분석할 수 있어야 한다고 주장하였다. 설득력을 분석하기 위해서는 정책논증의 구조를 살펴보아야 한다는 것이다. 설득력이란 상대방이 논증을 합리적이고 수긍하고 수용하는 범위를 말하는데, 정연한 논리나 엄정한 사실에 근거한 논증이라면 설득력은 커진다4)(오영석・고창택, 2008: 22). 정책논증을 분석하기 위해서 원인-효과 명제, 규범명제, 검토 등 3단계에 구체적으로 10가지 명제를 제시하였으나, 실제 정책논증을 분석하는데 한계가 있었다.

    Fisher(1980)는 정책분석을 하기 위해 규범적 분석과 경험적 분석을 통합한 이론적 연구를 수행하였고, 정책논증의 구성요소로 12개 질문을 제시하였데, 이를 통해 정책논증인지 아닌지를 구분할 수 있다고 하였다.

    Dunn(1994)는 정책분석에 활용하기 위해 Toulmin의 논증모형을 도입하였다. Toulmin-Dunn 모형은 정책논증이 어떠한 구조를 갖고 있으며 어떻게 정당화하는가에 초점을 두고 있다. 이들의 모형에서 핵심적인 구성요소는 주장(claim), 토대(ground), 논거(warrant)이다. 주장은 제안된 결론을 말하는데, 논증과정을 통해 제시된 것이지 진리는 아니다. 이것은 논증에 의해 만들어진 명백한 호소일 뿐 반론(rebuttal)의 여지는 존재한다. 그리고 주장의 내용에 한정어를 부과함으로써 일반화를 제한한다(강근복, 1990: 160). 이 논증구조를 정책의 결정과정에 적용하기에는 한계가 있다. 가장 큰 이유는 토대와 논거, 보강을 구분하기 어렵고 산발적, 반복적 위계적인 특성을 지닌 담론적 논증을 설명하기 어렵다는 지적이 있다(오영석・고창택, 2008: 28)

    한편, 우리나라에서는 유민봉(1991; 1994)이 Toulmin-Dunn 모형을 정책논변모형이라는 이름으로 소개하고5) 실제 정책을 분석하는데 활용하였다. 그는 정책학에서 논증의 중요성을 강조하면서 정책의 찬성자와 반대자의 입장을 체계적으로 분석할 수 있다고 주장하였다.

    권명화(2006)는 호주제 폐지정책에 관련된 정책논쟁을 Toulmin-Dunn 모형으로 분석하였다. 이 연구는 그 동안의 호주제 논의 과정을 유관집단의 가치관이나 논리를 중심으로 논변구조의 틀에 근거해 분석함으로써 좀 더 체계적으로 호주제의 정책과정을 분석했다.

    오영석・고창택(2008)은 철학의 논증이론을 활용하여 새로운 논증구조를 제시하고 이 모형에 따라 환경정책을 분석하였다. 그들은 정책논증의 구성요소로 근거, 주장, 정당화, 반증, 조건 등 5가지를 제시하였으나 Toulmin-Dunn의 모형을 약간 변형한 것이라고 할 수 있다(김길수, 2012: 170).

    신황용․이희선(2011)은 ‘세종시 건설은 바람직한 정책주장인가’를 연구문제로 선정하고 세종시 건설을 둘러싼 쟁점을 정책논변모형에 따라 분석하였다. 이들은 정책자료 및 정보, 근거, 보강, 반론, 한정어, 정책주장의 요소를 기초로 한 Dunn의 모형에 입각해서 정책논변모형을 구성하였다. 이들은 가치가 개입된 규범적 정책분석에서 어느 정책주장이 더 최적 대안인지 판단이 어려웠고, 한정어는 양 분석을 종합해서 ‘점진적으로’라는 표현이 적합하다고 하였다.

    정책분석을 연구하는데 있어서 논증을 도입할 필요성은 일찍 제기되었지만 논증의 구조를 어떻게 분석할 것인가는 Toulmin모형이 소개되면서 부터이다. 국내에서는 비판적인 검토도 없이 정책논증에 관한 연구가 Toulmin모형에 따라 이루어졌다.

       3. 정책논증모형

    Toulmin을 비롯한 여러 학자들이 제시한 논증구조는 논증을 이해하고 분석하는데 많은 도움을 준다. 하지만 어느 하나의 논증구조가 일반적으로 타당하다고 고집할 경우 논증을 그 구조에 끼워 맞추는 우를 범할 수 있다. 따라서 논증구조의 파악은 신축저이고 탐색적이어야 한다(김길수, 2012: 176).

    논증의 가장 단순한 형태는 근거(ground)와 주장(claim)이다. 논증이란 근거와 주장의 지지관계, 귀결관계, 함의관계를 밝히는데 주력하는 정당화 활동이다(오영석․고창택, 2008: 25).

    여기에서 근거(ground)는 정책주장의 전제나 이유로서 Toulmin-Dunn의 논증구조에서 정책자료 및 정보에 해당하다. 이것은 논증의 기초를 제공하는 자료나 정보로써 정책주장을 유발시킨 정책문제에 관한 ‘사실’의 진술로 표현된다. 이것은 여러 가지 방법을 통해 산출되며 신념, 가치, 연구결과 등이 전제가 될 수 있다.

    주장(claim)은 근거를 기초로 하여 도달한 정책논증의 최종 귀착점, 즉 결론이다. 오영석·고창택은 정책결정과정에서 주장이 중요하다고 한다. 주장의 성격에 따라 담론의 성격이 달라지고 주장을 이끄는 근거가 달라지기 때문이라는 것이다.

