현 정부 문화예술정책의 효과성 평가

A Study on the Evaluation of the Effectiveness of Current Government Cultural Policies

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  • ABSTRACT

    본 연구는 문화예술분야를 국정기조로 최초로 채택한 박근혜 정부의 국정과제 효과성을 평가하기 위하여 중요도-성취도 분석(IPA)을 활용한 실증적 분석과 국정과제 추진기반에 대한 내용분석을 수행하였다. 분석결과 첫째, IPA분석에서 국정과제의 중요도는 3.92점, 만족도는 2.98점으로 나타나, 국정과제의 중요도 인식에 비해 과제의 만족도 인식은 높지 않은 것으로 조사되었다. 둘째, ‘문화기본법 제정’ 등 ‘문화참여 확대’ 전략에 속하는 대부분의 국정과제들이 중요도-만족도가 모든 높게 평가되었기 때문에 문화융성 국정기조 실현을 위한 3대 전략 중에서 ‘문화참여확대’ 전략이 가장 의미가 큰 것으로 분석되었다. 셋째, 중요도는 높으나 만족도가 높지 않은 대표적인 국정과제로는 ‘문화재정 2% 달성’이 있는데, 문체부는 문화재정 2%가 실질적으로 달성될 수 있는 구체적인 방안을 마련할 필요가 있다. 넷째, 중요도와 만족도가 모두 낮게 나타난 국정과제들은 대체로 정부가 직접 나서서 추진하기에는 적절하지 않거나(국민체감 홍보), 실효성이 높이 않다고(인문·정신문화 진흥) 평가된 과제들이다. 따라서 이들 국정과제들에 대해서는 재검토가 필요하다. 국정과제 추진기반에 대한 분석을 통해서 ‘문화융성’ 개념을 보다 체계화할 필요성, 문화융성위원회의 역할 명확화 및 강화, 지역문화예산 배분방식 변경을 통한 지역문화 다양성 확보 등의 과제를 제시하였다.


    This study is to evaluate the effectiveness of current cultural policies by IPA. First, the importance of national issues from IPA analysis is 3.92 points, 2.98 points appear as satisfaction, satisfaction recognition task, compared to the importance that awareness of national issues were not high irradiation. Second, the "Basic Law enacted culture 'and' cultural participation 'most strategic importance to national tasks belonging - a culture flourish satisfaction among three strategies' cultural participation' strategy is most meaningful for national keynote realized because all highly analyzed that is greater. Third, there is a major national importance zero and not higher satisfaction is high but the "culture financial achieve 2%", it is necessary to provide the Ministry of Culture, Sports and Tourism a specific way the culture financial 2%, which may be substantially attained. Fourth, low importance and low satisfaction issues are not adequately represented to the government directly promoted. Therefore, the review is necessary for these national issues.

  • KEYWORD

    문화예술정책 , 문화융성 , 중요도-성취도분석(IPA)

  • I. 서 론

    2013년 2월 25일 취임사에서 박근혜 대통령은 ‘문화융성’을 국정기조2)의 하나로 제시하고, 문화융성위원회3)를 설립하는 등 문화4)와 문화융성을 매우 중요한 국정철학으로 강조해 왔다. 이는 역대 정부와 비교해서 현 정부가 문화적 가치의 중요성을 인식하였다는 점에서 그 의의가 있다. 문화융성을 통해 문화의 가치가 사회 전반에 확산돼 정치·경제 등 모든 분야의 기본원리로 작동하고 국가 발전 토대를 이루며 국민 개개인의 행복 수준을 높이겠다는 현 정부의 의도는 출범 초기에 대체로 긍정적인 평가를 받았다5). 왜냐하면 문화의 중요성과 문화융성에 대한 논의는 그동안의 경제성장의 결과로 우리나라의 경제규모가 커지고 국격이 높아진 반면, 국가라는 거대 담론하에서 국민 개개인의 삶의 질은 경시되고 그 결과 국민의 행복 수준은 낮다는 현실에 대한 반성에서 출발하고 있기 때문이다(유진룡, 2013.4.25). 그러나 그 동안 현 정부가 추진해 온 문화예술정책의 방식과 내용에 대해서 다양한 우려와 비판의 목소리가 나온 것도 사실이다. 이에 본 연구는 현 정부가 그 동안 추진해온 문화예술정책의 평가를 통해서 문제점을 파악하고 미래 정책과제를 제시하고자 한다. 이를 위해서 본 연구는 다음과 같은 구체적인 연구목표를 갖는다.

    첫째, 현 정부 문화예술정책의 의의를 역대정부의 문화예술정책과의 비교를 통해 분석하고, 주요 문화예술정책의 현황을 기술하였다.

    둘째, 현 정부 문화예술정책 분석을 위해서 '문화융성‘ 관련 국정과제를 평가하였다. 또한 국정과제 추진 기반을 평가하기 위해서 ’문화융성 국정과제 체계성‘, ’추진조직‘, ’재원‘, ’거버넌스 체계‘를 분석하였다.

    셋째, 국정과제와 국정과제 추진 기반 평가를 토대로 현 정부 문화예술정책의 미래 정책과제를 제시하였다.

    본 연구의 범위는 현 정부의 문화예술정책 전반이며, 국정과제 평가를 위해서 중요도-성취도 분석(importance performance analysis: IPA)을 활용해 실증적인 분석을 수행하였다. 또한 현 정부의 문화예술정책의 추진 기반 평가를 위해서는 관련 논문, 보고서, 신문기사 등에 대한 내용분석을 실시하였다.

