도로에서 발생하는 교통사고는 대부분 운전자의 과속, 주시 태만, 중앙선 침범 등에서 비롯되는데, 이는 전방에서 벌어지고 있는 공사 상황을 인지하지 못해 급감속이나 갑작스런 차선 축소 등에 신속히 대처하지 못하는 데에서 기인한다고 볼 수 있다.

실제로 도로 확장공사 전·후의 교통사고를 조사해 본 결과, 공사 시행 중에는 자주 발생하던 교통사고가 공사를 완료한 후에는 단 한 건의 사고도 발생하지 않았던 사례도 조사된 바 있다. 이는 결국 공사구간 진입 전에 충분한 안내와 경고만 잘 이루어져도 교통사고를 상당히 줄일 수 있음을 여실히 보여주는 예라고 할 수 있다.

도로공사구간의 문제는 비단 교통사고뿐만이 아니다. 교통의 흐름을 저해하여 교통혼잡을 유발한다는 점 역시 간과할 수 없는 문제이다. 이는 지역이나 시간대에 따라 혼잡 정도의 차이는 있겠으나, 모든 나라에서 교통수요 증가 및 도로 공급량 부족으로 인하여 발생하는 일반적인 문제로 대표적인 외부불경제(negative externality)1)라 할 수 있다.

지난 2008년 우리나라의 교통혼잡비용은 총 26조 9천억원으로 이는 국내총생산(GDP)의 2.62%에 달하는 수준이며, 2008년 당시 국가예산 256조원의 10%를 상회하는 엄청난 규모이다. 따라서 교통혼잡을 완화하여 사회적 낭비 요소인 외부불경제를 어떻게 감소시킬 것인가 하는것도 매우 중요한 정책적 과제라 할 수 있겠다.2)

교통선진국이라 할 수 있는 미국, 일본 등에서는 이를 해결하기 위한 방안의 일환으로 교통유도제도를 도입하여 운영하고 있다. 교통유도란 교통유도원이 공사구간에 접근하는 차량이나 보행자에게 임의의 협력을 구하여 안전한 통행을 유도함으로써 교통사고 방지와 원활한 소통을 도모하는 활동을 말한다.3)

실제로 미국에서는 고속도로 전체 교통사고 사망자 중 도로공사, 건설, 유지 보수 등 공사구간에서 발생한 교통사고 사망자는 2~3%에 불과한 것으로 나타났다. 이는 작업구간에서 교통안전시설, 안전표지판 및 교통유도원(Flagger) 등 교통통제시스템에 의해 교통의 흐름이 적절히 유도되고, 위험에 대해서도 충분한 사전 경고가 이루어지고 있기 때문인 것으로 보인다.

이 중에서도 특히, 교통유도원의 교통유도업무가 교통사고 감소에 매우 큰 기여를 하고 있는 것으로 파악되고 있다. 한 연구보고서에 의하면 교통유도원의 교통유도가 교통사고 심각도를 56%나 감소시키는 것으로 나타났다. 뿐만 아니라 교통통제 무시, 부주의한 운전 및 제한속도 초과 등도 각각 54%, 40% 및 37%씩 감소시키는 효과가 나타났다는 연구결과가 발표되기도 하였다.4)

일본의 경우 지난 1972년 「경비업법」을 제정하면서 교통유도경비제도를 실시하였는데 교통사고 사망자가 가장 많았던 1970년에 약 1만 6,765명이던 것이 2011년에는 4,612명으로 줄어, 지난 40여 년 만에 무려 72%가 감소하는 효과를 보았다는 조사결과도 있다.5)

반면 우리나라는 교통유도업무와 관련하여 법 또는 제도적 규정이나 지침이 제대로 마련되어 있지 않은 상황이다. 굳이 관련 규정이나 지침을 찾자면 국토해양부의 「도로공사장 교통관리지침」에서 필요시 교통유도원과 유사한 임무를 수행하는 교통통제수 또는 통제수를 배치하도록 한 것과 한국도로공사의 「고속도로공사장 교통관리기준」에서 신호수에 대해 언급한 것, 경찰청의 「교통안전시설 등 설치에 관한 규칙」에서 차량유도요원에 대해 설명한 것, 그리고 지방자치단체의 「도로점용공사장 교통소통대책에 관한 조례」에서 교통안내요원을 언급한 것 등이 전부이다. 이들 문서를 보면 교통유도업무 수행자의 호칭조차 통일되어 있지 않으며 복장, 배치기준, 공사장 내 배치 위치 및 임무 등도 명확하지가 않아 교통유도업무의 중요성에 대한 인식이 제대로 되어 있지 않음을 알 수 있다.

이러한 현실을 감안하여 국내에서도 지난 2009년 4월 김정권 의원 주관으로 ‘교통유도 안전관리원’ 도입을 위한 법 개정 공청회가 개최되었으며, 동년 12월 4일에는 조진형 의원 대표발의로 교통유도업무를 「경비업법」에 추가하도록 하는 「경비업법」 일부 개정법률안이 상정되기도 하였다.

따라서 이 연구에서는 교통선진국의 교통유도경비제도에 대한 실태와 운영효과에 대해 고찰해보고 여기에서 우리나라 교통유도제도 도입시의 시사점을 고찰하고자 한다.

1)외부불경제란 한 사람의 행동이 다른 사람에게 의도하지 않은 손해를 끼치는 것을 의미하며 영국의 경제학자 A. 마셜에 의해 최초로 주창된 개념으로 제3자에게 손해를 끼치면서 아무런 비용을 지불하지 않는 것을 뜻한다. (www.konetic.or.kr 검색일 2013. 10. 10).  2)심건길, “도시교통혼잡완화를 위한 대안모색”, 광주·전남 행정학회보, 제2호, 1992, 25쪽.  3)김태환, “교통유도경비 도입방안에 관한 연구: 일본사례를 중심으로”, 한국경호경비학회 제21회 국제학술세미나 자료집, 한국경호경비학회, 2008, 35쪽.  4)Li, Yingfeng & Bai, Yong., “Effectiveness of Temporary Traffic Control Measures in Highway Work Zones”, Safety Science, vol 47, 2009, pp. 455-456.  5)日本警察廳, 平成23年中の交通死亡事故の特徴及び道路交通法違反取締り状況について, 警察庁交通局, 2012, 2面

1) 교통안전시설에 의한 교통유도

교통안전시설이라 함은 도로상의 안전보장 및 교통소통 증진을 위해 도로 이용자에게 균일한 행동을 유도하기 위해 설치되는 시설을 말한다6) 공사구간에서 교통유도에 사용되는 교통안전시설은 크게 교통안전표지와 교통안전시설물로 구분된다.

