집회시위는 구성원들이 그들의 의사를 결집하여 표출하고 갈등을 해결하는 정치적 메커니즘으로서, 이것을 관리하는 국가의 정책은 민주화 발전 단계를 판단하는 척도가 되기도 한다. 경찰은 집회시위를 관리하는 핵심주체로서 헌법상 보장된 집회의 자유와 경찰의 존재 목적인 공공의 안녕과 질서유지를 동시에 추구해야하는 딜레마에 빠지기도 한다. 따라서 경찰은 상반된 가치를 추구하는 적정한 공권력 행사를 위해 정치적 중립과 더불어 집회시위 관리 정책에 대한 명확한 목표를 갖는 것이 매우 중요하다. 이를 위해 집회시위 관리 집행정책에 대한 객관적인 평가와 분석은 향후 더 나은 정책결정을 위해반드시 수행되어야 할 필요조건이라 할 수 있다.

지난해 경찰의 가장 큰 핵심 과제 중 하나는 G20 정상회의의 성공적 개최였으며 다양한 루트를 통한 사전 협의를 통해 타협점을 찾음으로써 큰 충돌이나 돌발 상황 없이 성공적으로 개최되었다는 평가가 지배적이라고 할 수 있다. 특히 과거 G20 정상회의 사례를 보면 개최지마다 반세계화 집회시위로 잦은 충돌이 있었음을 상기해보면 이번 G20서울 정상회의는 전 세계에 한국의 집회문화의 질적 향상과 높아진 국격(國格)을 보여줄수 있는 기회가 되었다고 볼 수 있다.

다만 여전히 남아있는 집회시위 현장에서의 경찰의 역할에 대한 불신과 폭력적인 집회시위 문화는 앞으로도 지속적으로 개선해 나가야할 문제라고 할 수 있으며, 이를 위해서는 경찰의 집회시위 관련 정책과 집행과정에 대한 더 많은 연구와 정책적 노력이 필요하다. 하지만 집회시위와 관련된 국내 연구의 경우에는 법률적 측면에서의 해석과 고찰이 주를 이루고 있으며 사례연구 등을 통한 질적 연구는 부족한 실정이다.1) 따라서 본 연구는 서구경찰의 집회시위관리모델을 기반으로, 한국경찰의 G20 집회시위관리정책 사례를 중심으로 질적 연구방법을 통한 분석을 실시하였다.2)

본 연구는 상세한 인터뷰와 관찰을 통하여 연구대상자의 관점에 좀 더 가까이 다가갈 수 있는 연구방법론이 필요하였고, 이에 문헌조사(Literature Review), 참여관찰(Participant Observation) 및 인터뷰(Qualitative Interview) 세 가지 질적 연구방법론을3) 사용하여 한국경찰의 G20 집회시위관리 정책을 분석하고자 하였다. 첫 번째로 문헌조사를 통하여 서구 경찰(英․美경찰)의 집회시위관리정책에 관한 이론적 모델 및 한국경찰의 집회시위대응정책을 고찰하였다. 한국경찰의 집회시위대응정책과 관련해서는 주로 경찰청의 내부문서․신문기사․시민단체의 행동계획 등이 이용되었다. 두 번째로 참여관찰(Participant Observation)을 통하여 G20 서울 정상회의관련 집회시위를 직접 관찰하였는바, 2010년 11월 11일 서울역에서 열린 G20 규탄집회가 주 관찰대상이었으며, 아울러 G20 행사장인 코엑스 주변에서 산발적으로 열린 1인 시위 및 기습시위도 현장 관찰의 대상이 되었다. 세 번째로, 인터뷰(Qualitative Interview)를 통하여, G20 기획 담당 경찰관 및 현장 대응경찰관, 그리고 시민단체를 대상으로 의견을 청취하였다. 질적 인터뷰의 경우 비구조화된(Unstructured) 방법론을4) 사용하여 응답자의 자발적이고도 예기치 않은 솔직한 답변을 듣고자 하였다. G20 정상회의를 전후로 하여 경찰청 G20 기획단 및 대변인실을 직접 방문하여 담당 실무자 및 계장을 대상으로 인터뷰를 실시했으며, 아울러 위 서울역 집회 시 현장에 있었던 진압 경찰관들도 인터뷰 대상이 되었다. 응답자의 서술형 답변은 질적 연구방법인 내용분석기법(Content analysis)을 통해 분석되었다.

특히 외적타당성(External validity)의 핵심인 내적 일반화(Internal Generalization)5) 확보를 위하여 문헌조사․참여관찰․인터뷰에서 나온 각각의 결과물을 분석한 후 일반화하려고 노력하였고, 이러한 조사결과에 대한 분석 및 일반화는 실제 정책 집행과 사례의 전술적 이슈(Tactical Issues)와 전략적 이슈(Strategic Issue) 측면에서 이루어졌다. 이를 통해 마지막으로 G20 정상회의 집회시위 관리상 성공요인과 부족한 점을 이론적 모델의 적용을 통하여 살펴본 후, 향후 더욱 발전된 한국경찰의 집회시위 관리정책개선을 위한 정책적 시사점을 제시하고자 하였다.

