유해물질 사고 예방과 대응을 위한 경찰 조직 및 기능 수행체계에 관한 정책적 함의

Policy Implications on the Organizational and Functional Systems of the National Police Agency to Prevent and Respond to Hazardous Substance Accidents

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  • ABSTRACT

    해양오염방제 분야의 경우 해양수산부, 해경, 지자체, 그리고 해양환경관리공단이 업무를 분산하여 운영함에 따라 비효율적인 관리와 집행으로 인해 문제가 제기되고 있으며, 그리고 해양환경관리업 등록관리에 있어서도 해양수산부와 해경으로 이원화되어 있어 행정혼선과 대국민 불편초래, 국가인력 및 장비의 낭비가 심화되는 문제가 발생하고 있다. 뿐만 아니라 해양환경관리공단 지도·감독에 있어서도 현행 국토교통부와 해경이 이원화된 상태에서 관리하고 있어 행정의 비효율성의 문제가 초래되고, 그리고 오염물질 방제 업무 이원화로 종합적 해양환경보호가 저해되며, 사고 발생시 적절한 해양오염 대응과 방제업무의 일관성이 결여되는 등 다양한 문제가 제기되고 있다. 해양조사분야에 있어서도 국립해양조사원이 비실시간, 비연속적으로 조사활동을 실시함에 따라 해양안전이 담보될 수 없는 없다는 한계가 있다.

    따라서 본 연구에서는 해양환경 분야, 해양조사 분야를 중심으로 현행 체계상의 문제점을 살펴보고, 해외에서는 어떻게 운영되는지 그리고 그 문제점을 해소하기 위해 조직체계를 어떻게 재설정해야 하는지에 대해서 살펴보았다.

    연구방법으로 각종 문헌자료, 연구보고서 등을 통해 해양환경과 해양조사 분야의 실태를 검토하였고, 언론 기사를 통해 업무집행상 발생되는 중복성과 관할상의 문제를 도출하였다.

    이를 토대로 유해물질 사고 예방 및 대응을 위한 일원화된 관리체계 구축 방안들을 기존의 관리조직이나 계획을 종합적인 관점에서 재구성함으로써 체계적 관리 계획 및 시행의 연계성, 효율성, 실효성을 제고하는 안전관리 체계 구축은 통일된 조직체계 정비 및 효율적인 행정업무를 수행할 수 있을 뿐만 아니라 새로운 인력 증원 없이 업무수행이 이루어질 수 있으므로 비용 효과면에서도 그 타당성이 높다고 할 것이다.


    The responsibility for marine pollution control in Korea is now scattered among the Ministry of Oceans and Fisheries, the National Maritime Police Agency, municipalities, and the Korea Marine Environment Management Corporation, which raises the problem of inefficient management and enforcement of the responsibility. Also, the registration of the marine environment management business is supervised separately by the Ministry of Oceans and Fisheries and the National Maritime Police Agency, which causes administrative confusion, inconvenience to the public, and the waste of personal and material resources of the nation. A similar problem of inefficient administration exists in the guidance and supervision of the Korea Marine Environment Management Corporation since the responsibilities are shared by the Ministry of Land, Infrastructure and Transport and the National Maritime Police Agency.

    The separation of the responsibility for marine pollution control creates many problems such as undermining the comprehensive protection of marine environment and making it difficult to respond to pollution incidents properly and consistently.

    Even the field of maritime survey has a limitation in that the Korea Hydrographic and Oceangraphic Administration does not carry out its survey activities timely and continuously, which puts the maritime safety in danger.

    With these in mind, this study aims to review the problems of the current marine environment management system and maritime survey, and discuss how to reconstruct the system to solve those problems with hints from overseas cases. In order to do that, it looks through the related literature and news articles to analyzes the situation of each individual organization in charge of marine environment or maritime survey, communications among them, and exemplary overseas cases to draw policy implications and discuss the possibility of benchmarking them.

  • KEYWORD

    해양경찰 , 해양환경관리 , 해양조사 , 해양오염 , 해양오염방제

  • Ⅰ. 서 론

    2013년 1월 불산 누출 사고로 5명의 사상자가 나왔던 삼성전자 화성사업장에서 또 다시 5월 2일 불산 누출 사고로 3명이 다치는 사고가 재발하였다. 그리고 2013년 3월 LG실트론도 불산·질산·초산 등이 섞인 혼산이 누출된데 이어 같은 달 22일에도 폐수처리장 이송 배관 균열로 폐혼산이 누출되어 동일 기업에서 사고가 반복적으로 일어나는 문제가 발생하였다.

    이에 정부는 재발방지를 위한 강력한 압박의 필요성을 느껴, 2013년 5월 7일 국회 본회의를 통과한 「유해화학물질관리법」 개정안에 따라 관련 업체들을 조직개편하거나 환경안전 인력을 보완하는 조치 및 환경안전종합대책 등에 관한 대책을 수립하였다.

    이에 경찰에서도 잇따른 유해물질사고로 인한 사고 예방과 안전 강화 대책 강화를 위해 보다 구체적이고 체계적인 대응책 마련이 필요한 시점이라고 본다. 따라서 본 연구는 해양 환경관리와 조사를 담당하고 있는 정부기관의 조직실태와 기능을 분석해 봄으로써 앞으로 유해물질사고 예방과 대응을 위한 보다 효율적인 조직기능 수행체계를 구축해 보고자 한다.

    해양은 국토와 더불어 무한한 가치를 지닌 자원의 보고로 개척의 대상인 동시에 보전의 대상이 되어야 한다. 그러나 인간은 지난 수세기 동안 해양과 국토, 그리고 인접한 해안까지 무분별한 이용과 개발을 통해 지속가능한(sustainability) 자연 질서를 파괴시키는 공유지의 비극(tragedy of common pool resources)을 초래하였다. 인간의 개발로 인한 불의의 사고까지 감안한다면 자연파괴는 이미 그 한계 수준을 넘어서고 있다.1) 이에 1994년 UN해양법이 발표된 이후 세계 주요 해양 국가들은 21세기를 해양 시대로 정의하고 자국관할 해역의 환경, 생태, 자원보호를 위해 심혈을 기울이고 있다. 이는 해양이 인류에게 주는 혜택이 지구적인 환경, 생태, 자원 면에서 그 중요성이 더해가고 인류 생존에 절대적임을 증명하는 것이라 할 수 있다.2)

    특히, 우리나라는 삼면이 바다로 둘러싸여 있고, 해안지역의 시·군·구가 전국 262개 중 총 71개를 차지하여 약 36.9%에 이른다는 점은 그 만큼 해양의 중요성이 더 크다는 것을 알 수 있다. 그러나 이러한 지형적 특성으로 만약 해양오염사고가 발생한다면 그 피해의 파급효과는 과히 상상할 수 없을 정도로 크다고 할 수 있다. 이에 우리나라는 2007년 12월 허베이 스프리트호 사건 이후 해양오염사고 예방과 환경보호, 그리고 각종 해양조사를 통해 사고를 미연에 방지하고자 상당한 노력을 기울여 왔다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 여전히 해양환경과 해양조사분야에 있어 그 실효성이 보장받지 못하고, 여전히 과거의 형태로 답보하고 있다는 것이 문제라 할 수 있다. 또한, 우리나라의 경우 해양환경관리와 해양조사분야에 있어 집행상 총괄부서가 분명하지 못하여 해양경찰청, 해양수산부, 국토교통부, 지자체 등으로 분산·관리됨에 따라 효율측면에서 문제가 되고, 또한 전문성 결핍문제, 국가행정력 낭비 및 대국민서비스 제공 부재라는 한계에 노출되어 있다.

