A Study on Institutional Task for Cooperative Policing between Private and Public Police

협력치안의 제도화와 민경 협력의 과제

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  • ABSTRACT

    With the acceleration of urbanization and expanding populations in the Korean metropolitan areas, local communities have undergone the congestion phenomenon in the consumption of public security services, and on the one hand local police is faced with the budget constraint in the supply of security services. Accordingly local police should make use of the cooperative policing institution and secure the sufficient security services, which include representatively CPTED(Crime Prevention Through Environmental Design), surveillance equipment/facilities enrichment, vigilante patrols and private security companies But first of all, for the sake of finding a fundamental solution to the congested security services problem, local police necessarily make the most of private security, which is expected to get more innovation and efficiency. In the perspective of new institutionalism, this study suggests an institutionalization model of cooperative policing which is comprised of crime risk and policing cost analysis, institutional design, institutional implementation, and feedback. To put it to private-public police cooperation more concretely, the suggestion comprehends the improvement of private security laws, and the securing of the specialized police bureaus in the phase of institutional design. Furthermore it brings forward the active participation of private security company and vigilante in the local policing, and the establishment of successful partnership and collaboration between private and public police in the phase of institutional implementation as well.


    최근 도시개발과 인구유입으로 치안 수요가 급증하고 있는 지역에서의 치안서비스소비 과밀현상과 과밀비용 해소를 위해 본 연구는 범죄위험-치안비용 매트릭스 상에 실행가능성을 갖춘 대표적 협력치안 제도로서 공공부문의 경우 CPTED와 감시장비‧시설의 확충, 민간부문의 경우 주민참여에 의한 자율방범대와 민간경비업체와의 협력방범 등을 검토하였다. 본 연구에서는 이러한 협력치안 중에서도 민간경비와 자율방범대가 참여하는 민경 협력치안의 제도적 과제로서 우선 법규 개선 측면에서는 경비업법상 업무범위 확대, 청원경찰과 민간경비에 대한 법적 체계 단일화, 민간경비원의 법적 지위에 대한 구체적인 규정 마련, 자율방범대법 제정 등을 제시하였으며, 조직 정비 측면에서는 경찰의 청원경찰 및 민간경비 관리부서 일원화와 협력치안 전담부서 신설, 치안센터의 확대, 협력치안 전문인력의 양성 등을 제시하였다. 또 세부적 또 세부적 운용 측면에서는 지역경찰과 민간경비의 연계순찰, 수익성과 관련된 혼잡경비의 민간경비 전담, 시설‧호송‧기계‧학교경비의 민간경비 역할확대, 지방자치단체 주관행사에 민간경비의 역할 확대 등을 제시하고, 자율방범대의 경우는 기존의 합동순찰활동 외에 학교외곽지역․범죄취약지역에 대한 연계순찰과 무질서환경 개선활동 강화를 제안하였다. 이해당사자간 협력에서는 파트너쉽의 형성 및 협력치안 네트워크 구축을 지향한 상호 정보교환, 연락체계의 주기적 확인, 정례적 간담회 개최, 합동순찰프로그램의 확대 등을 제안하였다. 한편 협력치안의 당초 제도 도입 취지에도 불구, 치안서비스의 공동생산과 공급과정에서 경비 업체와 자원방범단체의 지대추구, 정치세력화, 참여자간 갈등의 문제가 표출될 수 있는 바, 지역경찰은 협력치안 조정자로서 역할을 적극 수행함으로써 협력치안의 제도화가 지역 내에 안착될 수 있도록 노력해야 할 것이다.

  • KEYWORD

    cooperative policing , institutionalization , efficiency , policing cost , private-public police cooperation

  • Ⅰ. 서론

    우리나라는 급속한 경제성장에 따라 인구이동과 도시개발이 확대되고, 도시화된 지역을 중심으로 주거, 교통, 방재, 안전 등의 문제가 제기되어 왔다. 더욱이 최근에는 인천, 대전, 광주 등 대도시를 비롯하여 경기, 충남 등의 대규모 개발추진 도시지역으로 인구 집중이 심화되면서 이들 지역이 다양한 범죄위험에 노출되고 있으며 그에 따라 지역 치안수요 또한 급증하는 추세에 있다.1)

    최근 우리나라의 총 범죄발생 건수를 보면 1980년대 이후 지속적인 증가추세 속에 2004년 1,968,183건을 기록한 이후, 2005년(1,733,122건), 2006년(1,719,075건)에 일시 감소 현상을 보이기도 하였으나, 2007년(1,836,496건) 들어 다시 이전의 증가세를 이어 2008년(2,063,737건)에는 연간 총 범죄발생 200만 건을 돌파하였다. 지난 2009년(2,020,209건) 총 범죄발생 건수는 전년 대비 다소 감소(2.1%)하고 2010년(1,784,953건)에는 2007년(1,836,496건)을 하회하는 수준으로 감소하였으나, 2010년 전국 시·도별 범죄 발생 현황을 살펴보면 총 인구의 약 46.1%를 차지하는 7대 도시(서울․부산 및 5대광역시)의 범죄발생 비율이 전체 범죄의 45.3%를 차지함으로써 범죄발생추이의 변동성에도 불구, 대체로 범죄발생이 인구수에 비례함을 보여주고 있다.2)

    7대 도시 이외에 특히 신도시개발 등으로 인하여 인구집중현상이 지속되고 있는 경기도의 경우(11,379천명, 총인구의 23.4%), 2010년 범죄발생 건수는 358,597건으로 전체 범죄의 20.1%를 차지함으로써 7대 각 도시 지역보다도 많아 전국에서 가장 높은 범죄발생 지역으로 나타났으며, 서울(348,180건, 총 범죄의 19.5%), 경남(128,394건, 7.2%), 부산(127,220건, 7.1%) 등이 그 뒤를 이었다.

    본 연구는 이처럼 도시개발 또는 인구유입으로 치안 수요가 증가하고 있는 지역에서 나타나는 치안서비스 소비의 과밀화에 대응하여, 협력치안의 제도화와 민경 협력의 제도적 과제를 살펴보려는 데 그 목적이 있다.

    본 연구는 제도의 선택과 조합, 그 운영 여하에 따라 상이한 치안성과(policing performance)를 초래할 수 있다는 관점에서, 합리적 선택에 기반한 신제도주의(rational choice new institutionalism) 연구시각에 의해 효율적 치안서비스의 확보 과제에 대한 연구를 진행하려 한다. 신제도주의 이론에 의할 때, 한 시스템의 성과는 노동과 자본 등을 고려한 신고전주의적 생산함수 이외에도 거래비용의 존재를 감안하는 조직과 제도의 함수이기도 하며, 조직적 제도적 변수의 성공적 선택과 운영 여부에 따라 시스템의 성과가 크게 상이해지는 결과를 가져올 수 있다.

    신제도주의 하에서 논의되는 제도(institution)의 개념은 다양하게 정의될 수 있겠으나 본 연구에서는 오스트롬(E. Ostrom)과 같이 제도를 강행적 규정(prescriptions) 또는 규칙(rules)의 의미로서 좁게 파악하는 견해보다는3) “인간 상호관계의 틀을 형성하는 제약조건”으로 넓게 파악하는 노스(North) 類의 견해를 원용하고자 한다.4) 본 연구가 이처럼 넓은 의미의 제도 개념에서 출발하여 범죄예방을 위한 협력치안 제도화 모델과 민경 협력의 과제를 모색하려는 이유는 협력치안의 제도화가 지역경찰뿐만 아니라 지역 유관기관, 민간경비업체 및 주민 등 다수 이해관계자들의 참여와 상호협조가 동반되는 하나의 동태적 과정으로서 그 협력상 발생되는 문제들이 법적 강제에 기초한 공식적 제도만으로 해결되어나갈 수 없는 측면이 있다고 보기 때문이다.

    한편 지역사회의 치안서비스 확보와 관련, 우리나라는 2003년 10월부터 전국적으로 기존의 파출소를 순찰지구대로 재편하여 지역경찰제를 도입 시행해오고 있다.5) 본 연구에서 사용되는 지역경찰의 개념은 현행 지역경찰제6) 하의 지구대 파출소 중심의 지역경찰 개념 외에 지역 경찰서까지를 포함한 넓은 의미의 개념으로 사용하고자 한다. 즉 본 연구는 지방자치단체를 포함한 지역사회의 치안서비스 구축 또는 협력치안 제도화에서 출발하고 있기 때문에 그 개념 범주를 단순히 현행 지역경찰제 하의 지역경찰관서(지구대 파출소) 뿐만 아니라 지역 경찰서를 포함한 넓은 의미로 사용하고자 한다.