교통안전표지의 형태는 도로의 위험상태 등을 알려주는 주의표지, 도로 규제상태를 알려주는 규제표지, 도로 통행방법 등을 알려주는 지시표지, 그 외에 보조표지, 노면표지 등으로 세분된다.

교통안전시설물의 종류는 운전자 또는 보행자를 다른 경로로 유도하는 데에 사용되는 도류화(導流化)시설(라바콘, 드럼 등), 공사장이 계속 유지될 경우 또는 야간공사 시에 필요한 조명시설(경고등, 고무튜브식 전등 등), 차량 등의 진입을 차단하는 차폐시설(방호울타리, 바리케이드 등) 및 기타 보조시설 등으로 구분된다

2) 교통유도원에 의한 교통유도

교통유도원에 의한 교통유도는 교통안전시설 외에 교통유도원을 배치하여 병행 운영하는 경우를 말하는데, 교통유도원에 대해서는 교통통제수, 신호수, 차량유도요원과 같이 관련 지침마다 사용 호칭, 역할 등이 조금씩 상이하다.

첫째, 교통통제수는 국토해양부의 「도로공사장 교통관리지침」에 따르면, 교통통제의 여러 방법 중 운전자들에게 주의 및 방향 지시를 하기에 부적절하거나 특별한 주의를 요하는 경우 통제수를 배치하도록 하고 있으며, 전방에 교통통제수가 근무 중임을 인식시키는 표지를 설치하도록 하고 있다.

교통통제수는 수신호와 깃발 사용 절차 및 현장 여건을 숙지하고, 1일 6~8시간 동안 정해진 지점에 위치하여 통제 활동을 수행한다. 주요 업무는 공사구간 내 보행자의 안전관리, 통행차와 인접 작업자들의 작업지역 이탈 시 경고 및 통과 자동차에 필요한 속도유지 경고 등의 업무를 수행하며, 공사 형태 및 공사 시간에 따라 1~2명을 배치하도록 규정하고 있다.7)

둘째, 신호수는 한국도로공사의 「고속도로공사장 교통관리기준」에 따르면, 고속도로공사장의 안전관리를 위해 안전관리책임자(감독원 및 현장대리인 포함), 작업원, 신호수, 교통감시원 등을 배치하도록 하고 있다.

이 중 신호수가 교통유도원 역할을 하는데 업무 내용에 따라 전화신호수, 통제신호수, 서행신호수, 유도신호수 등 네 가지 유형으로 구분하고 있다. 신호수의 복장은 황색 조끼, 깃발, 안전모를 착용하고 호루라기를 휴대하며, 야간에는 반사 또는 액스밴드 착용과 신호봉을 휴대하도록 하고 있다. 서행신호수와 유도신호수의 역할은 로봇신호수가 대행할 수 있는데, 이 경우 로봇신호수도 신호수와 동일한 안전장구를 착용·휴대시키도록 규정하고 있다.

셋째, 차량유도요원은 경찰청 훈령 제635조 「교통안전시설 등 설치·관리에 관한 규칙」에 의하면 도로공사 신고를 접수한 관할 경찰서장은 공사장 교통통제 절차에 따라 현장을 확인하고 교통통제계획·교통안전시설 설치계획 등을 수정, 보완시키는 등 공사 기간 동안 현장을 점검하도록 하고 있다.8)

차량유도요원의 자격에 대해서는 차량유도 및 통제 능력이 있고 책임감이 왕성해야 하며, 수신호와 깃발 사용 하에 통행차량과 사람을 통제하여 안전을 유도할 능력이 있는지를 점검한다. 복장은 안전장구 착용, 야광밴드 등 야간 휘도(輝度) 반사장비를 휴대하고 있는지를 점검하며, 위치는 속도감속이 시작되는 지점(공사구간 60~90m 전방)에 배치하되 도심구간은 거리를 축소하고 복잡한 구간은 1인 2교대로 2~3개소, 보통구간은 1인 2교대로 1개소 배치하도록 관리하고 있다.

한편, 미국에서는 교통유도원(Flagger)이라는 호칭을 사용하고 있으며, 캐나다에서는 교통통제관(TCP: Traffic Control Persons), 호주에서도 교통통제관(TC: Traffic Controller) 등으로 부르고 있다. 일본에서는 교통유도업무를 「경비업법」에서 경비업무의 일부로 규정하면서 교통유도경비원으로 호칭하고 있다.

교통유도원이 배치되어 수행하는 업무 중 가장 중요한 일은 공사구간에서의 교통사고 발생을 최소화하고 교통혼잡을 감소시키는 일이다. 실제로 공사구간에서의 교통사고가 얼마나 심각한 상황인지는 물론 교통혼잡으로 인해 낭비되는 규모가 어느 정도인지 파악

1) 공사구간 교통사고의 심각성

경찰청 교통사고통계에 의하면 지난 10년간 우리나라 고속도로에서 발생한 교통사고 건수는 2002년 6,528건에서 2011년 3,800건으로 약 41.8% 감소하였으나, 그 중 공사구간에서의 교통사고만 보면 사고건수는 2002년 55건에서 2011년 43건으로 크게 감소하지 않은 것으로 나타나고 있다.

특히, <표 1>에서 보는 바와 같이 고속도로 전체구간에서는 사고 1건당 사망자 수가 평균 0.1명인데 비해 공사구간에서는 평균 0.21명으로 약 2배가 높은 것으로 나타나, 공사구간에서의 교통사고가 훨씬 심각하다는 것을 알 수 있다.

일반적으로 도로공사는 도로확장이나 교량보수, 덧씌우기, 갓길공사 등의 유형으로 구분되는데 교통사고가 가장 많이 발생하는 것은 공사기간이 장기간 소요되는 도로확장 공사이다.