    특히, 해양오염방제의 경우 방제기관 다원화로 국가방제업무의 비효율성 나타나고, 또한 해양수산부 지방항만청과 지자체 경우 장비와 인력, 그리고 전문성이 결여되어 해양오염 문제를 근본적으로 해결하지 못하는 한계가 있다는 것이다.

    따라서 본 연구에서는 이러한 문제에 착안하여 해양환경관리와 해양조사 분야를 중심으로 현행 체계상의 문제를 다시 한 번 점검해 보고, 해외에서는 어떻게 운영되는지 그리고 그 문제점을 해소하기 위한 방안으로 조직체계를 어떻게 재설정해야 하는지 살펴보고자 한다.

    본 연구에서의 내용적 범위는 해양환경, 해양조사와 관련된 각 기관별 현황분석, 그리고 타 부처 관련 기능을 연계한 실태분석, 해외 벤치마킹을 위한 주요 해양 선진국 사례를 통해 그 시사점을 도출한 뒤, 한국에서의 적용방안을 검토하고자 한다. 공간적 범위로는 해양수산부 지방해양항만청, 해양경찰 그리고 유관기관을 대상으로 업무의 중복성 및 관할성 문제 등을 고찰하고, 그 통합화 가능성의 여지를 분석해 볼 것이다. 연구방법으로는 문헌자료, 연구보고서 등을 통해 해양환경관리, 해양조사 분야의 실태를 검토하고, 언론 기사를 바탕으로 업무 집행상 발생되는 중복성과 관할상의 문제를 도출한 뒤, 관리 체계상의 개선 및 효율화 방안을 모색할 것이다.

    1)차경은, “해양환경오염의 정책적 대응방안”, 대한지방자치학회 2013년 춘계학술대회, 대한지방자치학회, 2013, 87쪽.  2)이환범·장철영, “해사안전관리 효율화를 위한 조직 기능수행체계 진단: 해상교통안전 분야를 중심으로”, 대한지방자치학회 2012년 동계학술대회, 대한지방자치학회, 2013, 117쪽.

    Ⅱ. 현행 환경관리 및 조사분야의 조직체계와 문제점

       1. 해양오염방제

    현행 해양환경관리에 있어 주된 행정청은 해양경찰청으로 해양경찰청장은 해양수산부령이 정하는 오염물질이 해양에 배출될 우려가 있거나 배출되는 경우를 대비하여 대통령령이 정하는 바에 따라 해양오염의 사전예방 또는 방제에 관한 국가긴급방제계획을 수립·시행하도록 되어 있다.3)

    이에 해양경찰청장은 해양오염사고에 대한 방제업무를 총괄·지휘하고, 긴급방제 등 필요한 조치를 위하여 방제대책본부를 설치할 수있으며, 방제의무자의 방제조치만으로 곤란하다고 인정되는 경우와 긴급방제가 필요하다고 인정될 때에는 필요한 방제조치를 하여야 한다. 그리고 시장·군수·구청장 또는 시설관리 행정기관의 장은 해안에 달라붙은 기름에 대하여 방제 의무자의 방제조치만으로 곤란하다고 인정되는 경우 또는 긴급방제가 필요하다고 인정되는 때에는 적절한 필요 조치를 하여야 한다.

    해양수산부장관 또는 농림축산식품부장관은 「재난및안전관리기본법」 제14조 제3항4)에 의거하여 중앙사고수습본부를 설치할 수 있으며, 방제지원을 위한 부처 간 협조와 복구 및 피해보상 등에 관한 업무를 실시하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장은 지역재난안전대책본부를 설치하여 관할구역에서의 재난수습·안전관리 및 복구 등에 관한 업무를 실시하도록 되어 있다(「재난및안전관리기본법」제16조 제1항). 또한 해양환경관리공단 이사장은 해양오염사고에 대한 국가 또는 방제의무자의 긴급방제와 복구 등을 지원해야 한다.

    1) 업무, 조직체계 및 법적 측면

    해양오염방제를 위한 기관으로는 현재 해양수산부, 해양경찰, 지자체, 그리고 해양환경관리공단으로 분산되어 있는 실정이다. 해양수산부에서는 항만시설 방제 및 해양오염정책 수립, 중앙사고수습본부를 통한 방제업무를 지원하며, 그리고 부처 간 협조 및 복구·피해 보상에 관한 업무를 수행하고 있다. 해양경찰은 해상방제 업무만을 담당하며, 방제대책본부장을 통해 방제업무를 총괄지휘하고, 직접방제 및 해안방제 지원에 관한 업무를 수행하고 있다. 그리고 지자체는 해양경찰과 달리 해안방제 업무를 책임지고 있고, 그리고 해양환경관리공단은 방제지원 업무만을 담당하고 있다. 해양경찰은 해양환경관리공단에 대한 방제업무를 지도·감독하는 기능을 수행하고 있기도 한다. 마지막으로 해양수산부는 해양환경사업에 대하여 총괄지도 및 감독을 수행하는 기능을 담당하고 있다. 이는 아래의 <그림 1><표 1>을 통해 명확히 알 수 있다.

    해양오염과 관련한 법적체계로는 「해양환경관리법」5)이 있고, 이 법적 측면에 따르면, 해양경찰청장은 해양수산부령이 정하는 오염물질이 해양에 배출될 우려가 있거나 배출되는 경우를 대비하여 대통령령이 정하는 바에 따라 해양오염의 사전예방 또는 방제에 관한 국가긴급방제계획을 수립·시행하도록 명시하고 있으며, 이 경우 해양경찰청장은 미리 해양수산부장관의 의견을 들어 이를 시행하도록 되어 있다(「해양환경관리법」제61조 제1항). 또한 해양경찰청장은 해양오염사고로 인한 긴급방제를 총괄지휘하며, 이를 위하여 해양경찰청장 소속으로 방제대책본부를 설치할 수 있고, 방제대책본부의 조치사항과 결과에 대해서는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 해양수산부장관에게 보고하도록 되어 있다(「해양환경관리법」제62조 제1항, 제2항). 또한 해양경찰청장은 방제의무자의 방제조치만으로 오염물질의 대규모 확산을 방지하기 곤란한 경우와 긴급방제가 필요하다고 인정되는 경우에는 직접 방제조치를 하도록 되어 있다(「해양환경관리법」제68조 제1항). 그러나 해안의 자갈·모래 등에 달라붙은 기름에 대해서는 해당 지방자치단체의 장 또는 행정기관의 장이 방제조치를 하여야 한다(「해양환경관리법」제68조 제2항).

    이상의 「해양환경관리법」 법적 근거를 통해 볼 때, 해양오염과 관련해서는 해양경찰청장에게 실질적인 방제지휘 권한을 부여하고 있고, 해안의 경우에는 지자체장이 방제조치를 담당함을 확인할 수 있다.

    2) 현행 체계상의 문제점

    해양오염 방제와 관련하여 제기될 수 있는 문제점은 두 가지 측면에서 볼 수 있는데, 그 첫째는 방제기관의 다원화로 인한 국가방제업무의 비효율성 문제이다. 즉, 해양오염의 발생 근원지가 어디냐에 따라 담당기관이 상이하다는 것은 문제라 할 수 있다. 예를 들어, ‘항만시설’에서 해양오염이 발생하면 항만청이 담당하고, ‘해상’의 경우는 해양경찰이 그리고 ‘해안가’는 「해양환경관리법」에서도 본 바와 같이 지자체의 장이 방제업무를 수행하도록 하여, 그 관할 구역에 따른 방제기관이 상이함으로 신속한 방제업무가 사실상 곤란하고, 그리고 업무가 분산되어 있어 국가인력을 효율적으로 활용하지 못하며, 또한 예산상의 낭비문제도 유발되고 있다는 것이다. 해양오염은 시간이 경과함에 따라 피해의 속도가 기하급수적으로 늘어나는 속성이 있어 초동조치가 오염방제의 성패를 결정하는 만큼, 항만오염이 해양오염으로 확산될 개연성을 막기 위해 해양경찰청에 의한 방제업무 수행이 불가피한 실정이라 할 수 있다.