    1)본 논문은 한국민간경비학회보에 게재되었던 선행연구(2011. 2)와 APSA 한국총회 학술세미나에 발표되었던 글(2011. 10. 11)을 민경협력의 범주에서 수정 보완한 연구임.  2)2010. 11. 1일 현재 우리나라의 총조사 인구는 48,580천명, 서울․부산 및 5대 광역시 인구는 22,378천명으로 나타났다. 한편 2010년 총 범죄발생 건수 1,784,953건 중, 서울․부산 및 5대 광역시에서 발생한 범죄건수는 809,221건이다. 통계청, “보도자료: 2010년 인구주택총조사 전수집계 결과(인구부문)”, 2011. 5. 30; 경찰청, 경찰통계연보 2010, 제54호, 2011. 9.  3)오스트롬은 제도를 규칙(rules)의 개념에서 바라보고, 규칙을 특정한 행동을 요구하거나 금지거나 허용하는 규정(prescriptions)으로 설명한다. “Rules … refer to prescriptions commonly known and used by a set of participants to order repetitive, interdependent relationship. Prescriptions refer to which actions(or states of the world) are required, prohibited, permitted.” E. Ostrom, “An Agenda for the Study of Institutions”, Public Choice, vol.48, no.1, 1986, p. 5).  4)노스는 역사적 안목 하에 제도 개념을 비교적 넓게 정의하여, 인간의 상호작용에 있어서의 불확실성을 감소시키는 인위적 제약을 제도로 파악한다. 노스는 법․규칙과 같은 공식적 제약뿐만 아니라 관습이나 행동양식과 같은 비공식적 제약을 제도의 주요 범주로 예시하고 있다(D. C. North, Institution, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, p. 4).  5)지역경찰제는 2003년 시행 다음 해인 2004년 12월말에는 866개 순찰지구대, 1,865개 치안센터, 214개 특수파출소가 편성되고 근무인원은 39,790명에 달하게 되었다. 이후 지역경찰 조직 및 명칭변경 등의 과정을 거치며 2011년 2월 28일 현재 전국에 423개의 지구대, 파출소 1,517개, 치안센터 1,095개소가 설치․운영되고 있다(사이버경찰청, “통계자료실 지역경찰서 관서 현황)”, http://www.police.go.kr/infodata/pds_07_totalpds_02_01.jsp#none(검색일: 2011. 9. 20)).  6)지역경찰제는 경찰과 지역사회 간의 상호협력, 범죄예방을 강조하는 지역사회 경찰활동(community policing)에서 이론적 배경을 찾아 볼 수 있지만, 그 개념 범주에 대해 명확한 정의를 내리기는 쉽지 않다. 다만 현행 지역경찰 조직 및 운영에 관한 규칙(경찰청훈령 제581호, 2009. 12. 30) 제2조(정의)에서 지역경찰을 지역경찰관서 소속 경찰공무원 및 전투경찰순경으로 정의하고, 제1조(목적)에 동 규칙이 효율적인 지역 치안활동 수행을 위해 지역경찰의 조직 및 운영 등에 관하여 필요한 사항을 규정하는데 있음을 밝히고 있으므로 지역경찰제도란 지역경찰이 지역경찰관서를 중심으로 효율적 지역치안활동 기능을 수행하고자 하는 새로운 제도라고 할 수 있다.

    Ⅱ. 협력치안 제도화 모델

       1. 협력치안 제도화의 기본구상

    본 연구는 서론에서 제도를 법, 규칙과 같은 공식적 제약(formal constraints) 외에도 비공식적 제약(informal constraints)을 포괄하여 정의하는 견해를 취하였다. 이러한 제도 개념에 따를 때 협력치안의 제도화란 “범죄예방을 뒷받침할 제도적 기반으로서 공식적인 법규와 조직, 구조화된 절차 및 관행을 갖추어 나가는 것”으로 정의할 수 있다. 나아가 이러한 정의에 기초하여 아래 <그림 1>과 같은 협력치안 제도화 모델(institutionalization model of cooperative policing)을 구축해 볼 수 있다. 협력치안의 제도화 과정은 강․절도 등 생활안전과 관련된 범죄위험과 치안비용의 분석(analysis of crime risk and policing cost), 법규와 조직 등의 제도를 마련하는 제도 설계(institutional design), 범죄예방을 위한 세부적 절차 및 협력관행을 제도화하는 집행(implementation), 그리고 환류(feedback)에 의한 순환과정으로 이루어진다.

    지역사회 협력치안에서 가장 기본적인 참여자 또는 행위자(player)는 지역경찰, 지방자치단체, 지역 공공기관, 민간경비업체, 지역주민 등으로 볼 수 있다. 지역경찰은 범죄예방 및 협력치안의 제도적 기반을 확충하는데 있어서 주요 행위자가 되며, 범죄예방내지 생활안전과 관련된 많은 위험과 비용문제들이 발생하지만 이중에서 특히 심각한 쟁점으로 발전하는 것들은 공식적 법규 정비와 조직 개편, 경찰예산의 확보, 범죄예방 세부절차 개선 등을 통해 반영하는 역할을 하는 것이다. 또 지자체와 지역공공기관 등 공공부문에서의 지역 내 유관기관 역시 범죄예방의 주요 행위자이며 이해당사자인 바, 이들 지자체 및 공공기관․단체도 협력치안 제도화 노력에 협력한다. 민간부문에서 민간경비업체와 시민은 지역 치안의 직접적 이해당사자인 바, 법제도상 문제점 제기와 생활안전 활동 등을 통해 협력치안 제도화에 적극적으로 참여하고 협력토록 해야 한다.

    한편 이러한 협력치안 중에서도 특히 지역경찰과 민간부문(private sector)이 상호협력을 통해 치안서비스가 공급되는 협력치안을 민경(民警) 협력치안이라 정의할 수 있다. 즉 민경 협력치안은 일반 협력치안의 하위범주로서, 지역경찰과 지역주민 또는 지역경찰과 민간경비업체가 상호협력하여 치안서비스를 생산․공급하는 협력치안이라고 할 수 있다. 나아가 지역경찰이 민간부문과 상호협력하는 민경협력 가운데 시큐리티업체와 같은 민간경비산업과의 협력은 산경(産警) 협력으로서 그 범주를 세분하여 볼 수 있다.

    이처럼 지역경찰과 민간부문이 협력하는 민경 협력치안은 지역경찰과 공공부문(public sector)이 협력하는 관경(官警)협력 또는 다기관협력과는 다르며, 따라서 지자체 및 지역공공기관이 참여하는 협력치안은 민경협력치안에서는 제외된다.

       2. 범죄대응 거버넌스

    위의 <그림 1>에서 나타난 협력치안 제도화 모델에서는 지역경찰과 공공기관, 민간경비업체, 지역주민 중 지역경찰이 중심적 역할을 하는 것으로 나타나 있다. 그러나 경찰, 공공부문, 민간부문의 세 영역 내의 행위주체들 모두 지역사회 범죄대응에서 현실적 이해당사자이며 특히 지역 내 지자체를 비롯한 공공기관 등 유관기관과 민간경비업체, 시민의 참여 협조는 협력치안의 제도화에 가장 핵심적 성패 요인이다. 이해당사자의 참여와 협조가 협력치안의 제도화를 가늠하는 가장 중요한 요인이라는 입장은 범죄대응 거버넌스(governance)라는 개념으로 정리해 볼 수 있다.

    거버넌스는 “상호의존성, 공통의 목적, 자원의 교환, 행위 주체들 간의 신뢰, 국가로부터의 자율성 등을 특징으로 하는 조직간 자발적 네트워크”,7) 혹은 “특정의 공유된 정책목표가 있을 때 수평적 네트워크를 통한 응집적이고 자율적인 조정을 통해 결정에 이르는 방식”8) 등으로 정의된다. 나아가 거버넌스는 국가와 사회관계를 수직적이고 위계적인 형태로 유지하는 것보다는 양자를 수평적인 파트너관계 또는 네트워크관계로 운영하는 것이 보다 효율적이라는 점을 강조하는 것이다.