또한 도로공사구간에서 발생하는 운전자 과실사고는 안전거리 미확보, 과속, 중앙선 침범, 주시태만, 졸음 등 여러 형태로 발생하는데 주로 발생하는 교통사고는 과속(22.7%), 주시태만 및 중앙선 침범(20.5%)이 대부분인 것으로 나타났다.9)

이 두 유형을 결합하여 분석해 보면, 도로에서의 교통사고는 도로확장공사 등 장기간 소요되는 공사장에서 급감속이나 차선감소 지시 등 전방의 안내를 신속하게 인지·대처하지 못하여 발생한다고 볼 수 있다.

2) 교통지체에 따른 교통혼잡비용 증가

도로상에서 발생하는 교통혼잡은 지역이나 시간대에 따라 혼잡의 정도에 따라 차이가 있을 뿐, 세계 모든 나라가 교통수요 증가와 한정적인 도로 공급으로 인해 부담하게 되는 대표적 외부불경제라고 할 수 있다.10) 교통수요가 증가하거나 도로공사 등으로 교통이 혼잡하여 차량의 운행속도가 기준 이하로 떨어짐으로써 발생하는 교통혼잡비용은 차량운행비용, 교통사고비용, 환경오염비용 등과 함께 교통부문의 사회적 비용을 구성하는 중요 요소이다.11)

교통혼잡비용의 경우 2008년 우리나라의 교통혼잡비용은 총 26조 9천억원으로 국내총생산의 2.62% 규모에 달하는 것으로 나타났다. 이는 2007년 2.65%에 비해 다소 낮아진 규모이며, 3.24% 규모에 달했던 2001년을 정점으로 증가세는 계속 둔화되고 있는 추세이다. 그러나 이규모는 2008년 당시 국가예산 256조원의 약 10.5%에 달하는 수준이며, 서울시 예산 21조원을 크게 상회하는 막대한 비용이다.

한편, 고속도로· 일반도로· 지방도 등 지역 간 도로의 교통혼잡비용은 2008년에 9조 9천억원으로 1999년 7조 6천억원에 비해 1.3배 증가한 반면, 서울· 부산· 대구· 인천· 광주· 대전· 울산 등 7대 도시부 도로의 교통혼잡비용은 17조원으로 1999년 9조 5천억원에 비해 1.8배가 증가한 것으로 나타났다. 이는 주요 도시에서 차량증가 및 교통혼잡에 따른 유류비, 시간가치비용 등의 증가에 기인하는 것으로 판단된다. 교통유도 업무가 이러한 교통혼잡비용을 경감시키는데 결정적 역할을 하는 것은 아니지만 공사로 인한 도로차선 감소 및 교통혼잡 유발은 결국 유류 및 시간가치비용의 증대를 초래하는 만큼, 교통 흐름을 효과적으로 유도하는 업무는 매우 중요하다는 것을 간과해서는 안 될 것이다.

6)임선호, “교통사고율에 영향을 미치는 요인 분석”, 박사학위논문, 목원대학교대학원, 2009, 8쪽.  7)주간공사 시, 2차선도로 1방향 폐쇄로 교대통행을 할 경우는 방향별 정지선 앞에 각각 1명씩 배치하며, 작업장 내 횡단보도가 포함되어 있는 때에는 횡단보도 양측에 각 1명씩 배치한다. 야간공사 시엔 상기한 주간공사 시의 2가지 유형을 포함하여 일방향 및 양방향 차선폭을 축소하여 야간에 공사하거나, 이동공사 및 작업장 내에서 중장비활동 반지름이 통행차선을 침범하는 경우 공사구간 전방 30~50m 지점에 1~2명 배치하도록 하고 있다(『도로공사장 교통관리지침』 제5장).  8)『교통안전시설 등 설치·관리에 관한 규칙』(경찰청 훈령 제635호) 제15조(도로공사 신고 접수 시의 안전조치)를 보면, ①『도로교통법』제69조의 규정에 따라 도로공사 신고를 접수한 경찰서장은 지체 없이 현장을 확인하고, 신고서에 첨부된 도로점용 허가내용과의 일치 여부 및 교통통제계획·교통안전시설 설치계획 등의 적정 여부를 면밀히 검토하여야 하고, ②경찰서장은 별표1의『공사구간 교통관리 및 교통안전시설 설치기준』에 의하여 공사 시행자에게 교통통제계획·교통안전시설 설치계획의 수정·보완을 지시하고, 공사 기간 중에는 현장점검 및 지도·감독을, 공사 종료 후에는 원상복구 상태 확인 및 변상 등의 조치를 하여야 하도록 규정하고 있다.  9)이호원·현철승·주두환, “도로공사구간에서 교통안전시설 설치기준(안) 개발에 관한 연구”, 2011년도 기본연구과제, 도로교통공단 교통과학연구원, 2011, 52쪽.  10)조한선·이동민·박상준, “2008년 전국 교통혼잡비용 추정과 추이 분석”, 수시연구, 한국교통연구원, 2010-09, 68쪽.  11)손의영·황기연, “자동차 소유, 운행의 사적·사회적 비용 비교 연구”, 시정연 R-11, 서울시정개발연구원, 2001, 17-18쪽.

1) 법적 근거

미국의 경우 교통유도업무를 전담하는 교통유도원(Flagger)제도가 시행되고 있다. 교통유도원은 도로공사 등으로 교통이 혼잡하거나 장애물이 있는 지역에서 작업자나 운전자 또는 보행자의 안전을 유지하고 교통흐름을 원활하게 유도하는 역할을 한다.

미 연방도로국(FHWA)12)에서는 미국 전역에 「교통통제장치 통일운용지침」(MUTCD)13)을 제정하여 시행하고 있는데, 이 지침에는 교통통제장치(TCDs: Traffic Control Devices) 운용에 대한 정부의 정책, 도로표지 및 교통신호 등 모든 교통통제장치의 국가표준을 정해 놓았다.