    정당화(justification)는 핑계나 자기합리화가 아닌 믿음이나 결정에 대한 합법적 이유이다. 근거가 주장의 전제가 된다면 정당화는 근거와 주장의 지지관계를 뒷받침해주는 이유들에 해당한다. Macoubrie(2001; 오영석․고창택, 2008: 31 재인용) 가장 일반적인 정당화로 ① 과학적 및 가시적 사실(material facts), ② 원칙의 고수(principles), ③ 자신들의 가치(values), ④ 상황론에 근거한 설득(situation), ⑤예견되는 결과에 근거(consequences), ⑥ 필요성의 강조(needs), ⑦ 개인적 경험에 근거한 판단(experiential judgement), ⑧ 추론과 사고의 결과(speculation) 등을 들고 있다.

    정책논증은 복합구조를 갖는다. 주장의 전제가 되는 근거가 하나만 존재하는 것이 아니라 다수일 수도 있다. 다수의 근거가 주장을 귀결, 함의, 지지한다는 것이다.

    또한 정책논증은 위계구조를 갖는다(오영석·고창택, 2008: 49). 상위논증과 하위논증으로 구분해 볼 수 있고, 하위논증의 주장은 상위논증의 근거가 된다. 이 위계구조는 다층적으로 구성될 수 있다.

    이러한 논의를 종합하여 철도산업의 경영도입에 관한 논증을 분석하기 위한 정책논증모형을 제시하면 다음의 <그림 5>와 같다.

    4)설득력은 절대적 개념이 아니라 상대적 개념이다. 따라서 가능성이나 개연성을 표현하는 형용사들이 많이 동반된다. 필연성이란 절대적 진리와 연관된 논증만이 보유할 수 있는 특성이다. 그러나 현실에서 필연성을 갖춘 증거나 논거를 찾아보기 힘들다. 그 이유 중의 하나는 제시한 근거나 증거의 설득력이 상대방에 따라 달리 인지되기 때문이다. 논증의 반대편에 서 있는 사람은 자신들의 이해나 정치적 상황 심지어 경제적 형편에 따라 그 근거를 달리 해석할 수 있다(오영석・고창택, 2008: 22).  5)policy argument를 정책논증과 정책논변으로 연구자에 따라 달리 번역해 사용하고 있기 때문에 정책논증과 정책논변은 같은 말이다.

    Ⅳ. 철도산업의 경쟁도입에 관한 정책논증 분석

       1. 경쟁도입에 대한 찬성논증

    1) 근거

    국토교통부가 철도산업에 경쟁을 도입해야 할 근거로 만성적인 적자와 부채누적을 들고 있다.

    (1) 만성적인 적자

    국토해양부는 2011년 코레일 경영성적을 분석한 결과, 운송사업에 대한 경영부실이 심각한 것으로 평가하였다(국토해양부, 2012)

    이 보고서에 나온 주요부문별 경영성적을 살펴보면 2011년 운송부문 전체의 실질적자액(PSO를 지원하기 이전 적자액)이 8,303억 원이며, PSO로 지원한 2,825억 원을 지원해서 5,478억 원의 적자가 발생했다는 것이다. 2011년 실질적자액이 2010년에 비해 207억 원 감소한 금액인데, 이것은 경부고속철 2단계 개통에 따른 고속철도 영업이익 4,686억 원을 감안할 때 적자 개선 실적이 미약하다는 것이다.

    이것을 각 부문별로 살펴보면 2011년 적자는 1조 3천억 원으로 일일 평균 26억 원의 적자가 발생한 것이다. 철도공사가 출범한 이래 7년 동안 연속 1조 원대 영업적자를 기록한 것이다. 국토해양부는 이렇게 일반철도의 적자의 폭이 큰 것은 인건비등 비용이 증가한 것에서 원인을 찾고 있다. 2011년의 경우 수입 1조 4,236억 원의 191%인 2조 7,225억 원이 비용으로 지출했기 때문이라는 것이다. 특히 인건비가 수입의 90%를 차지하고 있다는 것이다.

    다음으로 고속철도의 운송영업수지를 살펴보면 2011년에 수입은 1조 3,853억 원이고 비용은 9,167억 원으로 영업흑자가 4,686억 원 발생했다. 이것은 경부고속철도 2단계구간인 대구~울산~신경주~부산 노선 81km이 개통되어 2010년 KTX 운행거리 440백만km에서 2011년 496백만km로 13% 증가했기 때문이다.

    일반철도와 고속철도를 합친 운송영업 수지를 살펴보면 2011년의 경우 수입은 2조 8,089억 원인데 비해 비용은 3조 6,392억 원으로 적자가 8,303억 원이다. 공익서비스(PSO) 보상금 2,825억 원을 지급한 것을 공제하면 적자는 5,478억 원이다. 적자는 철도공사가 채권발행 등을 통해 메우고 있는 실정이다.

    그렇다면 철도산업에서 적자가 발생하는 원인에 대해 국토교통부는 철도산업이 독장시장 구조이다 보니 경쟁력이 부족하다(국토교통부, 2013)고 진단했다. 보다 구체적으로 철도산업의 적자원인을 과다한 인건비, 낮은 생산성, 비효율적인 경영을 제시하고 있다.

    첫째, 인건비가 과다하는 것이다. 철도공사의 현원이 2009년 30,586명에서 2011년 29,479명으로 1,000명 줄었음에도 불구하고 인건비는 600억이 증액되어 1인당 인건비가 6,700만원에 이른다는 것이다. 이처럼 인건비가 상승한 것은 20년 이상 장기근속자 비율이 35.5%를 차지하고 있기 때문이라는 것이다(국토해양부, 2012). 또한 정부의 공기업을 대상으로 한 기관 평가순위에서 낮은 등급을 받았음에도 불구하고 2011년 2,138억 원 성과급을 지급하는 등 경영성적과 연계하여 지급하는 민간과는 달리 평가에 관계없이 매년 높은 성과급을 지급하고 있으며, 인력감축도 퇴직에 따른 자연 감축 비중이 높아 인건비 개선 및 인력감축에 대한 경영상의 노력이 미비하다고 평가하였다(한국교통연구원, 2013).