    2)현 정부는 ‘경제부흥’, ‘국민행복’, ‘문화융성’, ‘평화통일 기반구축’의 4대 국정기조를 제시하고 있다.  3)문화융성위원회는 문화적 가치의 사회 확산과 국민의 문화적 권리를 보장하며, 문화의 가치와 위상 제고 및 진흥을 위한 정책 수립과 시행에 관한 대통령 자문을 위해 설립되었다. 위원회 조직은 인문정신문화특별위원회와 ‘문화예술’, ‘전통문화’, ‘문화산업’, ‘문화가치확산’ 4대 전문위원회로 구성되어 있다.  4)문화융성위원회는 문화를 ”공동체의 구성원들이 공유하는 생활양식, 관습, 사고방식 및 가치관의 총체를 의미하며, 아름다움을 추구하는 예술의 영역에 국한되지 않는 포괄적인 개념”이며, “사회구성원들이 공유하는 가치관, 태도 및 관습 등 가치의 형성과 유지에 관련된 모든 것을 포함한다”고 정의하고 있다(www.pcce.go.kr).  5)“역대 대통령 가운데 이만큼 문화를 강조한 대통령이 또 있을까.” 박 대통령의 취임사를 접한 문화계 인사들이 이구동성으로 내놓은 반응이다. 중앙정부와 지방자체단체의 모든 정책에 문화적 가치 반영을 의무화하고, 소외계층의 문화예술 향유 기회를 넓힌 것은 획기적 성과로 꼽힌다(세계일보, 2014.02.23); “그나마 2013년의 보람으로 문화 발전을 위한 새로운 노력을 꼽을 수 있어 다행이라고 생각한다”(한국일보. 2013.12.31); “정부의 문화정책이 어느 때보다 주목받은 2013년이었다. ... 새 정부 초에 문화정책이 이처럼 크게 부각된 것은 처음으로 평가된다”(연합뉴스, 2013.12.09).

    II. 현 정부 문화예술정책의 의의와 현황

       1. 현 정부 문화예술정책의 의의

    1) 문화예술정책의 위상 강화

    국정철학이란 정부를 바라보는 시각이나 운영과 관련하여 지니는 가치체계나 정향성을 의미한다(김태룡, 2013). 예를 들어 박정희 정부는 ‘근대화’의 가치 하에 자주국방과 자립경제를 강조하였다. 김태룡(2013)에 따르면 우리나라 역대 정부의 국정철학은 반공→경제→참여→복지 등의 순으로 진화하였다. 정부의 국정철학은 부처나 정책에 직·간접적인 영향을 미치기 때문에 현 정부 문화예술정책의 의의를 파악하기 위해서는 정부의 국정철학 분석이 선행되어야 한다.

    박근혜대통령은 2013년 2월 25일 취임사를 통해 ‘문화융성’을 4대 국정운영 기조6)의 하나로 제시하였으며, 2013년 3·1절 기념사에서도 문화융성을 통해 국민행복과 한반도 평화통일, 행복한 지구촌을 이루는 데 기여하고, 문화를 통해 국민이 하나 되고 세계인이 함께 할 수 있는 문화융성의 시대를 만들어 가겠다고 천명하였다. 현 정부는 ‘문화융성’을 국정기조의 하나로 제시함으로써, 문화를 국정기조로 명시한 최초의 정부가 되었다. 이는 현 정부에서 문화정책은 여러 정책 기둥 중의 하나가 아닌 여러 정책 기둥을 덮는 지붕으로 그 역할이 강화되었음을 의미한다.

    역대 정부들이 국정 철학의 대상으로 국가나 사회 등 거시조직을 강조한데 반해, 박근혜 정부의 국정 철학은 그 대상이 개인에 맞추어져 있다. 제18대 대통령직 인수위원회는 2013년 2월 21일 “국민행복, 희망의 새 시대”라는 국정비전을 제시하면서, 국정운영의 중심이 “국가에서 개인으로” 전환되었다고 분석하였다. 따라서 역대 정부에서 강조되던 근대화, 정의사회, 민주화, 세계국가, 문화국가, 계급, 민족, 신자유주의와 같은 거대 담론은 현 정부에 이르러 ‘삶’, ‘행복’과 같은 미시 담론으로 변화하였다(김태룡, 2013). 박근혜 대통령이 취임사에서 강조한 ‘문화가 있는 삶’은 문화예술계 종사자 뿐 아니라 일반 국민들도 공감할 수 있는 문화분야 비전이라는 점에서 이전 정부와는 차별화된다. ‘문화가 있는 삶’이란 문화권이 구현되어, 누구나 일상생활에서 문화활동을 함으로써 문화적 욕구를 충족하고, 개인의 문제를 해결할 수 있는 삶이라 할 수 있다(임학순·채경진, 2013: 79). 임학순·채경진(2013: 79)에 따르면, “문화 활동이 개인의 문화해결에 기여할 수 있는 것은 문화예술이 개인의 삶 속에 스며들어 창의성, 사회적 관계 형성, 공동체형성, 자존감, 힐링, 공감과 소통 욕구 충족, 엔터테인먼트 생활 등을 가능하게 할 수 있다는 인식에 바탕을 두고 있다”.

    2) ‘문화’ 개념의 확장

    우리나라는 2013년 말 현재 무역규모가 1조 달러 이상으로 세계 7위, 1인당 국민소득이 2만 4천불로 세계 32위, 국가 신용등급은 2014년 현재 3대 평가기관 등급 ‘더블에이’ 등으로 경제강국에 진입하였으나, 행복지수로 표현되는 국민의 삶의 질은 2013년 기준 OECD 36개국 중 27위에 불과한 실정이다. 이는 경제성장과 물질적 풍요만으로 국민의 행복을 증진시키기에는 한계가 있으며, 국민들의 삶의 질을 향상시키기 위해서는 사회·경제적 측면 이외에도 문화적, 정서적 측면에 대한 고려가 필요하다는 것을 의미한다. 박광국(2014)은 박근혜 정부는 갈가리 찢긴 수많은 갈등을 봉합하고 치유하려면 문화의 힘을 빌리지 않으면 안 되는 절박한 상황에 놓여 있다고 진단하였다.