1)이승선, “‘1인 시위’에 있어서 ‘1인’의 개념에 관한 연구”, 언론과학연구 제10권 제2호, 2011, 380-420면; 구형근, “집시법상 집회와 시위에 관한 법적 고찰: 제한조치와 한계를 중심으로”, 토지공법연구 제48집, 2010, 317-339면; 이주락, “G20 서울 정상회의 관련 집회시위 경비방안: 이안 톰린슨 (Ian Tomlinson) 사망사건 분석을 중심으로”, 한국경호경비학회지 제24호, 2010, 125-146면; 이주락⋅최진혁, “스트리트 저널리즘과 경찰의 집회시위 대응에 관한 연구”, 치안정책연구 제24권 제2호, 2010, 29-52면; 이희훈, “평화시위구역제도와 국회⋅법원 인근 집회 금지에 대한 헌법적 평가”, 공법연구 제38권 제3호, 2010, 131-163면; 김태곤⋅하상곤, “집회시위문화의 개선을 위한 법적방안에 관한 고찰”, 한국민간경비학회보 제13호, 2009, 1-25면; 박경래⋅황정인⋅박노섭⋅안정민, 집회⋅시위에 대한 경찰대응 기준과 개선방안, 서울: 형사정책연구원, 2009; 박노섭⋅안정민, “집회시위에 따른 경찰물리력 행사기준”, 경찰법연구 제7권 제2호, 2009, 215-246면; 이재진⋅이정기, “표현 수단으로서의 1인 시위에 관한 탐색적 연구”, 언론과학연구 제9권 제4호, 2009, 603-638면; 오동석, “시민의식과 집회⋅시위의 자유”, 경찰법연구 제7권 제2호, 2009, 247-264면; 전용선, “한⋅불경찰관기동대 집회․시위 관리 전술 비교 연구”, 경찰학연구 제9권 제3호, 2009, 87-116면; 최경환, “정부의 집회시위대응방안연구”, 치안정책연구 제23호, 2009, 209-235면.  2)제1저자는 현재 영국․캐나다․한국․프랑스 등 G8 또는 G20 정상회의를 개최한(개최할) 국가의 경찰집회시위관리방식에 대한 비교연구를 수행하고 있다. 특히 이번 한국경찰의 G20 집회시위관리정책에 대한 연구수행을 위하여 미국 국무부로부터 풀브라이트 장학금을 수여받아 2010년 2월부터 7월까지 약 5개월간 이화여대 사회학과 객원교수(Visiting professor)로 재직하였다. 교신저자와 함께 G20정상회의 기간 동안 서울에서 열린 집회시위현장을 직접 방문하여 현장관찰 하였으며, 질적 인터뷰 및 문헌검색을 병행하였다.  3)세 가지 연구방법론의 선택은 다각검증(Triangulation)의 일종으로 연구의 구성타당성(ConstructValidity) 확보에 도움이 된다(C. Robson, Real World Research(Chichester: John Wiley &Sons Ltd., 2011), p. 158).  4)질적 인터뷰는 크게 구조․반구조화․비구조화 세 가지로 분류된다(N. Fielding and H. Thomas, Qualitative Interviewing, In N. Gilbert(Ed.) Researching Social Life(London: Sage Publications, 2008), p. 246), 비구조화된 인터뷰는 구체적인 질문이 아닌 일반적인 주제(a list of topics)를 가지고 대화형식의 인터뷰를 진행하는 방법으로써 현실에서 일어나는 현상을 알아보기 위해 가장 적합한 방법이라고 할 수 있다(J. Loftland, Analysing Social Settings: A guide to qualitative observation and analysis(CA: Wadsworth, 1971), p. 76). 본 연구에서 사용된 주제는 ‘의사소통’, ‘경찰의 물리력 사용’, ‘진압 및 체포 방법 및 시기’, ‘불법행위에 대한 대응방식’ 4가지로 구성되었고, 이 주제 내에서 자유롭게 질문과 답변이 오고 갔다. 다만 익명성(anonymity)을 보장하기 위하여 인터뷰 대상자의 이름을 밝히지 않는다.  5)양적인 연구방법론의 경우 통계적 ‘일반화(Statistical generalization)’를 기반으로 하고 있으나, 질적인 연구방법론의 경우 ‘분석적 일반화(Analytical generalization)’를 기반하고 있다. 이 때 질적연구의 분석적 일반화는 특정한 몇 가지 실험(experiments)에서 발견되는 동일한 지식 및 결과(particular set of results)를 통해 얻어질 수 있으며, 이를 반복논리(replication logic)라 한다. (R. K. Yin, Case Study Research - Design and Methods(London: Sage, 2003), pp. 40-45).

미국의 1960년대는 흑인폭동과 베트남 반전시위 등 각종 사회혼란으로 점철되었던 ‘혼란과 질주’의 시대였다. 이 당시 미국경찰의 집회시위관리정책은 유연성이 전혀 없이 오로지 물리력에만 의존하는 정책으로 일관하고 있었다. 1960년대 미국경찰의 집회시위관리 모습은, 경찰 감독관(Police Supervisors)들이 경찰관들을 일일이 쫓아다니면서 과도한 물리력행사를 자제시킬 정도로, 즉흥적이고 통제되지 않은 경찰력행사로 얼룩져 있었다.6) 물리력확대 모델(Escalated Force)은 1960년대 및 1970년대 미국경찰이 취했던 과도하고 통제되지 않은 물리력 위주의 집회시위관리모델이며 집회시위대가 폭력적인 과격행위를 한 경우 이보다 월등히 높은 물리력 행사를 통하여 이들의 폭력과격행위를 진압하는 방식이다.7) 기본적으로 집회시위권리에 대하여 낮은 우선권을 부여하고 새로운 형태의 시위는 거의 허용되지 않는다. 또한 경찰과 시위대간의 커뮤니케이션은 최소한으로 축소되며 심지어는 시위대의 불법행동을 선동하여 체포를 유도케 하는 ‘공작원(Agents Provocaeturs)’ 방법까지도 수반되는 집회시위관리정책이라고 할 수 있다.8)

하지만 이러한 과도한 물리력 행사는 사태의 진정을 가져오기 보다는 오히려 집회시위대를 자극하여 무질서와 혼란을 더 심화시켰고 이는 또다시 경찰의 물리력행사를 더욱 확대시키는, ‘혼란․무질서 - 물리력행사 - 반발로 인한 혼란․무질서 심화 - 더 강도 높은 물리력 행사’라는 악순환적인 결과를 초래하게 되었다.9) 이러한 경찰의 과도한물리력 행사에 대한 반성적 대안으로 1960년대 후반부터 반대의견을 표출할 수 있는 권리가 점점 포괄적으로 인정되기 시작하였고 동시에 경찰의 집회시위관리전략에 있어서는 물리력 사용보다는 대화(Dialogue)를 강조하고 동시에 사소한 법집행위반에 대해서는 이를 참고 인내하는 이른바 ‘협의관리모델(Negotiated Management Model)'이 대두되기 시작하였다.10)