    국토교통부는 적자와 부채가 지속적으로 증가함에도 불구하고 인건비가 증가하는 것은 도덕적 해이(moral hazard) 때문이라고 진단하면서 자구노력보다는 정부지원에 의존하는 성향이 강하다고 비판하였다(국토해양부 2012; 이재훈, 2011).

    둘째, 낮은 생산성이다. 2010년 기준 백만인톤-km당 노동생산성은 1.42로 독일, 프랑스에 비해 높으나 수송밀도가 유사한 일본 2.05에 비해 69% 수준에 불과하다(한국교통연구원, 2013). 2010년 기준 철도 1km당 직원 수는 8.4명으로 독일 7.5명, 일본, 6.4명, 프랑스 4.6명, 이탈리아 4.7명보다 월등히 많은 수준이다. 이처럼 다른 나라 철도와 비교를 통해 보면 한국철도공사는 현 영업거리에 비해 인원이 많고 실질노동생산성과 부가가치가 낮아 철도운영 규모 및 매출액에 비해 인원규모가 과도하다고 할 수 있다.

    셋째 비효율적 경영이다. 2011년 기준 철도공사의 상품별 수익성을 비교해 보면 고속철도만 2,600억 원 흑자이고 일반열차, 광역열차, 화물열차 분야는 1조 3천억 원 적자로 전체 1조 원의 영업적자가 발생한다는 것이다. 고속철도의 수익증가율인 21.7%로 비용증가율 5.3%보다 높게 나타나 고속철도의 수익성은 개선되고 있으나 일반열차의 수익과 비용은 6,179억 원 적자로 수익과 비용이 전년대비 정체되어 있다.

    고속철도를 제외한 일반과 광역열차, 화물열차 등의 운송수입은 매년 같은 수준을 유지하고 있어서 영업수지의 적자 원인이 매출 감소보다는 비용의 증가로 인한 것이다. 상품별 원가에 있어서 인건비 비중이 고속철도는 인건비 비중이 21.1%인데 일반철도는 48.2%, 광역철도는 40.3%, 물류는 50.4%로 나타나 인건비가 비용증가의 주원인이라는 것이다.

    (2) 부채 누적

    국토교통부는 철도산업에 경쟁을 도입해야 이유 가운데 하나로 부채누적을 들고 있다.

    정부는 철도청이었던 1993년 누적부채 1조5천억 원을 일반회계로 처리해서 탕감한데 이어 2005년 철도공사로 개편할 때 수익이 날 수 있는 경영여건 조성을 위해 철도청의 누적부채 1억 5천억 원을 일반회계로 승계해서 원리금을 상환하였다. 철도공사로 개편된 이후 지속적인 경영개선이 이루어질 수 있도록 정부는 보조금을 지원하고 시설자동화 뿐만 아니라 차량구입비까지 매년 평균 4,500억 원을 지원하였다. 또한 운임감면, 수익성이 낮은 벽지노선 운영 등 공익서비스 제공으로 발생하는 경영손실을 보상하는 PSO로 2005년부터 2011년 사이에 2조 490억 원을 지원하였다.

    정부의 이러한 지원에도 불구하고 부채가 2005년 5조 8천억 원에서 2011년 10조 8천억 원으로 급증하였다. 부채가 증가하는 이유로 매년 5천억 원 이상의 영업적자가 가장 큰 요인이라는 지적이다(한국교통연구원, 2013: 36).

    2) 주장

    1976년 이후 고착된 만성적인 적자로 인한 부채누적을 해소하기 위해 철도산업에 경쟁을 도입한다는 것이다. 즉 철도가 독점이기 때문에 비효율적이라서 경쟁체제를 도입으로서 철도공사의 적자를 줄이고 장기적으로 부채를 감축할 수 있다는 것이다.

    철도산업의 발전을 위해 2004년 건설과 운영을 분리하데 이어 운영부문에 경쟁을 도입한다는 것이 철도산업 경쟁도입에 찬성하는 측의 주장이다. 운영부문 경쟁도입은 여객, 화물, 시설유지보수 등을 부문별로 분리하여 운영하고 전문화해서 회계를 투명하게 하다는 것이다. 철도운영에 경쟁체제를 도입하는 구체적인 방법으로 수서발 KTX를 노선으로 하여 민간 사업자에게 일정기간 운영권을 부여하고 선로·역사는 국가 소유로 하고 운영자로부터 선로사용료를 징수한다는 것이다. 또 주기적인 평가를 통해 운영권을 갱신하거나 서비스 품질 개선을 도모하여 철도 안전 및 양질의 서비스를 확보하고자 한다는 것이다.

    그리고 장기적으로 ‘철도사업법’ 제5조 규정에 따라 민간법인 등에 철도사업경영 면허 신청을 허용하여 고속철도 이외에 신설되는 일반철도 노선과 PSO보상 노선까지도 신규 민간 사업자의 진입을 허용한다는 것이다.

    3) 정당화

    철도산업의 경쟁도입으로 효율성을 제고할 수 있을 것이라는 믿음 때문이라고 할 수 있다. 1990년대 이후 시장이 최선의 결과를 산출한다는 신자유주의의 확산으로 공기업의 민영화가 단행되었다. 특히 IMF로부터 구제금융을 받는 사태까지 이르게 되면서 신자유주의에 입각한 개혁만이 나라를 구할 수 있는 유일한 대안이라고 여기게 되었다. 신자유주의의 영향으로 철도산업에 대한 개혁논의가 김대중정부 때부터 논의되기 시작하였다.

