한국사에 있어서 근대적 의미의 지방자치의 시발점은 1949년 7월 4일의 법률 제32호로 제정·공포되고, 동년 8월 15일부터 그 효력이 발생한 지방자치법부터이다. 우리나라에 있어서 지방자치제도가 최초로 제도화되었다. 전쟁이 한참이던 1952년 4월 정부는 지방의원선거를 실시하여 지방의회를 구성하였다. 이 선거는 한국사에 있어서 근대적 의미의 지방자치를 위한 최초의 선거였다는 점에 그 의의를 찾을 수 있다.

1961년 5․16군사 쿠데타에 의해 지방자치가 중단된 지 30여 년 만에, 그리고 1984년 여·야간의 정치적 합의가 이루어진 지 7년을 경과하여, 1991년 4월과 7월에 각각 기초정부와 광역정부의 의회가 구성되기에 이르렀다. 뒤이어 1995년 6월 27일 4대 지방선거가 동시에 실시되어, 동년 7월 1일부터 지역관리는 지역민이 선출한 사람에 의해 관리하게 되었다. 이와 같은 완전한 지방자치제도의 실시는 한국 근대 정치사에 있어서 대단한 의의를 갖는다.

한국고대행정의 토착화의 관점에서 백제가 부여계 고구려 유이민(流移民) 집단에 의해 건국되었다는 점은 복합성이 강한 사회로 백제사회의 성격을 규정하고 있다. 백제는 이처럼 지배층과 피지배층의 문화적 차이와 종족 구성상의 이중성 또는 이질성을 극복하기 위한 진통과정도 백제 정치·사회의 특징이라고 말할 수 있다. 백제가 직면한 또 다른 난관은 그 지향적인 특수성이었다. 마한의 영역은 북쪽으로는 예성강 유역으로부터 남쪽으로는 서남해안에 이르기까지 남북으로 길게 뻗쳐 있었으며, 그 동쪽은 백두대간이 천연적인 경계를 이루고 있다.

또한 백제는 두 차례의 천도(遷都)와 계속적인 영역의 변화 속에서 전개된 것이기 때문에 지방통치력이 어떤 식으로 지방을 편제하여 통치해갔는가 하는 지방통치체제의 연구는 백제의 지방 행정사를 구명(究明)하기 위한 단서를 제공해 주리라 생각한다. 백제를 공부하게 만드는 힘은, 과거란 것이 그저 흘러간 것이 아니고 현재의 현상을 이해할 수 있게 만드는 가장 중요한 요소라고 믿는 것이다. 백제의 행정환경과 지방통치를 설명하고 지방통치체제의 발전과 기능과 성격을 백제의 지방통치의 전개에 있어 지배적인 학설이나 정설이 정립되었다고 보기 어렵기 때문에 다듬어진 체계를 세우지 못하고 기록에 나타난 자료중심적인 고찰을 통해 규명해보고자 한다. 백제의 지방통치체제를 상고사적 또는 역사적 시각에서 만이 아닌 정치·행정학적인 분석과 시각에서 접근해보는 것은 큰 의의가 있다고 생각되었기에 많은 연구 자료의 검토와 접근을 통해 백제의 지방통치를 재조명해보고자 한다.

1) 백제의 건국

백제는 부여족의 일파가 한강유역에 정착하여 세운나라로서, 백제의 시조 온조왕은 주몽의 아들인데, 그 형 비류와 함께 남하하여 형 비류는 미추홀(메주골. 인천)에 도읍을 정하고, 온조는 하남 위례성(오리골. 서울 송파구 일대)에 도읍을 정하여 국호를 십제(十濟)라고 하였다. 그후 비류는 미추홀 땅의 물이 짜고 매우 습하여서 생활하기에 부적당함으로 위례성으로 돌아와 죽고, 백성들은 위례성으로 통합되었다. 그리하여 온조는 새로운 부족국가로서의 기반을 확립하여 국호를 백제라고 바꾸었다.(단기 2351. B.C. 18)1)

비류 백제가 인천과 충청도 일대의 항구에 자리 잡은 뒤 황해 연안의 중국과 만주, 일본까지 아우르는 해상 강국으로 발전했다는 것이 비류 백제설인데, 온조 위주의 백제를 기술한 <삼국사기(三國史記)>의 내용을 토대로 보면 비류가 죽은 뒤 그 세력이 온조 백제에 복속되어 비류 백제가 없어졌다고 표현한다. 비류 백제가 일본 대화국(大和國)을 건설했다는 주장이 있지만 아직 정설로 인정받지 못하고 있다.

백제는 처음에는 마한(辰國) 왕에게 조공을 바치며 좋은 관계를 유지하면서 국력을 키웠고, 마한의 주변 소국을 점령하면서 국력을 키워 나갔다. 마한의 국도를 함락시키고 50여 국을 토멸해 진국을 크게 위축시켰다. 정복지는 직접 다스리기도 했지만 편입되는 소국들의 지배 세력을 후(侯)로 봉해 체제에 편입시키기도 했다. 온조와 2대 다루왕 시기에는 말갈과의 전쟁이 많이 있었다.

건국 초기의 국가 안정은 5대 초고왕(肖古王, 166~214. 단기 2499~2547)때부터이다. 2대 다루왕, 3대 기루왕, 4대 개루왕은 모두 ‘루(婁)’로 끝나는 해씨(該氏)로 추측되는 비류계의 자손들이었는데, 초고왕부터는 부여씨로 추측되는 온조계의 왕들로 왕권이 세습된다. 초고왕은 소백산맥 일대에서 신라와 치열한 접전을 벌여 신라군을 크게 격파했다 그러나 고이왕 때에 이르러 비로소 엄격한 의미에서의 백제의 건국을 보게 된 것이다.2)

잘 알려져 있듯 백제왕국은 서력 기원전 18년에 한강(漢江) 하류의 현 서울시 일원(一圓)에서 건국되었다가 서기 660년 현 부여(夫餘)의 사비도성이 신라와 당의 연합군에 의해서 함락됨으로써 그 장구(長久)한 역사의 막을 내렸다. 이처럼 백제는 678년에 달하는 긴 역사를 갖고 있다. 다만 국가도 인간과 마찬가지로 하나의 생명체이며, 시기에 따라 영고성쇠가 뒤따랐음은 말할 나위도 없다.

2) 백제의 시기구분

백제의 흥망사를 개관할 때 먼저 그 역사를 몇 개의 시기별로 나누어 살펴보는 것이 편리하다. 이 경우 수도의 위치를 기준으로 해서 시기구분을 할 수 있다고 생각된다. 백제의 경쟁국가인 신라는 시종일관 경주를 고수했으나, 백제는 한성에서 탄생되어 웅진으로, 다시 사비로 몇 차례 수도를 옮겼다. 이 천도는 결코 단순한 일은 아니었다. 실로 그것은 매우 중대한 의미를 내포하고 있었다. 왜냐하면 천도에 수반하여 독제적 성격이 강한 왕도의 부족조직은 일단 약화되기 마련이며, 이에 따라 새로운 도읍지에 연고를 갖고 있는 지지 세력을 정치에 참여시키는 등의 방법으로 지배세력을 다시금 편성하거나 혹은 여러 가지 정치상의 개혁을 단행할 필요성이 제고되었기 때문이다. 사실 백제사의 경우 한성시대와 웅진시대 그리고 사비시대는 각기 국가체제라든가 사회 조직 면에 있어서 큰 차이를 나타냈다.