협의관리모델(Negotiated Management)은 앞서 설명한 물리력확대모델과 정반대로 경찰과 집회시위단체와의 협력 그리고 폭력사태를 피하기 위한 양자 간의 협의 (Negotiation)를 바탕으로 하고 있다.11) 불법과격집회시위를 단순히 법질서확립의 대상으로만 이해하고 이에 대한 강력한 진압위주의 정책만 펼친다면 이는 오히려 더 큰 혼란과 무질서를 초래하여 더욱 더 과격한 폭력시위로 변질될 수 있다고 주장하고 있다. 협의관리모델은 헌법상 집회 및 결사의 자유에 대한 권리보장, 지역사회 혼란에 대한 인내(Tolerance), 경찰과 집회시위단체와의 의사소통(Communication), 폭력이 발생하는 상황에 대한 유연한 대처(Flexibility) 및 물리력 사용의 자제를 그 특징으로 하고 있다.

구체적인 전략으로, 집회시위에 앞서 경찰은 시위대 대표들을 직접 만나서 집회시위 동선 및 준수사항 대하여 구체적인 협의를 실시한다. 이러한 협의를 바탕으로 경찰은 기본적으로 집회시위를 보호하는 방향을 취하게 되고, 나아가 집회시위과정에 있어서 불필요한 오해를 방지하기 위한 대화창구를 항상 유지하게 된다. 물리력 행사는 최후의 수단 (Last resort)으로 여겨지며 과격폭력시위가 발생한 경우 최초 인내를 기본으로 하고 정도가 심화될 경우만 이를 평화적인 집회시위대와 분리하여 물리력을 통한 해산 및 검거에 나서게 된다. 나머지 평화적인 집회시위는 계속 진행됨은 물론이다. 이것은 예방모델(Prevention Model)이라고도 불린다.12)

1980년대와 1990년대 서구 경찰의 집회시위관리모델이었던 협의관리모델은 2000년대부터 시작된 반세계화시위를 기점으로 지시통제모델(Command and control)로 변화하기 시작하였다.13) 지시통제모델은 ‘깨진 유리창(Broken Window Theory)’이론을 기반으로 하고 있으며, 집회시위 시 발생할 수 있는 사소한 무질서 및 불법행위에 대하여 무관용 원칙(Zero tolerance)을 견지하는 정책이라고 할 수 있다. 이러한 불법행위에 대한 무관용 원칙을 바탕으로, 무질서와 혼란을 막기 위한 방편으로 집회시위의 세세한 부분까지 과도하게 관리하려(macro-manage)하기 때문에 지시통제모델이라고 명명되었다. Vitale(2005)에 따르면, 지시통제모델에 기반을 둔 경찰의 집회시위관리 정책은 ‘혼란 상태에 대한 극심한 반감(Aversion to disruption)‘, ‘통제된 접근(Controlled Access)’, ‘분리와 장악(Divide and Conquer)’, ‘충격과 위압(Shockand Awe)’, ‘무관용(Zero Tolerance)’의 5가지 일반요소로 구성되어 있다고 한다.

지시통제모델이 협의관리모델과 다른 점은 지시통제모델은 집회시위 시 허용되는 행위에 대하여 명확하고 엄격한 가이드라인을 일방적으로 제시하고 다만 이러한 가이드라인에 대해서 주최 측과의 협상은 거의 이루어지지 않는다는 것이다. 또한 집회시위 시 발생하는 각종 돌발변수에 대해서 경직된 태도를 고수하고 있으며 특히, 경찰이 제시하였던 허용된 행위에 대한 가이드라인을 넘어서는 행위가 발생한 경우비록 사소한(minor) 법질서위반행위라도 물리력 사용을 절대 자제하지 않으며 체포위주의 정책을 통하여 집회시위대와의 충돌도 불사한다. 반면 협의관리모델은 공공의 안녕과 질서에 대한 급박하거나 현존하는 위험이 있는 경우 최후의 수단으로만 물리력행사가 허용되고 있다.

또한 지시통제모델이 물리력확대모델과 구별되는 점은 물리력확대모델은 통제되지 않은(uncoordinated) 물리력 행사임에 반면에 지시통제 모델에서 물리력 사용은 고도로 계획화된 집회시위관리정책에서 나온 물리력행사라는 점이다. 따라서 지시통제모델에서 물리력 사용은 집회시위현장에서 경찰이 다시 통제력을 회복할 수 있을 정도로만 사용되고 있다. 경찰지휘관들에 의해 집회시위관리정책의 세밀한 부분까지 계산되어 계획되기때문에 현장 진압경찰관들에게는 재량권이 전혀 없다는 점이 특징이다. 물리력확대모델, 협의관리모델, 지시통제모델의 주요 차이점은 아래 표 2와 같이 요약될 수 있다.