    이와 함께 영국을 비롯한 유럽 국가들과 일본의 철도민영화의 영향을 받은 것으로 보인다. 1990년대 초 유럽은 국가별로 철도산업 누적부채를 해소해야 할 필요성이 대두되었고, 이와 더불어 EU통합 일환으로 철도 상하분리와 시장개방을 추진하였다. 2004년 EU Directive 2004/5/EC를 통한 2007년 화물철도 시장개방에 대한 원칙을 수립하였다. 그리고 2007년 EU Directive 2007/58/EC를 통한 여객철도 시장개발의 원칙을 수립하고 운영하였다. 이에 따라 EU 산하국가들은 국가별 상황에 맞추어 각국의 법률을 제·개정 후 회계분리나 별도법인으로 운영과 시설을 나누고 시장을 개방하였다. 이러한 영향 때문인지는 몰라도 1990년대 중반이후 여객철도 수송량과 수송분담률이 증가하였다6). 그러나 이것이 상하분리 또는 경쟁체제의 도입으로 인한 것인지 명확한 근거를 찾을 수 없으며, 상하분리 효율성에 대해서도 논쟁중이다(이종원․이석환․조주연, 2012: 385~392).

    4) 찬성논증의 요약

    이상의 근거, 정당화, 주장 등에 의한 철도산업 경쟁도입에 대한 찬성논증을 다음의 <그림 7>와 이 요약할 수 있다.

       2. 경쟁도입에 대한 반대논증

    1) 근거

    (1) 철도산업에 대한 국가 지원 미흡

    철도산업은 사양산업으로 적자를 면치 못하고 있지만 국가기간교통망으로 일정한 부분 여객과 화물 수송을 분담하고 있다. 국가는 철도산업에 대해 적절한 지원을 해야 하는데, 이것이 부족하기 때문에 철도산업의 부실을 가져오고 있다고 주장한다.

    첫째, 철도산업에 대한 정부의 투자 미흡을 지적한다. 우리나라 교통체계가 도로교통체계 위주로 구축되면서 철도에 대한 국가의 투자는 미흡한 수준이었다는 것이다. 교통부문 사회간접자본 투자에서 철도에 대한 투자는 도로투자에 비해 절반 수준에 머무르고 있다. 철도구조개혁이 정부의 철도투자에 대한 책임성을 강화하는 것이었지만, 정부는 도로 주심의 투자를 고수하고 있다. 도로중심의 투자정책은 철도시설공단의 투자부담으로 전가되면서 구조적으로 철도시설공단의 경영부실이 가중되었다고 주장한다.

    둘째, 원가에 못 미치는 철도운임이다. 다음의 <표 7>은 연도별 철도의 원가보상율이다. 이 표에 따르면 KTX의 원가보상율은 106.7%로 흑자상태임을 알 수 있으나 새마을호, 무궁화호, 전동차 등은 각각 56.8%, 48.6%, 87.5%로 적자상태임을 알 수 있다. 이것은 철도운임이 원가보다 낮은 수준으로 책정되어 만성적인 적자로 이어질 수밖에 없는 구조를 보여 주고 있다(이영수, 2013: 50).

    셋째, 정부의 PSO의 미지급 문제이다. 철도운임이 원가에도 못 미치게 책정되어 있어서 이를 보전하기 위해 정부는 운임감면, 벽지노선 등에 대해 보조금인 PSO를 지급하고 있다. 현재 22개 철도노선 중 PSO보조금을 지급하는 노선은 경북선, 연동선, 정선선, 태백선, 동해남부선, 진해선, 대구선, 경전선 등 8개 노선이고, 경부선 등 14개 노선에 대해서는 지급하지 않고 있다. 2011년 PSO금액이 4,859억 원이 발생했지만 정부지급액은 2,824억 원에 그쳐 미보상액 2,035억 원이 철도공사의 적자로 남게 된다는 것이다(2012년 국회 국토해양위원회 국정감사 회의록).

    넷째, 높은 선로사용료의 문제이다. 선로사용료는 2004년 1월 철도운영과 시설을 분리하는 철도구조개혁을 단행하면서 고속철도공단과 철도청의 건설부문을 철도시설공단으로, 2005년 1월 철도청의 운영과 유지보수 업무를 철도공사로 나누어 맡으면서 철도산업발전기본법 제36조에 따라 철도시설 관리자에게 지급하는 선로 등 시설에 대한 대가로 지급하고 있다. 선로사용료는 열차운행 기분으로 수송서비스의 산출보다는 단순한 철도 인프라의 건설비 환수 및 유지보수비 보전을 중심으로 결정되었다. 일반철도의 경우 1999년 철도청 시기의 운영성과를 기준으로 유지보수비 총액의 70%를 보전하는 것을 목표로 금액을 책정하였고 고속철도는 30년간 건설부채와 유지보수의 회수를 위해 고속신선구간의 영업수입 31% 수준으로 산정하였다.

    <표 8>을 보면, 2005년 철도공사 출범이후 선로사용료로 지불한 금액은 4.2조 원으로 동 기간의 영업손익 4.1조 원과 비교 시 거의 비슷한 수준이며, 매년 5~7천억 원 이상을 선로사용료로 납부하고 있어 철도운영기관인 코레일 입장에서는 상당한 부담으로 작용하고 있다. 특히, 운송비용 및 운송수입과 비교해보더라도 선로사용료가 평균 17~22% 이상을 차지하고 있으며, 철도공사 전체비용의 약 20% 수준을 차지하고 있을 정도로 경영압박의 중요한 요인으로 작용되고 있다. 이러한 과도한 선로사용료 규모는 앞서 살펴본 대로 선로사용료 회수 목표액을 결정하고 납부하는 방식에 기인한 문제점으로 볼 수 있다(KORAIL연구원, 2012: 59).