특히, 교통통제장치의 메시지, 색상, 설치위치, 모양, 크기 등을 표준화함으로써 각 주의 교통정책이 다르더라도 운전자 및 보행자가 메시지 전달 내용을 쉽게 이해할 수 있을 뿐만 아니라 전체적인 형태를 규격화함으로써 경제성 측면에서도 효과를 보도록 했다.

이에 따라 각 주에서는 「교통통제장치 통일운용지침」(MUTCD)을 그대로 적용하거나 또는 해당 주의 실정에 맞게 부분적으로 보완한 지침을 제정하여 사용하고 있다.

교통유도원에 대해서는 <표 2>에서와 같이 교통유도원의 자질, 가시성 높은 안전복장, 수신호 장비, 교통유도 절차, 교통유도지원 자동장비(AFAD: Automated Flagger Assist Devices), 교통유도원의 유도 위치(Flagger stations) 등에 대한 기준을 설정하여 각 주에서 교통유도원 교육시 이를 활용하도록 하고 있다.

2) 교육 및 인증제도

미국의 교통유도원제도는 각 주마다 세부 규정을 조금씩 달리하고 있다. 특히, 교육 및 인증제도의 경우 대부분 정식 자격제도를 운영하지만 일부 주에서는 교육이수만으로 교통유도원 자격을 주거나 또는 교육은 공사업체 등에 자율로 맡기고 인증제도만 운영하기도 한다.

교통유도업무가 교통의 원활한 흐름 유도 외에 도로 공사장 주변에서 발생하는 사고를 경감시키도록 한다는 데에도 취지가 있는 만큼, 공공안전에 대한 책임이 있고 또한 공사장 작업자들과의 접촉이 빈번한 교통유도원에 대한 교육훈련은 매우 중요하다고 볼 수 있다.

이와 같은 이유로 교통유도원이 되려면 첫째, 특정 지침을 분명하고 확실하면서도 정중하게 주고받을 수 있는 능력, 둘째, 잘못 이동하는 차량의 위험을 피하도록 신속하게 대처하는 능력, 셋째, 자주 바뀌는 상황에서 임시 교통통제 구역으로 접근하는 운전자에게 명확한 지침을 전달할 수 있는 신호장비(깃발, 막대기 등) 운용 능력, 넷째, 응급상황에서도 가장 안전한 교통통제 방법을 찾아서 적용할 수 있는 능력, 다섯째, 위험한 교통 상황임을 인식하고 작업자들이 피할 수 있는 충분한 시간 내에 주지시킬 수 있는 능력 등 인성 및 판단력을 고루 갖추어야 교통유도원의 자격이 주어진다. 따라서 교육 내용도 이러한 능력 배양에 중점을 두고 있다.

미국 공사장 안전정보센터14)에 의하면, 주(콜롬비아 특별구 포함) 중 하와이주와 인디아나주를 제외한 49개 주가 교통유도원제도를 시행하고 있으며, 각 주 교통부(DOT: Department of Transportation)에서 고속도로 건설과 관련한 표준 사양(Standard Specification) 또는 건설 매뉴얼(Construction Manual)을 제작하여 이 기준에 따라 교통유도원제도를 운영, 관리하고 있다.

각 주에서는 다양한 방법 및 기관을 통해 교육과정을 개설하고 있으며, 일부 주에서는 필기 및 실기시험을 통과한 후 인증서를 발급하여 유도원 채용 시 반드시 인증서를 제출하도록 하는 등 체계적으로 관리하고 있다.

교육 및 인증기관으로는 주 자체적으로 교육기관(Training Center)을 운영하거나 주가 인정하는 동등 자격을 갖춘 기관, 미국 교통안전서비스협회(ATSSA: American Traffic Safety Services Association), 국제시립신호협회(IMSA: International Municipal Signal Association), 국가안전협의회(NSC: National Safety Council), 노동자협회, 대학 등 다양한 기관에서 실시하고 있다.

또한 일부 주에서는 인증서의 유효기간을 정해 두고(통상 2~4년) 기간 경과 시 갱신토록 함으로써 교통유도 관련 변경규정 및 방법 등을 새롭게 숙지시키는 등 보다 강화된 제도를 운영하고 있다.

교육방법은 대부분 「교통통제장치 통일운용지침」(MUTCD)의 내용을 중심으로 하되, 각 주 특성에 맞춘 지침서(Flagger's Handbook)를 제작하여 교육하거나 비디오 및 동영상을 활용하고 있으며, 실제 장비를 이용한 실기테스트도 실시하고 있다.

한편, 교육대상에 따라 교육과정도 다양하게 구분되는데, <표 3>에서는 미국 교통안전서비스협회(ATSSA)의 교통통제업무 관련 교육과정을 비교, 정리하였다.

이 교육과정을 보면, 교통유도업무 지원자를 대상으로 기본지식을 습득시키는 교통통제기술자(TCT)교육, 교통유도원 강사 지원자를 대상으로 강의 기법을 가르치는 교통유도원 강사교육(FIT), 교통유도 전문가를 대상으로 하는 교통통제 감독관(TCS)교육, 작업장 내 사고 발생 시 조치, 관리 및 고려사항 등의 기본 원칙을 설명하는 긴급교통통제(ETC) 교육, 교통통제계획 설계에 필요한 엔지니어링 개념을 연구하는 교통통제 설계전문가(TCDS)교육 등 다양한 과정을 운영하고 있다.

1) 법적 근거

일본의 교통유도경비제도는 1972년 「경비업법」을 제정하면서 교통유도경비를 경비업무의 일부로 규정하였으며, 2005년 국가공안위원회 규칙 제20호 「경비원 등의 검정 등에 관한 규칙(警備員等の檢定等に關する規則)」을 통해 정식으로 경비원 검정제도를 실시하였다.

일본 「경비업법」 제2조 제1항 제2호에서는 경비업무를 사람이나 차량의 혼잡한 장소 또는 이들의 통행에 위험이 있는 장소에서의 부상 등의 사고 발생을 경계하고 방지하는 업무로 규정하고 있다.