이처럼 수도의 위치를 기준으로 하여 시기를 구분한다면, ① 한성시대(B.C. 18 ~ A.D. 475), ② 웅진시대(475~538), ③ 사비시대(538~660)의 세 시기가 된다. 그런데, 그 중 첫 번째 한성시대는 493년간이나 되어 백제 전 역사의 대략 4분의 3에 해당한다. 이는 하나의 시기로서는 너무나 긴 기간이다. 더욱이 한성시대에 백제는 큰 변화를 겪었다. 왜냐하면 마한 54개 소국의 한 나라로 탄생한 백제가 차츰 성장하여 종주국인 마한을 압도한 끝에 마침내 마한사회 전체를 대략 통일했기 때문이다. 그러므로 백제의 마한 제압 내지 통일은 전후하여 한성시대를 두 시기로 나누는 것이 합리적이라고 생각된다. 이기동(2006)은 백제사를 다음과 같이 모두 네 시기로 정리해보고 있다.

제1기는 백제가 한강하류의 현 서울시 일원에서 조그만 성읍국가로 탄생, 차츰 주변 국가를 병합하여 연맹왕국을 형성했다가 마침내 마한 여러 나라를 대략 정복하여 큰 나라가 되기까지의 기나긴 과정이다. 제2기는 마한 통일로부터 고구려의 침략을 받아 한성이 함락되어 웅진으로 수도를 옮기기까지의 약 1백 년간이다. 제3기 웅진시대는 국가의 기반이 몹시 취약해진 상태에서 힘겹게 나라의 명맥을 이어가면서 국력 회복을 위해 몸부림치던 시대였다. 제4기 사비시대는 삼국간의 항쟁이 한껏 고조된 극심한 전란기였다. 백제는 이 시기에 성왕의 돌연한 전사로 말미암아 크나큰 위기를 직면하기도 했으나 그 뒤 무왕 때에 이르러 국력이 크게 회복되는 등 한때 희망적인 시기도 있었다. 그러나 쉴 사이 없이 전개된 신라에 대한 보복전쟁으로 말미암아 국력이 몹시 피폐해졌고, 중국과의 외교관계를 소홀히 한데다가 더욱이 전제왕권의 어두운 그늘 속에 지배체제는 크게 분열되어 신라와 당 연합군의 일격에 의해서 망국의 비운을 맞게 되었다.

백제는 관제(官制)가 일찍이 성립되어 삼국 중 가장 먼저 개화된 제도를 정비했으나 강력한 통치치제를 확립하지는 못했다. 초기에는 좌보, 우보를 두어 군국 정사를 담당케 했으나 이 둘을 합쳐 좌평제도를 만들었다. 6좌평제도3)는 부족연맹체 성격의 최고 통치조직으로 다른 나라의 최고회의 성격을 띤 것이었는데, 진일보해 담당업무를 여섯으로 분류한 것이다. 고려나 중국, 중국의 육조, 육부와 비슷하다. 성왕은 사비천도와 동시에 6좌평 외에 새로이 중앙 관직으로 22부를 설치했다. 이는 내관 12부와 외관 10부로 나누고 있다.

백제의 지방 행정 조직은 5부 5방제로 하여, 수도를 5부로 나누고 지방을 5방, 37군, 200성으로 구획했다(이대희 외, 2014).

백제의 수도는 5부로 나누었는데, 방위에 따라 상부(上部. 동부)·전부(前部. 남부)·중부(中部)·하부(下部. 서부)·후부(後部. 북부)로 나누었다. 고구려의 5부가 부족명에 따라 구분된데 비해 백제의 것은 방위 따라 구분한 것으로 고구려나 신라에 비해 중국식의 관제를 표방했다. 각 부 밑에 5항을 설치, 사(士)·서인(庶人)을 두었고, 부마다 500명의 군사를 배속시켰다. 부의 장도 달수로 임명했다.

백제 지방 행정 조직은 전국을 5방으로 구분, 방의 장관인 방령을 중앙의 달수로 임명, 파견하였는데 방령은 방성에 살았다. 방령 밑에는 700~1,200명 정도의 군대가 배치되었다. 각 방 밑에는 여러 개의 군이 있고, 군에는 군장(郡將. 또는 군령)을 두되 상주하는 군대를 가지며, 몇 개의 성(또는 현)을 거느렸다. 성에는 성주(또는 도사)가 파견되었다. 백제 지방 조직의 특색은 행정구역인 동시에 군사적인 임무를 가지는 데 있다. 백제 말기에는 5부, 5방, 37군, 200성을 가지고 있었다.

웅진 시대에는 22개의 담로가 설치되었다. 담로는 백제의 지방 큰 도시로서 중앙 왕족이나 유력 귀족 출신이 지방관으로 파견 되었다. 담로는 어느 정도 자치적 행정을 수행했는데, 영토의 확장에 따라 증감되었다. 전성기에는 중국은 물론 일본 지역에 까지 담로가 설치되었다.

백제사에서 지방통치는 5부제 → 담로제 → 5방 체제로 전환하면서 간접지배에서 직접지배로, 부분적 지방지배에서 전국을 단위로 한 일원적인 지방통치로 발전하게 된다(조법종 외, 2007).

삼국 지방통치의 실제적인 기본단위는 성(城)이었다. 성은 유사시 머물러 난을 피할 수 있는 기능을 가지는 단순한 방어 시설물의 명칭만을 말하는 것이 아니라 방어 시설물로서 성이 쌓여진 주성(主城)의 촌락을 포함하는 일정의 공간을 말한다. 따라서 삼국 시대의 성은 단순한 요새가 아니라 군사·정치·행정적인 기능을 효율적으로 수행할 수 있는 지방통치 단위로서 역할을 했다. 백제의 담로제는 근초고왕대를 전후하여 자리 잡은 것으로 보이며, 22개의 담로가 시행된 지역은 백제 영역만으로 생각해 볼 수 있다. 담로제가 왕의 자제와 종족을 파견한 직접지배의 양태를 말하므로, 일시적인 진출지역이나 조차지 등은 제외되어야 할 것이다.

그러나 담로제 또한 완전한 군현제적 통제가 아닌 주요 성(城)을 중심으로 한 거점지배 방식이었기 때문에 그 취약성을 내포하고 있었다. 특히 계속된 영역확장과정에서 확대된 영역에 지방관적 성격을 띠고 있는 자제와 종족을 파견하기도 하였으나, 이들은 그 지역을 세력 기반화하여 반란을 시도하는 등 중앙집권력의 한계를 노출시켰다. 그래서 사비 시대에는 ‘방-군-성’이라는 5방 체제로 발전하게 된다. 성왕의 사비 천도(538년)를 계기로 왕도 행정구역 5부 25항과 지방 5방 체제가 재정비됨으로써 중앙통치력 제고를 통한 지방에 대한 장악력을 강화할 수 있었다. 5방의 특징은 왕도 이외의 전국 동·서·남·북·중의 중요한 거점에 위치하고 있다는 것이다. 이는 전국에 대한 균형적인 통제와 주변의 군과 성을 통할할 수 있는 군사적·행정적·정치적 역할을 충실히 수행하기 위한 편제였다.