    요컨대 거버넌스의 핵심 내용은 동반자관계(partnership)에 기초한 협력(collaboration)과 네트워크(network)라고 할 수 있다. 따라서 범죄대응 거버넌스는 협력치안의 제도화라는 공공의 목적을 달성하기 위해 공적 및 사적 당사자들의 다양한 이해관계들이 수용되면서 상호협력적 행동이 취해지는 네트워크라 할 수 있다. 이러한 범죄대응 거버넌스는 경제발전과 민주화에 따라 다양화, 전문화, 지방화되고 있는 사회환경의 변화에 대응해 나가면서, 지역 이해당사자들의 참여와 협력을 통해 효율적 협력치안 제도를 마련하는데 기여할 것이다.

    7)R. A. Rhodes, Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability, Buckingham: Open University Press, 1997, p. 15.  8)김석준 외, 거버넌스의 정치학, 법문사, 2002, 7면.

    Ⅲ. 효율적 치안서비스의 모색

       1. 예산제약과 범죄위험-치안비용 매트릭스

    치안서비스는 일반적으로 비경합성(non-rivalry)과 비배제성(non-excludability)의 두 가지 특성을 갖는 공공재(public goods)이다. 즉 공공재의 공급량이 일정할 때, 새로운 소비자가 참여하더라도 추가적인 비용의 부담 없이 공공재를 소비할 수 있다. 그러나 새로운 소비자의 소비가 기존 소비자의 소비를 완전히 침해하는 것은 아니더라도 기존 소비자가 누리던 이득을 감소시키는 경우가 있다. 이것은 사용자가 증가함에 따라 일종의 기회비용(opportunity cost)이 수반됨을 의미하는 바, 이 경우 사용자 증가에 따라 소비에서 부분적 경합성(partial rivalry)을 보이는 과밀현상(congestion phenomenon)과 새로운 사용자가 추가됨으로써 기존 소비자의 이득이 감소되는 과밀비용(congestion cost)이 나타난다.9) 최근까지 도시개발 및 인구유입이 진행된 지역의 경우 지역경찰 치안공급역량에 비해 상대적으로 높은 인구증가에 따라 지역 치안서비스 소비의 과밀현상을 보였으며, 그 결과 생활안전의 미확보와 범죄율 증가 등 과밀비용이 발생되어 온 것으로 평가할 수 있다.

    지역사회는 증가하는 치안수요에 대응하여 직접적인 경찰조직 확대뿐만 아니라 지자체 등 유관기관, 시민 등이 참여하는 협력치안 제도를 활용함으로써 치안서비스를 효율적으로 확보해나갈 필요가 있다. 특히 개발이 이루어지는 도시지역과 같이 치안수요가 급증하는 지역은 경찰관서의 신설 등 경찰예산증대에만 의존할 경우 적어도 단기적으로는 예산제약(budget constraint)으로 인해 치안 확보의 한계에 부딪칠 수밖에 없기 때문이다.

    효율적 치안서비스의 확보는 앞서 제시한 협력치안 제도화 모델의 틀에서 모색되어야할 것이며 이를 위해서는 먼저 지역 치안서비스의 기본 목표로서 범죄위험(crime risk)의 최소화와 치안비용(policing cost) 최소화의 구체적인 의미를 검토해 볼 필요가 있다.

    한 지역의 범죄예방 또는 생활안전의 측면에서 볼 때, 범죄위험의 최소화는 효과성(effectiveness)을 달성하는 것으로, 그 효과의 극대화(범죄위험 최소화)는 법률에 규정된 범죄행위를 억제하여 지역 생활안전이라는 法益을 완전하게 확보하는 것이다. 또 치안비용의 최소화는 효율성(efficiency)을 달성하는 것으로, 그 극대화(비용의 최소화)는 생활안전 치안서비스 생산에 소요되는 시간과 예산을 최소화하는 것이다. 일정 지역 내 치안서비스의 생산과 공급과정에서 범죄위험 최소화는 비용최소화와 함께 조화롭게 달성되어야 할 것이며, 지역 생활안전 치안서비스의 높은 효과성은 범죄위험의 감소에 대비하여 상대적으로 적은 치안비용이 투입될 때 그 가치가 확보된다.

    한 지역의 치안 실태와 제도운용 상황을 이와 같은 범죄위험의 최소화와 비용 최소화의 관점에서 평가하고 향후 어떠한 정책대안을 선택, 발전시켜 나가야 할 것인가에 대해 <그림 3>과 같은 범죄위험-치안비용 매트릭스(matrix of crime risk and policing cost)로 나타낼 수 있다.

    범죄위험-치안비용 매트릭스에서 종축은 범죄위험 최소화의 달성 정도이다. 종축의 위쪽으로 위치할수록 범죄발생 위험도가 높아지고, 아래쪽으로 위치할수록 범죄발생 위험도가 낮아지게 됨을 의미한다. 횡축은 치안비용 최소화의 달성 정도이다. 오른쪽에 위치할수록 치안서비스 생산을 위한 비용이 많이 발생하고, 왼쪽에 위치할수록 적게 발생함을 의미한다.

    매트릭스 위에는 시행가능한 여러 대안들 즉, 지역경찰을 비롯한 유관 공공조직의 단순 재배열(rearrangement), 다기관 협력(multi-agency partnership), 주민-경찰 협력 및 민간경비-경찰 협력 등 민관협력(private-public partnership), 감시장비와 시설의 확충(surveillance equipment & facilities enrichment), 공공조직의 확대(organization enlargement) 등이 치안비용과 기대되는 범죄위험 수준별로 설정되어 있다.

    범죄위험-치안비용 매트릭스에서 어떤 제도의 가장 이상적인 위치는 범죄위험 수준과 치안비용 수준이 낮은 ④분면 내라고 할 수 있다. 반면 범죄위험은 낮으나 비용 수준은 높은 ③분면의 경우에는 비용을 상대적으로 적게 발생하도록 제도를 개선하거나 새로운 제도를 고안(design), 운용하도록 해야 할 것이다. 또 범죄위험 수준은 높으나 비용 수준은 낮은 ②분면의 경우에는 범죄위험을 낮추는 제도적 대응 노력을 기울여야 할 것이다. 특히 ①분면은 고비용에도 불구하고 오히려 범죄발생 위험이 큰 경우로서 시급한 제도 개선이 요구되는 되는 위치라고 할 수 있다.

    협력치안 제도화 모델에서 가장 기본적인 행위주체로 지역경찰, 지자체, 공공기관, 민간경비업체, 지역주민 등이 언급된 바 있다. 이중 지역경찰이 범죄예방에서 중심적인 역할을 한다고 볼 때, 우선 경찰관서 신설과 인력증원 등 많은 경찰예산이 직접 투입될 경우 범죄발생위험을 낮추는 효과가 클 것이며 이 경우는 위 <그림 3>의 ③분면에 해당한다.

    경찰인력의 재배치, 지역 유관기관의 개편 등과 같은 공공부분 조직의 단순한 재배열, 다기관간 협력이나 주민의 자발적인 참여 등에 의한 협력치안은 ③의 경우에 비해 상당한 비용을 절약할 수 있는 반면, 범죄발생 위험을 낮추는 효과는 직접적으로 경찰 등 공공 치안조직을 확대시킬 때 보다는 적을 것이다. 이 경우는 ② 분면에 해당한다.

    한편 같은 제도라 하더라도 운용 여하에 따라 효율 수준 및 치안성과가 달라지는 결과를 초래할 수 있다. 즉 제도주의 시각에서 볼 때, 이른바 주인-대리인관계(principalagent relations)에 기초하는 대리인비용(agency cost)의 증폭 문제가 발생할 수 있는 것이다. 비대칭적 정보(asymmetric information) 배분 구조 하에 세부적 정보의 점유에서 우위를 차지하는 피위임자들은 공익은 물론 상급자의 의도에 반하여 자신들 개인의 사적 이익(self-interest)을 우선시 할 수 있으며 이러한 현상은 책임 회피(responsibility shirking), 도덕적 해이(moral hazard), 역선택(adverse selection)등으로 나타나고 공공조직의 경우는 경찰부패(police corruption)와 같은 양상으로도 진행될 가능성이 있다.

    비단 공공 치안조직뿐만 아니라 민간부분에서의 지역주민(단체)와 민간경비업체 역시 생활안전 치안서비스의 생산과 공급과정에서 제도적 장벽(institutional barrier)을 이용한 지대추구(rent-seeking)의 문제가 발생할 수 있으며 이 경우는 ①분면에 해당한다. 당초 제도의 설계와 운용을 통해 의도했던 효과적․효율적 치안서비스 확보 기대와는 달리 이러한 현상이 만연할 경우에는, 단순히 비효율의 문제에 머무는 것이 아니라 조직의 실패(organization failure), 나아가 제도 자체의 실패(institution failure)라는 결과가 나타날 수도 있다.