6)J. A. Noakes and P. F. Gillha, Aspects of the new penology in the police response to major political protests in the United States 1999-2000, In D. Porta, A. Peterson, and H. Reiter(Eds.) The Policing of Transnational Protest(Aldershot: Ashgate Publishing Limited, 2009), pp. 99-101.  7)과도하고 통제되지 않는 물리력행사의 밑바탕에는 비이성적 군중행동(madding crowd)개념이 깔려있다고 할 수 있다(D. Schweingruber, “Mob Sociology and escalated force: sociology’scontribution to repressive police tactics”, The Sociology Quarterly, Vol. 41, No. 3(2000), p. 371.  8)D. Porta and H. Reiter, The Policing of Global Protests: the G8 at Genoa and its Aftermath, In D. Porta, A. Peterson and H. Reiter(Eds.) The Policing of Transnational Protest(Aldershot: Ashgate Publishing Limited, 2006), p. 13.  9)황규진⋅김학경, “협의관리모델 분석을 통한 한국 경찰의 집회시위 관리정책 연구”, 정보․보안 논문지 제11권 제2호, 2011, 67면.  10)R. Ericson and A. Doyle, “Globalization and the policing of protests: the case of APEC 1997”, the British Journal of Sociology, Vol. 50, No. 4, 1999, p. 591. 영국경찰은 1980년대 후반까지 물리력확대모델을 취하고 있었다. 특히 1980년대 대처 수상의 광산 국유화 정책에 맞서 광부들의 파업이 한참일 당시 이들의 파업을 종식시키기 위하여 강력한 진압정책위주의 물리력 확대모델이 사용되었다(D. P. Waddington, Policing Public Order: Theory and Practice(UK: Willan Publishing, 2007), p. 143; 황규진⋅김학경, 앞의 글, 67면).  11)D. P. Waddington, 앞의 책, pp. 10-12.  12)D. Porta and H. Reiter, The Policing of Transnational Protest: A Conclusion, In D. Porta, A. Peterson, and H. Reiter(Eds.), The Policing of Transnational Protest(Aldershot: Ashgate Publishing Limited, 2006b), p. 176.  13)A. S. Vitale, “From Negotiated Management to Command and Control: How the New York Police Department Polices Protests”, Policing and Society, Vol. 15, No. 3(2005), p. 284.

지금까지 서구 경찰의 집회시위관리모델을 고찰해보았다. 경찰의 집회시위관리 정책은 ‘집회⋅결사의 자유’와 ‘공공의 안녕과 질서유지’라는 두 가지의 법익을 서로 조화시킬 수 있어야 한다. 다시 말해서 집회시위의 권리를 보장함과 동시에 과격 폭력시위로부터 일반 선량한 시민의 권리를 보호해야 하며 이러한 의무는 일반 시민의 동의와 협조를 근거로 하는 것이다.14) 현재 미국경찰의 집회시위관리모델은 협의관리모델(NegotiatedManagement)에서 지시통제모델(Command and Control)로 변화해가고 있는 중이다. 지시통제모델의 경우 협상이 아닌 경찰의 일방적 가이드라인 제시로 의사소통이 이루어지고 있으며 사소한 법집행위반행위도 용납되지 않고 물리력 사용 또한 자제되지 않는 전략이다. 반면 협의관리모델은 집회시위단체와 쌍방향적인 협의를 통해 불필요한 갈등과 출동을 최소화하려고 노력하며 또한 물리력 사용을 최후의 수단으로 여기고 있다. 따라서 집회시위단체와의 협의와 동의를 강조하는 협의관리모델이 헌법상의 집회시위권리 및 인권 보장을 추구하는 모델이며 나아가 로버트 필경이15) 주창한 ‘주민동의에 의한 경찰활동(Policing by Consent)’16) 정신에 가장 근접해있는 모델이라고 생각된다.17) 다음에서는 앞서 살펴본 세 가지 집회시위관리정책을 분석틀로 사용하여 한국의 집회시위관리정책을 분석하도록 하겠다.

G20 정상회의 이전 한국 경찰의 집회시위 관리 패러다임은 ‘합법 보장, 불법 필벌’이었다.18) 그 결과 한국 경찰과 시위대간의 충돌은 ‘과격 시위 對강경진압’이라는 결과를낳기도 하였다. 아래 <표 3>에서와 같이 한국에서 폭력시위 비율은 1993년에서 1997년 사이에는 연평균 327건으로 전체 집회시위건수의 9.04%를 차지하였고, 1998년에서 2002년 사이에는 126건(1.12%), 2003년에서 2007년에는 86건(0.76%), 2008년에는 89건(0.66%)이 발생하여 93년 이후 매년 지속적으로 감소하는 추세를 보이고 있다.같은 기간 집회시위 진압과정에서 발생한 연평균 경찰부상자 수를 살펴보면, 1993년에서 1997년에 1,461명으로 가장 많았으며 1998년에서 2002년 사이에는 438명, 2003년에서 2007년 사이에는 656명, 2008년에는 577명, 2009년에는 501명으로, 과거에 비하여 크게 줄어들었지만 여전히 매년 수백 명의 경찰관과 전의경이 시위 진압과정에서 부상을 당하고 있다. 이러한 과격 시위는 추후 개최되는 집회시위에 더 많은 경찰 인력을 배치하게 만들고 그 결과 시위대와의 위화감을 조성하여 또 다른 과격시위를 양산하는 악순환을 겪기도 하였다.

또한 과격폭력시위는 보이지 않는 사회경제적 손실을 가져올 수 있다. 예를 들어, 2005년 12월 홍콩에서 열린 WTO 반대 및 신자유주의 세계화 반대 투쟁에서 한국시위대가 각목과 죽창을 사용한 장면 등이 외신들을 통하여 전 세계에 보도됨으로써 국가 이미지가 크게 손상되기도 하였다.19) G20 정상회의와 같은 국제적 규모 행사의 성공적인 개최는 국가 브랜드 가치 제고 측면에서 큰 중요성을 갖게 된다. 따라서 G20 정상회의에 대비하여 한국 경찰은 합리적이고 평화적인 방법으로 집회시위를 관리하고 시위대와의 충돌을 최소화하기 위한 방편으로 이른바 ‘합법촉진20)’의 개념을 사용하여 집회시위관리 패러다임의 전환을 시도하였다.

‘합법촉진 집회시위관리방침’은 시위대와의 물리적인 충돌은 방지하기 위하여 사전에 시위대 측과의 대화와 타협을 통해 평화적인 방법으로 의사표출을 할 수 있게 유도하는 것이다. 또한 현장에서도 물리력 행사를 위한 요건을 강화하고 경미한 불법행위에 대하여 유연하게 대처함으로써 시위대를 자극하지 않도록 하되, 묵과할 수 없을 정도의 불법행위가 있는 경우에는 엄정하게 대응하는 방식을 취하게 된다. 이러한 한국경찰의 집회시위 관리 패러다임 변화는 평화적인 집회시위 문화를 정착시키기 위한 노력의 일환이 라고 여겨진다. 일단 한국경찰의 G20대비 ‘합법촉진 집회시위관리방침’ 또한 집회시위단체와의 의사소통을 강조하고, 충돌의 확대를 막기 위한 방편으로 사소한 법위반에 대한 인내심을 강조하고, 개별 경찰관에 대한 관리감독 및 충분한 교육훈련을 강조한다는 측면에서 앞서 언급된 서구경찰의 ‘협의관리모델’과 유사하다고 생각된다.