1)※ 백제 세계표(世系表) (31대 678년: 단기 2315~993. B.C.18~660) ⓵ 온조왕(溫祚王, 단기 2315~2361. B.C.18~A.D.28) - ⓶ 다루왕(多婁王, 28~77) - ⓷ 기루왕(己婁王, 77~128) - ⓸ 개루왕(蓋婁王, 128~166) - ⓹ 초고왕(肖古王, 166~214) - ⓺ 구수왕(仇首王, 214~234) - ⓻ 사반왕(沙伴王, 234) - ⓼ 고이왕(古爾王, 234~286) - ⓽ 책계왕(責稽王, 286~298) - ⓾ 분서왕(汾西王, 298~304) - ⑪ 비류왕(比流王, 304~344) - ⑫ 계왕(契王, 344~346) - ⑬ 근초고왕(近肖古王, 346~375) - ⑭ 근구수왕(近仇首王, 375~384) - ⑮ 침류왕(枕流王, 384~385) - ⑯ 진사왕(辰斯王, 385~392) - ⑰ 아신왕(阿莘王, 392~405) - ⑱ 전지왕(腆支王, 405~420) - ⑲ 구이신왕(久爾辛王, 420~427) - ⑳ 비유왕(毗有王, 427~455) - ㉑ 개로왕(蓋鹵王, 455~475) - ㉒ 문주왕(文周王, 475~477) - ㉓ 삼근왕(三斤王, 477~479) - ㉔ 동성왕(東城王, 479~501) - ㉕ 무녕왕(武寧王, 斯摩, 501~523) - ㉖ 성왕(聖王, 523~554) - ㉗ 위덕왕(威德王, 554~598) - ㉘ 혜왕(惠王, 598~599) - ㉙ 법왕(法王, 599~600) - ㉚ 무왕(武王, 600~641) - ㉛ 의자왕(義慈王, 641~660)  2)이홍직(李弘稙). 「국사대사전」. 1973. 616쪽. 제13대 근초고왕을 사실상 건국의 시조라 하고 있다.  3)<삼국사기> 고이왕 27년 조(條)에 의하면 6좌평 16관등의 명칭과 관등에 따른 복제(服制)가 언급되고 있다. 이 기록은 <주서>나 <구당서>의 내용과 합치하고 있으므로, 후대 사실을 소급·부회한 것으로 추정하고 있다. 6좌평 16관등 제도는 오랜 기간에 걸쳐 진행되어온 관등·관직체계의 완결을 뜻한다.(이도학, 2009).

백제의 지방제도의 발전이나 전개의 한 부분이나 국면으로 이해하건 일반적인 지방 거점제도에 대한 성격을 제대로 이해하기 위해서는 자료에 나타난 백제의 지방제도에 대해 이해할 필요가 있다. 학자마다 이견이 없을 수 없겠지만 다음의 표2에서 정리한 바와 같이 백제의 지방행정단위는 대체로 5부에서 5방으로 전개된 것으로 학자들이 이해하고 있는 것 같다(이용빈, 2002: 24). 이 과정 속에서 담로제는 하나의 전이적 중간단계로 이해되는 틀을 벗어나고 있지 못한 것 같다(이준형, 2005). 그런데 백제의 지방통치조직이 본격적으로 발달하기 시작한 것은 4세기 중반인 근초고왕대에 이루어진 것으로 보는 것이 다수설인 것 같다(문안식. 2000). 그 근거가 되는 기록으로는 ⤛일본서기⤜의 인덕기 41년에 “기각숙네〈기노쓰누노스구네〉를 백제에 보내 나라의 강역을 나누기 시작하였고, 동시에 지방의 소출을 기록하였다”4)는 것을 삼는다. 근초고왕(346-375)은 왕실내부에서 초고왕계가 왕위계승권을 확립하였고, 중앙집권화와 아울러 지방의 통제력을 확대할 수 있었던 시기로 볼 수 있기 때문이다(노중국, 1988: 235).

백제는 마한의 54개국의 한 소국에서 출발하여 고대국가를 이룩하였다. 이는 백제국의 옆에 있던 소국들을 병합하였던지 그렇지 않으면 타협에 이루어진 결과이었다. 그런데 당시 백제국이나 소국들은 어떠한 형태의 정치체 이었을까? 이는 바로 백제 초기의 지방통치를 이해하기 위해서는 중요한 문제인 것이다. 왜냐하면 백제는 고려가 멸망하고 조선이 건국될 때처럼 어떠한 기존의 완성된 제도를 바꾸는 차원이 아니라 아무런 기존의 제도도 없는 상태에서 새로운 지방제도를 만들어내야 하는 것이었기 때문이다.

아마도 마한의 54개국은 일정한 지형에 의하여 분리된 지역에 성(城)을 중심으로 하여 결집되었던 정치체제들이었을 것이다(유원재, 1997a). 그러므로 백제국의 성장은 바로 이러한 성을 중심으로 하는 소국들을 하나씩 점령하면서 백제 초기의 지방통치방법은 바로 이 성을 기본단위로 이루어졌던 것이다. 물론 이러한 성은 몇 개의 촌들로 구성되어 있을 것이다.5) 그러므로 백제의 초기에는 우선 성(城)과 촌(村)에 의하여 지방의 통치가 이루어지고 있었음을 알 수 있다.

백제국가의 지배력은 정복한 마한 지역에서 성을 쌓거나, 백성들을 이주시키는 실질적 통계방식을 취하였다. 마한을 차지한 백제는 이들 주민을 연합 내지 흡수·통합하는 방식으로 일종의 지방통제를 실시했던 것이다.

여기에서 부의 성립과 관련해서는 <삼국사기>의 다음의 내용을 주목하여야 할 것이다.

즉 온조왕대에 동 서 남 북의 4부를 두었다는 것이다. 즉 ‘국내의 민호를 나누어 남북부를 삼았다.’ 와 ‘동서의 2부를 더 두었다.’는 기사가 나온다. 이 때 문제가 되는 것이 ‘국(國)’의 범위이다. 사전적 의미로서의 국은 소구(小國)·제후의 국·도읍·성중·교(郊)의 이내(以內)·고향·지방을 나타낸다. 그런데 『삼국사기』 백제본기 가운데 나타난 ‘국’의 용례를 살펴보면, 국의 범위는 성중(城中) 또는 도읍보다는 좀 더 넓은 지역을 가리키고 있다. 그래서 4부의 설치범위는 곧 지방이었다. 백제 초기의 부는 왕도를 중심으로 하여 전국을 방위별로 지역구분한 지방통치구획의 단위였다. 고구려나 백제에서 부의 성립은 각자 발흥 지역 내 유력세력을 중심으로 중앙권력과의 타협에 따라 이루어졌다는 점에서는 성격을 같이 한다. 그래서 고구려와 부여의 5부제를 상기하면, 백제에서도 중앙과 함께 5부로 구성되었을 것이다(박현숙, 2005). 그런데 유원재(1997a)는 이러한 백제의 지방 제도가 초기의 성촌 조직을 중심으로 하는 지방 제도에서 한 단계 상위의 부 체제가 이루어지면서 정착되게 되는 것은 적어도 백제의 고이왕대 차령과 금강의 이북 지역을 영토화 했을 때에 이르러 가능하였다고 판단하고 있다. 즉 고이왕의 이전 국가를 이루는 과정에서 자연스럽게 구성되어졌던 곳에는 성촌 조직에 의하여 다스려졌고 고이왕대의 중앙 제도의 정비, 영토 확장의 결과로 나타나게 되는 것이 바로 지방 제도인 부(部)란 제도인 것으로 해석하고 있다. 결국 백제의 지방 체제인 부(部) 성(城) 촌(村)의 지방 제도가 정착되게 되는 것은 바로 고이왕대에 중앙 제도의 정비와 그궤를 함께한다고 생각하고 있다.