    행복을 만드는 기제로서의 문화는 국민행복의 매개체이며, 인간다운 삶의 실현을 위한 전제조건이다. 문화를 통해 인간 개개인의 개성과 자유를 존중하고 이들을 표현할 수 있게 함으로써 자아실현을 이루고 삶에 의미를 부여하며, 사회적 소속감과 신뢰를 높일 수 있다(유진룡, 2013). 따라서 현 정부가 ‘문화가 있는 삶’을 통해 국민행복을 추구하고자 하는 것은 국민과 사회의 행복인식 패러다임을 물질과 기능 중심에서 정신과 가치 중심으로 전환하였다는 점(임학순·채경진, 2013)에서 그 의의가 있다. 또한 문화예술 중심으로 좁게 해석되었던 ‘문화’ 개념이 국민들의 삶의 질과 행복의 가치로 확장되는 성과를 도출하였다.

    문화에서 일상적 삶의 현장을 강조할 경우, 문화예술의 범주는 기존의 순수 문화예술 뿐 아니라 대중문화, 일상 생활문화가 모두 포함된다고 할 수 있다. 또한 ‘문화가 있는 삶’에 초점을 둔 문화정책은 삶의 주체가 국민 개개인이기 때문에 국민 개개인이 스스로 문화생활의 주체가 될 수 있는 기반 환경을 조성하도록 하는 것이 중요하며, 정부는 하향식 문화정책 모델보다 상향식 문화정책 모델을 중요시하게 될 것이다.

    3) 국가주도적

    현 정부는 우리 삶과 생존에서 부차적인 것으로 인식했던 문화의 가치에 주목하였고, 문화를 국정운영의 가장 강력한 키워드의 하나로 제시하고 있다. 보다 구체적으로 현 정부에서 문화의 가치는 국가발전과 국민행복의 선순환을 만드는 매개체이고, 인간다운 삶을 실현하는 전제조건으로 물질로 채워질 수 없는 삶에 만족과 행복을 가져다 주는 역할을 한다. 즉, 문화융성에 담긴 문화의 의미는 경제, 사회, 인류, 삶과 연관하여 다룰 수 있는 거의 모든 영역을 담고 있다. 그 결과 문화융성의 개념은 지나치게 경제발전의 근대적 패러다임에 종속되어 국가주의적인 이념을 내세우고 있으며, 발전주의적 의미를 내포하고 있다는 비판이 제기된다(이원재, 2014). 이동연(2013)에 따르면 대통령 취임사에서 언급된 문화융성은 ‘번영(prosperity)'으로서의 문화와 ’사회적 가치확산(flourishing)'으로서의 문화의 의미를 지니고 있다. 번영으로서의 문화는 ‘문화가 국력‘, ’문화와 첨단기술이 융합된 콘텐츠산업 육성을 통한 창조경제 견인 및 일자리 창출‘ 등의 의미를 지니므로, 성장주의와 개발주의 혹은 국가주도형 문화개발과 민족창달의 관점을 내포하고 있다.

       2. 현황

    1) 주요 내용

    정부는 문화융성을 위해서 <표 2>에서와 같이 전략과 과제들을 제시하고 있다. 문화융성을 위한 전략과 과제로는 ‘문화참여확대’, ‘문화·예술진흥’, ‘문화와 산업의 융합’ 3대 전략과 10개 과제가 있다. ‘문화참여확대’ 전략의 과제 중 하나인 ‘문화재정 2%, 문화기본법’ 과제는 국민의 문화향유 기회 확대, 문화예술 창작 기반 마련, 콘텐츠 및 관광산업 육성을 위한 제도적 기반을 마련하는데 그 목적이 있다. ‘문화·예술 진흥’ 전략의 과제인 ‘예술인 지원’은 예술인의 안정적 창작 활동 보장을 위한 예술인 복지 확충 및 문화예술 단체 지원을 강화하고, 순수예술분야와 비주류 문화예술 분야 창작을 지원하는데 그 목적이 있다. ‘문화와 산업의 융합’ 전략의 과제인 ‘한국 스타일 콘텐츠 산업육성’은 고성장, 고부가 콘텐츠산업을 창조경제의 핵심동력으로 육성하는데 그 목적이 있다. 문화체육관광부는 “「문화융성」, 문화가 있는 삶, 행복한 대한민국”을 정책비전으로 설정하고, 2014년 현재 4대 전략과 13개 세부정책과제를 수립하여 추진하고 있다. 대통령 직속 자문기관인 ‘문화융성위원회’는 2013년 한 해 동안 현장의 의견 수렴을 거쳐 ‘문화가 있는 삶’ 8대 과제를 도출하였다.

    2) 추진현황

    박근혜 대통령은 2014년 신년기자회견에서 새 정부는 지난 1년간 문화융성의 토대를 만들기 위해서 노력해 왔으며, 2014년은 국민과 예술인들이 더 체감할 수 있는 다양한 정책과 사업들을 시행할 예정이라고 밝혔다. 실제로 현 정부는 문화융성의 단계별 실현 전략을 마련하고, 2013년 한 해 동안 문화융성의 토대 마련을 위해서 다음과 같은 주요 성과를 도출하였다.