또한 「경비원 등의 검정 등에 관한 규칙」 제1조에서는 특정 종별 경비업무를 정의하고 있다. 동 규칙 제4항을 보면, 「경비업법」 제2조 제1항 제2호에서 규정하는 경비업무 중 공사 현장이나 기타 사람 또는 차량 통행에 위험이 있는 장소에서의 부상 등의 사고 발생을 경계하여 방지하는 업무를 교통유도경비업무(교통유도에 관한 것에 한함)라고 정의하고 있다.15)

이와 같이 일본에서도 교통유도는 도로공사 현장이나 주차장 등에 출입하는 차량이 도로를 통행하는 차량이나 보행자에게 피해가 가지 않도록 그 출입을 유도하고, 도로공사 등이 대중교통에 미치는 피해를 줄이기 위해 일반차량이나 보행자의 통행을 유도하는 것을 의미한다.

그러나 교통유도는 법적으로 통행차량 및 보행자에 지시, 명령을 할 수 있는 권한이 인정되지 않기 때문에16) 경찰이 도로교통의 안전과 원활한 흐름을 위해 「도로교통법」상 권한에 따라 행하는 교통정리와는 본질적으로 다르게 보고 있다. 즉, 교통유도는 어디까지나 일반인이 통상수행할 수 있는 범위 내 업무이며, 교통유도를 받는 사람의 자발적인 협력을 바탕으로 통행 차량과 보행자에게 피해를 주지 않아야 한다.

법적으로 아무런 권한도 인정되지 않는 경비원이 「도로교통법」상 정해진 차량 또는 보행자의 통행 방법과 다른 유도를 행하는 것은 오히려 교통 혼란을 야기하여 자칫 교통사고를 일으키는 원인이 될 수도 있다.

또한 교통유도경비원의 교통유도를 받은 사람이 「도로교통법」을 위반한 경우 교통유도경비원 본인도 「도로교통법」 위반의 책임을 지게 될 수 있으므로 교통유도경비원은 「도로교통법」, 특히, 차량 및 보행자의 통행 유도방법에 대한 규정을 충분히 숙지할 것을 강조하고 있다.

이에 따라 일본에서는 교통유도경비원에 대한 교육 및 자격검정제도를 매우 엄격하게 규제하고 있는 것이다.

1) 1·2급 교육 및 자격검정제도

일본에서는 교통유도경비업무를 수행하고자 하는 자에 대해 그 지식과 능력을 평가하는 교육 및 자격검정제도를 실시하고 있다.17)

자격검정제도는 1급과 2급으로 구분되며, 검정응시자가 2급 검정 합격 후 다시 1급 검정을 받기 위해서는 합격증명서 교부 후 1년간 교통유도경비 업무에 종사해야 검정에 응시할 자격이 생긴다.

자격 취득의 방법은 크게 두 가지로 구분된다. 하나는 도도부현 공안위원회가 직접 주관하는 학과 및 실기시험에 응시하여 합격증을 교부받는 직접검정 방법이다. 다른 하나는 경비원 특별강습 사업센터가 실시하는 특별강습(강습회)을 수강하고 수료증을 받은 후, 이를 도도부현 공안위원회에 제출하여 학과 및 실기시험을 면제받고 서류심사만으로 합격증을 취득하는 방법이다.18)

특별강습 수강 방법에는 현직 경비원이 경비회사를 통해 각 도도부현 경비업협회에 신청하여 수강하는 방법과 경비원 희망자를 대상으로 하는 강습에 신청하는 방법이 있다. 각 도도부현 경비업협회가 주관하는 특별강습을 수강하려면 「경비업법」에서 정한 기본교육 15시간 이상 및 업무별 교육 15시간 이상의 신임교육을 수강하여야 한다. 경비원 희망자 대상의 강습은 이러한 신임교육을 받을 필요는 없으나 일정이나 강습시간이 장기간 소요되는 불편함이 있다.

도도부현 공안위원회가 주관하는 학과 및 실기시험의 과목을 살펴보면, 2급 검정의 학과시험 과목은 경비업무 관련 기본사항, 법령 관련 사항, 차량 등의 유도에 관한 사항, 공사현장이나 사람 또는 차량통행에 위험이 있는 장소에서의 부상 등 사고발생 시 응급조치 관련 사항 등이 며, 주로 관련분야에 대한 고도의 전문지식을 보유하고 있는지의 여부로 판정한다. 1급 검정 학과시험의 경우 교통유도경비업무의 관리에 관한 사항이 추가된다.

2급 검정의 실기시험 과목은 차량 등의 유도에 관한 사항 및 공사현장이나 사람 또는 차량 통행에 위험이 있는 장소에서의 부상 등 사고발생 시 응급조치 관련사항에 대해 고도의 실무 전문능력을 보유하고 있는지를 판정한다. 1급 검정 실기시험의 경우 교통유도경비업무의 관리에 관한 사항이 추가된다. <표 4>에서는 1급 검정에 대한 학과 및 실기시험 과목과 그 판정기준을 정리하였다.

지난 2006년 자격검정제도를 시행한 이후 2011년까지 도도부현 공안위원회의 직접검정 및 등록강습기관의 강습회를 통해 합격증명서를 교부받은 사람은 <표 5>에서 보는 바와 같이 1급 검정 취득자가 총 2만 1,534명, 2급 검정 취득자가 총 16만 6,775명에 달하는데 이는 일본 경비업체에 등록된 전체경비원의 35.5%에 해당하는 규모이다.

이 중에서 교통유도경비 관련 검정 취득자는 1급 전체의 23.9%인 5,140명으로 가장 많고, 2급 검정 취득자도 2급 전체의 43.5%에 달하는 7만 2,495명으로 가장 많은 비중을 차지하고 있다. 특히, 2011년 한해만 봐도 2급 검정 취득자가 6,493명으로 전체 1만 7,223명의 38%에 달하는데, 이는 그만큼 교통유도경비업무가 수요도 많고 경비원들에게도 관심이 많다는 것을 보여주고 있다.

2) 경비원지도교육 책임자 제도

일본에서는 1, 2급 검정합격 경비원 외에 경비원지도교육 책임자 제도도 운영되고 있다. 1982년 「경비업법」 개정에 따라 기계경비업무 관리자와 함께 제도화된 자격증 제도로서, 주로 경비원지도 및 교육에 관한 계획을 작성하고 이를 바탕으로 실질적인 교육 실시 및 교육기록을 관리하는 업무를 맡고 있다.