    둘째, 지방항만청, 지자체의 경우 장비와 인력, 전문성이 부족하여 해양오염 문제를 근원적으로 해결하지 못하기에 해경에게 직접 방제를 수행하도록 요청하고 있는 현실을 볼 때, 실질적인 권한상 한계 문제를 재조정할 필요성이 제기된다. 이는, 지자체가 평상시 고유 업무에 종사하다가 사고 시, 해안방제에 관한 책임기관으로 역할을 수행하기 때문에 방제관련 인력이나 자원이 부족하고, 본연의 임무가 아니기에 예산확보 등에 어려움이 있기 때문에 발생하는 문제라 할 수 있다(<표 2>, <사례 1> 참조).

       2. 해양오염 예방

    해양오염 예방을 목적으로 현행 해양수산부 지방해양항만청과 해양경찰청 그리고 지자체는 해양시설 출입검사 업무 및 해양환경관리 등록 업무를 담당하여 사전에 해양오염사고 발생을 방지하고자 노력하고 있다.

    여기서 해양시설이란 해역의 안 또는 해역과 육지 사이에 연속하여 설치·배치되는 시설 등으로 기름·유해 액체 물질·폐기물 그 밖의 물건을 공급·처리 또는 저장 목적으로 해역 안 또는 해역과 육지 사이에 연속하여 설치 배치된 시설 또는 구조물, 그리고 그 밖에 해역안에 설치·배치·투입된 시설 또는 구조물을 뜻한다. 그리고 출입 검사란 선박 또는 해양시설 등에 출입하여 관계서류나 시설·장비 및 연료유를 확인·점검하는 것을 의미한다. 또한 해양환경관리업이란 폐기물해양배출업, 해양오염방제업, 유창청소업, 폐기물해양수거업, 그리고 퇴거오염물질수거업을 말하며, 해양환경관리업을 영위하려는 자는 해양수산부장관 또는 해양경찰청장에게 등록하여야 한다.

    폐기물해양배출업은 해양투기에 필요한 선박·설비 및 장비를 갖추고 폐기물을 해양에 투기하는 사업을 말하며, 해양오염방제업은 오염물질의 방제에 필요한 설비 및 장비를 갖추고 해양에 배출되거나 배출될 우려가 있는 오염물질을 방제하는 사업을 의미한다. 그리고 유창청소업(油艙淸掃業)은 선박의 유창청소 및 선박에서 발생하는 해양수산부령이 정하는 오염물질의 수거에 필요한 설비 및 장비를 갖추고 선박의 유창(油艙)을 청소하거나 그 오염물질을 수거하는 사업을 말하며, 폐기물해양수거업은 해양에 부유·침적된 폐기물 수거에 필요한 선박·장비 및 설비를 갖추고 폐기물을 수거하는 사업을 뜻한다. 마지막으로 퇴적오염물질수거업이란 퇴적된 오염물질의 준설·수거에 필요한 선박·장비 및 설비를 갖추고 퇴적된 오염물질을 준설 또는 수거하는 사업이다.6)

    1) 업무 및 조직체계

    현행 해양오염 예방과 관련하여 해양수산부 지방해양항만청 해양환경과에서는 해양환경관리 등록업무7), 폐기물해양수거업, 퇴적오염물질수거업 등록에 관한 업무 등을 담당하고 있으며(해양오염 예방이외 기타 업무에 대해서는 생략하였음), 현재 인력으로는 본부 13명과, 지방 135명으로 총 148명이 근무하고 있다.

    해양경찰청은 해양경찰서 해양오염방제과에서 해양오염 예방을 위해 기름 저장시설, 유해액체물질 저장시설, 오염물질, 폐기물 저장시설, 선박건조·수리·해제시설 관리, 오염비상계획서, 오염물질기록부관리를 담당하며, 해양환경관리 등록업무로는 폐기물해양배출업등록, 해양오염방제업등록, 유창청소업등록을 맡고 있다. 인력으로는 본부 10명, 지방 241명, 총 251명이 근무하고 있다(<그림 2> 참조).

    2) 현행 체계상의 문제점

    해양오염예방과 관련하여 해양수산부, 해양경찰청, 지자체 등에서 많은 노력을 펼치고 있으나, 현행체계와 관련하여 다음과 같은 두 가지 문제가 제기된다. 첫째, 출입검사기관 다원화로 인한 통합적 해양오염 관리가 곤란하고, 이로 인한 행정혼선 우려와 대국민서비스 불편문제가 초래된다. 「해양시설」등록은 시설 위치에 따라 국가 관리항에 소재한 경우 ‘지방해양항만청’이 담당하며, 연안항 및 지방관리항의 경우 ‘지자체’가 관리하고 있다. 그러나 출입검사 업무는 ‘해경’과 ‘지방해양항만청’에서 담당하고 있어, 등록기관과 출입검사기관이 일치하지 못하는 이원적 형태로 행정처분(영업정지 등)을 등록기관에 통보하는 등 종합적 관리가 곤란하고 이로 인한 행정낭비를 초래되고 있다.

    또한, 「선박」 등록업무에 있어서는 ‘어선’은 지자체가 ‘어선을 제외한 모든 선박’에 대해서는 지방해양항만청이, 그리고 선박출입검사의 경우 ‘외국적 선박’은 지방해양항만청이, 내국적 선박은 ‘해경’이 담당하고 있어 이 또한 이원화되어 있는 실정이다.

    해양환경관리법시행령에 따르면 환경관리업 등록에 있어서 폐기물해양수거업, 폐기물해양배출업, 퇴적오염물질수거업은 해양수산부에서, 그리고 해양오염방제업, 유창청소업은 해경에서 등록업무를 담당하도록 하고 있다. 그러나 「해양환경관리법」에 따르면 환경관리업에 대한 출입검사는 폐기물해양수거업과 퇴적오염물질수거업만 해양수산부에서 담당하고, 폐기물해양배출업과 해양오염방제업, 유창청소업은 해경에서 담당하도록 되어 있어, 관련법규에서도 등록업무와 출입검사업무 대상이 일치하지 않아 행정혼선의 우려는 피할 수 없는 문제라 할 수 있다(<표 3> 참조).

    둘째, 해양오염 예방 기관과 대응(방제)기관 이원화로 인한 국가행정력 낭비를 지적할 수 있다. 해양오염 예방을 위한 출입검사, 관련 업체 및 선박의 지도관리 등의 업무는 현행 지방해양항만청에서 주관하여 수행하고 있다. 그러나 同 선박 및 업체에서 해양오염 발생시, 그 대응조치는 해양경찰에서 전담하여 실시함으로 예방기관과 대응기관이 일치하지 않는 문제가 제기된다.

       3. 해양환경관리공단 지도·감독권

    해양환경관리공단은 「해양환경관리법」(2007년 제정) 제96조에 따라 해양환경의 보전·관리·개선 및 해양오염방제 등을 효율적으로 추진함으로써 깨끗하고 풍요로운 해양환경을 조성하여 미래 녹색실현에 기여함을 그 목적으로 하고 있다.8) 현재 해양환경관리공단은 건강한 해양환경을 조성하여 풍요로운 녹색미래 실현에 기여함을 그 미션으로 설정해 놓고, 국민이 신뢰하는 최고의 해양환경 전문기관으로 도약하려는 비전하에 지식(knowledge), 일체성(oneness), 열정(energy), 도덕성(morality)이라는 4대 핵심가치 하에 해양환경 관리강화와 지속성장 기반확립, 이해관계자 가치증대, 경영 인프라 선진화라는 전략 목표를 설정해 놓고 운영 중에 있다.