    첫째, 문화기본법, 지역문화진흥법, 대중문화예술산업발전법, 문화예술후원활성화에관한법률, 예술인복지법 등 제·개정(‘13.12) 등 문화융성을 위한 법적 기반을 구축하였다. 특히, 문화융성 정책과제를 마련하기 위해 문화예술정책의 가장 큰 이슈인 ‘문화기본법’을 제정하였다. 이는 국민의 문화권을 보장하고, 범정부 차원의 문화정책을 구현하고, 문화의 개념을 국민의 삶의 질, 국민행복의 가치로 확장시켰다는 점에서 그 의미가 크다.

    둘째, 박근혜정부의 문화정책을 체감적으로 실천하는 ‘문화융성위원회’가 출범했다. 문화융성위원회는 문화융성을 위한 정책과 관련된 주요 사항에 관하여 대통령의 자문에 응한다(문화융성위원회의 설치와 운영에 관한 규정」제3조). 또한 맞춤형 문화복지가 확대되었고8), 외래관광객이 2012년 대비 9% 증가하였고 관광분야의 제도 개선9)이 이루어졌다. 문화융성위원회의 활동으로 인해 국민 모두가 '문화가 있는 삶'을 누리는 함께 나누는 문화정책이 활발히 추진된 것으로 평가된다. 2014년 1월부터 매월 마지막 주 수요일을 ‘문화가 있는 날’로 지정해 국·공립 핵심 문화시설과 국민 참여와 관심이 높은 영화관과 운동경기 등을 무료로 관람할 수 있게 됐다.

    셋째, 저소득층을 대상으로 한 문화향유 프로그램이 수혜자 100만 시대를 열면서 문화활동이 크게 늘어났다. 찾아가는 문화순회사업을 통해 문화취약지역 2000여곳의 54만여 명의 국민들이 공연프로그램을 즐겼고, 관람료 일부를 지원하는 사랑티켓은 45만여 명의 아동과 청소년, 노인들에게 새로운 기회를 제공했다. 유아교육기관에서 아이들에게 옛이야기와 선현들의 미담을 들려주는 ‘이야기 할머니’가 2013년 374명에서 917명으로 늘어났다. 저소득층 문화적 소외계층을 대상으로 '문화누리카드'도 시행됐다. 기초생활보장 수급자와 그 차상위 계층 가운데 문화누리카드를 신청하는 이에게 연간 10만원 한도의 카드를 세대당 1매씩 발급하고 있다.

    넷째, 문화예술인에 대한 체감 지원도 시행됐다. 예술인 복지법의 내실화를 위한 개정안이 지난 해 말 국회를 통과하면서 예술인 복지사업에 탄력이 붙었다. 2014년 예술인 복지 예산은 지난해보다 약 39% 늘어난 199억7000만원으로 책정되었으며, 긴급복지사업을 통해 최저생계비로 생활하는 예술인은 실업급여 기준에서 월 100만원씩 최대 8개월을 지원 받을수 있게 되었다. 또 기존에 자신이 전액 부담해야 하는 산재보험료의 30%를 예술인복지재단으로부터 지원받게 됐다. 임금체불, 출연료 미지급 등 예술인에 대한 불공정행위를 한 자에게 불공정행위 중지 등을 명하고 이에 따르지 않을 경우에는 500만 원 이하의 과태료를 부과한다.

    문화체육관광부는 2014년 부처업무계획을 통해서 향후 개선할 점으로 ‘문화융성’에 대한 국민체감 부족, 수도권과 비수도권의 문화격차, 콘텐츠·관광 산업의 양적 성장에 상응하는 체질 개선 부족, 문화가치 확산을 위한 부처 간 협업 확대 및 민·관 네트워크 강화 등을 제시하고 있다.

    6)현 정부의 4대 국정기조는 ‘경제부흥’, ‘국민행복’, ‘문화융성’, ‘평화통일 기반 구축’이며, 이들은 모두 문화와 밀접한 관련을 지니고 있다(박양우, 2013).  7)문화융성위원회는 2013년 8월부터 총 26회의 지역문화현장 토론회와 간담회를 개최하여 ‘문화가 있는 삶’ 8대 정책과제를 2013년 10월 25일에 발표하였다.  8)‘찾아가는 문화순회사업(수혜자 54만 명)’, ‘사랑티켓(수혜자 45만 명)’, 문화 이용권 수혜자 160만 명(기초·차상위계층의 50%까지 수혜대상 확대) 등  9)관광경찰 창설, 비자 개선(중국 복수비자 2,900만 명 확대), 중국전담여행사 갱신제 도입(부실업체 퇴출), 소형호텔·메디텔 도입, 숙박 등급제 의무화 추진

    III. 현 정부 문화예술정책 평가

       1. 국정과제 평가: IPA를 중심으로

    1) 분석틀 설정 및 조사설계

    (1) 중요도-성취도 분석(IPA)의 의의

    Martilla와 James(1977)에 의해 소개된 중요도-성취도 분석(IPA)은 마케팅, 은행, 건강 등의 분야에 많이 활용하고 있다. 중요도-성취도 분석은 타 고급 분석기법과 비교하여 시각적 구분이 쉽고, 활용빈도가 높고 사용하기에 용이하다는 장점을 가진다. 또한 이 중요도-성취도 분석기법은 비용과 시간의 한계를 가지고 있는 실무자들이 우선순위를 두고 집중해야 하는가에 대한 시사점을 제시해 준다. 특히 정해진 인력과 예산의 상황에서 해결해야 할 영역이나 정책 등을 결정하고 우선순위를 판단하는데 실제적인 기준을 제공해 준다는 장점이 있다(최기종·박상현, 2001; 주효진·조주연, 2012; Martilla & James, 1977). 즉, IPA분석은 실제로 이용자(국민)가 만족하지는 않지만 중요하게 생각하는 부분과 만족하지만 중요하지 않게 생각하는 영역을 구분하여, 현실의 제약(정권의 임기, 가용자원 등)에서 최적의 성과를 도출하기 위한 전략을 수립할 수 있게 한다. 이에 본 연구에서는 현 정부가 임기말까지 우선적으로 추진해야 할 문화예술분야 국정과제를 파악하기 위한 방안으로서 IPA분석을 활용하고자 한다.