    2) 부채문제

    2005년 철도청 시대를 마감하고 철도공사로 출범했다. 출범 당시 철도청의 부채 5.8조 원을 인수했는데 이 중 4조 5천억 원이 경부고속철도 운영부채를 인수한 것이다. 이것은 우리나라보다 먼저 철도산업을 개편한 유럽의 다른 나라는 개편 당시 부채를 상당한 부분 감축해 준 것과는 다른 양상이다7).

    2005년 부채가 5.8조 원이었으나, 2011년에는 10.8조 원으로 급격히 증가하였다는 주장에 대해, 경쟁도입에 반대하는 사람들은 부채가 증가한 이유를 살펴보아야 한다고 주장한다. 즉 철도공사의 부채는 영업적자의 요인도 있지만 철도망 확충에 따른 차량구입8)이 2.5조 원, 공항철도 1.2조 원, 용산역세권 투자 0.7조 원 등 투자증가로 5.2조 원의 부채가 발생하였다는 것이다.

    철도가 사양산업으로 구조적으로 적자가 발생하는 산업이라서 영업적자가 발생하여 부채가 누적되어 왔지만, 철도공사 부채의 많은 부분이 정부의 정책실패로 인한 것이라고 주장한다. 2009년 민자사업으로 추진한 인천공항철도를 정부는 철도공사가 인수하도록 했다9). 이로 인해 철도공사는 공항철도 운영 부담을 안게 되었다. 또한 정부와 서울특별시의 주도로 시행한 용산 국제업무지구 개발에 철도공사를 개입시켜 4조~6조 원의 손해를 입혔다는 것이다10). 용산개발사업에 철도공사가 개입한 가장 이유는 부대사업을 통한 이윤창출의 압박을 받았기 때문이다(프레시안 2013년 3월 26일).

    2) 주장

    철도교통의 공공성 강화로 국민의 교통기본권을 강화해야 한다. 아무리 시장만능주의가 확산되었다고 해도 한 사회의 지속가능한 성장을 위해서는 공공부문이 갖는 중요성은 무시할 수 없다. 사회기반시설인 철도의 공공성 유지는 시장경제의 안정적 유지를 위해서도 서민들의 이동권을 보장하는 시민친화적 보편적 복지로도 중요성을 갖는다.

    철도는 대중교통으로서의 공익성, 사회·경제적 기능, 문화적 가치, 지역균형발전 수단 등 여러 가지 요소를 종합적으로 살펴야 한다. 그러나 정부는 철도공사의 경영을 악화시키는 구조적인 요인을 해소하기 위한 노력을 하지 않은 채 인건비 과다로 인한 적자경영, 부채누적 등만을 거론하면서 철도산업을 민영화하려고 한다(조한필·이성환, 2012: 160-161).

    근거에서 제시하였듯이 우리나라의 철도의 구조적인 문제는 공공철도체제에서 야기된 것이 아니라 정부의 정책부재로 인해 생긴 문제이다. 따라서 철도산업의 민영화가 아니라 공공성을 강화하는 방향에서 대안을 모색해야 한다(오건호, 2000: 63).

    3) 정당화

    첫째, 철도산업에 경쟁을 도입해서 수익성을 추구하면 미래의 진보적인 교통망 구축에 어려움이 있을 것이라는 것이다(오건호, 2000: 62). 각 교통부문은 장단점을 서로 보완하며 통일적인 교통망으로 정비되어야 한다. 합리적인 교통망은 에너지 소비, 교통사고 등을 최소화할 뿐만 아니라 이동시간의 단축, 정시이동성 등에 의해 시간이용을 극대화하도록 구축되어야 한다. 이러한 측면에서 각 교통부문을 통합하는 장기적인 계획이 모색되어야 하고 이를 위해 각 교통부문은 수익성의 원리에서 벗어나 공존모델로서 존속되어야 한다. 특히 철도교통은 도로교통의 포화로 다시 주목을 받기 시작했다. 유럽에서는 도로교통으로 인한 교통혼잡비용, 사고처리비용, 도로유지비용, 도로 추가설비, 국토파괴로 인한 손실비용, 환경오염비용, 유류비용 등의 문제점을 해소하고자 많은 비용을 투자해서 철도의 수송부담률을 높이려는 노력을 하고 있다.

    둘째, 다른 나라의 철도산업의 민영화가 의도하는 효과를 거두지 못하고 요금인상, 안전사고 발생, 적자노선의 폐지 등의 문제만 발생시켰다는 점을 들 수 있다.

    우리나라 철도산업의 발전방안은 2004년 철도의 건설과 운영을 분리한 상하분리에 이어 철도노선을 수평으로 분할하는 것에 해당되는 수평분리이기 때문에 독일식 철도모델이 아니라 영국식 철도모델이라고 주장한다(이영수, 2013: 54).

    영국철도는 신자유주의 기조가 대세를 이루던 1994년 철도민영화를 단행했다. 영국의 철도 민영화는 철도산업에 투자되는 정부 재정의 감축을 목표로 하였고, 운영의 혁신과 효율성의 제고효과가 있을 것이라고 기대했다. 그러나 영국 철도의 분할과 민영화의 결과는 정책추진의 목표와 정반대의 결과로 나타났다. 철도에 들어간 공적자금은 민영화 이전 연 24억 파운드에서 민영화 이후 연 54억 파운드로 증가하였다는 것이다. 동일기간 동안 승객요금으로 철도에 투입된 돈 또한 실질적으로 증가하였다.