    해양환경관리공단은 해양환경의 보전·관리, 개발 및 개선, 오염물질의 수거·처리를 위한 사업과 오염물질 저장시설의 설치 및 운영, 오염물질 배출방지를 위한 선박의 인양과 예인, 해양환경 관련 시험·조사·연구·설계, 그리고 해양오염방제에 필요한 사업과 해양환경 교육·훈련, 홍보 등의 사무를 현재 담당하고 있다.

    1) 업무, 조직체계 및 법적 측면

    해양환경관리공단의 조직체계를 보면, 전략기획실, 경영관리본부, 해양보전본부, 해양방제본부, 해양사업처, 그리고 해양환경개발교육원으로 구성되어 있고, 공단의 지도·감독 기관으로는 국토교통부와 해양경찰청으로 되어있다. 긴급방제조치에 필요한 업무에 대해서는 해양경찰청(허베이 스피리이트호 사고 이후(2011.6.15) 해양경찰로 인수, 현재 해양경찰서 기동방제과에서 담당)이, 그리고 긴급방제조치 이외 업무에 대해서는 해양수산부가 현재 지도·감독(지방항만청 해양환경과에서 담당)하고 있다.

    지방해양항만청은 해양환경관리 전반에 대한 업무를 해양환경관리공단에 위탁하고 있으며, 점차 그 범위를 확대하고 있는 추세에 있다. 그리고 기존 해양배출 기름·폐기물 제거 등의 사후적 해양오염 방제기능에 대해서는 지방해양항만청에서 수행하고 있는 해양환경관리 전반에 대한 기능으로 역할을 확대 추진 중에 있다.

    해양환경관리공단의 지도·감독에 관한 법적 근거로는 해양환경관리법 제96조 제1항, 제97조 제1항, 제108조 제1항이 있다.

    2) 현행 체계상의 문제점

    해양환경관리공단 지도·감독과 관련하여 제기되는 문제점으로는 지도·감독 이원화에 따른 행정효율성 저하를 지적할 수 있다. 해양경찰은 이미 전문 인력·장비와 기술을 보유하고 있으나 이를 오직 방제업무에만 활용하도록 법제화 되어있어(특히 유류오염), 인력과 장비를 제대로 활용하지 못하는 한계가 있다. 그리고 기름·폐기물 방제와 기타 오염물질 방제 관리상의 이원화로 종합적 해양환경보호가 저해되고, 또한 공단에 대한 지휘·감독권의 비효율성으로 인해 평상시 사고대응체제에 관한 적정성 여부 확인이 곤란하고, 해양오염사고 시 지휘·통제에 대해 소극적으로 대응할 우려가 높다는 것이 문제로 지적되고 있다. 뿐만 아니라 해양오염 사고 시 현장 지휘·통제 주무부서인 해양경찰청이 방제인력과 방제장비 보유 측면에서 국가방제 세력의 큰 비중을 차지하고 있는 공단에 대하여 긴급방제 외 방제업무 지도·감독권이 없어 방제업무를 장악하기 어려울 뿐만 아니라 공단과 해양경찰청이 방제에 관해 제도적으로 분리 운영되고 있어 해양오염방지와 방제업무의 일관성이 결여되는 한계가 있다.

    두 번째로 제기되는 문제로는 해양환경관리공단의 해양오염방제 분야에 대한 답보상태를 지적할 수 있다. 현재 국토교통부는 해양오염방제 분야 보다 타 분야를 중심으로 해양환경관리공단을 육성하고 있어 해양오염 방제역량에 답보 상태가 나타나고 있다. 따라서 허베이 스피리트호 사고 등 대형 재난사고와 같은 문제에 대비하기 위해 국가방제역량 강화차원에서 방제전문기관으로 육성할 필요가 있다.

       4. 해양조사

    해양조사에서 논의되는 수로측량은 바다의 수심, 해안선의 형태, 암초의 위치 및 높이, 해저 지질 등을 조사하는 것으로 그 성과를 이용해 해도 및 각종 수로 도서지에 수록하여 항해안전, 항만공사, 군 작전 및 해양개발에 그 목적이 있다. 수로측량의 종류로는 항만측량, 항로측량, 연안측량, 해양측량, 기타측량으로 나눌 수 있다.9) 국립해양조사원에서는 인위적 또는 자연적 변화가 심한 우리나라 주요 항만(무역항 30개항, 연안항 25개항, 국가어항 110개 항) 및 항로에 대하여 매 2-8년의 주기를 두고 정비측량을 시행하고 있으며, 수로측량은 멀티 빔, 싱글 빔 등을 이용하여 측량한 성과를 토대로 각종 해도 및 전자해도를 제작하고 있다.

    해양관측은 해양의 현상이나 상태를 조사하기 위한 관측을 총칭하는 것으로 일반적으로 해수온도·용존(溶存)염분·용존산소량·영양염류·ph와 같은 화학량의 관측, 해류·파랑·조석과 같은 물리현상의 관측, 각종 플랑크톤·저서(底棲)동물·수생식물 등 해중에 생식하는 생물의 관측, 해저지질 관측, 해양기상의 관측 등이 포함된다. 해양관측의 종류로는 해류관측, 조류관측, 조석관측이 있다.

    1) 업무, 조직체계 및 법적 측면

    해양조사로는 해양의 자연현상을 규명하기 위하여 해저면, 하층토, 상부수역 및 인접대기를 대상으로 하는 조사 또는 관측 등의 행위로 주로 해류관측, 수로측량, 국립해양기본도 작성 등의 업무를 담당한다. 해양조사 범위로는 우리나라 전 해역(배타적 경제수역 포함)이 그 대상이 되며, 육지의 약 4.5배에 이르는 범위를 갖고 있다.

    우리나라 해양조사는 1949년 해군본부 작전국 수로과 창설을 그 효시로 하며, 군 작전 지원 및 해도제작 등 해상안전을 위해 이루어졌다. 현재는 국립해양조사원에서 인력 226명(본부 100명, 지방 126명/일반직 136명, 기능직 90명)과 조사선 8척(200톤급 1척, 500-1000톤급 1척, 100-300톤급 3척, 100톤 이하급 3척), 관측망 69개소, 그리고 조사장비 230대를 두고 업무를 담당하고 있다<그림 4 참조>.

    해양조사와 관련된 법·제도적 측면으로는 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」제31조 제1항 제1호, 제2호, 제5호를 통해 항해의 안전을 위한 항만·항로·어항 등의 수로측량과 항로조사, 국가 간 해양경계 획정을 위한 수로조사, 해양의 보전 및 이용에 관한 조사가 있고, 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」제31조 제2항에 의거해서는 항만공사(어항공사포함) 또는 항로준설, 해저에서 흙, 모래, 광물 등의 채취, 바다에 흙, 모래 준설토(浚渫土) 등을 버리는 행위, 매립, 방파제·인공안벽의 설치나 철거 등으로 기존해안선이 변경되는 공사, 해양에서 인공어초 등 구조물의 설치 또는 투입, 항로상의 교량 및 공중전선 등의 설치 또는 변경의 업무가 설정되어 있다.

    2) 현행 체계상의 문제점

    수로측량 및 해양관측과 관련하여 제기되는 문제로는 첫째, 현행 국립해양조사원의 해양조사선박 8척과 부족한 장비로 우리나라 영해 및 배타적 경제수역에 대한 해양조사와 관측이 사실상 불가능하다는 것이다. 따라서 암초, 조류 등 해양안전에 관한 해양조사 자료가 부족하여 선박 침몰과 좌초와 같은 안전사고의 위험성 상존하고 있다. 최근 3년간 좌초된 사고의 통계를 보면, 2009년 43척, 2010년 2011년 각 64척인 사실만 보더라도 해양안전에 얼마나 무방비 상태로 노출되어 있는가를 파악할 수 있다.