문헌연구⋅참여관찰⋅인터뷰를 통하여 한국경찰의 G20 서울 정상회의의 집회시위관리방식을 실증분석해본 바, ① 의사소통(Communication), ② 가시성(Visibility), ③ 유연성(Flexibility), ④ 경찰관의 배치(Deployment of officers), ⑤ 물리력 행사(Use of force)의 5가지 전술적 이슈로 일반화될 수 있다.

1) 의사소통(Communication)

한국경찰은 G20 정상회의에 앞서 집회시위 단체들과의 대화를 통해 그들의 요구사항에 대한 정보를 수집하여, 과격 시위가 아닌 합법적이고 평화적인 방법으로 의사를 표출할 수 있도록 유도하였다. 특히 한국 경찰은 시위대 측에 법과 절차를 준수하도록 요구하는 명령적⋅지시적 규제수단을 택하는 대신, 그들의 의견을 경청함과 동시에 당면한 문제를 해결할 수 있는 합리적이고 실질적인 방안을 제시하도록 노력하였다. 예를 들어, UDT 동지회는 연금지급 방법 등에 있어서 다른 첩보부대와의 차별적인 대우에 대한 불만을 가져 G20 정상회의 기간 동안 서울 도심에서 강도 높은 시위를 강행하겠다고 선언하였다. 이에 경찰청장은 국방부와 UDT 동지회 간에 대화를 이끌어내어 공식적인 채널을 통해 그들의 요구사항이 전달될 수 있도록 하였다. 또한 노동단체 및 NGO 단체 등과의 지속적인 대화 노력을 통해 평화적인 집회시위에 대한 합의를 이끌어내었다.

아울러 한국경찰은 집회․시위 중에 불법행위가 발생한 경우 강제력 행사를 하기에 앞서 통상적인 절차로써 경찰 방송차를 통하여 불법행위가 계속될 경우 물리력을 행사할 수 있다는 사전경고 방송을 하고 있었고, 이는 2010년 11월 11일 서울역 광장에서 열렸던 反G20 집회시위에서도 예외가 아니었다. 물론 집회시위대들이 이러한 경찰의 경고방송에 항상 귀를 기울이는 것은 아니지만, 이러한 경찰 방송차를 통한 의사전달은 집회시위대들과의 불필요한 오해와 충돌을 막기 위한 중요한 절차적 수단이라고 여겨진다(그림 1참조).

2) 가시성(Visibility)

G20 서울 정상회의에서 한국 경찰은, 가시성(Visibility)을 높이기 위한 수단으로써 형광색 재킷(Yellow reflective jackets)을 착용하였다. 이는 집회시위 현장에서 시위대에 대한 경찰의 가시성을 높여 경찰의 권위(Police Authority)를 확고히 함과 동시에 폴리스 라인의 경계를 뚜렷하게 하여 공권력의 존재를 명확히 하는 역할을 수행하였다(그림 2참조). 또한 행진의 종착점을 명확하게 표시할 수 있는 ‘전자교통신호벽(Lightedtraffic barriers)’이라는 것도 배치하였는데, 이는 행진의 끝 지점을 사전 인식할 수 있게 함으로써 시위대와 경찰간의 불필요한 오해나 충돌을 방지하는 역할을 수행하였다.

다만 가시성의 개선과 관련하여, 미국과 유럽의 경찰이 실시하고 있는 개인식별번호 (Visible identification numbers)의 도입을 고려해볼만하다. 미국과 유럽의 경찰관들은 보통 헬멧이나 유니폼에, 불필요한 언행과 행동을 자제케 하고 경찰의 책임성(accountability)을 높인다는 측면에서 개인 식별번호를 부착하고 있다(그림 3참조). 물론 한국 경찰의 근무복에는 개인 식별장치로 이름이 새겨진 명찰이 부착되어 있으나, 진압부대에서 착용하는 진압복에는 명찰이나 번호 등 별도의 식별장치가 없고 소속부대를 표시하는 마크가 전부이다. 따라서 집회시위 진압과정에서 책임성(accountability)및 가시성(Visibility)을 높이고 행동에 대한 감독을 강화하는 측면에서 개인 식별번호 등과 같은 장치의 도입을 검토해볼 필요성이 있다.

3) 유연성(Flexibility)

한국경찰은 G20 정상회의 집회시위 관리에서 공공의 안녕을 해하거나 명백한 위법행위가 아닌 사소한 법위반에 대하여는 유연한 태도(Flexibility)를 보여주었다. 2010년 11월 11일 서울역에서 개최된 反G20 정상회의 집회시위에서, 허가되지 않은 목제상여가 등장했으나 한국경찰은 이에 대한 불필요한 강제력을 행사하지 않았으며, 행진 시에도 4개 차로를 모두 점거하여 사전 신고와 다른 양상으로 집회가 진행되었으나 이를 허용하고 질서유지를 위한 최소한의 관리활동으로 전환하여 시위대와의 불필요한 충돌을 방지하고자 하였다. 집회시위 현장에서 시위대와 경찰 간의 대치(Confrontations)와 충돌은 ‘반대의 場(Theater of opposition)’의 역할을 하게 된다. 즉, 시위대는 실제 폴리스 라인을 뚫고 지나가려는 목적이 아니라 보여주기 식의 상징적인 행동을 하는 것이다. 反G20 집회시위현장에서 보여준 한국경찰의 유연성 있는 집회시위 관리 방식은 이러한 미묘한 집회시위의 역학(Protest dynamics)을 충분히 이해하고 집회시위의 목적 및 경찰활동의 목적도 잘 수행한 사례라고 평가될 수 있다.