    역으로 동일한 제도적 기초 위에서도 공공 치안조직의 적정한 재배열, 나아가 다양한 협력치안 제도들의 성공적결합(prudent mix)과 운용을 통해 비용과 범죄위험을 낮추는 성과를 도모해 볼 수 있다. 즉 지역마다 거의 획일화된 협력치안 제도만을 시행하는 것이 아니고 한 지역의 인구사회학적 특징, 지역경제 및 소득 수준과 분포, 교통망, 유통소비시설 배치 등 지역 특성에 의한 지수(community character index)와 그 중요도를 감안하여 현행 여러 제도들 중 적정한 제도들을 선택․조합함으로써 효율적인 치안서비스 생산을 확보하고 나아가 대리인비용의 발생을 억제하는 협력치안제도의 성공적 운용을 기대할 수 있는 바, 이러한 경우는 위 <그림 3>의 ④분면에 위치하게 된다.

       2. 효율적 치안서비스 확보를 위한 협력치안 제도

    범죄위험-치안비용 매트릭스 상에 실행가능성을 갖춘 대표적인 현행 협력치안 제도로는, 공공부문의 경우 지자체 등이 참여하는 다기관 협력치안으로 환경설계에 의한 범죄예방(CPTED, Crime Prevention Through Environmental Design)과 감시장비시설의 확충 등을 들 수 있고, 민간부문의 경우 주민참여에 의한 자율방범대(주민-경찰협력치안)와 민간경비업체와의 협력방범(민간경비-경찰 협력치안) 등이 검토될 수 있다. 이들 제도들은 타 제도들과의 적정한 결합 및 그 운영 여하에 따라 범죄위험을 감소시켜 범죄위험-치안비용 매트릭스의 ②분면, 또는 ③분면으로부터 ④분면으로 이동함으로써 저비용에 의한 범죄위험 감소의 성과를 기대해 볼 수 있다.

    1) 환경설계에 의한 범죄예방(CPTED)

    CPTED는 범죄행위를 위험-보상(risk-reward) 논리에 기초한 합리적 선택의 결과로 인식하고, 도시의 건축물 또는 물리적 환경을 개선함으로써 범죄심리의 유발을 억제하여 범죄예방 효과를 거두고자 하는 것이다. CPTED 기법은 미국 영국 프랑스 등 서구 선진국의 경우 건물설계나 도시계획 수립시 설계지침으로 활용되고 있는 바, 건물구조 길의 형태 조명 조경 등 주변환경 개선을 통해 범죄기회를 차단함으로써 주거침입 및 강절도와 같은 범죄 발생을 예방하고 있다. 또한 아시아 국가 중에는 일본이 도시안전연구소를 통해 CPTED 정책을 개발하여 왔으며, 일본 경찰청에서는 도시방범기준을 마련하였고, 도시재생프로젝트 ‘방범대책 등과 마을 만들기의 연계 협동에 의한 도시 안전의 재구축’이 록폰기 미드타운(2007. 3월 그랜드 오픈)에 성공적으로 적용되었다.10)

    우리나라에서도 행정중심복합도시와 판교신도시, 아산신도시 등의 설계과정에 CPTED기법을 적용한 범죄예방정책이 추진되어 왔다. 경찰청에서는 2007년 이후 혁신도시 건설사업 실시계획에 실제 CPTED 기법이 반영된 이후 CPTED 국가표준 모델을 개발할 필요성이 커지면서 지식경제부 기술표준원에 표준화 연구를 요청하여 2008년도에 CPTED의 기반규격 표준을 개발·공고한 바 있다.

    최근 경찰에서는 아파트 놀이터 등 각 용지별로 특성화된 CPTED 가이드라인 개발의 기초위에서 각 지방자치단체에 CPTED의 적용을 권고함으로써 공공부문간의 협력치안을 적극 도모해 가고 있으며, 2011년에도 기술표준원과 협조하여 강력범죄로 발전할 가능성이 높은 침입절도 예방을 위하여 방범자재(창문 출입구) 표준화 등을 추진하고 있는 중이다. 또한, CPTED 전문인력 확보 차원에서 CPTED 전문가 양성 교육과정을 통해 연간 160명의 전문경찰관을 양성하는 한편 필요시 자문역할을 수행하도록 하고 있다. 향후 경찰은 지방자치단체 등과 협의를 통해 각종 주거환경 개선사업 및 뉴타운 사업 등에 지식경제부가 개발한 표준안의 적용 사례를 측정하여 개선 사항을 파악하는 한편, CPTED를 통한 경제성을 홍보함으로써 민간건설 회사들의 자발적 참여를 유도할 계획이다.

    2) 감시장비?시설(방범용 CCTV 등)의 확충

    방범용 CCTV와 같은 감시장비와 관제시설의 확충은 일반적인 협력치안에 비해 초기치안비용이 많이 소요되는 반면 상대적으로 높은 범죄예방(낮은 범죄위험) 효과를 기대할 수 있는 자본집약형 협력치안 옵션이다.

    CCTV에 의한 범죄예방은 Clarke가 제시한 상황적 범죄예방기법 분류에 따른다면 이른바 “공식적 감시”(formal surveillance) 기법에 해당하고, 그 이론적 배경으로는 CPTED와 같이 합리적 선택이론과 범죄기회이론을 들 수 있다. 이러한 CCTV의 범죄통제 효과에 대해서는 범죄유형에 따라 차이가 있지만, 많은 외국의 실증연구에서는 CCTV가 범죄감축(crime reduction) 또는 범죄억제(crime deterrence) 등 범죄예방에 긍정적 결과가 있다는 견해를 보이고 있다.11)

    최근의 수도권 연쇄살인사건에서 보듯 매년 발생하는 강력범죄를 수사하고 지역주민의 생활안전을 확보하는 수단의 일환으로 경찰은 전국 지방자치단체와 협의하여 방범용 CCTV 설치를 확대해 오고 있다. 2010년까지 전국에 설치된 방범용 CCTV는 35,107대로서 2007년 5,044대에 비해 약 5배 가까이 증가하였으며 2011년 들어서도 7,811대를 추가로 설치하여 2011년 8월 현재 전국의 방범용 CCTV는 42,918대에 달하고 있다.

    방범 CCTV 증설과 함께 통합관제센터의 구축도 확대되고 있다. 과거에는 자치단체가 환경단속, 소방방재, 범죄예방, 불법주정차 단속 등 각 기능별로 CCTV 시스템 및 관제센터를 구축함으로써 비용 및 행정력 손실이 적지 않게 발생하여 왔다. 따라서 이러한 중복 투자와 비용 손실을 방지하기 위해서는 개별 용도와 목적의 CCTV가 단수의 통합관제센터 내에서 통합적으로 구축 및 운영되어야 할 필요가 있었는 바, 2007년도에 CCTV관련 법규인 공공기관의 개인정보보호에 관한 법률(법률 제8448호, 2007.5.17, 일부개정)12) 개정을 계기로 다른 공익 목적의 카메라와 동시에 공익 목적으로 상호 접근 및 열람이 가능하게 되었다. 그에 따라 경찰은 효과적인 CCTV 관리를 위해 2004년 서울 강남구에 CCTV 관제센터 구축을 시작으로 2007년 천안아산 통합관제센터, 2009년 안양시 U-통합상황실 구축 등 일반 방범용 CCTV 뿐만 아니라 지능형 교통시스템(ITS) 및 재난방지 CCTV가 통합된 형태로 관제센터를 확대해 가고 있다.