    중요도-성취도 분석을 위한 분석틀(framework)은 격자 모형으로 제시되고 있는데 <그림 3>과 같이 X축은 만족도 수준을, Y축은 중요도 수준을 나타낸다. 분석틀의 의미는 중요도도 높고 만족도(성취도)도 높은 1사분면은 계속해서 '유지(Keep up the good work)'하면 좋은 상태를, 중요도는 높고 만족도는 낮은 2사분면은 '집중(Concentrate here)'해야 할 상태로 시급하게 개선해야 할 영역임을 의미한다. 중요도와 만족도가 모두 낮은 3사분면은 크게 신경쓰지 않아도 되는 '저순위(Low Priority)' 상태를, 마지막 4사분면은 중요하지 않은 것에 너무 많이 노력하고 있는 '과잉(Possible overkill)' 상태를 의미한다.

    IPA 모형은 중심점의 선정기준에 따라 연구결과와 해설이 달라질 수 있기 때문에 중심점을 정하는 방식이 매우 중요하다. 중심점은 전체 평균값과 중앙값을 사용하는 방법이 있는데, 본 연구는 최근 IPA를 활용한 연구들(김미옥·김민주, 2010; 권유홍·권혁린, 2007; 공기열 2006; Duke & Persia, 1996; Vaske, Beaman, Stanley & Grenier, 1996)이 주로 채택하고 있는 평균값에 따라 중심점을 결정하는 방식을 사용하였다. 중요도와 성취의 매트릭스를 그리기 위한 격자 설정에는 중요도와 성취도의 평균값을 접점으로 활용하는 방법, 중요도와 성취도의 중앙값을 활용하는 방법, 표준편차에 의한 계산방법, 임의적 방법 등이 있다. 본 연구에서는 표준편차에 의한 계산방법을 사용하였다. (한승엽 외, 2006; 주효진·조주연, 2012).

    (2) 측정문항 선정 및 표본추출

    현 정부 문화예술분야 국정과제에 대한 IPA분석을 위해서 본 연구는 문화예술분야 전문가들을 대상집단으로 선정하였다. 왜냐하면 응답자 집단은 문화예술분야 전체 국정과제의 내용을 숙지하고 있어야 하는데, 일반국민들보다는 문화예술분야 전문가들이 이러한 요구에 적합하기 때문이다. 전문가집단으로는 한국행정학회 문화행정특별위원회 소속 교수, 한국문화예술정책학회 임원, 문화체육관광부와 문화재청 공무원, 한국문화관광연구원 소속 연구원을 선정하였다. 총 48명을 대상으로 설문조사를 2014년 11월 2-14일에 걸쳐서 실시하여 총 28부의 설문을 회수(회수율 58.3%)하였다. 설문은 인구통계학적 특성, 문화예술분야 국정과제 중요성 평가와 만족도 평가, 판단 이유에 대한 주관식 물음으로 구성되어 있다.

    분석은 사회과학 통계패키지 프로그램인 SPSS(version 21)와 엑셀(Excel 2007)을 활용하였으며, 분석방법으로는 평균값 분석을 함과 동시에 기대 수준과 현재 만족수준의 차이에 대한 분석(T-test)을 실시하였다. 또한 국정과제 항목으로는 문화융성 분야 10대 과제와 문화체육관광부 2014년 주요업무계획 13개 세부과제에서 중복되는 5개 과제를 고려하여 총 18개 변수들에 대한 중요도-만족도 분석을 수행하였다. 본 연구에서는 각 설문항목에 대한 중요도와 만족도 판단 정도를 Likert 5단계 척도로 측정하였다.

    조사대상자들의 인구통계학적 특성을 살펴보면, 성별의 경우 남성 19명(67.9%), 여성 9명(32.1%)으로 나타나 남성이 여성보다 많은 것으로 나타났다. 연령은 20대가 2명, 30대가 4명, 40대가 13명, 50대가 9명으로 전체 응답자 중 40대가 46.4%로 가장 많은 것으로 나타났고, 학력별로는 박사가 17명(60.7%)으로 가장 높은 비율을 차지하고 있으며, 학사 6명(21.4%), 석사 4명(14.3%), 기타 1명(3.6%)의 순으로 나타났다. 직업은 공무원 13명(46.4%), 연구원 8명(28.6%), 교수 6명(21.4%), 문화예술종사자 1명(3.6%) 순으로 나타났다.

    2) 분석결과

    현 정부 문화예술정책 관련 국정과제에 대한 중요도 수준은 5점 만점에 3.92점으로 나타났으며, 만족도 수준은 5점 만점에 2.98점으로 나타났다. 중요도가 가장 높게 평가된 국정과제는 ‘문화재정 2% 달성(4.39)’, ‘문화참여기회, 문화격차 해소(4.39)’로 나타났으며, 중요도가 가장 낮게 평가된 국정과제는 ‘국민체감 홍보(3.25)’, ‘K-Culture로 신한류 창출(3.28)’로 나타났다. 만족도가 가장 높은 국정과제는 ‘생활문화공간 조성(3.25)’, ‘콘텐츠의 고부가가치 성장산업화(3.25)’이며, 만족도가 가장 낮은 국정과제는 ‘문화재정 2% 달성(2.57)’, ‘문화로 일자리 창출(2.75)’로 나타났다. 이러한 분석결과는 현 정부가 추진하는 문화융성 관련 국정과제들의 중요도에 대한 전문가들의 평가는 상대적으로 높은 편이라는 것을 의미한다. 그러나 국정과제들의 성과에 대한 전문가들의 만족도 인식은 상대적으로 높지 못하다. 따라서 양자 간의 차이(gap)를 줄여나가는 것이 필요하다.