4) 경찰관의 배치(Deployment of officers)

2010년 11월 11일 서울역에서 개최된 反G20 정상회의 집회에는 총 2,000여명의 경찰관이 배치되었다. 대규모 경력의 배치는 집회가 불법집회로 변질될 경우 즉각적으로 대응할 수 있는 준비태세가 갖춰져 있음을 시위대에게 보여줄 수 있다. 하지만 3,000여명이 운집한 집회시위에 있어서 2,000명의 경찰력을 배치한다는 것은 (그림 4 참조) 합법촉진을 위한 집회 참여단체와의 대화과정에서 이미 평화적인 집회에 대한 협의를이끌어 내었음에도 불구하고 대규모 경찰관을 현장에 배치하여 시위대나 일반 국민들에게 억압감을 조성할 수도 있다는 문제점을 안고 있다. 또한 집회 참여단체들의 협의 이행에 대한 불신을 증명하는 행위가 될 수도 있으며, 현장에서 발생할 수 있는 여러 변수에 대한 즉각적인 대응 및 통제에 대한 자신감 결여를 보여주는 것이라고도 볼 수도 있다. 만일을 대비하여 많은 수의 경찰력이 필요할 경우라 할지라도, 최소한의 안전관리활동을 위한 경찰관을 제외하고 나머지는 보이지 않는 제2선이나 3선으로 배치하는 전술이 이루어져야 할 것이다.

5) 물리력 행사(use of force)

한국의 反G20 집회시위 대응에 있어서 물리력 행사는 그다지 큰 이슈가 아니었다. 첫째로, 한국경찰은 정상회의 前집회시위단체와의 대화를 통해 법을 사소히 위반하는개인이나 단체들에 대하여 즉각적인 실력행사를 하기 보다는 증거를 수집한 다음 사후 체포하는 방식을 취하겠다는 입장을 분명히 나타냈었다.21) 이는 사소한 법위반행위에 대한 강력한 제재가 오히려 폭력적인 집회시위를 초래할 수 있다는 우려에서 나온 조치였으며, 체포조(extraction teams)를 통한 실력행사는 오히려 집회시위의 폭력성을 증가시킬 우려가 있기 때문이었다. 둘째로, 상여가 불법적으로 등장했지만 한국경찰은 이를 원천봉쇄하거나 즉각적인 강제력을 행사하지 않는 등 유연한 자세를 보여주며 최소한의 물리력만 행사하였고, 이러한 물리력 행사도 몸으로 막아서는 소극적 전술로 이루어졌다. 이것은 앞서 언급된 영국 경찰의 ‘주민동의에 의한 경찰활동(policing by consent)’ 전술과 일맥상통하는 것으로서, 철제방어막이나 물대포, 고무탄, 호신용 분사액 등의 비치사성 무기(non-lethal weapons)를 사용하지 않고 인간 띠 형태로 폴리스라인을 구축하고 시위대와 직접 맞서는 전술인 것이다. 이러한 형태의 물리력 행사는 시위대가 폴리스라인을 뚫고 지나갈 의사가 있는지 아니면 단순히 상징적인 행동으로 경찰과의 충돌을 연출하는 ‘반대의 場’ 인지 여부를 판단할 수 있게 한다. 또한 비치사성 무기를 사용하지 않음으로써 시위대에게 주는 긴장을 감소시키고, 무기 사용을 통한 시위대의 부상을 방지할 수 있다는 장점이 있다.

한국경찰의 G20집회시위관리정책은 ①집회시위 장소의 규제(Protest Venue Restrictions), ②입국금지정책(Prohibition of Entry) 두 가지 전략적 이슈로 분석되었다.

1) 집회시위 장소의 규제(Protest Venue Restrictions)

집회시위 장소의 규제라는 전략적 이슈측면에서 볼 때 한국경찰의 ‘합법촉진적 집회시위관리방침’은, 정상회의 행사장으로의 접근을 허용하는 등 집회 시간 및 장소에서 더 유연한 견지를 취하고 있는 국제적 기준(International Standards)과는 다소 부합되지 않는 측면이 있었다. G20 정상회의 경호안전을 위한 특별법 에 의하여 정상회의 행사장인 COEX 부근에서의 집회시위는 원천적으로 허용되지 않았다. 이러한 원천적 금지조치는 미국이나 유럽의 집회시위대응방침과 가장 큰 차이점을 보인 부분이다. 특히 미국법원은, 집회장소에서 집회의 목표가 되는 행사장이 반드시 보여야 한다는 ‘Sight and Sound 원칙22)’을 일관되게 고수하고 있다. 이러한 원칙은 집회시위를 관리하는 주체인 미국 경찰에게 상당한 어려움을 유발하는 것도 사실이지만, 대체적으로 행사의 안전과 질서를 유지함과 동시에 합법적인 집회시위를 성공적으로 촉진하고 있다는 평가를 받고 있다.

한국경찰의 경우 G20 서울 정상회의 행사장에서 수 킬로미터 떨어진 서울역에서의 집회시위를 허용하였고 행진 거리도 1킬로미터로 제한하였다. 이렇듯 상당히 높은 수준의 규제는, 과거 2008년 미국산 쇠고기 파동 및 FTA 협정과 관련된 집회시위에서 발생한 불법폭력시위 후 경찰이 고수하고 있던 강력한 관리전략의 일환이라고 여겨진다. 한국의 헌법과 법률은 집회시위의 자유를 명시적으로 보장하고 있고, 경찰은 공공의 안녕과 질서유지에 위해가 있는 경우 또는 교통소통에 방해우려가 있는 경우에 한하여 제한적으로 금지통고를 할 수 있다. 하지만 현재 서울에서 발생하는 대규모 행진은 거의 제한되거나 금지통고를 받고 있는 등 예외적인 제한 규정이 자주 이용되고 있는 실정이다.