    경찰은 2011년에도 역점 추진과제의 하나로서, CCTV 설치를 중심으로 한 방범시설확충을 지속적으로 추진하고 있다. 그 내용은 구체적으로 ① 지자체와 CCTV 설치 소요예산 절감 방안을 협의하고, 전신주ㆍ가로등에 고사양ㆍ다목적 CCTV 추가 설치를 적극권장하며, ② CCTV 고장유무 일일 점검(CCTV 통합관제센터) 및 화질상태 정기점검, 노후 CCTV 우선 교체 등 CCTV 관리를 강화하고, ③ CCTV 통합관제센터 확대(27→61개소)에 따른 전담 인력(449명)을 확보하여, 경찰관서별 전문 인력 266명(경찰청 1, 지방청 17, 경찰서 248)과 통합관제센터 파견인력 183명(61개소×3명)을 배치 운영하는 것으로 되어 있다.13)

    3) 자율방범대

    자율방범대는 협력치안의 제도화과정에서 지역 주민이 참여하는 가장 대표적인 조직 중의 하나라고 할 수 있다. 자율방범에 의한 협력치안은 지역사회경찰활동(community policing) 이론 등에서 그 논거를 찾아볼 수 있는 바, 지역경찰 입장에서는 자율방범대의 활성화를 통해 community policing의 취지를 살리면서 지역주민과 친밀한 경찰상을 제고하는 효과를 거둘 수 있으며, 무엇보다도 민․관 협력치안 하에 저비용으로 지역특색에 맞는 치안서비스를 제공할 수 있다는 이점이 있다. 이러한 지역기반의 민경 협력치안은 미국과 영국 등 서구에서 실시되어 온 이웃감시(neighborhood watch) 방범활동, 일본에서의 4만여 防犯連絡所활동 등에서 그 사례를 찾아 볼 수 있다.14)

    우리나라의 전국적 자율방범대의 활동 현황을 보면 2007년 3,738개 조직에 98,826명, 2008년 3,866개 조직에 103,253명, 2009년의 경우 3,867개 조직에 106,070명 등으로 최근까지 지속적으로 조직 및 인원이 확대되는 추세를 보이고 있다. 한편 그 활동 실적은 2009년 한 해 동안 8,851건의 범죄신고와 2,106명의 형사범을 경찰과 합동으로 검거하는 실적을 거둔 것으로 나타났다.15) 이는 2008년의 경우 9,444건의 범죄신고․3,183명의 검거 실적, 2007년에 9,026건의 범죄신고․3,181명의 검거 실적과 대비해 보면 최근 활동성과는 전체적으로 위축된 모습을 보여 주고 있다. 자율방범대 조직 역시 2010년 들어서 3,856개 조직, 101,223명으로 축소되고 있다.16)

    경찰은 자율방범대가 지역사회 내에서 그 활동이 위축되지 않고 안정적인 방범활동을 전개하는 한편 협력치안 차원에서 더욱 활성화 될 수 있도록 다양한 행정적 편의와 인센티브를 마련해 오고 있다. 즉 지역 유관기관과 협조하여 방범대원의 민방위 기본교육을 면제하고, 치안봉사활동 중 사고로 인한 피해를 보상받을 수 있도록 단체 상해보험가입을 지원하고 있다. 또한 방범대원의 사기 진작을 위해 2009년의 경우 모범대원 및 형사범 합동검거 유공자 4,267명에 대하여 포상을 실시하고, 범죄신고에 대해서는 범죄신고자 보호 및 보상에 관한 규칙 에 의한 보상금을 지급하였다.

    4) 민간경비 : 공공 치안서비스의 혼잡재化와 기업 참여

    지역 치안서비스의 소비 과밀현상은 예산제약으로 인해 경찰조직만으로 대응하기에 어려움이 있으며, 그 문제의 해결과정에서 불가피하게 협력치안을 요구한다. 그러나 여러 협력치안 제도들은 비용절약과 범죄예방 기대에도 불구하고 제도의 실시과정에서 적지 않은 문제점이 발생될 수 있다는 것도 간과할 수 없다. 우선 공공부문과 협력치안에서 CPTED 경우 지역내 다기관 협력체(multi-agency partnership)에 의한 협력치안구축의 가능성에도 불구17), 그 도입과 운영과정에서 많은 시간비용과 개인 프라이버시 침해 문제가 잔존하게 되는 단점이 있다. 즉 CPTED는 저비용에 의한 협력치안 확보라는 의미를 함축하고 있기는 하지만 CPTED에 기초한 건축물 설계와 도시건설과정에 장기간의 시간이 소요되고, 이러한 도시 기반시설의 도입 이후에는 다시 개인 사생활 유출 우려라는 문제가 야기될 수 있다.

    방범용 CCTV 등 감시장비 시설 확충의 경우는 초기 자본비용이 소요되기는 하지만 조기에 상대적으로 낮은 범죄위험을 기대할 수 있는 제도이다. 즉 CCTV에 의한 치안서비스는 CPTED에 비해 매우 높은 시간 탄력성을 가지고 공급될 수 있으며 그에 따라 잠재적 범죄자들의 범행에 대한 억제 효과와 장기적인 범죄감축 효과를 예상해 볼 수 있다. 하지만 감시장비․시설의 확충은 이러한 장점에도 불구하고 앞서 CPTED가 갖는 프라이버시 침해 우려의 문제가 더욱 직접적으로 증폭되어 제기될 수 있다.

    나아가 감시장비․시설의 확충과 운용 등 그 소요비용을 지자체 등에서 대부분 부담한다고 할 때 경찰 입장에서는 CPTED의 경우와 같이 치안서비스 생산비용 절약의 의미가 있겠으나, 지자체 역시 같은 공공기관이기 때문에 그 비용은 경찰에서 지자체로 전가(transfer)될 뿐이며. 지자체 역시 경찰과 같이 궁극적으로 공공예산의 제약 하에 놓일 수 있다.

    민간부문의 자율방범대의 경우에는 역으로 저비용의 장점을 가질 수 있으나 기본적으로 자발적 자원봉사에 의존하기 때문에 산업화와 도시화에 따른 다양한 전문적 치안서비스, 장비기반 서비스, 대규모 안전서비스 욕구의 충족에는 한계가 있다.

    치안서비스의 소비 과밀화 문제를 보다 높은 효율성 하에 근본적으로 해소하기 위해서는 공공 치안서비스의 혼잡재化추세에 대한 민간기업 참여 시각에서 적극적으로 접근할 필요가 있다.

    소비 과밀화로 지역 치안서비스가 비경합성 혹은 공동소비(joint consumption)의 조건을 충족시키지 못할 경우 혼잡현상이 발생하며, 이러한 공공재는 순수 공공재가 아닌 혼잡재(congested public goods)로 전락한다. 나아가 혼잡수준이 계속적으로 높아질 경우 민간재(private goods)와 전혀 차이가 없게 된다.

    공공재 이론은 사무엘슨에 의해 처음으로 제기되었으며(Samuelson, 1954), 이후 정부가 주체가 되는 공공재 공급의 논리적 타당성을 제공해왔다. 그러나 일반적으로 알려진 공공재가 공동소비의 특성을 만족하는가를 실증 분석함으로써 사실상 공공재가 아님을 보여주는 많은 연구들이 있다. 대표적인 예로 곤잘레스(Gonzalez) 등은 지방정부에서 제공하는 경찰, 소방 등의 공공서비스가 공공재가 아님을 실증 분석하였다.18)

    이러한 혼잡재는 혁신(innovation)에 대한 유인이 상대적으로 미흡한 공공부분보다 민간에서 자발적으로 공급할 때 경제적으로 더욱 높은 효율성을 기대할 수 있다. 치안서비스의 경우에도 경찰에만 의존하는 것보다 가능한 민간부문에서 자발적으로 이들 서비스를 공급하도록 하는 것이 더 효율적이다. 또한 혼잡재 공급과정에서 정부활동이 확대될 경우 효율성 저하 문제뿐만 아니라 민간부문의 자발적인 공급행위가 자체가 구축(crowding-out)될 수 있다는 점도 유의해야 한다. 따라서 지역경찰은 치안수요의 증가에 대해 단순히 공공기관 또는 시민참여에만 소극적으로 의존해서는 안 되며, 다양한 치안서비스를 효율적으로 공급하기 위한 방안으로 민간경비를 적극적으로 활용해야 한다.

    한국의 민간경비산업은 1960년대 초 미8군과의 계약경비에서 출발하여 1976년 용역경비업법이 제정되면서 법제도적 기반을 마련하였다. 이후 10여 개에 불과하던 경비업체는 경제성장과 함께 86아시안게임과 88서울올림픽, 2002한일 월드컵 등 각종 국제행사를 치르면서 급성장하여 왔으며, 2008년에는 경비업체수가 처음으로 3천개를 넘어서고 경비원수 역시 14만명을 넘어서게 되었다. 한국의 민간경비는 2011년 8월말 현재 시설경비, 호송경비, 신변보호, 기계경비, 특수경비 등 5개 업종에 3,561개 경비업체 144,574명의 경비원이 종사하는 것으로 나타나고 있는 바, 초기의 인력 위주 단순 시설경비로부터 기계경비 및 첨단기술이 결합된 복합 경비서비스 형태로 발전되어 갈 것으로 전망된다.