    현 정부 문화예술정책 관련 국정과제들에 대한 중요도-만족도 분석을 변환한 중요도-만족도 분석틀을 통해 종합적으로 분석한 결과를 4분면에 위치시켜 보면 아래 <그림 4>와 같다. X축은 만족도 수준, Y축은 중요도 수준으로 보았으며, 평균값은 Z-score로 변환한 후 중요도 수준과 만족도 수준의 Z점수를 (0, 0)으로 설정하여 분석하였다. 이러한 결과를 전략적 측면에서 살펴보면 다음과 같다.

    첫째, 1사분면에 위치한 국정과제는 문화기본법 제정, 문화참여기회 및 문화격차해소, 문화다양성 증진, 생활문화공간 확산, 지역별 맞춤형 문화정책 시행, 예술인 지원 확대, 콘텐츠의 고부가가치 성장산업화로 분석되었다. 이들 국정과제들은 중요도도 높고 만족도도 높은 것으로 평가되었기 때문에 현재와 같이 계속해서 '유지(Keep up the good work)'하면 좋은 상태라 할 수 있다. ‘문화참여 확대’ 전략에 속하는 대부분의 국정과제들이 1사분면에 속하는 것으로 나타나 ‘문화참여 확대’ 전략은 문화융성 국정기조 실현을 위한 전략 중에서 가장 긍정적인 평가를 받고 있는 것으로 나타났다. 이는 문화향유를 통한 행복권이 더욱 보장되어야 한다는 현 정부의 국정기조를 볼 때 문화참여 확대 및 문화격차 해소, 생활 속 문화확산이 중요한 요소이기 때문인 것으로 풀이된다. 따라서 현 정부는 지속적으로 관련 국정과제들을 유지 및 실천해 나갈 필요가 있다. 세부과제들로 보면, ‘문화기본법제정’의 경우 문화정책 추진을 위한 거시적 틀을 만들고 제도적으로 추진할 수 있는 동력을 확보하였다는 점에서 그 중요도가 크며, 법 제정이 이루어졌기 때문에 만족도도 큰 것으로 평가하였다. 전문가들은 ‘문화참여기회 및 문화격차해소’, ‘문화다양성 증진’, ‘생활 문화 확산’ 과제는 ‘문화참여 확대’ 정책목적을 달성하는데 필수적이며, 그 가시적 성과가 가시화되고 있음을 체감하고 있는 것으로 파악되었다.

    둘째, 2사분면에 위치한 국정과제는 문화재정 2% 달성, 문화유산 보존 강화, 문화재수리, 관리체계 개선, 문화로 일자리 창출로 분석되었다. 이는 '집중(Concentrate here)'해야 할 상태로 시급하게 개선해야 할 영역이라 할 수 있다. 즉, 2사분면에 위치한 국정과제들은 그 중요성에 대한 평가는 높은 반면, 성과에 대한 만족도는 기대치에 미치지 못하고 있다. ‘문화재정 2% 달성’은 문화융성이라는 국정과제가 구호로 끝나지 않게 할 기본적인 중요한 동력이며, 이를 통해서 폭넓은 문화예술정책이 가능하다는 점에서 그 중요도에 평가가 매우 높게 나타났다. 이에 반해 문화재정은 그 중요도에 비해 긴급성 측면에서 후순위로 밀리는 경향이 있으며, 아직 뚜렷하게 재정 확대가 나타나고 있지 않다고 평가하고 있다. 전통문화 관련 과제들의 경우 그 중요성과 투자에 비해서 구체적인 성과가 미흡하다는 평가와 국가적 투자가 부족하다는 평가가 혼재한 것으로 나타났다.

    셋째, 3사분면에 위치한 국정과제는 인문·정신문화 진흥, 전통문화의 생활화 및 활용, 스포츠산업의 신성장동력화, 문화영향평가 및 협업강화, 국민체감 홍보로 분석되었다. 3사분면에 위치한 국정과제들은 중요도와 만족도가 모든 낮게 나타나고 있기 때문에 우선순위가 상대적으로 낮은(Low Priority) 상태이다. 인문·정신문화 진흥 과제는 그 필요성은 인정하지만, 정책적으로 이를 지원한다는 것이 어렵고, 실제로 이를 추진하기 위한 정책이 구체적이지 못하다는 평가이다. 뿐만 아니라 정부에 의한 일률적인 정신문화 진흥은 전체주의적으로 비춰질 수 있고, 오히려 인문·정신문화의 독립성이나 다양성 확보를 저해할 수도 있다는 우려도 제기되었다. 전통문화의 생활화 및 활용, 스포츠산업의 신성장동력화 과제 역시 이와 동일한 이유로 중요도와 만족도가 낮게 평가되었다. 문화영향평가는 우리나라의 문화기반이 안정되지 못한 실정에서 오히려 규제가 될 수 있다는 비판이 제기되었다. 현재와 같은 우리나라 이념 구도에서 ‘문화영향평가제’는 환경영향평가제와 마찬가지로 국민갈등의 또 다른 불씨가 될 우려가 존재한다. 국민체감 홍보에 대해서는 그 취지가 국민을 위한 문화융성에 맞지 않으며, 문화융성의 결과물이지 홍보강화를 통해 문화융성이 이루어질 수는 없다는 부정적 의견이 다수 제기되었다. 뿐만 아니라, 정책홍보를 문화영역에서 하는 것은 프로파간다 정책으로 전락할 수 있다는 비판도 제기되었다.