    영국에서 철도 민영화는 재정투입의 총량을 실질적으로 증가시켰을 뿐만 아니라 승객의 부담과 불편도 증가시켰다. 민영화 이후 철도산업의 변화를 평가하기 위해 영국정부가 발주한 맥널티 보고서는 민영화된 영국 철도가 유럽의 다른 나라 철도에 비해 40% 정도의 비용이 더 들어간다고 결론지었다. 또한 철도의 안전과 관련하여 영국철도 민영화의 실패를 상징하는 사고들이 빈발하였고 이로 인해 파산한 시설관리회사가 정부에 의해 인수되었지만 ‘상하분리 및 파편화로 운영으로 인한 소통과 정보교환의 단절, 시설투자의 소홀’로 인한 안전 위해 요인은 아직 그대로 남아 있다.

    경쟁이 효율을 높일 것이라는 예상도 빗나갔다. 24개의 민간 철도운영회사로 분할된 영국철도에서 회사 간 실질적 경쟁은 발생하지 않았다. 실제로 3개의 거대 운송그룹이 대부분의 프랜차이즈 운영사를 소유하거나 장악했다. 이들은 자신이 지배하는 프랜차이징 노선을 독점적으로 운영하면서 회사와 주주에게 돌아갈 이윤을 늘리는 일에만 몰두하였다.

    매널티 보고서는 영국 민영철도 시스템을 비효율적으로 만드는 원인을 다음과 같이 분석하였다. ① 운영인터페이스에서 서로 다른 조직 간의 협력을 확보하는 것의 어려움, ② 단기적 이익만 생각하는 철도 운영사들의 상업적 이해관계, ③ 시의적절한 협의조차 어렵게 만드는 복잡한 구조, ④ 지나친 게임경쟁, ⑤ 수요 예측이 곤란하고 심하게 변동하게 하는 공급사슬, ⑥ 철도산업 전체의 성과보다는 사적 이윤 추구에 몰두하게 만드는 철도운영사들, 즉 공적체계의 비효율성을 타파할 것이라고 믿었던 민간 경쟁시스템 그 자체가 비효율의 가장 핵심적인 원인이라고 본 것이다.

    결국 영국의 철도민영화 실험은 완전히 실패하였다. 재정투자 감축효과도 없었고 철도서비스의 개선도 없었고, 철도안전도 심각하게 위협을 받았다. 경쟁을 통한 효율향상도 없었고 민간투자의 증가나 혁신이 일어나지 않았다. 역으로 철도민영화는 영국의 철도경쟁력을 후퇴하게 만들었다. 철도제조업을 포함한 철도산업 전반의 급격한 쇠락을 초래하였다.

    국토교통부가 독일식 모델에 따라 철도산업을 개편한다고 하였는데, 독일철도는 상하통합으로 경쟁력을 갖추고 있다. 독일식 모델의 핵심은 건설과 운영부문이 하나의 그룹 내에 존재하는 상하통합형 공영철도이다. 독일철도공사(DB)는 정부가 100%지분을 보유하고 있는 공기업으로 지주회사 형태로 운영되며, 그 산하에 건설부문자회사, 운영부문 자회사, 부대사업 자회사 등을 두고 있다. 독일철도공사는 고속철도를 포함한 간선철도는 공기업이 독점하고 있으며, 고속철도(ICE)는 모두 공기업인 DB가 운영하고 DB의 전체 간선철도 수송점유율은 99%이다. 독일의 간선철도에 2개의 외국계 기업이 존재하나 수송점유율은 1% 미만이며, 지역노선에서는 민간이 약 20%를 점유하고 있으나 독일은 중앙정부에서 지방정부로 지방화기금을 지원하고 이를 이용해 지방정부가 각 철도회사와 계약하는 형태이다(이종원·이석환·조주연, 2012: 392).

    일본철도는 1964년 철도건설공단이 설립되어 철도건설과 운영을 분리하였으며, 1987년 국철을 분할하여 민영화를 단행하였다. 민영화로 인해 철도산업의 효율성은 제고되었으나(코레일, 2012), 홋카이도, 규슈, 시코쿠 등의 철도회사들은 재정적으로 어려울 뿐만 아니라 안전에서도 심각한 하자가 발생하고 있다(프레시안, 2013년 12월 10일).

    셋째, 철도산업에 경쟁이 도입되면 안전문제가 소홀히 다루어질 수 있다는 점이다. 기업의 수익창출을 위한 경쟁이 치열하게 펼쳐지면서 철도운영을 위해 반드시 필요한 설로 및 각종 시설의 유지·보수문제 등을 소홀히 할 가능성이 있다. 철도산업은 시스템산업으로 궤도, 차량, 전차선 신호, 통신 등이 유기적으로 통합되어 운영되어야 한다. 하지만 민영화가 이루어지면 민간과 공공이 달리 시스템을 관리할 것이고, 그렇게 될 경우 정보의 교환과정에서 의사소통이 제대로 이루어지지 않아 적시성 있는 대응이 어려워 대형사고가 발생할 가능성이 있다. 실제로 지난 1997년 민영화된 영국에서 기관 간 정보교환 부족, 운영체계의 호환성 부족, 보수를 맡은 외주회사의 선로 균열 방치 등의 문제로 안전사고가 속출하면서 4건의 사고가 발생하여 55명이 사망하였다.(김건호, 2012: 26)

    4) 반대논증의 요약

    이상의 근거, 정당화, 주장 등에 의한 철도산업 경쟁도입에 대한 반대논증을 다음의 <그림 8>과 같이 요약할 수 있다.

       3. 분석결과의 논의

    철도산업에 경쟁을 도입하는 문제에 대해 찬성논증과 반대논증을 분석하였다. 이 분석을 통해 찬성과 반대의 이유를 간명하게 파악할 수 있었다. 찬성논증은 공기업 특유의 비효율적인 구조로 인해 적자가 줄지 않고 부채가 계속 증가하기 때문에 경쟁을 도입해야 한다는 것이다. 이에 반해 반대논증은 철도공사의 부채는 정부의 철도정책의 실패로 인해 발생되었고, 철도는 대중교통으로서의 다양한 특성을 갖고 있기 때문에 시민들의 교통편의를 위해서는 공공성을 강화해야 한다는 것이다.