    9)이현재, 재정경제학, 박영사, 1988, 86면  10)이민식, “환경설계를 통한 방범프로그램(CPTED)의 효과분석 연구”, 치안논총 제24집, 2008, 274면, 281-282면.  11)Welsh & Farrington(2002)의 CCTV 범죄감축효과 연구, Gill & Loveday(2003)의 CCTV 범행저지효과 연구 등 외국의 방범CCTV 연구사례 소개와 분석은 다음을 참조. 박현호, “방범용 CCTV의 사양표준 및 효율적 관리방안”, 치안논총 제27집, 2011, 128-134면.  12)현재 공공기관의 개인정보보호에 관한 법률은 폐지되고 2011. 9. 30일부터 개인정보 보호법(법률 제10465호, 2011. 3.29, 제정)이 시행되고 있다. 현행 개인정보 보호법의 제25조(영상정보처리기기의 설치·운영 제한)은 이전의 법률 제4조의2(폐쇄회로 텔레비전의 설치 등)에서 규정한 것보다 CCTV 설치·운영에서의 사생활 보호가 한층 강화되어 있다.  13)경찰청, 2011년 주요 업무계획, 2011.  14)일본에는 2010년 12월말 현재 전국에 40,538개의 防犯連絡所(자율방범단체)가 있고, 참가 인원은 2,501,175명에 달한다. 그 위에 1,208개의 地區防犯協會, 47개의 都道府縣防犯協會가 있다. 日本全國防犯協會連合會, “全國防犯協會連合會組織圖”, http://www.bohan.or.jp/introduction/pdf/soshikizu.pdf(2011. 11. 9 검색).  15)경찰청, 경찰백서, 2008-2010 각 년도.  16)사이버경찰청, “통계자료실(자율방범대 현황)”, http://www.police.go.kr/infodata/pds_07_totalpds_02_01.jsp#none(2011. 9. 20 검색).  17)“다기관 협력체”는 지역 유관기관이 참여하는 협력치안 모델이다. 이에 대한 소개는 박현호의 연구를 참조. 박현호, “다기관 협력체계(Partnership) 구축을 통한 치안역량 강화 방안”, 한국경찰연구 제6권 제2호, 2007, 33-68면.  18)Gonzalez, Means, and Mehay(1993)에 의한 이 연구는 1980년대 초반 미국의 지방정부에서 제공하는 공공서비스 중에서 경찰, 소방, 공원, 위생, 도서관에 대한 정부지출 수요함수를 통해서 공공재의 혼잡수준을 평가함으로써 공공재 여부를 검증하였다. 그 결과 대부분의 지방정부에서 제공하는 공공서비스는 혼잡이 발생하므로, 공공재 특성을 가지고 않음을 보였다. 이에 대한 소개는 김진영․현진권, “공공성의 논리와 정부팽창행위”, 한국재정학회 2008년 춘계학술대회 발표논문집, 2008. 3. 28.

    Ⅳ. 민경 협력치안의 제도적 과제

    앞선 Ⅱ장에서는 협력치안의 제도화를 “범죄예방을 뒷받침할 제도적 기반으로서 공식적인 법규와 조직, 구조화된 절차 및 관행을 갖추어 나가는 것”으로 정의하고 그 제도화모델을 구축하였다. 본 장에서는 협력치안 중에서도 민간경비와 자율방범대가 참여하는 민경협력 차원에서의 제도적 과제들을 위의 제도화 모델에 따라 법규 및 조직 정비, 운용(절차) 영역의 확대, 이해당사자간의 협력(관행) 등으로 분설하고자 한다.

       1. 법규 개선

    경찰이 민경 협력치안을 구축하면서 지역 치안수요 증가에 대응하기 위해서는 무엇보다 민간경비 및 자율방범대와 관련된 법제도적 기반을 갖추어갈 필요가 있다. 우선 민간경비 측면에서는 현행 경비업법 규정을 개정하여 경비업 시장의 범위를 보다 넓게 확보시켜나갈 필요가 있다.

    실정법상 우리나라 경비업의 영역은 시설경비, 호송경비, 신변보호, 기계경비, 특수경비 등으로 규정되어 있으나 일본의 경우만하여도 경비업법 제2조 1~4호의 경비업무와 그 외 제4장(제40-44조)의 기계경비 규정 하에 시설경비 5종(상주경비, 순회경비, 보안경비, 공항보안경비, 기계경비), 혼잡경비 2종(교통유도경비, 혼잡경비), 운반경비 2종(귀중품운반경비, 핵연료물질 등 위험물운반경비), 신변경비 등으로 넓은 범주에서 세분화되어 있다.19) 영국의 경우 2001년 민간경비산업법(PSIA)에는 경비산업이 인력경비, 민간조사, 보안컨설팅, 출입관리 등 매우 넓은 부문을 포괄하는 것으로 되어 있고, 동법에 기초하여 영국 경비산업위원회(Security Industry Authority)에서 발급하는 관련 자격증 종류도 현금․귀중품 운송(cash and valuables in transit), 신변경호(close protection), 출입관리(door supervision), 인력경비(security guarding), 공공장소감시(public space surveillance using CCTV), 잠금장치(key holding), 차량봉인(vehicle immobiliser) 등 다양하다.20) 일본 경비업법, 영국의 PSIA와 자격제도 또는 미국의 위험관리, 컴퓨터 관련 보안, security consulting 업무 등을 참조, 이들을 우리나라 경비업법 규정에 포함시킴으로써 민간경비 서비스를 다양화해야 한다. 구체적으로는 교통유도경비업무를 비롯하여, CCTV 운영업무, 기업(산업)보안업무, 사이버보안업무, 수사지원업무, 나아가 국회에 관련 법안이 제출되어 있는 민간조사업무 등이 경비업에 포함될 수 있다. 여기에는 특히 최근의 학교폭력문제 대처와 관련하여 초등학교에서 대학교육기관에 이르는 “학교안전(school & campus security)” 업무를 신설하는 것도 바람직하다.

    아울러 현재 문제점으로 지적되고 있는 청원경찰과 민간경비원에 대한 법적 체계를 단일화 하여야 한다. 청원경찰법에 의해 운용되고 있는 청원경찰제도는 현재 경비업법에 의한 민간경비제도와 공존하는 이원화된 구조로 인해 경비의 효율성과 일관성을 떨어뜨리고 있다. 따라서 청원경찰법제를 민간경비법제에 흡수 통합하여 청원경찰과 민간경비에 대해 단일 경비업법을 적용하는 것이 바람직하다고 본다.

    또한 민간경비원의 법적 지위에 대한 구체적인 규정 마련이 필요하다. 현행 경비업법은 경비업자의 의무, 특수경비원과 경비원 등의 의무에 중점을 두고 있을 뿐21), 경비원의 권한과 책임 등을 포함한 그 법적 지위에 대해 구체적으로 규정하지 않고 있다. 독일의 경우에 민간경비원은 첫째 보편적 권리로 정당방위, 긴급피난, 공격적 긴급피난과 방어적 긴급피난, 임시체포, 둘째 경비사용주체로부터 위임받아 행사하는 권리로 점유보호권, 청구권자의 자력구제권, 가택관리권, 셋째 개별법(연방군법, 항공안전법)상 고권적 권한수탁 등에 의한 권리행사가 가능하다.22) 우리나라의 경우에도 경비업법에 민간경비원의 경비업무 수행시 경비원의 실력행사, 질문에 기초한 불심검문 등 직무수행에 관한 범위 및 한계에 관한 근거 규정들을 구체적으로 명문화하는 방안을 검토해 볼 필요가 있다.

    자율방범대와 관련해서는 현재 국회에 계류 중인 자율방범대 설치 및 운영에 관한 법률안(이인기의원 대표발의, 2009.4.6) 등 자율방범대법이 제정되어 법제도적 기반을 조속히 갖출 필요가 있다. 즉 자율방범대 설치의 근거 법률을 제정하고, 이에 기초하여대원의 임면, 교육, 감독, 유급보조인력 운용, 운영경비를 비롯한 예산지원 등 자율방범대의 구성과 운영에 관한 세부규준을 마련해야 할 것이다.

       2. 협력치안조직의 정비

    지역 치안서비스 공급에서 협력치안의 역할을 강화하기 위해서는 경찰의 관련 조직도 정비되어야 한다. 현재 우리나라 민간경비형태는 청원경찰과 순수민간경비로 이원화되어 있으며 청원경찰업무와 민간경비업무의 지도․감독을 담당하고 있는 경찰의 담당부서도 생활안전과 경비부서로 이원화되어 있다. 이마저도 일선 경찰서에는 해당 부서와 소속경찰관들이 민간경비 등 협력치안 관련 업무를 여타 업무와 중복하여 담당하고 있는 실정이다. 이러한 민경 협력 담당 부서의 현실을 보면 협력치안을 구현할 우리나라 경찰의 민간경비 관련 조직은 다소 취약하다고 볼 수 있다.