그러나 백제 지방통치에 있어서 부제의 실행은 과도기적 국가체의 양상이 아니라, 이미 국가단계에 나타난 발전양상이었을 것이다. 백제의 경우 초기 연맹적 성격의 부체제가 중앙집권 단계의 상대적 개념으로 설정된 것으로 보기는 어렵다. 이는 국가의 발전과정에서 그 규모나 중앙집권력 정도에서 차이가 발견되는 통치체제의 한 양상으로 이해되어야 할 것이다. 따라서 이러한 5부제에 대한 성격이 밝혀질 때 백제 국가의 초기 모습이 구체적으로 다가올 수 있다.

백제 국가의 발전과정에서 지방지배체제의 초보적 양상인 5부제는 바로 백제 국가가 지방에 관심을 어떻게 표출하고, 이를 중앙으로 응집시켜 나가려했는가를 보여주는 것이다.

백제의 지방 제도로서 분명하게 전하고 있는 것은 담로제이다. 이 담로제에 대한 기록은 국내의 사료에는 전하지 못하고 있으며, 단지 중국의 <양서>와 <양직공도>에 전하여 지고 있는 것이다. <양서>의 내용은 <양직공도>의 내용에 의하여 이루어진 것이다. 그러므로 정사인 <양서>의 내용을 살펴보면 다음과 같다.8)

즉 치성을 고마라 하였으며, 읍을 담로라 하였다. 그런데 그 담로는 중국 말의 군현과 같은 것이다. 백제에는 22개의 담로가 있는데 모두 자제들로 하여 봉하여 거주케 한다 라는 내용이다. 바로 담로라고 하는 것은 중국말의 읍을 의미하고 있는 것으로서 백제어로는 바로 성(城) 즉 “담으로 두른 땅”을 의미한다는 점이다. 이곳에서 우리는 초기의 성을 중심으로 하던 지방 지배의 원칙과 그의 맥을 같이 하고 있다는 것을 알 수 있는 것이다(유원재, 1998).

<양서> <양직공도> <송서>들 사료에서 확인할 수 있는 사실(이준형. 2005)은, 수도를 고마(固麻)10)라고 하며 중국의 군현제도와 유사한 담로(檐魯)가 22개가 있었다는 점이다. 그 실시 시기는 정확히 비정이 되지 않지만 다수설은 근초고왕 이후로 보고11)있다. 그리고 담로는 왕족의 자제로 다스리게 했다. 또 담로의 정확한 어의(語義)가 무엇이든지 간에 또 어디에 위치하든지 가에 담로는 지역통치체제, 즉, 치소(治所)와 연관이 있다는 말이다(문안식, 2000: 143). 따라서 담로제는 거점지배방식일 수도 있고, 영역지배방식일 수도 있다. 이때 담로는 수취를 원활히 하거나 백성의 동향을 파악하고 토착세력을 감찰하는 역할을 수행했을 수도 있다(김영심, 1997: 215).

그러므로 담로제를 실시한 이유와 담로제의 양상 및 성격 등을 파악하는 일은 벡제의 지방통치체제의 실상을 밝히는 잣대가 될 수 있다. 당시 백제에서 왕의 자제와 종족들은 지방통치의 중요한 역할을 담당하였을 뿐만 아니라, 중앙정치에도 깊숙이 파고들어 주요 관직을 독점하였다. 따라서 왕의 자제와 종족을 통한 지방통제가 가능할 수밖에 없었다. 때로는 자신이 파견된 지역을 세력화하여 반란을 일으켜 중앙통제력의 미숙성을 드러내기도 하였다. 이같이 담로제는 기존의 간접지배 형식이었던 5부제의 보완책으로 시행된 것이다. 이를테면 뿔뿔이 흩어진 여러 성을 거점지배로 묶기 위한 정책이었다. 백제의 중앙국가권력은 담로제의 실시로 국가내부의 통합도를 보다 제고시키는 가운데 축적한 발전 잠재력을 통해 영역확장을 도모하였던 것이다. 또한 22개의 담로가 시행된 지역은 백제영역에 한정하여 생각하여야 할 것이다. 담로제가 왕의 자제와 종족을 파견한 직접지배의 양태를 띤 담로제였기 때문에 일시적인 진출 지역은 제외되었을 것이기 떄문이다(박현숙, 2005).

담로제의 성격을 밝히고 이를 지방통치제도 속에서 이해하자면 백제의 지방제도 발달에 대한 맥락적 이해가 필요하다. 학자마다 이견이 없을 수 없겠지만 앞의 표2에서 제시한바와 같이 백제의 지방행정단위는 대체로 5부에서 5방으로 전개된 것으로 학자들은 이해하고 있는 것 같다(이용빈, 2002: 24). 이 과정에서 담로제는 하나의 전이적 중간단계로 이해되는 틀을 벗어나지 못한 것 같다(이준형, 2005).

새로운 제도의 편재는 보통 기존 제도가 내포하고 있는 여러 모순점을 극복함으로써 대내외적으로 좀 더 변화·발전된 체제를 지향하는 과정 속에서 나타나는 결과라 할 수 있다. 백제가 새로운 지방통치제도로 5방제를 편제한 배경 또한 전대의 제도에서 나타나는 여러 문제점을 극복하고 새로이 조성된 국내외의 환경 변화에 능동적으로 대처하고자 하는 노력의 일환임은 주지의 사실이다. 백제의 지방통치제도 중 가장 진전된 형태로 멸망시까지 존속하였던 제도는 5방제이다.

백제의 지방통치제도는 수도의 변천이나 영역확장에 따라 많은 우여곡절을 겪었지만, 이같은 변화와 발전상을 제대로 복원하지는 못하였다. 특히 사비시대(538~660년)인 6~7세기의 지방통치체제는 ‘5방(方) 37군(郡) 200성(成)’으로 편제되었다는 사실만을 알뿐, 구체적인 운영방식이나 성격은 모르는 부분이 많았다. 즉 사비시대 백제 지방통치체제를 ‘방(方)-군(郡)-성(成)’체제라고 말은 하지만, 과연 5방의 구성이나 위치는 명확히 밝히지는 못하고 있다. 사비시대 지방통치체제의 구조를 5방 체제라고 말하는 것은 <주서>(周書)와 <한원>(翰苑) 소인 괄지지(括地志)의 내용을 토대로 √한 해석이다. 그리고 방과 군· 성과의 상관관계는 어떠한 구조를 이루었는지도 불분명한 상태이다.