경비원지도교육 책임자 자격증 부여는 도도부현 공안위원회가 주관하는데, 국가공안위원회에서 실시하는 경비원의 지도·교육업무에 대한 경비원지도교육 책임자 강습과정을 수료했거나, 공안위원회가 강습과정과 동등 이상의 지식과 능력을 갖추었다고 인정하는 자에게 부여한다.

경비원지도교육 책임자 강습과정을 수강하려면 1급 검정에 합격했거나, 2급 검정 합격 후 1년 이상 교통유도경비업무에 종사하였거나 또는 최근 5년간 교통유도경비업무 종사기간이 통산하여 3년 이상일 경우 신청이 가능하다. 단, 2005년 「경비업법」 개정 이후로 교통유도경비업무가 아닌 다른 종류의 경비업무 종사기간은 합산하여 반영되지 않는다.

<표 6>에서와 같이 2011년 현재 경비원지도교육 책임자 자격증을 교부받은 사람은 총 12만 6,213명에 이르고 있으며, 교통유도경비가 포함된 2호 자격증 교부자는 3만 9,770명에 달하고 있다.

12)FHWA(Federal Highway Administration)는 미국 전역의 고속도로, 교량, 터널 등의 신규건축이나 유지보수, 보존관리 등의 업무를 총괄하는 조직으로 1966년 설립되었으며, 1967년에는 공공도로의 관리기능까지 담당하고 있다.  13)MUTCD(Manual on Uniform Traffic Control Devices)는 미국 내 모든 공공도로, 고속도로, 자전거도로, 전용도로 등에 교통통제장비들을 설치 및 유지관리하기 위해 도로 관리자들이 사용하는 표준을 말하는 것으로, 1971년 FHWA에 의해 처음 제작된 이후 교통환경 변화 및 새로운 안전기술 등을 반영하기 위해 계속 수정·보완되고 있다.  14)The National Work Zone Safety Information Clearinghouse는 미연방도로국(FHWA) 후원하에 도로공사구간에서 운전자, 보행자, 작업자의 안전과 관련 된 종합정보 및 자료 등을 교통기관, 도로엔지니어, 건설사, 노동조합, 보험회사, 뉴스미디어, 기타 이해 당사자에게 제공하는 최대 기관으로 1995년에 설립되었으며, 웹사이트 http://www.workzonesafety.org를 운영하고 있다.  15)특정 종별 경비업무를 열거한 동 규칙에서는 교통유도경비업무 외에『공항법』제4조 제1항 각 호의 공항, 동법 제5조 제1항에 규정하는 지방관리공항 기타 비행장에서 항공기의 강취 등의 사고발생을 경계하여 방지하는 업무를 공항보안경비업무(항공기에 반입되는 물품검사 에 관한 것에 한함), 기계경비 및 공항보안경비업무를 제외한 경비업무 대상시설의 파괴 등의 사고발생을 경계하고 방지하는 업무를 시설경비업무, 사람의 혼잡한 장소에서의 부상 등의 사고발생을 경계하여 방지하는 업무를 혼잡경비업무(혼잡 정리에 관한 것에 한함), 운반중의 핵연료물질 등의 위험물(『원자력 기본법』 제3조 제2호에서 규정하는 핵연료물질 및 핵연료물질에 의하여 오염된 물질 등의 인화나 폭발, 공기 중으로의 비산, 주변지역으로의 유출 등으로 사람의 신체 또는 재산에 위험을 초래할 수 있는 물질)에 관한 도난 등의 사고 발생을 경계하고 방지하는 업무를 핵연료물질 등 위험물 운반경비업무, 운반 중인 현금, 귀금속, 유가증권 등의 귀중품에 관한 도난 등의 사고발생을 경계하고 방지하는 업무를 귀중품 운반경비업무 등으로 규정하고 있다.  16)일본 『경비업법』 제15조(경비업무실시의 기본원칙)에서 경비업자 및 경비원은 경비업무를 수행함에 있어 법률에 의해 특별히 권한을 부여받은 것이 아님에 유의하고, 타인의 권리와 자유를 침해하거나 개인 또는 단체의 정당한 활동에 간섭하여서는 안된다고 규정하고 있다.  17)『경비업법』제23조(검정)에서, 공안위원회는 경비업무 실시의 적정을 도모하기 위해 그 종류에 따라 경비원 또는 경비원이 되려고 하는 자에 대해 그 지식과 능력에 대한 검정을 실시한다. 검정은 그 종류의 경비업무에 관한 지식과 능력을 갖고 있는지를 학과시험과 실기시험으로 판정한다고 규정하고 있다.  18)조용철·김순석, “일본 민간경비원의 자격 및 훈련제도에 관한 연구”, 한국경호경비학회지, 제16호, 한국경호경비학회, 2008, 8쪽.  19)2005년 『경비업법』이 개정되면서 경비원지도교육 책임자의 자격증과 관련하여 경비업무를 1호경비(시설경비, 공항보안경비, 기계경비), 2호경비(교통유도경비, 혼잡경비), 3호경비(귀중품 운반경비, 핵연료물질 등 운반경비), 4호경비(신변보호, 긴급통보서비스) 등으로 분할하여 해당부문에 대한 전문성을 높였는데, 예를 들어 1호경비 자격증 보유자가 2호경비 교육을 할 수 없도록 규정했다.

공사구간 추돌사고를 감소시키는 데 교통유도원의 역할이 효과가 있는지를 실험하기 위해서 차선변경이 안되는 다섯 군데의 1차선 내 11개 공사구간에서 6,250대의 차량이동 시 시간 간격과 속도 데이터를 수집하였다. 그 결과, 교통유도원의 유도신호에 의해 짧은 차간거리 유지(maintaining short time gaps) 시 60~69%, 짧은 차간거리보다 시속 5마일 빠른 경우 85~95%의 추돌 가능성을 감소시키는 효과를 보고 있다고 나타났다.20)

또한 미국 사망자 분석보고 시스템(FARS)21) 보고서 중 자동차 충돌로 인해 발생한 사망자 현황을 보면 도로공사, 건설, 유지보수 등 작업구간에서 발생한 사망률이 작업구간이 아닌 곳에서 발생한 사망률에 비해 훨씬 낮은 것으로 나타나고 있다.