    넷째, 중요도는 낮고 만족도는 높은 4사분면은 국정과제 중에서는 관광 내수 활성화 및 신규시장 개척, K-Culture로 신한류 창출이 위치하는 것으로 나타났다. 이는 중요도 평가에 비해 상대적으로 만족도가 높은 특징을 지니는데, 중요하지 않은 것에 너무 많이 노력하고 있는 '과잉(Possible overkill)'상태를 의미한다. 이들 과제들은 국가에서 정책적으로 달성하는 것이 바람직하지 않거나 불가능하지 않기 때문에 정부는 간접 플랫폼 역할만 수행해야 한다는 의견이 제시되었다.

    다섯째, 전문가 집단별 IPA분석결과에서 교수, 연구원, 공무원 집단에서 동일하게 평가한 각 사분면 과제로는 1사분면의 경우 문화참여기회 및 문화격차해소(과제3), 문화다양성 증진(과제4), 생활문화공간 조성(과제6)을 2사분면의 경우 문화재정 2%달성(과제1), 3사분면의 경우 문화영향평가 및 협업강화(과제16), 4사분면의 경우 국민체감 홍보(과제17)로 나타났다. 따라서 이들 국정과제들에 대한 보다 집중적인 조치들이 필요하다.

       2. 국정과제 추진기반 평가

    1) 문화융성 국정과제의 체계성

    청와대, 문화체육관광부, 문화융성위원회에서 제시하고 있는 문화융성 관련 과제들은 다음과 같은 몇 가지 점에서 체계성에 대한 문제점이 발견된다.

    첫째, 국정기조 ‘문화융성’이 개념에 혼란이 존재한다. 문화체육관광부(2013.3.28)는 문화융성의 의미를 ‘문화의 융성’과 ‘문화를 통한 융성’으로 제시하고 있다. ‘문화의 융성’은 인문, 예술, 콘텐츠, 체육, 관광 등 문화분야의 역량이 전반적으로 향상되고, 예술가의 창작과 표현의 자유가 보장되며, 시민들의 문화향유권과 사회 내의 문화다양성이 확대되는 것이며, ‘문화를 통한 융성’은 문화의 융성이 다른 사회 분야의 발전에 기여하는 것을 말하며, 문화적 자원과 그 속성인 창조성과 다양성이 정치, 경제, 사회, 기술, 공동체, 역사, 국제교류 등 21세기 창조국가 성장의 중요한 동력으로 활용되는 것이다. 문화융성위원회는 문화의 가치는 ‘행복을 만드는 문화’, ‘경제를 살리는 문화’, ‘마음을 여는 문화’, ‘국격을 높이는 문화’의 네 가지 관점에서 해석하면서, 이러한 문화가 융성하는 것이 문화융성이라고 설명하고 있다(www.pcce.go.kr). 문화체육관광부도 문화융성과 문화가 있는 삶을 설명하면서 <그림 1>과 같이 문화융성위원회와 유사한 개념 정의를 제시하고 있다. 그러나 문화융성위원회의 개념정의에는 없는 ‘문화를 키우는 문화’가 추가되어 있다. 또한 ‘문화가 있는 삶’, ‘행복한 대한민국’ 등의 용어와 문화융성과의 논리적 연계성도 불분명한 측면이 있다.

    둘째, 국정기조인 ‘문화융성’을 추진하기 위한 전략으로 정부 전체 차원에서는 3대 전략이 명시되어 있는데 비해, 주무 부처인 문화체육관광부에서는 4대 전략을 제시하고 있다. 이는 문화융성을 추진 전략을 주무 부처 차원에서 보다 구체적으로 실현하기 위한 방안으로 해석될 수 있다. 다만 유사한 과제를 내포하고 있는 전략의 명칭이 청와대와 문화체육관광부가 상이하게 제시하고 있어 혼동을 야기할 수 있다.

    셋째, 문화융성위원회가 제시하고 있는 8대 정책과제 중 일부 과제는 문화체육부 과제와 중복되며(인문가치 정립 및 확산=인문·정신문화 진흥, 전통문화의 생활화=전통문화의 생활화 및 활용, 생활 속 문화 확산=생활 속 문화 확산), ‘아리랑의 체계적 전승을 위한 기반 마련’ 등 일부 과제는 독자적인 성격을 지닌다. 뿐만 아니라 문화융성위원회가 8대 정책과제의 하나로 제시하고 있는 ‘국내외 문화적 가치 확산’은 문화체육관광부에서는 4대 전략의 하나로 제시하고 있어 혼선이 초래될 우려가 있다. 즉, 문화융성위원회의 8대 정책과제는 매우 추상적이고 거시적인 과제와 매우 구체적이고 미시적인 과제가 동시에 존재하고 있는 실정이다. 그 결과 현 정부의 국정기조 중 하나인 ‘문화융성’에 대한 개념적 명료성과 국정과제들의 정확성에 혼동이 발생하고 있다.