국내 사서인 <삼국사기>와 <삼국유사> 등에는 당시 백제 지방통치제도의 구체적인 실상을 서술한 기록이 없다. 중국의 역사서 <주서>12)에 보이는 백제 지방통치제도로서의 5방은 그 하위의 통치단위인 군과 현을 아우른 표현이라고 생각된다(박현숙, 2005: 183-184). 앞서 말한 것처럼 담로제는 비록 전국을 단위로 한 편제방식은 아니었다. 국경지대나 전략적 중요성이 인정되는 지역, 교통상의 중심지 등을 거점성으로 삼아 중앙에서 파견한 자제와 종족들이 직접지배 장식을 빌려 지역을 다스린 지방통치체제가 담로제였다.

5방제의 실시배경에 대부분의 견해는 이전 백제의 지방통치제도로 담로제를 상정하면서, 담로제와 5방제가 계기적(繼起的) 관계에 있었다는 공통적인 인식을 가지고 있다. 또한 세부적 측면에서 약간의 견해 차이가 있기는 하지만 6세기 초 백제의 전영역이 22개의 담로로 분할되면서 점차 중앙의 강력한 통제가 어려워지자, 지방에 대한 통제력 강화와 수취기반의 확대를 꾀하는 과정(노중국, 1988: 248)에서13) 몇 개의 담로를 하나의 범주로 묶어 중앙정부의 통치력, 특히 군사적 측면에서의 통치력을 좀 더 효율적으로 행사하기 위하여 상위의 행정구획으로 5방을 설정한 것(김영심, 1990: 99)으로 이는 단순한 명칭변경이 아닌 근본적인 변화의 추구로 보고 있다.14)

5방제의 실시시기와 관련해서 직접적으로 언급된 사서가 없는 관계로 그 정확한 시기를 파악하기는 쉽지 않다. 5방제에 관하여 가장 체계적으로 기술한 것으로 보이는 <주서>에 사비 천도 이전의 수도였던 웅진이 북방에 나오므로 웅진성이 북방이 되기 위해서는 사비의 천도가 이루어진 이후에나 가능한 것으로 보아(김수태. 1996)와 5방제는 웅진에서 사비로 천도하는 시기에 이루어 졌다는 견해와 박현숙(1998)의 5방의 편제를 성왕의 사비천도(538) 이후에 이루어진 지방제도 정비과정으로 보는 견해 등 여러 견해와 중국 사서들의 기술로 보아 5방제의 성립시기에 대하여는 대체로 웅진시기, 사비천도를 전후한시기, 사비천도 후 위덕왕 때, 6세기 전반부터 점진적인 변화과정을 거치면서 성립되었다는 견해가 있음을 알 수 있다.

위의 정황으로 미루어 5방 체제의 완비는 성왕 16년(538년) 사비천도 이후 위덕왕 집권시기(555~598년) 사이에 통치체제를 정비하는 과정에서 이루어졌을 것이다. 성왕의 사비천도를 계기로 왕도의 행정구역도 5부제로 정착되었고, 이와 함께 지방을 5방 체제로 재정비하여 지방에 대한 중앙통치력을 강화할 수 있었을 것이다.

5방 체제에서 상위의 단위 5방의 편제를 밝히는 일은 사비시대 백제 지방통치체제를 가늠할 수 있는 주요한 단서이다. 앞에서 살핀 내용을 바탕으로 사비시대의 5방과 방성을 표로 만들어 보면 다음과 같다.

위에 나타난 것처럼 5방의 특징은 왕도 이외의 전국 동·서·남·북·중의 중요한 거점에 위치했다는 점일 것이다. 이는 전국을 균형적으로 통제하고, 주변의 군과 성을 아우른 군사적·행정적 거점으로서의 역할을 제대로 수행하기 위한 편제였다.

다음으로 5방제의 통치조직에 대하여는 대체로 방-군-성의 누층적 구조를 가지고 있으면서 그 지방관으로 방령(方領)-군장(軍將)-성주(城主)를 상정하고 있다. 그러나 기록에서와 같이 모든 군성과 현급의 소성들은 모두 방성에 예속되어 있으며 이들간 철저한 통속관계가 이루어졌다는 견해(김주성, 1992)와 방성에는 일부 현급성만이 군정과 민정 모든 부분에서 직접적인 영속관계가 이루어 졌을 뿐 군정부분에 있어서는 비교적 철저한 통속관계가 이루어졌으나 민정부분에 있어서는 방과 군 사이에 직접적인 통속관계가 설정되지는 않았을 것으로 추정되는 견해(노중국, 1988.)(이용빈, 2001)로 나누어진다.

5방 체제는 관품체제 및 관료제의 정비에 힘입어 정비될 수 있었다. 이는 종래의 단선적인 지방행정에서 민사·군사·검찰 등의 3부분으로 분화·발전되어 나아가는 단계였다. 담로제에서 5방 체제로의 개편은 백제 지방통치체제의 계기적인 변화·발전과정상을 근간으로 파악되어야 할 것이다. 즉 담로제에서 5방 체제로의 정비는 전국을 단위로 한 누층적인 군현제적 지배질서를 확립해 가는 과정이었다. 전국에 걸쳐 지역별로 성(城) 중심의 지역행전단위들을 묶어 관할함으로써 지역별 통제와 중앙과의 연계가 보다 원활하게 추진되었다.

4)遺紀角宿彌於百濟, 始分國郡疆場, 俱錄鄕土所出.  5)광개토왕에 의하여 공파된 백제의 58성(城)과 700(촌)村은 바로 백제의 당시의 행정구역을 이해하는 중요한 사료(한국고대사회연구소편, <한국고대금석문> 고구려.백제.낙랑편 3-36)  6)「삼국사기」 권23 온조왕 31년.  7)「삼국사기」 권23 온조왕 33년.  8)<양서> 권54 열전재 48 「백제전」  9)첨(檐)을 ‘담’으로 읽는 데에는 학자들간에 이론이 없는 듯하다. ‘담’을 ‘다라’‘드라’ 또는 고구려의 ‘다물’과 동의어로 보는 경우도 있다. 의미는 대게 읍성, 성읍, 대성, 치성으로 이해하고 있다.(김수미. 2003)  10)웅진(곰나루)의 발음을 나타내는 것으로 받아들이고 있다.  11)이병도는 백제 건국초기, 노중국, 이도학, 김수태는 근초고왕, 김영심은 무녕왕으로 보고 있다.(이용빈, 2002: 22-23)  12)<周書> 권49. 열전(列傳)41, 이역(異域) 상(上) 백제조(百濟條). 東西四百五十里 南北九百餘里 治固麻城 其外更有五方 中方曰古沙城 東方曰得安城 南方曰久知下城 西方曰刀先城 北方曰熊津城 (中略) 都下有萬家 分爲五部 曰上部 前部中部 下部 後部 統兵五百人 五方各有方領 一人 以達率爲之 郡將三人以德率爲之 方統兵一千二百人以下 七百人以上 城之內外民庶及餘小城 咸分隸焉.  13)노중국은 백제가 지방통치체제를 5방제로 전환한 것은 16관등제 · 22부제 · 수도5부제 등의 중앙통치체제와 병행하여 정비된 것으로 보고 있다.  14)김주성은 담로제하에서 담로에 살고 있었던 민에 대한 지배권과 수취권한은 중앙에서 직접 장학하고 있었지만 그 외의 지역에 대한 수취권은 여전히 지방토착세력의 수중에 있었던 것으로 보고 있다.  15)한국정신문화연구원.(1992). 한국민족문화대백과사전 9: 446에서 발췌

정복왕조의 성격을 띠는 백제조정에 있어서 지역세력의 흡수 통합이야말로 최대의 과제였고, 따라서 이에 적극 대처할 필요가 있었다. 하지만 한성시대에는 각 지역세력의 수장층을 통해서 성과 읍(邑)을 간접적으로 통제하는 방식에 만족해야만 했다. 그런데 이 같은 간접지배 방식에는 당연히 대가가 뒤따랐다.