    둘째, 국가 해양영토에 대한 적극적 조사가 곤란하여 해양주권 확보에 대한 어려움이 있으며, 또한 이로 인한 국가예산 낭비가 심화되고 있다는 것이다. 오늘날 독도, 이어도, 한-중 잠정조치수역 등 외교적으로 민감한 지역에 대해 주변 국가들은 중무장한 해상치안기관(중국-해감총대, 일본-해상보안청)을 통해 해상순찰 및 해양조사를 실시하고 있으나, 우리나라는 해양조사선 단독으로 해양조사를 실시하고 있어 그 안전에 대한 위협을 받고 있다. 주변 국가들이 해상치안기관에서 직접 해상치안업무와 더불어 해양조사업무를 실시하여 유류비 절약 등 장비·인력 운영 측면에서 효율성을 높이고 있다는 점을 볼 때, 우리에게 시사하는 바가 많다고 할 수 있다.

    셋째, 해양이용자(국민)의 요구에 적절히 대응해주지 못한다는 문제 또한 제기된다. 즉, 현재 해양이용 수요가 급증함에 따라 해양조사 자료에 대한 수요도 늘어나고 있으나, 이를 충족시켜주기 위한 해양조사 자료가 미흡하다는 것이다.

    마지막으로 제기되는 문제로는 해양조사는 군·경 합동작전수행과도 밀접한 관련성이 있는 만큼 현재와 같이 민간이 수행할 것이 아니라 보다 공신력 있는 국가기관에서 수행되어질 필요가 있는 것이다.

    3)차경은, 앞의 글, 91쪽.  4)http://www.lawnb.com/lawinfo/contents_view.asp?cid=50E23FC1C18341C8A7A649B45976650B|0|K (2013. 4. 15 검색).  5)http://www.lawnb.com/lawinfo/link_view.asp?cid=FE0EB07E8FC34B0F90D41CF0D57402C1(2013. 4. 15 검색).  6)http://www.portincheon.go.kr/Marine/MarineManage_02_pop.html(2013. 3. 28 검색).  7)구(舊)「해양오염방지법」에서는 해양환경관리업등록을 모두 해양경찰청에서 일원적으로 관리하도록 하였다.  8)http://www.koem.or.kr/(2013. 3. 29 검색).  9)항만측량은 항만 및 그 부근에 있어서 선박의 안전항해를 목적으로 실시하는 측량으로 축적은 1/5,000∼10,000이다. 그리고 항로측량은 주요항로에 있어서 안전항해를 목적으로 실시하는 측량으로 축척은 1/20,000∼30,000 이다. 연안측량은 연안해역에 있어서 안전항해 및 해저지형, 저질 등의 조사를 목적으로 실시하는 측량으로 축척은 1/50,000 이고, 해양측량은 해양에 있어서 선박의 안전항해 및 해저지형, 지층탐사, 중력관측, 지자기관측 등 종합적 측량을 말하며, 축척은 1/200,000∼1/500,000이며, 현재 우리원에서는 1996년부터 현재까지 실시 중(국가해양기본도 조사)이다. 마지막으로 기타측량은 보정측량(일반수로조사), 소해측량(Wire drag survey) 등이 있으며, 소해측량은 최대안전 심도를 보장하기 위하여 부분적으로 실시하며, 보정측량은 해도보정을 위해 자연적, 인위적(준설, 매립 등)으로 변화된 부분에 대하여 실시하는 수심, 안선, 지형 등을 측량하는 것을 뜻한다(http://web1.mltm.go.kr/USR/dictionary/m_65/lst.jsp?ID_ONE=5760 2013. 4. 2 검색).

    Ⅲ. 해외사례 비교분석

       1. 해외사례

    최근 국제적인 해양오염에 따른 전 지구적인 차원에서 연안·해양의 역할과 관리의 중요성에 대한 인식이 증대되고 있다. 이에 따라 국제기구를 통한 해양환경보전을 위한 국제협약 도출 및 환경규범이 강화되면서 런던협약, 유엔해양법협약, 생물다양성협약(convention on biodiversity) 등 각종 다자간 환경협약이 증가하고 있다.10)

    이러한 인식하에 각 해외국가에서는 해양오염에 대한 책무성을 다하기 위해 다양한 노력을 기울이고 있다. 그러나 해양과 관련하여 오염을 방제하고 대응하기 위해 설치해 놓은 총괄책임기관이 우리의 경우와 다소 상이하다는 점을 주의 깊게 볼 필요가 있다.

    먼저, 일본의 경우 해양오염 및 유출유에 대응하는 중앙정부 조직은 국토교통성, 해상보안청, 해상재해방지센터, 유출유재해대책위원회 등으로 구성되어 있다.11) 그러나 주요특징으로는 해상과 해안 구분없이 관련하여 해상보안청이 해상·해안방제를 총괄 지휘하고 있다.12) 또한 해양오염방제에 있어서도 운수성 산하기관인 해상보안청이 담당하며, 해상보안청은 기름유출 사고 시 순시선이나 항공기를 출동시켜 유출유의 확산상태를 파악하고 행위자 및 해상재해방지센터에 방제조치를 지시하며, 방제조치를 지도·감독하는 역할을 하고 있다.13)

    지역 오염방제는 해상보안관구 본부장이 해난대책본부를 설치하고, 대규모 오염방제를 포함하여 해상보안청이 해상·해안방제작업을 총괄하고 있다.14) 해상보안청 산하 각 해상보안본부에 기동방제팀(NSF; National Strike Force)을 운영하고 있으며, 해당 역할은 정보 분석 및 수집, 방제방법 개발, 장비운영을 위한 교육·훈련 및 기타 방제기관과 합동훈련, 해상재난방지를 위한 원조 및 국제기술 협력, 유류 및 유독성 액체물질, 해상화재 등 사고대응 임무를 담당한다.

    미국은 1989년 발생한 Exxon Valdez호 오염사고를 계기로 세계에서 가장 강력한 해양 기름오염방지법(Oil Pollution Act of 1990)을 제정하여 시행한 뒤,15) 해양오염의 문제를 국가적 차원에서 강력히 대응하기 위해 현재 코스트가드에 해상·해안방제를 총괄하도록 하였으며,16) 국가방제단(NRT, 해안경비대장과 환경청장관)이 국가긴급계획을 수립하고 이를 시행하고 있다. 코스트가드의 방제체제는 3개팀(국가대응팀, 지역대응팀, 특수팀)과 현장방제책임자(on-scene coordinator)로 구성된 협력체제 형태를 띠고 있다.17)

    한편 대규모 오염 대응은 연방정부·주정부에서 담당하며, 방제능력을 통합하여 운영하고 있다.18) 해안경비대 본부 및 3개 지부(대서양, 태평양, 걸프만)에 기동타격대(NSF: National Strike Force)를 운영하고 있으며, 요원 훈련, 방제장비 점검 및 관할구역 방제기관점검, 육상 및 연안지역 사고처리 지원, 사고 시 대책본부 운영 및 전략수립·대응, 지휘감독과 기름 및 위험물질 오염사고 등에 대비·대응하고 있다. 주정부 또는 지방정부는 지방긴급계획에 따라 대응하며, 주정부 관할해역은 해저토지법에 따라 해안선으로부터 3마일까지로 정하고 있다.