    따라서 우선 경찰의 협력치안 담당 부서를 일원화하여 청원경찰업무도 일반 민간경비 관리부서로 흡수 통합하는 한편, 민간경비를 포함한 협력치안 업무만을 담당하는 전담부서를 확대하여 운영하는 것이 바람직하다. 예컨대 경찰청은 민간경비업 등 관련 업무를 담당하는 기존 협력방범계를 ‘과’ 단위 신설 전담부서(가칭 ‘협력치안과’)로 운영하고, 일선 경찰서 역시 ‘계’ 단위 독립된 전담부서(가칭 ‘협력치안계’)를 운영하도록 한다.23) 협력치안 관리부서의 통합과 전담부서 신설에 의하여 지역경찰은 보다 전문성, 지속성을 갖출 수 있게 되고 그에 따라 협력치안의 제도화 수준도 높아질 것으로 기대된다.

    아울러 지역경찰관서는 기존의 지구대 파출소 외에 치안센터를 확대하여 영국의 근린활동경찰팀(safer neighbourhood team)과 같이 지역 내에서 보다 실질적인 문제지향적 경찰활동(problem-oriented policing)을 전개할 필요가 있다. 강화된 치안센터는 범죄위험과 풍속, 청소년문제 등에 대한 지역주민들의 의견과 치안정보를 파악하고, 차량순찰․신고출동보다는 가시적인 도보순찰을 실시함으로써 방범활동의 실효성을 제고할 수 있을 것이다.24)

    협력치안의 성과 제고를 위해서는 조직정비와 함께 이를 운영할 인적 자원의 개발(HRD)이 반드시 수반되어야 하며, CPTED 전문가 양성 교육과정의 사례와 같이 교육훈련을 통해 협력치안 경찰 전문인력을 확보해야 할 것이다. 아울러 민간경비 종사자의 전문성 윤리성을 담보할 수 있는 교육훈련 프로그램 개발의 자문을 통해 경비원의 자질향상을 지원해야 할 것이다.

       3. 민경협력 운용영역의 확대

    지역 협력치안에서 민간경비 역할을 제고시킬 수 있는 세부적 운용방안으로는 지역경찰과 민간경비의 연계순찰, 수익성과 관련된 혼잡경비의 민간경비 전담, 시설 호송 기계학교경비의 민간경비 역할 확대, 지방자치단체 주관행사에 민간경비의 역할 확대 등을 들 수 있다.

    지역경찰과 민간경비의 연계순찰은 지역내 범죄예방효과를 높여 줄 것으로 기대된다. 즉 민간경비는 자신이 책임지고 활동하는 담당 시설․지역 등에서 일정지역을 순찰하고, 지역경찰은 사건․사고 다발 우범지역 등에 취약시간대 집중적으로 112순찰 및 도보순찰을 병행 실시함으로써 범죄예방효과를 향상시킬 수 있을 것이다.

    수익성과 관련된 행사의 혼잡경비 교통정리(교통유도) 등은 민간경비가 전담하여야 한다. 수익성과 관련된 경기장 또는 행사장 내외의 질서유지 업무는 주최자가 민간경비인력과 장비를 활용하여 경비를 전담하게 하고, 경찰경비는 유사시 불가피한 경우에만 배치하는 비상시 대비 개념에서 운용되는 것이 바람직하다.

    시설보안과 귀중품 운반 등에 관련된 시설경비 호송경비 기계경비의 경우도 민간경비가 전담하거나 그 역할을 확대하도록 하여야 한다. 특히 학교안전(경비)의 경우, 지속적으로 발생하고 있는 학교폭력의 대응과정에서 청원경찰에 의존하기보다는 비용과 효과면에서 비교우위를 확보하고 있는 민간경비가 학교안전 업무를 주도하도록 해야 할 것이다. 이밖에 지방자치단체가 주관하는 체육행사, 문화행사, 예술행사 등에 대한 경비에있어서도 자치단체가 민간경비를 활용토록 함으로써 그 역할을 확대시켜나가야 한다.

    다만 기계경비의 경우, 경보 작동 후 현장 지연출동, 잦은 기계경비 오작동 등으로 인해 오히려 협력치안의 부정적 효과를 초래하는 경비업체에 대해서는 과태료 등 부(負)의 인센티브를 부과함으로써 책임성을 확보하는 운용방안이 마련되어야 한다. 특히 초등학교는 경보발생시 검거목적의 사후 현장출동 위주에서 아동 성폭력 사전 예방을 위한 순찰활동 위주로 경비근무의 전환이 요청되는바, 향후 초등학교가 기계경비업자와 계약을 체결할 경우 학교별 계약(약관)에 기계경비업자의 순찰의무를 추가하도록 하는 것이 바람직하다.

    지역 협력치안에서 자율방범대는 기존의 합동순찰활동 외에 학교외곽지역․범죄취약지역에 대한 연계순찰과 무질서환경 개선활동 강화를 통해 그 역할이 제고될 수 있다. 즉 학교폭력내지 청소년범죄 대처 차원에서 지역경찰은 자원방범단체 근무가 적은 초저녁 취약시간대에 학교 주변 등하굣길․우범지역을 집중 순찰하고, 자율방범대는 이후 시간대에 학교외곽(놀이터․공원) 지역을 중점 연계순찰하는 동시에 청소년 유해환경 등 범죄취약지역 내에서의 무질서 개선활동을 전개하도록 한다.25)

       4. 이해당사자간 협력

    민경 협력치안의 제도화를 지향하며 무엇보다 강조되어야 할 것은 이해당사자간 강력한 동반자관계(partnership)의 형성에 의한 상호협력(collaboration) 및 네트워크(network)의 구축이다. 이를 위해 우선 지역경찰관은 순찰활동 등을 통해 관할 구역 내에 있는 경비업자의 영업소, 경비대상시설 등을 방문하여 최근 발생하고 있는 지역범죄의 동향과 범죄정보지식을 경비업자 또는 경비원과 공유하여야 한다. 아울러 지역경찰은 강도 또는 절도사건 등에 대해 범행 대상과 장소 시간 범죄수법 추세, 이에 대한 적절한 예방 및 대응요령 등을 설명하고, 신고 및 경보현장에서의 신속한 초동 조치를 위한 연락체계를 주기적으로 확인(regular check) 보완하는 것이 바람직하다.

    또한 지역경찰은 긴밀한 네트워크의 구축을 위해 민간경비 관련 종사자들과 협력위원회를 구성, 월별 또는 분기별로 간담회 개최를 정례화 하여 관할구역 내에서 발생하는 범죄에 공동으로 대처할 수 있도록 하여야 한다. 지역경찰은 이처럼 정보교환, 연락체계의 주기적 확인, 간담회 개최 등을 통해 상호협력 및 네트워크 구축 노력을 지속적으로 전개함으로써 민간경비업체와 협력치안을 위한 파트너쉽을 더욱 공고히 할 필요가 있다.

    자율방범대 역시 기존 취약시간대 순찰활동, 정례적 방범간담회 개최 등을 활성화하는 한편, 이를 지역거시수준(regional macro level)에서는 생활안전협의회운영과 시민경찰학교 프로그램에 연계 확대하고, 아동 청소년보호와 같은 지역미시차원((regional micro level)의 특정 현안문제에 있어서는 아동안전지킴이․녹색어머니회운영, 학생 학부모순찰 프로그램 등과 연계함으로써 지역주민과의 협력치안 파트너쉽을 안착시켜 가야 할 것이다.

    나아가 지역경찰은 특정 현안에 민간경비와 자율방범대가 동시 참여하는 경우, 자율방범대의 근무(활동)범위와 세부적 역할을 지역 여건에 맞게 조정하여 민간경비와 불필요한 근무 중첩 및 근무공백에서 오는 자원낭비와 책임전가 등을 피해가도록 해야 할 것이다. 또한 범죄예방과 지역생활안전 확보를 위한 협력치안의 취지에도 불구, 치안서비스의 공동생산과 공급과정에서 경비업체와 자원방범단체의 부패, 지대추구, 정치세력화, 참여자간 갈등의 문제가 표출될 수 있는 바, 지역경찰은 협력치안 조정자로서 역할을 적극 수행하여 협력치안의 제도화가 지역 내에 안착될 수 있도록 노력해야 할 것이다.