그것은 어쨌든 국가권력이 지방사회의 말단에까지 침투하지 못한 듯 한 사실은 삼국 항쟁시기 경쟁국가였던 고구려나 특히 신라의 경우와 비교해 볼 때 백제의 커다란 취약점이 아닐 수 없었다고 생각된다. 백제의 지방통치 역시 고구려나 신라와 마찬가지로 간접지배에서 직접지배로 전환하고, 그 지배 내용도 보다 치밀해지는 과정을 거쳤다. 간접지배란 엄밀한 의미에서 말한다면 지방지배라기 보다는 새로이 영역을 편입된 지역을 영역화하는 과정이었다. 이러한 간접지배와는 달이 직접지매란 지방관을 파견하여 영역을 지배하는 것을 의미한다. 따라서 백제의 실질적인 지배통치는 지방관의 파견과 함께 이루어지는 직접지배에서 비롯되었다고 할 수 있다(김수태, 1997)

그런데 언제 지방관이 처음 파견되었으며, 그 때 파견된 지방관은 무엇이며, 또 이후 지방통치제도의 변화와 함께 그것이 어떠한 변화를 겪었는지에 대해서는 아직까지 구체적으로 검토되지 못하였다.

백제에서 최초로 파견된 지방관의 문제는 담로체제와 함께 다루어졌다. 이 때 담로에 파견된 지방관을 성주(城主)로 이해하였다(노중국, 1988: 245). 백제의 지방관의 하나인 도사(道使)는 7세기 전반에 편찬된 사서인 <한원>16)에 실려 있다. 이 사료에는 5방의 하나인 웅진성이 북방성으로 표현되고 있는데, 이것은 5방 조직이 사비천도 이후에 확립되었음을 알려준다. 이와 같이 사비천도 이후 지방통치조직의 상황을 말해주고 것으로 생각되는 <한원>의 자료는 다른 지방관인 방령(方領),군장(郡將) 등과 함께 도사가 중앙에서 파견된 지방관임을 말해주고 있다.

지방관의 파견이 이루어진 지역이 모두 군사적으로나 교통상 중요한 지역이었다는 점도 공통적인 사실이다. 또한 지역단위의 성(촌)에 파견된 지방관이 파견되지 않은 주변의 다른 성(촌)을 아울러서 관장하였다는 사실도 같은 점이라고 보고 있다. 담로에 파견된 지방관은 거점을 중심으로 하고 있는 지방통치조직이라는 점으로 볼 수 있다.

방·군·성 체제의 확립으로 중앙의 지배는 한층 강화해가게 되어 방에는 방령이 군에는 군장이 새로이 파견되고 성(촌)에는 도사가 파견되었다고 본다. 지방통치의 원활을 기하기 위해 자연히 재지세력(在地勢力)에 크게 의존하였을 것으로 보인다. 그런 의미에서 이들이 참여하는 일정한 조직체가 필요하였을 것이다. 성(촌)의 경우에는 성(촌)사(司)라는 조직이 있었기 때문에 비로소 가능하였던 것이다(김수태, 1997)

반면 5방 체제는 기존의 담로제가 자제와 종족의 파견을 통한 지방통제 방식이었던 것과는 달리 관료조직체계 내의 달솔과 덕솔 등을 지방관으로 체계적으로 파견하고 있다. 백제 정치사의 전개과정에서 달솔과 덕솔 등은 주로 군사활동을 주도하고 있었다. 그래서 달솔과 덕솔이 지방통치체제 정비과정에 방령(方領)으로 파견된다는 것은 지방제도의 군사적 성격과 관련지을 수 있을 것이다.

백제 지방통치제도는 성격으로 미루어 군사적 기능을 무시할 수 없다. 삼국이 대치하는 상황에서 각국은 자존을 위해서는 끊임없는 전쟁을 효과적으로 대처하지 않을 수 없었다. 전쟁은 국가의 유지와 발전을 부추기는 자극제와 같은 것이었다. 더구나 고대사회에서의 국력의 결집과 성장에 절대적인 영향력을 행사하는 요인이었다.

이에 따라 고대의 지방제도는 행정단위로서의 역할뿐 아닐 군사적 기능을 겸비한 중대 사안이었던 것이다. 백제에서도 부제(部制)와 담로제는 물론 사비시대의 5방 체제나, 왕도의 행정구획인 5부 25항 제도는 군사동원 태세를 갖추어 군사적 단위로도 기능하였던 것이다.

백제의 군사 조직과 군대 수는 시대에 따라 달랐을 것이다. 비교적 기록이 명료한 사비성 도읍기의 경우를 보면 왕도 5부에는 달솔이 통솔하는 각 500명, 도합 2,500명의 병력이 주둔하였다. 부여 읍내의 군수리(軍守里) 지명이 그 흔적이다. 각 부의 부장인 달솔 예하에 500명의 병력이 속하였다. 그 밖에 전국의 5방(方)에는 달솔 관등 방령(方領)의 지휘를 받는 700명~1,200명의 병력이 배치되어 있었다. 각 방에는 6-10개 정도의 군(郡)이 속해 있었는데, 이곳에도 군대가 주둔하였다. 그리고 군 예하의 성(城)은 전국적으로 200여 개나 되었는데, 군대가 주둔하고 있었다.

여기에 지방군 가운데 방군은 최소 3,500명 가량이다. 방 예하의 전체 군의 수를 최소를 잡을 때 30개가 된다. 30개의 군마다 500명씩 병력이 주둔한다고 할 때 15,000명을 헤아린다. 그리고 전국적으로 200여 개의 성이 있었다고 할 때, 각 성마다 100명씩만 주둔했다고 하더라도 20.000명이 된다. 어림잡아보더라도 지방군의 수는 38,500명을 헤아린다. 여기에 왕도와 그 외곽을 방비하는 군대수를 합하면 최소한 5만 명은 상회했을 것으로 추정된다. 실제로 601년(무왕2)에 백제가 일시 동원한 군대 수가 4만을 헤아린 적이 있다. 554년(성왕32)의 관산성 전투에서 전몰한 군인수가 29,600명에 이르고 있다. 백제가 한꺼번에 3만~4만의 병력을 동원할 수 있었다는 것은 전체 상비군의 수가 적어도 6만 명 이상이 되었음을 뜻한다. 백제에서는 전쟁을 할 때 각 방과 방 예하의 군, 그리고 성에서 병력을 차출했다(이도학, 2009).