    유럽국가들은 2002년 6월 27일, 유럽의회와 유럽이사회에서 유럽해양안전청(European Maritime Safety Agency, EMSA) 설립을 위한 지침을 채택하고, 2006년 리스본에 세워진 유럽해양안전청에서 해양안전, 해양경비, 오염방지와 선박에 의해 야기된 오염 대책과 관련하여 유럽위원회에 기술적 및 과학적 지원을 담당하고 있다. 유럽해양안전청은 유럽공동체 입법을 이행하기 위해서 회원국에게 교육 및 최적의 우수 사례 등의 보급을 촉진하며, 전문 직원들은 제3국뿐만 아니라 회원국에 대한 현장 검사업무를 담당하고 있다. 또한 유럽해양안전청은 이미 회원국 내에서의 선박보고시스템 개발에 참여하고 있으며, 유럽전자정보시스템, Safe Sea Net,19) 선박이동 화물처리 등을 운용하고 있다.

    유럽국가 중 프랑스의 경우는 해양오염 방제조직으로 최상위층에 총리실 해양조정비서실을 두고 있으며, 방제체제는 대응기관으로 해양경찰, 육상경찰 지원기관으로 해양오염방지연구위원회, 재난지휘본부, 시민과군사작전지휘부, 해군선박관할부 등으로 구성되어 있다. 해상방제는 해양경찰이 해역사령관의 지휘(PORMAR sea plan)를 받아서 수행하며, 해안방제는 지방정부 소속의 육상경찰이 내무부의 지휘를 받아서 시행하고 있다.20)

    캐나다는 환경부장관이 「수산업법(Fisheries Act)」에 따라 어업수역에 대한 오염과 피해를 방지하기 위해 매우 광범위한 권한을 가지며, 환경부장관은 어업수역에 투입이 금지되는 유해한 물질의 범위를 규정할 수 있다. 최근에는 통일성을 확보하기 위해 해양환경 법률을 통합하려는 경향을 보이고 있다. 이는 캐나다의 해양환경 법률에 관련된 부처가 다양하고, 오염원별 법률의 운용에 따른 중복규제, 정책의 연계성 부족 등과 같이 법률 시행과정에서 나타난 문제점을 극복하기 위한 조치라 할 수 있다.21)

    호주의 경우는 주로 주정부 차원에서 해양법관련 법률을 제정하고 있다. 「해양환경법」의 체계는 연방법(Commonwealth Legislation)과 주정부와 지방정부(State and Territory)의 법률(Legislation), 그리고 특별지역의 규제(Special Areas 116), 호주해양안전법(Australian Maritime Safety Authority), 국가계획(National Plan), 호주해양환경정책 (Australia's Oceans Policy), 정부의 규제정책(governmental regulation and policy) 및 해양과학(governmental marine science)으로 구성되어 있다. 호주의 해양환경법은 연방정부와 주정부 그리고 지방정부의 법률로 분리되어 있으며, 입법에 있어서는 주정부 차원의 역할이 강조되고 있는바, 각 주정부의 환경관련 부서가 해양환경법과 관련된 업무를 담당하고 있음을 알 수 있다.22) 그러나 별도의 해양국을 설치하여 해양환경 및 해양생태계 관련 업무를 담당하게 하였다는 점은 시사하는 바가 크다고 할 수 있다.

       2. 주요국의 비교분석 및 시사점

    유럽의 경우는 유럽해양안전청 설립을 통한 통일된 하나의 기관으로 통합화하는 경향이 강하며, 캐나다 또한 통일성 확보를 위해 해양환경 법률을 통합하고 있다. 이와 더불어 호주는 해양환경 및 해양생태계 업무와 관련하여 별도의 해양국을 설치운영하고 있으며, 특히 미국의 코스트가드는 오염사고에 대해 제반사항을 관장하고 있고, 일본의 경우도 해양오염 방제업무와 관련된 정책 및 집행은 모두 해상보안청에서 담당하고 있다.

    일본 해상보안청의 경비구난부는 유류배출선박 추적, 선박소화, 유류오염 방제, 폐선처리 지도 등 해양오염 감시·단속 및 방제업무를 수행하고 있고, 이와 더불어 자연재해, 유류 유출사고 등에 대처하기 위해 현장 재해대책본부와 의료시설을 갖춘 순시선과 물자 수송능력·소방능력을 갖춘 순시정을 배치·운영하고 있다.

    따라서 우리나라도 해외사례에서 보는 바와 같이 향후 해양집행기능에 관한 집중화 개선책이 필요할 것으로 보이며, 현재 시점에서 미래를 대비하는 해양 정책 전문화를 위한 정책적 고려로 해양경찰청을 중심으로 하는 해양집행기능 집중화가 검토될 필요가 제기된다. 현행 해양행정 집행에서 가장 중요한 것은 일원화된 기능이며, 해양경찰청의 현장출동 및 방제작업 간의 업무 효율성 증대 차원에서 방제작업을 포함한 해양환경관리 업무 전반에 관한 일원화가 필요한 시점으로 보인다.

    10)박소연, “해양환경 개선을 위한 재원확보 방안”, 2008년 대한지방자치학회 춘계학술대회, 2008, 324쪽.  11)국토해양부, “해양오염사고 위기대응 평가”, 국토해양부 해양환경정책관 해양환경정책과 NGO 정책자문회의 안건, 2011, 12쪽.  12)최영출 외, 신 해양행정 집행모델 개발에 관한 연구, 해양경찰청 연구보고서, 한국행정학회, 2012, 38쪽.  13)김대원, “해양오염 방제체제의 선진화 방안”, 한국해양환경공학회지, 2000, 12쪽.  14)이완섭 외, “해양환경관리: 일본 해양오염 관리 기관인 해상보안청”, 한국해양과학기술협의회 공동학술대회 초록집, 2005, 656쪽.  15)김대원, 앞의 글, 13쪽.  16)최영출 외, 앞의 글, 30쪽.  17)국토해양부, 앞의 글, 11쪽.  18)http://www.uscg.mil/d1/prevention/NavInfo/navinfo/documents/F-Environmental_Protection.PDF (2013. 4. 7 검색).  19)http://ec.europa.eu/idabc/en/document/2282/5926.html(2013. 4. 7 검색).  20)국토해양부, 앞의 글, 11-12쪽.  21)최영출 외, 앞의 글, 48쪽, 56쪽.  22)http://ils.yonsei.ac.kr/asapro/board/show.htm?bn=board15&fmlid=105&pkid=106(2013. 4. 8 검색).

    Ⅳ. 조직기능 통합화에 따른 기대효과 및 효율화 방안

    위 논의에서는 해양환경관리와 해양조사분야를 중심으로 현행 체계상의 문제점을 살펴보았다. 이를 정리하면, 해양오염방제에 있어서는 두 가지 측면에 문제가 제기되는데 이는 방제기관 다원화로 인해 국가방제업무의 비효율성이 발생한다는 점과 지방항만청과 지자체가 해양오염 문제를 해결하기에는 적합하지 못한 전문성을 갖추고 있다는 것이다. 따라서 해경이 실제 방제 업무를 담당하고 있다는 현실을 고려할 때 새로운 체계상의 통합화가 모색되어져야 한다. 해양오염 예방의 경우도 출입검사기관의 다원화로 통합적 해양오염사고 관리가 어렵고, 행정혼선이 발생할 가능성이 높다는 점을 문제로 지적할 수 있다. 또한 해양오염 예방기관과 대응기관이 이원화되어 국가행정력이 낭비된다는 점이 문제로 제기된다.