    19)日本全國警備業協會, “警備關係法令デ―タベ―ス(警備業法)”, “協會槪要(警備業務の種類)”, http://www.ajssa.or.jp(2011. 11. 11 검색).  20)The Security Industry Authority (SIA), “Licensing”, http://www.sia.homeoffice.gov.uk /Pages/licensing.aspx(2011. 11. 12 검색).  21)경비업법 제7조(경비업자의 의무), 제15조(특수경비원의 의무), 제15조의2(경비원 등의 의무)  22)이성용, “민간경비원 강제력 행사의 법적 근거-한국과 독일의 비교를 중심으로”, 한국경호경비학회지 제13호, 329-340면.  23)일선 경찰서의 협력치안계의 신설 업무에는, 민간 및 유관기관의 협력이 중요한 역할을 하는 여성청소년 보호 업무의 이관 조정이 검토되어야 할 것으로 생각된다.  24)치안센터 확대에는 지역경찰 이외에 영국의 치안보조관(police community support officer), 근린방범원(community warden)과 같이 지역 치안활동을 지원하는 유급 치안보조제도 도입을 고려해볼 필요가 있다.  25)자율방범대의 청소년 유해환경지역에서 무질서 개선 활동은, 기존 청소년유해환경감시단 등 시민단체의 감시활동 및 민관합동 단속활동을 고려하여 구체화할 필요가 있다. 감시․단속활동에서 민간과 경찰의 역할분담에 대해서는 다음을 참조. 유지웅, “청소년의 유해업소 접촉실태와 경찰의 단속활동방향”, 치안정책연구 제22호, 2008, 140-141면.

    Ⅴ. 결 론

    최근 전국 대도시를 비롯하여 경기, 충남 등 도시개발과 인구유입으로 치안 수요가 급증하고 있는 지역에서는 치안서비스 소비에서 과밀현상이 나타나고 있으며, 그 결과 범죄율 증가 등 과밀비용이 발생하고 있다. 그러나 소비 과밀화 해소를 위해 경찰조직 확대에만 의존하는 치안 확보는 예산제약으로 인해 한계에 부딪칠 수밖에 없으며, 지역경찰 외에 지역 유관기관, 주민 등이 참여하는 협력치안 제도를 활용함으로써 치안서비스를 효율적으로 확보할 필요가 있다. 이에 따라 본 연구는 범죄위험-치안비용 매트릭스상에 실행가능성을 갖춘 대표적 협력치안 제도로서 공공부문의 경우 지자체 등이 참여하는 다기관 협력치안으로 CPTED와 감시장비 시설의 확충, 민간부문의 경우 주민참여에 의한 자율방범대와 민간경비업체와의 협력방범 등을 검토하였다.

    우선 CPTED 경우 지역내 다기관 협력체에 의한 협력치안 구축의 가능성에도 불구, 그 도입과 운영과정에서 많은 시간비용과 개인 프라이버시 침해 문제가 잔존하게 되는 단점이 있다. 방범용 CCTV 등 감시장비 시설 확충의 경우는 초기 자본비용이 소요되기는 하지만 조기에 상대적으로 낮은 범죄위험을 기대할 수 있는 제도이다. 즉 CCTV에 의한 치안서비스는 CPTED에 비해 매우 높은 시간 탄력성을 가지고 공급될 수 있으며 그에 따라 잠재적 범죄자들의 범행에 대한 억제 효과와 장기적인 범죄감축 효과를 예상해 볼 수 있다.

    그러나 감시장비․시설의 확충은 이러한 장점에도 불구하고 앞서 CPTED가 갖는 프라이버시 침해 우려의 문제가 더욱 직접적으로 증폭되어 나타날 수 있다. 나아가 감시장비․시설의 확충과 운용 등 그 소요비용을 지자체 등에서 대부분 부담한다고 할 때 경찰 입장에서는 CPTED의 경우와 같이 치안서비스 생산비용 절약의 의미가 있겠으나, 지자체 역시 같은 공공기관이기 때문에 그 비용은 경찰에서 지자체로 전가될 뿐이며. 지자체 역시 경찰과 같이 궁극적으로 공공예산의 제약 하에 놓일 수 있다.

    민간부문의 자율방범대의 경우에는 역으로 저비용의 장점을 가질 수 있으나 기본적으로 자발적 자원봉사에 의존하기 때문에 다양한 전문 치안서비스, 장비기반의 대규모 안전서비스 욕구의 충족에는 한계가 있다.

    치안서비스의 소비 과밀화 문제를 보다 근본적으로 해소하기 위해서는 공공 치안서비스의 혼잡재化추세에 대한 민간기업 참여 시각에서 적극적으로 접근할 필요가 있다. 소비 과밀화로 공공재인 지역 치안서비스가 공동소비의 조건을 충족시키지 못할 경우 혼잡현상이 발생하며, 이러한 공공재는 순수 공공재가 아닌 혼잡재로 전락하고 혼잡수준이 계속적으로 높아질 경우 민간재와 전혀 차이가 없게 된다.

    이러한 혼잡재는 혁신에 대한 유인이 상대적으로 미흡한 공공부분보다 민간에서 자발적으로 공급할 때 경제적으로 더욱 높은 효율성을 기대할 수 있다. 또한 혼잡재 공급과정에서 정부활동이 확대될 경우 효율성 저하 문제뿐만 아니라 민간부문의 자발적인 공급행위가 자체가 구축(crowding-out)될 수 있다는 점도 유의해야 한다. 따라서 지역경찰은 치안수요의 증가에 대해 단순히 공공기관 또는 시민참여에만 소극적으로 의존해서는 안 되며, 다양한 치안서비스를 효율적으로 공급하기 위한 방안으로 민간경비를 적극적으로 활용해야 한다.

    본 연구에서는 협력치안의 제도화를 “범죄예방을 뒷받침할 제도적 기반으로서 공식적인 법규와 조직, 구조화된 절차 및 관행을 갖추어 나가는 것”으로 정의하고 그 제도화모델을 구축하였다. 이러한 협력치안 중에서도 민간경비와 자율방범대가 참여하는 민경협력치안의 제도적 과제로서 우선 법규 개선 측면에서는 경비업법상 업무범위 확대, 청원경찰과 민간경비에 대한 법적 체계 단일화, 민간경비원의 법적 지위에 대한 구체적인 규정 마련, 자율방범대법 제정 등을 제시하였으며, 조직 정비 측면에서는 경찰의 청원경찰 및 민간경비 관리부서 일원화와 협력치안 전담부서 신설, 치안센터의 확대, 협력치안전문인력의 양성 등을 제시하였다. 또 세부적 운용(절차) 측면에서는 지역경찰과 민간경비의 연계순찰, 수익성과 관련된 혼잡경비의 민간경비 전담, 시설 호송 기계 학교경비의 민간경비 역할 확대, 지방자치단체 주관행사에 민간경비의 역할 확대 등을 제시하고, 자율방범대의 경우는 기존의 합동순찰활동 외에 학교외곽지역․범죄취약지역에 대한 연계순찰과 무질서환경 개선활동 강화를 제안하였다. 이해당사자간 협력에서는 지역경찰과 민간경비업체 또는 지역경찰과 자율방범대 간 파트너쉽의 형성 및 협력치안 네트워크 구축을 지향한 상호 정보교환, 연락체계의 주기적 확인, 정례적 간담회 개최, 합동순찰 프로그램의 확대 등을 제안하였다.

    한편 협력치안의 당초 제도 도입 취지에도 불구, 치안서비스의 공동생산과 공급과정에서 경비업체와 자원방범단체의 지대추구, 정치세력화, 참여자간 갈등의 문제가 표출될 수 있는 바, 지역경찰은 협력치안 조정자로서 역할을 적극 수행함으로써 협력치안의 제도화가 지역 내에 안착될 수 있도록 노력해야 할 것이다.

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  • [<그림 1>] 협력치안 제도화 모델, institutionalization model of cooperative policing
    협력치안 제도화 모델, institutionalization model of cooperative policing
  • [<그림 2>] 지역 치안서비스의 목표
    지역 치안서비스의 목표
  • [<그림 3>] 범죄위험-치안비용 매트릭스
    범죄위험-치안비용 매트릭스
  • [<표 1>] 방범용 CCTV 현황
    방범용 CCTV 현황
  • [<표 2>] 민간경비업체 및 경비원 추이
    민간경비업체 및 경비원 추이