앞에서 언급한 바와 같이 지방관으로 파견되었던 달솔(達率)·덕솔(德率) 등도 백제 정치사의 전개에 있어 주로 군사활동을 주도하고 있다.17) 따라서 달솔·덕솔이 지방통치체제의 정비에 있어 지방관(방령)으로 파견된다는 것은 곧 그들의 군사적 성격과 관련지어 볼 수 있을 것이다.

위에서 언급한 여러 방성(方城)들이 모두 험한 산에 의지해 위치하고 있었다는 점에 주목하지 않을 수 없다. 이 점이 행정적 거점으로써 뿐만 아니라 군사적 거점으로서도 중요하다는 점이다. 한편 군사적 기능은 동방을 은진(恩津)에, 서방을 대흥(大興)에, 중망을 고부(古阜)에, 남방을 광주(光州)에, 북방을 공주(公州)에 비정한 5방의 위치와도 관련시킬 수 있다. 이를 통해 나타나는 5방의 특징은 왕도 이외의 전국의 중요한 거점에 위치하면서 주변의 군과 성을 통할하는 군사적 ·행정적 거점이었다는 점이다(박현숙, 1997: 152). 거점성은 5방의 중심지인 방성이나 군의 중심지인 군성 및 그 밖의 현에 해당하는 성들이었다. 거점성의 군사들은 여기에 파견된 지방관이 관할하였다. 방의 장관이 방령, 군의 장관인 군장(軍將=군련), 현의 장관인 도사(=성주)는 모두가 군지휘관이었다. 이는 곧 군사조직과 지방통치조직이 하나의 체제로 이루어진 것을 의미한다.

대민통제의 필요성은 국가의 물적·인적자원의 유기적인 관리를 위해 필연적으로 제기되었다. 지방통치제도 역시 지배체제의 중요한 축이었고, 대민통제의 수단이기도 하였다. 이들 민으로서의 백성은 조세와 역원의 원천으로서 국가의 주요 재원이 되었다. 따라서 이들의 통제력 강화는 지방통치의 필수 조건으로 작용했다. 그리고 이는 조세(租稅)와 역역(力役) 등 수취체계를 통해 구체적인 통치행위로 이루어졌다. 그래서 지방통치제도의 일반적인 특징 가우데 하나를 꼽자면, 수취체제의 정비일 것이다.

백제가 처음 지방통치조직을 편제하였을 때 토대가 된 것은 소국들이었다. 백제는 이 소국들을 통합하여 수장들을 지배체제 내의 성(城)으로 편입시켰다. 그리고 담로를 설치한데 이어 지방관을 파견하였던 것이다.

백제의 촌락사회는 성(城)과 村)으로 편제하였다. 이러한 사실을 짐작케 해 주는 자료는 바로 <광개토대왕비문>에 보이는 58성 700촌이다. 이 58성 700촌은 광개토대왕이 백제를 공격하여 격파한 성과 촌의 숫자이다. 그런데 이때의 성은 ‘지역단위로서의 성’이라고 할 수 있다. 이들 58성 대 700촌의 비례를 따지면, 1개의 성이 대략 10여 개의 촌으로 이루어졌다고 할 수 있다. 이렇게 볼 때 지방통치조직의 기본단위는 촌이었다고 할 수 있겠다.

그런데 백제는 앞에서 언급한 것처럼 사비시대에 들어와서는 보다 객관적인 기준을 두어 방·군·성(현)을 중심으로 하는 5방 체제를 갖추었다. 이 과정에서 종래의 지역단위로서의 성이나 촌 가운데 전정과 호구가 현(縣)이 될 만한 곳을 가려 지방통치조직으로 재편하였던 것이다. <삼국사기> 지리지 백제군현조에 나오는 군·현명에서 성을 의미하는 지(知)·기(己)·기(支) 등이 붙는 명칭과 촌을 의미하는 부리(夫里)와 촌(村) 등이 붙는 군현의 명칭은 이러한데서 연유한 것으로 보인다(박현숙, 2005: 220-221).

이와 같이 지방통치조직을 정비한 것은 수취체계의 필요성 때문이었다. 이 수취체제의 정비는 농업 생산력의 발전을 전제로 한 것이다. 1995년에 출토된 궁남지 출토 유물인 목간 묵서명의 내용 가운데 왕도 5부제와 함께 주목되는 것이 수전(水田)의 존재이다.18) 일반적으로 밭에서 재배하는 육도(陸稻)는 농경기술이 발달한 후대에 개발한 품종이고, 삼국시대 벼농사의 주된 형태는 수전이었다.

온조왕 31년(13년)과 33년(15년)에 형성된 동·서·남·북부의 부제(部制)는 중앙에서 방위를 목적으로 그었던 인위적인 분획이었다. 중앙과 함께 전국을 5부로 나눈 지방통치구획 단위였던 것이다. 이러한 성격을 지닌 백제 초기의 부는 지방통치 구획으로서의 군사행동뿐 아니라 요역의 동원단위가 되었다.

<삼국사기> 백제본기에 등장하는 요역은 주로 축성을 위한 동원기록이다.19) <삼국사기> 권 23 백제본기 제1에는 다루왕 29년 (56년) 봄 2월의 기록과 초고왕 45년 (210년) 봄 2월에 왕이 동부에 명령하여 우곡성(牛谷城)을 축조한 기록이 보인다. 우곡성은 말갈과의 교전지로서 기루왕 32년(108년)과 구수왕(229년)에도 등장하는 지역이다. 이는 말갈의 침입에 대비하기 위한 축성이었음을 알 수 있다. 이처럼 부는 요역 동원의 행정단위로서의 실제적 기능을 담당했던 것이다.

그런데 삼국시대 민(民) 신분층은 기근 등의 자연재해에 시달렸다. 이같은 상황이 악화되었을 때는 이를 벗어나기 위해 타지로의 이동을 시도하기가 일쑤였다. 국내에서의 이동은 ‘유망(流亡)’20)이라는 형태로 나타났으며, 국가 간의 이동도 자주 발생하였다. 백제 지역에서는 고구려와 신라 지역으로 이동하는 예가 많았다(조법종, 1995: 164-166).

이러한 유망 현상은 재난상황에서 민(民)이 국가의 도움을 전혀 보장받지 못할 때 일어난 비극적인 일이었다. 가끔 정치적인 망명도 있었다. 그러나 유망의 주로 가뭄이나 홍수, 또는 전쟁으로 인한 고역, 질병과 병충해 등으로 자신의 삶을 안정적으로 보장받지 못할 때 일어났던 것이다(박현숙, 1997: 155).

영토와 국민 등 국가의 기본이 갖추어지면, 국가는 자기관리와 자기수호의 기능을 필요로 할 수 밖에 없다. 영역의 울타리를 단단히 하면서, 바깥으로부터 침범하는 적을 막기 위한 국가질서의 유지와 함께 이해로 얽힌 인간사회의 분쟁조정과 치안(治安) 대책 등이 그것이다. 그리고 천재지변 등 예기치 않은 이변에 따른 재난 대책 따위도 국가의 몫이다. 이에 따라 내우외환(內憂外患)과 불의우발(不意偶發) 등 어려운 문제는 국가의 경제력과 맞물린다. 경제력 축적 같은 국력은 물론 지배자인 민(民)으로부터 나온다. 그래서 백제의 대민통제(對民統制)는 필연적인 지배조건의 하나였다.