2) 입국금지정책(Prohibition of Entry)

2010년 G20 당시 폭력시위 전력이 있는 외국인 184명 등 총 204명 외국인의 입국이 금지되었다. 입국이 금지된 204명의 외국인에는 反G20 집회시위에 초청을 받은 저명한 시민단체 소속 인권운동가도 포함되어 있었다. 이러한 입국금지조치는, 폭력시위자와 합법적인 시민단체 활동을 위한 참가자를 구별하지 않고 일률적으로 입국금지시킴으로써 비폭력적인 시민단체의 활동을 제약하였다는 평가를 받을 수 있다. 경찰의 이러한 규제는 결과론적으로 안전하고 평화로운 집회를 성공적으로 유도하였지만, 반면에 집회자체의 정당한 안전을 위한 조치라기보다는 정책결정 과정상 정치적인 고려나 G20 자체에 대한 긍정적인 이미지를 만들어 내기 위한 의도적 노력이 반영된 결과라고 해석될 수 있다.

G20 정상회의 이전 한국경찰의 집회시위관리방침은, 합법행위는 보장하나 불법행위의 경우 사소할지라도 이를 처벌하는 ‘합법 보장, 불법 필법’의 관리방침이었다. 하 지만 2010년 G20 정상회의를 준비하면서 물리적 충돌을 막기 위한 방편으로 집회시위 조직단체와의 협의를 강조하고 집회시위가 더욱 더 과격해지는 상황을 막기 위하여 물리력 사용을 최대한 자제하는 이른바, ‘합법촉진’의 개념을 도입하게 되었다. G20 정상회의를 전후하여 서울지역에서 개최되었던 反G20 집회시위를 현장관찰하고 경찰관 및 시민단체들을 대상으로 인터뷰해본 결과, 전술적인 측면에서 실제 한국경찰은 불필요한 충돌과 오해를 막기 위하여 집회시위 단체와의 사전협의를 통하여 합의를 도출하였다는 점을 알 수 있었다. 두 번째로, 경찰은 우선적으로 시위대와 일정 거리를 유지하고 현장상황에 따라서 비치사성 무기의 사용 없이 몸으로 막아서는 최소한의 절제된 물리력을 행사했으며 세 번째로 이러한 물리력 행사에 앞서 공공의 질서에 큰 영향이 없는 사소한 법위반 행위(상여 및 4차로 점거)의 경우 이를 허용하는 적극적인 유연성도 보여주었다.

종합하면, G20 정상회의를 통하여 보여주었던 이러한 한국경찰의 ‘합법촉진적’ 대응방식은 인내(Tolerance), 경찰과 집회시위단체와의 의사소통(Communication), 폭력이 발생하는 상황에 대한 유연한 대처(Flexibility) 및 물리력 사용의 자제 측면에서<표 2>의 협의관리모델과 아주 유사하다고 판단된다. 다만, 보다 더 완벽한 ‘협의관리모델’이 되기 위해서는 앞서 지적한 바와 같이 전술적인 측면의 집회시위관리에 있어서 과도한 경력배치23)를 지양하고 경찰개인의 가시성과 책임성을 향상시킬 수 있는 개인식별장치의 도입이 필요하고, 전략적인 측면에서는 행사장 주변에서도 합법적인 집회시위를 허용하는 정책이 필요하며,24) 나아가 좀 더 정확한 위험성 평가(Risk assessment)에 근거한 입국금지정책이 이루어져야 한다고 판단된다.

14)김학경, “英경찰, 폭력시위 강경진압의 전통”, 미래한국 제369호, 2010, 22면.  15)1829년 당시 영국 내무부(Home Office) 장관이었던 로버트 필경(Sir Robert Peel)이 근대경찰의 효시인 수도경찰청(Metropolitan Police Service)를 런던에 창설한다(T. Newburn, Criminology (UK: Willan Publishing, 2007, p. 26).  16)영국경찰은 원래 ‘제복을 입은 시민(Citizens in Uniform)’이며 이에 시민의 대표로 전체의 시민의 뜻을 받들어 경찰임무를 수행해야 한다. 다시 말해서 경찰의 정책의사 결정 및 집행과정에 시민적 합의가 반드시 필요하다는 것이다 (박영미, “경찰활동과 로컬 거버넌스”, 한국거버넌스학회보 제11권 제2호, 2004, 58면).  17)C. Stott, O. Adang, A. Livingstone, and M. Schreiber, “Tackling Football Hooliganism: A quantitative study of public order, policing and crowd psychology”, Psychology, Public Policy and Law, Vol. 4, No. 2(2008), pp. 136-141.  18)유동배, G20 서울 정상회의를 중심으로 살펴 본 한국경찰의 집회시위관리 패러다임 전환, G20 집회시위 관리정책 평가 심포지엄, 경찰대학, 2011), 39면.  19)최경환, “정부의 집회시위 대응방안연구”, 치안정책연구 제23호, 2009, 213면.  20)2009년 런던에서 G-20 정상회의가 열렸을 당시, 런던의 금융 중심지라고 할 수 있는 시티지역(City)에서 대규모 반세계화 집회시위가 발생하였다. 이에 대하여 영국경찰은 강경한 진압정책을 펼쳤고, 그 도중에 이안 톰린슨(Ian Tomlinson)이라는 행인이 심슨 하우드(Simson Harwood)라는 경찰관의 경찰봉에 의해 가격당한 후 사망하는 사고가 발생하였다. 이로 인하여 경찰의 과도한 물리력 행사에 대한 국민적 비판이 높아졌고 이에 런던수도경찰청장(Metropolitan Police Service)이었던 폴 스티븐슨 경은 경찰의 집회시위정책의 전면적인 검토를 왕립경찰감사관실(Her Majesty’sInspectorate of Constabulary)에 의뢰하게 되고 최종적으로 ‘Adapting to Protest’라는 제목의 검토보고서가 발간되게 된다 (BBC NEWS, 2011; 황규진⋅김학경, 앞의 글, 2011, 70면). ’합법촉진‘의 개념은 위 ‘Adapting to Protest’ 보고서에 나온 ‘the facilitation of lawful protest’에서 차용되었다(유동배, 앞의 글, 39면).  21)유사하게 영국경찰도 훌리건 난동시 상황적 판단을 통하여 현장에서의 직접체포보다는 오히려 해산에 중점을 두기도 한다. 동시에 사진촬영 및 CCTV 등을 통하여 증거자료를 수집하고 이로써 난동꾼들을 사후 처벌하는 방식을 취하고 있다. 이는 엄격한 법집행에만 초점을 두고 체포에만 신경을 쓴다면 이는 오히려 현장에서의 혼란과 무질서를 더 악화⋅장기화 시킬 수 있기 때문이다(김학경, 대한민국경찰의 G20 정상회의 집회시위관리정책에 관한 분석보고서, G20 집회시위 관리정책 평가심포지엄, 경찰대학, 2011, 31면).  22)Sight and Sound 원칙: 집단적 행동을 통한 의사전달이라는 집회시위의 목적을 보장하고자, 그 대상이 되는 목표가 눈으로 보이고 목소리가 전달될 수 있는 장소에서 집회시위가 이루어져야 한다는 美법원의 원칙.  23)과도한 경력배치는 지시통제모델의 5가지 요소 중 ‘충격과 위압 (Shock and Awe)’ 요소 에 해당한다.  24)24) 이에 대한 근거법률이었던, G20 정상회의 경호안전을 위한 특별법 이 국민의 헌법상 집회결사의 자유를 과도하게 침해한 것이라는 비판도 상당하다(“여 단독으로 G20 경호특별법 통과", 한겨례, 2010. 4. 27).