이는 작업구간에서는 교통통제계획에 따라 표지판, 교통유도원 등 통제시스템에 의해 교통흐름이 적절히 유도되고 또한 위험에 대해 충분한 사전 경고가 이루어지기 때문인 것으로 보인다.

<표 7>의 내용을 보면, 지난 10년(2001년~2010년)간 총 사망자 수 40만 2,589명 중 작업구간에서 발생한 사망자 수는 9,220명으로 전체 사망자 수의 2.3%에 불과하고, 나머지 97.7%(39만 3,369명)은 모두 작업구간이 아닌 곳에서 발생한 것으로 집계되고 있다.

일본의 교통유도경비제도의 운영효과는 교통사고 사망자의 감소와 경비업체의 사업영역 확대 및 고용증대 효과를 들 수 있다.

먼저 교통사고 사망자의 감소를 보면 일본 경찰청에 따르면 교통사고 사망자가 약 1만 6,765명이었으나, 교통유도경비제도를 시행한 1972년 부터 감소하기 시작하여 2011년에는 교통사고 사망자가 4,612명으로 줄어 약 72%의 감소 효과가 있었다. 이는 안전벨트 착용률 향상, 보행자의 법 준수, 음주사고 감소 등의 원인도 있겠으나, 교통유도경비원의 유도업무에 따른 사고 직전 차량속도 저하, 과속사고 감소 등의 효과도 큰 것으로 인식하고 있다.22)

다음으로 경비업체의 사업영역 확대 및 고용 증대 효과는 <표 8>에서 보는 바와 같이 2011년 말 현재 경비업체 수는 총 9,058개로 1972년 경비업 시행 초기의 775개에 비해 약 11.7배 증가한 규모이며, 경비원 수는 총 53만 1,111명으로 1972년 4만 1,146명에 비해 무려 13배나 증가하였다.

또한 교통유도경비업무를 수행하는 업체 수가 전체의 약 35%를 차지할 정도로 많이 참여하고 있는데, 이는 그만큼 고용효과가 증대했다는 것을 알 수 있다. 특히, 교통유도업무가 없을 경우에는 교통유도경비원을 다른 경비업무로 전환시킴으로써 인력과 업무의 효율을 높이는 효과를 얻고 있다.

이와 같이 일본은 교통유도경비제도 도입을 통해 교통사고를 획기적으로 감소시키는 한편, 경비업체를 통해 교통유도업무를 수행하도록 제도화함으로써 사업영역 확대, 고용 확대 및 공적 업무의 공백을 해소시키는 등 다각적인 효과를 본 것으로 파악되며, 이러한 운영효과 결과 일본의 민간경비업은 아래<표 8>와 같이 민간경비업의 발전과 고용확대를 가져왔다.

20)Avrenli, K. A., Benekohal, R. F. & Ramezani, H., “Flagger Effects in Reducing Likelihood of Rear-End Collisions in Work Zones”, Transportation Research Board 91st Annual Meeting, 2012.  21)FARS(Fatality Analysis Reporting Systems)는 미국 전역에서 자동차 교통사고 등으로 인해 발생한 사망내용을 주별, 연도별, 원인별로 상세하게 정리한 자료로서, 국가 고속도로 교통안전국(NHTSA: National Highway Traffic Safety Administration)에 의해 관리되고 있다(http://www.nhtsa. gov/FARS).  22)日本警察廳, 平成23年中の交通死亡事故の特徴及び道路交通法違反取締り状況 について, 警察庁交通局, 2012b,

교통 선진국이면서도 도로교통 및 안전에 대해 끊임없이 연구하는 미국, 일본, 캐나다, 호주 등은 교통유도업무를 시행함에 있어서도 매우 체계적이고 철저하게 규정과 제도, 교육과 인증체계를 갖추고 진행해 오고있어, 아직 제도 자체가 없는 우리나라에 시사하는 바가 매우 크다.

미국은 미 연방도로국에서 「교통통제장치 통일운용지침」(MUTCD)을 제정하여 미국 전역의 교통관련 시스템의 운영 원칙을 단일화하였으며, 49개 주는 이 지침을 근간으로 각 주의 실정에 맞게 실무적인 분야의 보완을 통해 제도를 완성시켰다.

특히, 교통유도원(Flagger)에 대해 「교통통제장치 통일운용지침」(MUTCD)을 통해 교통유도원의 자질, 복장, 수신호장비, 유도절차 및 공사 상황별 유도원의 위치 등 세세한 부분까지 기준을 정하였다. 이는 교통유도업무가 공사 현장의 안전 도모와 교통혼잡 완화에 얼마나 중요한 역할을 하는지를 알 수 있게 해준다.

교육 및 인증제도의 경우 각 주의 실정에 맞게 운영하고 있는데 대부분 정식 교육과 인증제도를 운영하지만, 교육은 해당 업체에 일임하고 인증제도만 운영하거나 또는 교육이수만으로 교통유도원 자격을 부여하기도 한다. 이는 교통유도원의 임무 자체가 어려운 것은 아니나 복무규정과 교통 법규, 응급사고 발생 시 조치 등 꼭 필요한 부분에 대해 반드시 숙지시켜 현장에 투입해야 한다는 의미로 해석된다.

교육 및 인증기관도 여러 곳에서 운영하고 있는데 대부분 주 자체 교육센터에서 교육하거나, 미국 교통안전서비스협회(ATSSA) 등 관련 협회 또는 학교 등의 기관에 위탁하여 시행하고 있다.

교육 내용 역시 필기와 실습, 평가 등을 포함하고 있으며, 비디오 및 자체적으로 지침서(Flagger's Handbook)를 제작하여 제공하고 있다. 또한 2~4년의 자격증 유효기간을 두어 기간 경과 시 재인증 받도록 함으로써 새로운 교통법규 등을 숙지시키고 있다.