    그리고 해양환경관리공단의 지도, 감독권에 있어서도 이중적 관리로 인한 행정효율성 저하문제뿐만 아니라 해양환경관리공단이 가지고 있는 본연의 임무인 해양오염방제 분야를 실제 담당하기에는 한계가 있다는 것이다. 이는 해양오염방제 만이 아니라 너무나 많은 미션을 설정하여 운영되고 있기 때문이다. 따라서 보다 전문화된 능력과 인력을 갖추고 있는 기관으로 업무의 통합화가 이루어져야 할 것이다.

    마지막으로 해양조사(수로측량 및 해양관측)에 있어서는 해양조사원의 턱없이 부족한 장비와 인력으로 실질적이면서도 적극적인 조사가 불가능하다는 점, 그리고 안전상의 위협, 해양이용자에 대한 적극적인 수요에 대한 창출이 어렵다는 점, 공신력이 부족하다는 점 등을 지적할 수 있다. 따라서 해상에서 365일 24시간 업무수행이 가능한 기관으로의 통합화가 요구되는 것이다. 이하에서는 체계적 통합화에 따른 기대효과와 그 효율화 방안으로는 어떤 것이 있는지 논하고자 한다.

       1. 기대효과

    해양오염방제의 경우 현재 해양수산부, 해양경찰, 지자체, 해양환경공단으로 분화되어 있는 업무를 해경으로 통합할 경우 다음과 같은 이점이 있을 것으로 판단된다. 첫째, 해경으로 통합이 이루어지면, 방제지역의 구분 없이 신속한 방제조치가 가능하여 초기 대응역량이 강화되어 해양오염의 확산을 방지할 수 있다. 둘째, 해양오염 업무를 한 기관에서 수행하게 됨으로 행정의 효율성을 증가시킬 수 있다. 즉, 동일한 업무의 다원적 수행으로 인한 인력·예산 낭비가 방지되어 항만시설 방제, 해상방제, 그리고 해안방제조치 및 관리·감독 기관을 실질적으로 방제 역량이 있는 기관에서 일원화하여 담당하게 하고, 그외 기관은 방제지원 기관으로 선정하면 보다 큰 효과를 기할 수 있다. 따라서 해양경찰이 해상방제 뿐만 아니라 해안방제도 담당하도록 하고, 지자체는 해양경찰을 지원하는 형태로 운영하는 것이 바람직할 것이다. 또한 항만·해상·해안방제지휘체계를 일원화하고, 유관기관별 역할 분담 및 책임소재를 명확하게 하여 효율적인 방제지위체계의 재정립할 필요도 있다.

    해양오염예방(해양시설 출입검사, 해양환경관리업 등록관리)의 경우에 있어서도 해양수산부와 해양경찰로 분산된 업무를 해양경찰로 통합할 경우 다음과 같은 이점을 기할 수 있을 것으로 판단된다. 첫째, 해양시설 신고와 출입검사의 통합이 이루어져 사전예방활동을 보다 강화할 수 있다. 즉, 해양오염 유발시설에 대한 관리 및 감시 기능 강화로 오염행위에 대한 규제 및 감시업무 수행의 효율성을 증대시킬 수 있다. 이를 통해 기존의 유류오염 중심에서 해양으로 유입되는 하수·폐수 등을 포함한 종합적 해양환경관리가 가능해질 수 있다. 둘째, 해양시설 관리와 출입검사의 일원화로 행정의 효율성을 증대시킬 수 있다. 즉, 해양오염 유입원에 대한 종합 DB구축을 통해 해양오염 예방과 감시체계를 강화하고 오염물 유출시 신속한 대응이 가능하게 된다. 또한 해양시설, 육상시설의 오염물질 배출 등 해양환경 침해행위에 대한 사전예방활동과 해양환경관련 단속업무가 동시에 수행될 수 있다. 셋째, 권한과 책임의 일원화로 국가 해양행정의 책임성과 신뢰성을 강화할 수 있다. 즉, 해양오염을 위한 예방활동과 해양오염 방제활동에 대한 일원화가 가능해져 책임감 있는 예방활동 전개가 가능하며, 해양오염발생 시 신속한 방제활동 전개로 국민에게 신뢰받는 해양행정의 구현이 가능하게 된다.

    해양환경관리공단 지도·감독에 있어서 해양경찰로 통합이 이루어질 경우 첫째, 해양환경관리공단을 국가해양오염방제 전문기관으로 육성이 가능해 질 수 있다. 이는 공단의 前身인 해양오염방제조합을 설립한 것은 민간차원의 해양오염방제 역량을 강화하기 위함이며, 공단의 주 업무를 방제업무에 집중하여 지속적으로 육성할 필요가 있기 때문이다. 또한 대형오염사고 발생 시 해양경찰청을 중심으로 국토교통부, 공단 등이 역할분담을 통해 사후 수습이나 방제동원 임무를 수행하고 있으나, 허베이 스피리트호 사고와 같은 국가적 재난상황에 효율적으로 대응을 위해서는 공단의 지휘·감독권을 일괄적으로 해양경찰로 이관되어야 한다. 둘째, 유류방제(해경)와 오염물질방제(공단)의 시너지 효과가 창출될 수 있다. 해경으로의 통합으로 유류·폐기물과 기타 오염물까지 통합된 해양환경관리가 가능해 질 것이고, 해양환경오염에 대한 사전 예방 및 사후 방제에 이르기까지 해경의 감독으로 일원화된 공단업무가 이루어질 가능성이 높다.

    해양조사에 있어서도 해경으로 통합이 이루어지면 해양조사 역량이 강화되어 해양영토에 대한 주권 확대가 이루어질 것이다. 즉, 우리나라 해양 영토에 대한 24시간 조사가 가능하여, 보다 정밀한 해양 영토에 대한 정보 획득이 용이질 것으로 판단된다. 또한 국가 자원(예산·인력) 절감의 효과를 기할 수 있다. 왜냐하면 추가적인 장비 투입없이 해양경찰 경비함정(280여척)을 활용하면 되고, 365일 24시간 해양 기상관측이 가능해 수심, 조류 방향 등 각종 조사가 원활하게 이루어지기 때문이다. 그리고 이와 더불어 해양조사에 대한 공신력 제고 및 국가해양재난 안전망 구축이 가능해 질 것이다. 대한민국 전 해역에 대한 실시간 해양조사로 해양 정보에 대한 신뢰성 확보로 해양안전사고 예방이 구축될 것으로 보인다<표 4 참조>.

       2. 효율화 방안

    1) 해양오염방제

    해상오염방제는 해양경찰청 해양오염방제국이 관할하며, 각 해양경찰서 산하 해양오염방제과에서 이를 수행하고 있다. 그리고 이와 별개로 각 지방항만청에서는 항만시설에 부착된 오염물질 방제를 담당하고 있으며, 항만 외 연안 오염 방제는 관할 지자체에서 담당하고 있다. 이처럼 현행 해양오염방제 조직은 지방항만청, 해양경찰서, 지자체로 분산되어 있어 다양한 문제가 노정되는 만큼 보다 효율적인 관리와 집행을 위해 해상방제인원과 장비 등 방제역량을 갖춘 해양경찰로 통합하는 것이 바람직하다. 따라서 지방해양경찰청 해양오염방제과를 항만오염방제와 해상오염방제로 구분하여 운용하는 것이 효율적 측면에서 바람직한 조직재편이 될 것이다.