    철도산업의 경쟁도입의 필요성에 대해 이처럼 한국철도공사의 적자와 부채 누적에 대한 시각이 다르고 그 효과에 대해서도 검증되지 않은 상태에서 정책에 대한 신중한 접근이 필요한 시점이다. 여기에 철도산업 시장을 민간에 개방할 경우 국가 기간산업인 철도에 대한 외국자본의 유입을 규제하는 문제, 철도의 안전을 확보하는 문제, 공익서비스의무 등 철도가 갖는 공공성을 담보하는 방안, 요금인상을 규제하는 방안 등에 대한 추가적인 논의가 필요하다.

    또한 수서발 KTX의 운영에 대해서도 면밀한 수요예측을 기반으로 한 적정수익률의 설정 등 해결해야 할 과제가 많다. 정부도 수서발 KTX는 ‘20%의 요금인하’와 같은 검증되지 않은 사실을 공표해서는 안 된다11).

    철도산업 경쟁도입을 비롯한 철도산업 전반에 관한 구체적인 논의가 필요한 시점이다. 한번 결정된 정책은 비가역적이기 때문에 철도산업 정책이 잘못 결정되면 우리의 후손들은 두고두고 고통을 받게 될 것이다. 따라서 정부도 수서발 KTX가 완공되는 2015년에 경쟁을 도입한다는 물리적 시간에 맞추어 놓고 철도산업에 대한 논의구조를 만들어서는 안 된다. 또 예전처럼 국토교통부가 추진하는 정책에 우호적인 인사들만이 참여하는 논의구조를 구성해서는 안된다12).

    철도산업 전반에 대해 검토할 논의구조는 경영자, 노조, 승객, 중앙정부 및 지방정부 이해관계자들이 참여하여 집단지성에 의하여 합리적인 정책을 취하는 목표를 설정해야 한다. 이 논의구조에서는 정책이 부작용을 최소화하고 효과를 극대화할 수 있는 정책을 마련해야 한다. 여기에서는 이미 시행되고 있는 철도의 상하분리가 얼마나 효과가 있었는지, 아니면 통합운영을 해야 하는지를 평가하고 대안을 모색해야 할 것이다. 또한 철도산업에 경쟁을 도입하면 어떤 효과가 있는지, 철도운영시장을 어떤 시점에서 어떤 방식으로 개방할 것인지, 최종적으로 한국철도공사의 완전 민영화도 포함되는지 등에 대한 면밀한 검토와 검증이 종합적으로 논의되어야 할 것이다.

    6)그러나 이것이 상하분리 또는 경쟁체제의 도입으로 인한 것인지 명확한 근거를 찾을 수 없으며, 상하분리 효율성에 대해서도 논쟁중이다(이종원·이석환·조주연, 2012: 385~392).  7)1987년 일본 국철 개혁당시 일본 정부는 국철의 누적 부채 37조엔 중 31조엔을 경영 안정자금 명목으로 보조금을 지급했다. 독일정부는 1994년 구조 개편 당시 연방정부가 건설부채를 포함한 철도 부채 680억 마르크(약 42조 원)를 전액 인수했다. 프랑스 또한 1997년 구조 개편 당시 누적부채 308억 유로(37조 원)의 2/3인 205억 유로를 시설공단으로 이관하고 나머지 1/3인 103억 유로를 정부 특별 부채계정으로 해결하였다. 이탈리아도 부채 35억 유로를 정부로 이관하고 매년 구조개편 기금 약 10억 유로를 지원하고 있다.  8)이 시기에 새마을호의 전면적 폐차 등 그 동안 운행된 차량들의 내구 연수가 도래해서 교체가 필요한 시점이다.  9)인천공항철도는 민간투자사업으로서 BTO방식으로 건설되어 지난 2007년 3월 개통되었다. 인천공항철도는 수요 부족분을 정부가 지원해야 하는 국가재정사업이다. 예상수요가 기대에 못 미치면 결손분을 정부가 보전해주는 ‘최소운영수입보장 (MRG: Minimum Revenue Guarantee)' 항목이 협약에 포함되어 있다. 인천공항철도의 경우 예측수요의 90%까지 정부가 보전해주어야 했다. 그런데 수요가 개통 이후 예측치의 7%에 머물렀다. 이에 따라 정부는 2007년 1,40억 원, 2008년 1,666억 원을 인천공항철도에 지급했다. 정부는 2009년 공항철도의 지분 88.88%(8,250억 원)을 철도공사가 1조 2,000억에 매입토록하고 MRG를 90%에서 58%로 하향조정했다. 이에 따라 인천공항에 지급되는 정부보조금을 연 2,373억 원, 총 7.1조 원을 절감할 수 있게 되었다는 것이다(오건호, 2009: 15).  10)용산국제업무지구는 용산차량사업소 부지와 서부이촌동 지역을 통합 개발하여 용산역 일대를 국제업무기능을 갖춘 서울의 부도심으로 만들고자 한 사업으로, 2013년 3월 13일 시행사 드림허브의 부도로 백지화되었다. 사업 면적은 용산철도사업소 부지 44만2천㎡에 서부이촌동지역 12만4천㎡을 추가 포함한 56만 6천㎡이다.  11)2011년 한국철도공사 공급한 KTX 좌석은 154,000석 정도로 1조 3,000억 원의 운송수입을 올렸다. 수서발 KTX는 편도 1일 운행횟수가 51회이다. 운행횟수 전체를 다 채운다고 가정을 하면 6만 3,000석이다. 이 경우 현재 요금수준을 유지한다면 예상수익은 5,600억 원 정도에 불과하다(프레시안, 2012년 5월 21일) KTX 선로사용료 31%인 1,736억 원, 역사 및 차량 임대료, 금융비용, 공공기금의 7%의 수익률 등을 계산해 보면 요금을 20% 인하할 수 있을지 의문이다.  12)2013년 5월 정부가 잠정적으로 구상하고 있는 철도산업 발전방안을 중심으로 국민 대다수가 공감할 수 있는 철도산업의 중장기 비전과 합리적이고 실현가능한 경쟁요소의 도입방안을 검토하기 위해 ‘철도산업 발전 검토위원회’를 20명으로 구성해서 운영하였다(철도산업 발전 검토위원회, 2013). 이 위원회는 국토부의 철도정책에 우호적인 인사를 중심으로 구성되었으며(윤순철, 2013), 공정성 논란을 피하기 위해 일부 민영화 반대자를 포함시켰으나 2013년 5월 14일의 2차 전체회의에서 4명의 위원이 사퇴하였다(철도산업 발전 검토위원회, 2013).