한편 일본은 미국 등과는 다르게 경찰청에서 관리하는 「경비업법」에서 교통유도경비업무를 규정하고 있다. 「경비업법」에 근거하여 경비원에게 교통유도업무를 맡기고 있으며, 다른 민간경비원과 동등한 자격검정제도를 실시하여 1급 또는 2급 검정 취득자만이 교통유도업무를 하도록 했다. 검정시험은 학과시험과 필기시험으로 구분되며, 교육내용은 경비 관련 법규, 차량유도 요령, 사고 시 응급처치 요령 등을 포함한다.

미국, 일본 등은 교통유도제도 운영으로 상당한 교통사고 감소 효과를 나타내었다. 미국의 경우 지난 10년간(2001년~2010년) 교통사고로 인한 총 사망자 수 40만여 명 중 공사구간에서의 사망자는 9천여 명에 불과하다. 일본의 경우도 교통유도경비제도를 시행함으로써 시행 전에 비해 사망자 수가 70% 이상 감소하는 결과를 가져왔다. 이는 그만큼 공사구간에서의 사고 예방을 철저히 관리하고 있음을 의미한다.

이에 비해 우리나라는 아직 교통유도제도에 대한 법적 근거, 교육 및 인증제도 등이 전혀 없는 실정이며, 교통유도업무 종사자의 호칭조차 통일되어 있지 않다. 그러다 보니, 실제 공사구간에서의 교통유도는 형식에 그칠 수밖에 없으며 이로 인한 교통사고 역시 감소하지 않고 있다.

따라서 이제는 우리나라도 도로교통 안전 및 혼잡 완화 등을 위해 교통유도업무를 제도화할 필요가 있다고 판단된다.

현재 우리나라의 경우 교통유도업무에 대한 법적·제도적 강제 규정이 없으며, 단순히 도로 및 고속도로공사장 교통관리지침에서 가이드라인 정도의 업무수행 기준을 제시한 정도에 불과하다.

또한 고용노동부의 「건설업 산업안전보건관리비 계상 및 사용기준」에 의하면 공사장 내 작업자 보호를 위한 유도자·신호자의 비용은 건설관리비로 인정되고 있으나, 공사장 주변의 교통정리를 위한 유도자·신호자의 비용은 제외되어 있다. 따라서 공사 시행자는 전문교육도 시키지 않고 공사장 내 작업자 보호를 위한 유도자·신호자에게 교통유도업무 수행을 맡기거나 아니면 작업자에게 교통유도업무를 병행하도록 할 수 밖에 없는 것이다.

결국 교통유도업무는 형식적 수준에서 그나마 공사의 효율성 측면만을 우선시한 방향으로 진행될 수밖에 없는 것이 현실이며, 이로 인해 공사구간에서의 교통사고가 일반 도로구간에 비해 월등히 많이 발생하고 있는 것이다.23)

경제성장과 국민소득 향상으로 도로 이용의 수요는 더욱 증가할 것이 분명하고, 이를 충당하기 위한 도로점용 공사 역시 더욱 빈번하게 발생될 것이다. 이러한 상황에서 교통유도업무를 법적으로 관리하지 않을 경우 교통사고 및 교통혼잡에 따른 사회적 비용의 증가는 불가피할 것으로 판단된다. 따라서 이제는 우리나라에서도 교통유도업무를 제도적, 체계적으로 관리할 필요가 있다.

미국과 일본의 교통유도업무의 운영효과를 볼 때 우리나라의 교통유도업무의 제도화 방안은 다음과 같다.

첫째, 관련 법령 개정을 통한 법적 근거 확립이다.

교통유도업무에 대한 법적· 제도적 근거를 마련하기 위해서는 먼저 교통유도원에게 법적인 자격을 부여하고, 부여된 자격에 부합하여 관리·운영 될 수 있도록 주관부처를 지정해야 한다. 이와 함께 기타 다른 관계 법령 및 조례의 개정과 각종 지침 및 기준의 재설정 등의 작업이 필요하다.

둘째, 교육훈련제도 도입을 통한 업무의 질 향상이다.

차량의 흐름을 안전하게 유도하는 건설 작업자의 일원인 교통유도원이 항상 사고의 표적이 되고 있음을 지적하며, 교통유도원에 대한 체계적인 교육훈련이 안전을 예방할 수 있다.24) 뿐만 아니라 교육을 받은 교통유도원은 업무의 효과 또한 높은 것으로 나타났다.25)

교통유도업무에 법적·제도적 근거가 확보되었다 하더라도 이 제도가 실질적인 효과를 볼 수 있으려면 이에 부합하는 교육훈련 시스템이 뒷받침 되어야 한다. 교통유도제도를 운영하고 있는 선진국의 교육제도를 분석·비교하여 우리나라 실정에 맞는 교육훈련제도 도입을 검토해야 한다.

셋째, 국가자격제도 도입을 통한 전문성강화이다.

교통유도업무는 도로 공사구간 주변에서 작업자·운전자·보행자 모두의 안전을 보호하여 발생 가능한 교통사고를 예방하고 교통혼잡을 최소화하는 중요한 업무이다. 따라서 단순히 형식적인 교육으로 끝아고 수료증 부여로 마무리하는 교육과정이 되어서는 안 된다. 교통사고 발생으로 인명피해는 그 어느 것과도 비교할 수 없을 만큼 치명적이다. 자칫 교통유도의 작은 실수로 인명을 앗아가는 대형사고로 이어지지 않도록 철저하고 체계적인 교육과 함께 국가가 인정할 정도의 전문성을 부여 받은 자에 의해 수행되어야 한다.

이 연구에서는 미국과 일본의 교통유도업무의 실태를 파악하고 그 시사점에 대해서 제시하였다. 향 후 후속연구에서는 이러한 시사점을 바탕으로 보다 더 구체적인 운영방안에 대한 연구가 이어지길 기대한다.

23)신성균, “교통유도업무의 제도화방안에 관한 연구”, 박사학위논문, 동국대학교대학원, 2013, 88-90쪽.  24)Baron, J., Strome, T. L. and Francescutti, L. H., “The Construction Flagperson: A target for Injury”, Occup. Med. 48(3), 1998: 199-202.  25)Benekohal, R. F. & Kastel, L. M., “Evaluation of Flagger Training Session on Speed Control in Rural Interstate Construction Zones”, Transportation Research Record 1304, 1991: 270-291.