    2) 해양오염예방

    해양환경관리업 등록관리는 해양수산부와 해양경찰청으로 이원화 되어 있으며, 해양수산부에서는 해양정책국이 관할하며, 각 지방항만청 해양환경과에서 이를 수행하고 있고, 해양경찰청의 경우 예방지도과에서 이를 수행하고 있다. 해양시설 등록의 경우 지방항만청과 지자체가 분담하고 있으며, 선박의 등록은 지방항만청이 관리하고 있다. 그러나 해양시설의 출입검사와 선박 출입검사는 지방항만청과 해양경찰청으로 구분되어 있다. 해양시설과 선박 및 해양환경관리업 등록 및 출입검사의 관할기관이 분산되어 일원화된 조직체계로 통합할 필요성이 제기되므로, 이에 대한 업무를 해양경찰청 오염방제국 산하 예방지도과에서 일괄적으로 담당하도록 일원화할 필요성이 있으며, 이를 근거로 하여 각 지방해양경찰청에서 권역별 해양시설, 선박, 해양환경관리업 등록 및 출입검사에 대한 전반적인 해양오염예방업무가 이루어 질 필요가 있다. 해양시설과 선박 및 해양환경관리업 등록 및 출입검사업무를 위해 각 지방해양경찰 해양오염방제과 예방지도계의 역할을 강구하는 것이 바람직한 조직재편 방향성이라 할 수 있다.

    3) 해양환경관리공단 지도·감독권

    해양환경관리공단의 조직은 전략기획실, 경영관리본부, 해양보전본부, 해양방제본부, 해양사업처, 해양환경개발교육원으로 구성되어 있고, 해양환경관리공단에 대한 지도·감독권은 해양수산부와 해양경찰청으로 이원화되어 있다.

    방제역량의 강화 측면에서 공단의 방제업무를 중점적으로 육성하기 위해 해경의 지도·감독이 강화될 필요성이 있으며, 또한 종합적인 해양환경보호 목적을 위해 해양경찰청 해양오염방제국의 역할이 필요하며, 이를 통해 공단에 대한 지휘체계 일원화를 도모할 수 있다.

    이를 위해 해양경찰청 내 오염방제를 비롯한 전반적인 공단의 해양환경관리사업을 관장할 수 있는 부서 확대가 고려되어야 할 것이다. 공단의 방제 중점 육성에 따라 지방해양경찰청 오염방제과의 업무를 유류방제와 유류 외 기타 오염물질 방제로 구분하여 방제역량 강화를 위한 부서 확대를 고려해 볼 수 있다.

    4) 해양조사

    수로측량 및 해양관측의 업무는 국립해양조사원에서 담당하고 있으며, 주로 해류관측, 수로측량, 국립해양기본도 작성 등의 업무를 수행한다. 그러나 해양환경관리공단의 해양조사선박 8척, 그리고 부족한 장비로 우리나라 영해 및 배타적 경제수역에 대한 해양안전을 위한 해양조사 및 관측이 곤란하며 해양조사는 대부분 비실시간·비연속적으로 진행 중이며, 대부분 민간위탁으로 수행되고 있는 것이 문제이다. 그러나 해경이 가지고 있는 280여척의 경비함정을 활용하고, 365일 24시간 해양 기상관측 및 조사가 가능하다는 점을 고려해 볼 때 해경으로의 통합을 통해 보다 높은 효율성을 기할 수 있다. 이에 따라 해양경찰청 산하 경비안전국의 역할을 확대하여 수로측량 및 해양관측 업무를 해경이 직접 담당하는 것이 바람직할 것이다. 이를 위해 지방해양경찰청 경비안전과 해상안전계로 조직의 업무를 이관하는 방안을 강구할 필요가 있다.

    Ⅴ. 결 론

    우리나라 해양환경 관리와 관련 정책, 그리고 주무기관이 다양하게 상존하고 있어 상호 연계성이 부족하여 그 효율적 관리 측면에서 한계가 노정되고 있다. 제도간 연계성이 확보되어 있지 않아 사업추진 과정에 관계 기관 간의 협의와 조정체계 또한 미흡한 실정이다.23) 따라서 국가적 차원에서 해양 분야, 특히 해양환경 분야의 업무 효율성 제고와 재정건성 강화, 인력 활용적 측면에서 산재된 기관별 업무 분야의 통합 필요성을 논의하여야 한다.

    현행 해양오염방제강화 분야의 경우 해양수산부 지방항만청(항만시설)과 해양경찰청(해상방제), 지자체(해안방제), 해양환경관리공단(방제지원)으로 업무가 분산되어 있는 것을 실질적인 관리와 집행이 가능한 해경으로 통합하여 방제역량을 보다 한층 강화시킬 필요가 있다. 또한 해양환경관리업 등록관리에 있어서도 해양수산부와 해양경찰청으로 이원화되어 있어 행정혼선과 대국민 불편 초래, 국가인력 및 장비의 낭비가 심화되는 만큼 예방기능과 대응기능이 동시에 가능한 해경으로 통합화가 이루어져야 한다. 뿐만 아니라 해양환경관리공단 지도·감독에 있어서도 현행 국토교통부와 해양경찰청이 이원화된 상태에서 관리하고 있어 행정의 비효율성 문제를 초래하고 있다는 점, 그리고 기름·폐기물 방제와 기타 오염물질 방제 관리의 이원화로 종합적 해양환경 보호가 저해되고 있다는 점, 또한 사고 발생시 적절한 해양오염 대응과 방제업무의 일관성이 결여되는 문제를 해결하기 위해서도 해경으로의 통합을 통해 지휘체계의 일원화를 도모하여야 한다.

    해양조사 분야에 있어서도 국립해양조사원이 비실시간, 비연속적으로 조사활동을 실시함에 따라 해양안전이 담보될 수 없는 만큼, 365일 24시간 해양의 기상관측과 조사가 가능한 해역으로의 통합이 이루어질 필요가 있다. 이로 인해 수로측량, 해양관측, 지형 조사 업무에 효율성이 기대되고, 국가예산 및 인력의 절감효과 및 대국민서비스를 제고시킬 수 있는 계기가 된다.

    해외사례의 분석을 통해서도 알 수 있듯, 미국과 일본, 유럽에서도 우리의 해경과 같은 기능을 담당하는 미연방경비대(USCG)와 일본 해양보안청이 해양환경 오염과 관련된 업무를 통합하여 담당하는 것을 통해 볼 때도 우리에게 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 따라서 일원화된 유해물질 사고 예방 및 대응을 위한 관리체계의 구축을 위해서는 무엇보다 관련된 수많은 법률들이 함께 개정되어야 하는 난관도 있지만, 중앙정부에 의한 일방적인 대책이나 관리조직의 신설보다는 기존의 관리 조직이나 계획을 종합적인 관점에서 재구성함으로써 유해물질에 대한 규제보다는 안전한 관리를 위한 체계적 관리 계획 및 시행의 연계성, 효율성, 실효성을 제고하는 안전관리체계를 구축하여야 할 것이다.24)

    23)윤진숙 외, 국가해양환경정책의 진단 및 방향 설정에 관한 연구, 한국해양수산개발원, 연구보고서, 2009, 210쪽.  24)이환범·장철영, 앞의 글, 133쪽.

  • 1. 윤 진숙 2009 국가해양환경정책의 진단 및 방향 설정에 관한 연구 google
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  • [<그림 1>] 해양경찰청 오염방제 조직체계
    해양경찰청 오염방제 조직체계
  • [<표 1>] 각 기관별 업무
    각 기관별 업무
  • [<표 2>] 기관별 방제역량(2011. 6월 기준)
    기관별 방제역량(2011. 6월 기준)
  • [] 
  • [<그림 2>] 해양수산부 해양오염예방 조직
    해양수산부 해양오염예방 조직
  • [<표 3>] 출입검사기관 및 대상
    출입검사기관 및 대상
  • [<그림 3>] 해양환경관리공단 방제체계
    해양환경관리공단 방제체계
  • [<그림 4>] 국립해양조사원 조직도
    국립해양조사원 조직도
  • [<표 4>] 해양환경관리 및 해양조사 분야 통합 후 기대효과
    해양환경관리 및 해양조사 분야 통합 후 기대효과