    Ⅴ. 결 론

    시장이 최선의 결과를 산출한다는 믿음과 이에 근거한 정책들로 설명되는 신자유주의가 1990년대 도입되어 1997년 IMF 구제금융을 받은 후 급속히 확산되었다. IMF 구제금융 위기를 극복하기 위해 정부는 공기업을 민영화하였다. 이 때부터 철도산업의 개편방안이 본격적으로 논의되었다.

    철도산업은 참여정부 때 건설과 운영을 분리하는 상하분리가 이루어졌고, 2005년부터 철도청에서 한국철도공사로 개편되어 철도의 운영을 담당했다. 그리고 2015년 개통예정인 수서발 KTX의 운영을 법인을 신설해서 담당하도록 한다는 것이다. 즉 한국철도공사와 수서발 KTX를 운영할 신설법인 간의 경쟁을 유도하여 효율성을 높이겠다는 것이다. 또 적자노선에 대해서도 민간에 운영을 개방하겠다는 것이다. 우리나라에 철도가 들어와 100년을 넘게 유지되어 온 철도 독점을 끝내고 경쟁을 시키겠다는 것이다.

    이에 대해 철도산업 경쟁을 도입하려는 정부는 한국철도공사의 만성적인 적자와 이로 인한 부채누적을 해소하고 효율성을 제고하기 위해서는 경쟁도입이 필수불가결하다고 주장한다. 이에 비해 철도산업의 경쟁도입에 반대하는 사람들은 철도산업이 어려워진 이유는 정부의 철도산업에 대한 정책이 부재 혹은 실패 때문이라고 한다. 철도는 경제적인 측면 이외에도 다양한 측면이 있기 때문에 철도산업의 공공성을 강화해야 한다고 주장한다.

    도로교통이 발달하기 이전까지 철도는 국가 기간수송망으로 사람과 물자를 수송하는데 중추적인 역할을 수행했다. 하지만 도로교통의 발달로 뒷전으로 밀려났었다. 철도에 대한 수요는 감소하고, 투자를 이루어지지 않아 도로교통에 비해 경쟁력을 점차로 상실하였다. 철도산업에서 적자는 구조화되었고, 만성적인 부채는 해소할 방법을 찾지 못했다. 하지만 최근 들어 도로교통의 한계로 인해 철도가 다시 주목을 받고 있다. 이 시점에서 철도산업에 대한 정책결정은 앞으로 수십년 동안 철도산업에 영향을 미칠 것이기 때문에 매우 중요하다.

    철도산업의 전반적인 문제를 논의할 논의구조를 만들어야 한다. 철도산업 전반에 대해 검토할 논의구조는 경영자, 노조, 승객, 중앙정부 및 지방정부 이해관계자들이 참여하여 집단지성에 의하여 합리적인 정책을 취하는 목표를 설정해야 한다. 이 논의구조에서는 정책이 부작용을 최소화하고 효과를 극대화할 수 있는 정책을 마련해야 한다.

    본 연구는 수서발 KTX운영의 경쟁 도입에 초점을 맞추어 진행하였다. 이로 인해 철도산업에 관련된 문제들, 예를 들어 상하분리와 수평분리 등과 같은 문제들을 살펴보지 못했다. 앞으로 연구자들이 철도산업에 많은 관심과 더불어 심도 있는 연구를 해 주기를 기대한다.

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  • [<그림 1>] 철도산업 발전방안
    철도산업 발전방안
  • [<그림 2>] 고속철도 운영노선도
    고속철도 운영노선도
  • [<그림 3>] 간단한 논증구조
    간단한 논증구조
  • [<그림 5>] 분석체계
    분석체계
  • [<표 1>] 일반철도 운수영업 실적
    일반철도 운수영업 실적
  • [<표 2>] 고속철도 운수영업 실적
    고속철도 운수영업 실적
  • [<표 3>] 전체 운수영업 실적
    전체 운수영업 실적
  • [<표 4>] 철도공사 현원 및 인건비
    철도공사 현원 및 인건비
  • [<표 5>] 한국철도공사 상품별 수익성 비교
    한국철도공사 상품별 수익성 비교
  • [<표 6>] 철도공사 부채 현황
    철도공사 부채 현황
  • [<그림 7>] 철도산업 경쟁도입의 찬성모형
    철도산업 경쟁도입의 찬성모형
  • [<표 7>] 교통 SOC 투자 추이
    교통 SOC 투자 추이
  • [<표 8>] 연도별 열차 원가보상율
    연도별 열차 원가보상율
  • [<표 9>] 국내 선로사용료 납부현황
    국내 선로사용료 납부현황
  • [<그림 8>] 철도산업 경쟁도입의 반대논증
    철도산업 경쟁도입의 반대논증