경찰의 집회시위관리정책은 경찰과 지역사회의 관계를 잘 반영하는 거대한 축이고 따라서 경찰의 집회시위의 관리정책 또한 시민의 동의와 지지에 근거해야 한다. 한국경찰은 G20 정상회의의 완벽한 경호안전을 위하여 모든 영역에서 최선을 다했고 이에 대한 의심의 여지는 없다. 시위대와의 마찰을 최소화하기 위하여 대화와 협상, 충분한 준비 및 훈련, 그리고 유연한 대처자세를 보여줌으로써 그 목적을 충분히 달성했다고 볼 수있다. 이를 통해 국민의 의사 표현의 자유를 보장함과 동시에 일반국민의 안녕과 질서를 도모하는 평화적인 집회․시위문화를 한 단계 더 발전시키는 계기가 되었다고 여겨진다.

한국경찰의 G20 집회시위관리정책은 ‘합법촉진 집회시위관리방침’이라는 명목 하에 집회시위대와 대화를 통하여 그들의 의견을 청취하고 아울러 목적을 달성할 수 있는 합 법적 대안을 제시하였고, 사소한 법위반에 대한 관용의 원칙 및 개별 경찰관에 대하여는 인내심 및 유연성을 강조하는 정책을 시행하였다. 이를 통해 한국경찰의 G20 집회시위관리정책은 과거의 ‘진압’경찰의 모습에서, 인권을 중시하고 물리력 행사를 자제하며 시위대와의 대화를 중요시하는 ‘협의관리(negotiated management)’ 체계에 가깝다고 결론내릴 수 있다. 다만 한국 경찰의 G20 이후 집회시위정책의 발전을 위하여, 그리고 협의관리모델로의 완벽한 발전을 위해서는, 과도한 경력배치를 줄이고, 경찰 가시성 및 개인책임성 향상을 위한 개인식별장치의 도입이 필요하고 행사장 주변에서도 집회시위가 허용될 수 있어야 한다. 마지막으로 입국금지정책을 펼 경우에도 객관적인 위험성 평가에 근거해야 하며 이에 단순 집회시위 참가 외국인에 대한 과도한 입국금지정책은 폐지되어야 할 것이다.

이 연구는 서구경찰의 집회시위관리모델을 이론적으로 분석한 다음, 한국경찰의 G20 집회시위관리정책 사례를 분석하고자 하였다. 하지만 참여관찰과 인터뷰를 통한 질적연구방법론을 택함으로써 비록 분석적 일반화를 통한 반복논리로서 일반화를 시도하였으나, 통계적 일반화를 통한 실증적 검증이 부족한 점은 질적연구방법 및 본 논문이 가진 가장 큰 한계로 볼 수 있다. 하지만 후속연구에서는 한국경찰의 집회시위관리에 대한 더 많은 사례의 실증적 연구를 통한 일반화의 가능성을 제안해 볼 수 있다. 또한 과연 한국경찰의 ‘협의관리’ 모델이 헌법상 권리를 가장 잘 보호하는 바람직한 모델인지에 대한 검토 및 실증적 연구를 제안해 볼 수 있을 것이다.

폭력․과격 시위는 어떠한 경우에도 정당화 될 수 없다. 하지만 시민의 지지와 협조가 뒷받침되지 않은 절제력을 상실한 공권력의 행사도 결코 정당화 될 수 없다. 불법폭력시위에 대해서 결코 무기력해서도 안 되겠지만 경찰의 물리력 또한 시민들의 신뢰 및 협조를 바탕으로 최소한도 내에서 이루어져 한다. 집회시위문화의 바람직한 변화를 위해서는 시민과 경찰은 모두 하나의 목표를 향해서 협력해야 하는 당사자라는 점을 강조하면서, 마지막으로 영국왕립경찰감사관실의 ‘Adapting to Protest’ 보고서에 나온 문구를 소개하면서 논문을 마무리하고자 한다.25)

“We are in an age where consent cannot be assumed and policing, including public protest policing should be designed to win the consent of the public.”(우리는 시민의 동의가 당연시 되지 않는 시대에 살고 있다. 현재 우리가 살고 있는 시대는 바로, 집회시위관리를 포함한 모든 경찰활동이 시민들의 동의를 구할 수 있도록 설계되어야 하는 시대인 것이다).

25)25) HMIC (Her Majesty’s Inspectorate of Constabulary), Adapting to Protest - Nurturing the British Model of Policing (London: HMIC), 2009, p. 2.