16)<한원(翰苑)>은 당대의 기록으로서 그 사료적인 가치가 매우 높은 것으로 평가되고 있다. 又有五方 若中夏之都督 方皆達率領之 每方管郡 多者至十小者六七 郡將皆恩率爲之 郡縣置道使 亦名城主 (<한원> 30. 百濟條).  17)<삼국사기> 권25. 백제본기 제3, <삼국사기> 권26. 백제본기 제4.  18)최맹식‧김용민(1995), 부여 궁납지 내부 발굴 조사보고-백제 목간(木簡) 출토 의의와 성과 「한국상고사학보」20: 484.  19)<삼국사기> 권23. 백제본기 제1. 다루왕 29년(56 A.D.) 춘2월 王命東部 築牛谷城 以備靺鞨(말갈) 초고왕 45년(210 A.D.) 춘2월 築赤峴沙道二城 移東 部民戶  20)유망이란 농민들이 사회·경제적인 요인과 자연재해 등으로 생존기반을 점차 상실하여 현거주지에서 더 이상 버틸 수가 없을 때 거주지를 자의적으로 옮겨가는 행위이며, 이들 유망민을 일컬어 유민이라고도 하였다. 유민의 입장에서의 타지 생활은 말이 아니었다. 거주지와 삶으로서의 생계수단의 변화는 물론 경우에 따라서는 자신의 신분도 바뀌었다. 그리고 국가의 파악내지는 통제에서 벗어나 유리걸식(琉籬乞食)하는 처지로 전락하였다.

한국 고대행정의 토착화의 관점의 일환으로 백제 지방통치제도를 정리분석하면서 앞으로 좀 더 면밀한 사료분석과 백제의 시기별 영역 변화과정에 더욱 연구에 박차를 가해져야 할 필요성을 인식하고, 행정학적인 입장과 구체적인 부분의 검토는 연구과제로 삼고자 한다.

백제 지방통치제도는 백제 중앙조직과 함께 백제의 통치를 원활히 하기 위해 마련된 백제 지배체제의 중요한 축이다. 따라서 이는 단순한 제도사적인 차원의 문제가 아니라 백제의 중앙정치 및 행정 권력구조와 밀접한 관계를 가지며, 백제 중앙세력과 지방세력 나아가 대민지배의 유기적 관계를 밝히는 단서가 된다. 백제는 고구려나 신라처럼 산악으로 둘러싸인 좁은 평야지대를 끼고 자라난 나라가 아니었다. 백제는 삼국 중 가장 넓고 기름진 곡창지대를 확보하고 있었으며 또한 남북으로 길게 뻗은 중국대륙을 향해 거의 무방비 상태로 열려 있었다. 백제는 그 지리적 조건에 힘입어 일찍부터 다양한 문화를 흡수했다. 한성에서 건국한 뒤에는 북쪽으로 인접한 낙랑군·대방군과 접촉을 통하여 중국 한(漢)대 문화를 받아들였다. 그리고 4세기 초 두 군이 고구려에 의해서 멸망한 뒤로는 이 지역과 연고가 깊은 다수의 중국 유이민을 받아들여 여러 분야에서 활용할 수 있었다. 한편 4세기 전반 경부터 고구려와 군사적으로 줄곧 대치하면서도 문화적인 접촉만은 끊이지 않았던 듯하다.

백제는 이처럼 바다로 혹은 육지를 통해서 각지에서 받아들인 외래문화에 끊임없이 자신의 독자성을 추구하며 변용시키려고 노력했다. 오랜 기간에 걸쳐 배양된 마한 토착문화의 뿌리 깊은 숨은 저력이 외래문화를 소화하여 자기의 것으로 만들 수 있게 한 원동력이 되었다고 생각된다. 더욱이 백제는 수도를 웅진과 사비로 옮겨가는 등 계속적인 영역 변화 속에서 전개되었기 때문에 중앙의 통치력이 어떤 방식으로 지방을 편제하여 나갔는가 하는 지방통치체제의 연구는 그 백제사회의 실상을 구명하기 위한 단초를 제공해주기도 할 것이다. 그리하여 본 글에서는 백제의 역사·문화적 시각과 관점이 아닌 정치·행정적인 시각과 관점에서 백제의 지방통치체제가 차지하는 중요성을 인식하고 백제 지방통치의 성격과 그 발전과정에 대한 일반적인 인식의 틀을 마련해보고자 하였다.

먼저 백제의 행정환경을 건국과 시기구분으로 나누어 본 다음 백제의 지방통치제도를 5부제의 정착, 담로제의 실시, 5방 체제의 정비 순으로 전개한다. 그리고 백제의 지방통치체제의 일반적 기능과 성격을 지역공동체에 지방관 파견, 군사적 기능과 조직을 살펴보고, 대민통제와 수취체제임을 정리해 보았다.

이러한 전개를 배경으로 백제의 지방통치제도의 올바른 실상을 이해하기 위해서는 동시기 신라와 고구려, 중국 등의 주변국과의 비교 연구의 활성화를 통하여 새로운 인식을 더 할 수 있으리라 믿어진다. 앞으로 백제의 중앙과 지방에 대한 구체적인 지배방식과 통제방법과 지방통치제도의 시대적 계기적(繼起的)와 제도적 상관관계 및 편제시기 등의 연구가 과제로 등장된다.

백제는 백제다운 특성을 뚜렷하게 띠면서 높은 수준의 국제성을 확보하게 된 것도 백제지방통치제도에 대한 이해는 고대 지방통치체제의 이해의 차원을 넘어 백제, 탐라, 유구, 신라, 고구려 등의 지배시스템을 이해하는 데도 큰 도움이 되리라 생각된다. 끝으로 현대에 있어서 백제가 구가하던 지방통치체제의 형태가 우리에게 어떤 시사점을 주고 있는지 재조명해 볼 필요가 있다고 본다.

지방행정제도의 발전도 계속 이어지고 있고 더 좋은 제도를 향해 개편논의가 불씨를 지피우고 있다.

백제의 경우, 한성을 수도로 정하고 있던 시기의 지방제도가 어떠했는지 현재로서는 알 수가 없다. 그러나 웅진 천도 뒤에는 22담로 제도가 확정된 것이 분명하다. 백제의 지방제도는 사비 천도 뒤에 큰 변화를 보였다. 즉, 22부의 중앙관서와 함께 5부, 5방의 지방제도가 새로이 마련된 것이 생각된다. 지방의 5방제는 전국을 5방으로 나누었다. 요컨대 사비시대의 지방제도는 웅진시대와 달리 중앙집권적 성격이 강하다.

백제의 지방통치체제의 특성을 기술함에 있어 중앙집권통치를 강화하는데 필요한 기능과 역할의 연장선상에서 이루어진 것 같다. 앞으로 신라와 고구려의 연계적이고 지속적인 연구를 통하여 시사점에 관한 함의와 내용 등을 도출해 내는데 더욱 박차를 가해져야 할 것이다.