    2) 추진조직

    현 정부 문화예술정책 실현을 위한 핵심적이고 차별화된 기구는 바로 ‘문화융성위원회’이다. 박근혜 대통령도 위원회 설립 당시 “위원회를 문화 현장과의 소통 창구로 삼고, 문화융성에 필요한 정책 발굴과 문화가치 향상을 우리를 사회에 확산시키는 조직으로 활용할 예정이다.”고 천명하였다. 실제로 문화융성위원회는 다른 대통령 소속 위원회와 비교해 업무가 많은 것으로 평가된다. 15개 대통령 소속 위원회 중 절반가량은 그동안 대통령 업무보고가 한 차례도 없었던 반면에, 문화융성위는 지난 1년 동안 대통령 주재 회의를 네 번 열었다. 이밖에도 매달 전국 단위로 진행되는 ‘문화가 있는 날’ 프로그램 마련과 관련 기관 간 협력, 수시로 이뤄지는 지역문화현장 방문 등도 전담하고 있다.

    문화융성위원회의 현장중심적인 활동에 대한 긍정적인 평가에도 불구하고, 위원회의 기능, 조직, 예산 등의 문제로 인해 위원회가 이름뿐인 위원회로 전락할 수 있다는 비판이 제기되어왔다(전자신문, 2013.06.07). 문화체육관광부는 문화융성위원회에 대한 문제점 지적에 대해서 “위원회가 민간 전문가의 현장 의견청취와 정책자문 등 순수 자문기구로 운영될 예정이므로, 부처 간의 정책 조정, 심의·의결 및 집행기능을 담당하는 타 위원회와는 달리 별도의 대규모 인원이 투입되는 추진단을 설치할 필요성이 적으며, 타 부처 협의가 필요한 사항은 관련 기관장이 참석하여 의견을 개진하는 통로를 열어둠으로써 범정부차원 협력이 가능하다고” 밝히고 있다(문화체육관광부, 2013.06.10). 그럼에도 불구하고, 동일한 대통령직속 위원회인 국민대통합위원회와 비교시 문화융성위원회가 문화융성을 위한 보다 주도적인 역할을 수행하기 위해서는 다음과 같은 몇 가지 제약이 존재한다.

    먼저, 국민대통합위원회의 경우 기획재정부장관, 미래창조과학부장관, 교육부장관, 외교부장관, 통일부장관, 법무부장관, 국방부장관, 안전행정부장관, 문화체육관광부장관, 농림축산식품부장관, 산업통상자원부장관, 보건복지부장관, 환경부장관, 고용노동부장관, 여성가족부장관, 국토교통부장관, 해양수산부장관, 국무조정실장, 국민권익위원회 위원장과 대통령비서실 정무수석비서관이 당연직으로 참여하는 방대한 규모의 조직이다. 반면 문화융성위원회는 미래창조과학부장관, 교육부장관, 안전행정부장관 및 문화체육관광부장관만이 당연직으로 포함되어 있다. 문화융성은 앞의 <그림 1>에서처럼 ‘통합’을 중요한 요소로 내포하는 통합보다 상위의 개념이며, 현 정부의 4대 국정기조의 하나임에도 불구하고, 가장 핵심적인 역할을 수행해야 할 문화융성위원회의 위상은 그 기대에 걸맞지 못하다고 판단된다.

    다음으로, 문화융성 관련 과제 중에는 문화유산, 문화재, 전통문화와 관련된 과제가 포함되고 있다. 그럼에도 불구하고 문화재청장은 당연직 위원이 아니기 때문에 위원회에 참석하지 못한다. 비록 문화재청이 문체부의 산하기관이지만, 문화재청이 위원회에 참석할 수 없는 현 체제에서 위원회가 추진하는 ‘전통문화의 생활화’, ‘아리랑의 체계적 전승을 위한 기반 마련’ 등의 과제가 제대로 수행되기는 어려울 것으로 보인다.

    마지막으로, 규정에 따르면, 문화융성위원회는 “사무를 지원하고 효율적으로 처리하기 위하여 문화체육관광부에 위원회를 지원하는 전담인력을 둘 수 있다”(문화융성위원회의설치및운영에관한규정 제9조). 이에 따라 현재 위원회 운영지원팀은 총 12명에 불과하며, 독립 사무국이 아닌 문화부 소속 직원으로 구성된 태스크포스 형태라 정직원 채용을 늘리기도 어려운 실정이다. 반면, 국민대통합위원회는 “위원회는 위원회의 운영 또는 기획단의 업무수행을 위하여 필요할 때에는 중앙행정기관 및 지방자치단체 소속 공무원과 공공기관 및 국민통합 관련 기관·단체·연구소·기업의 임직원 등의 파견 또는 겸임을 요청할 수 있다.” 또한 “위원회는 위원회의 운영 또는 기획단의 업무수행을 위하여 필요할 때에는 예산의 범위에서 관련 분야 전문가를 계약직 공무원으로 둘 수 있다(국민대통합위원회의설치및운영에관한규정, 제13조). 이는 형평성 차원에서도 어긋날 뿐만 아니라 위원회의 추진력 확보를 어렵게 한다.

    3) 재원

    기획재정부가 2013년 발표한 국가재정운용계획에 의하면, 문화재정은 아래 <표 4>에서와 같이 매년 재정을 늘려 2017년에는 정부재정 대비 1.95%를 달성할 예정이다. 이러한 재정계획의 실효성에 대해서는 몇 가지 점에서 의문이 제기되고 있다.

    먼저, 일반적으로 문화재정은 문체부와 문화재청 예산만을 포함하는데, 기획재정부의 문화재정 2% 확보계획에 따르면 미래부의 문화분야, 방통위의 방송분야 예산까지 단순하게 합산만 함으로써 구색을 맞추는데 급급하다는 비판을 받고 있다. 다음으로, 재정 증가율이 ‘14년 5.7%, ’15년 7.5%, ‘16년 14.1%, ’17년 19.9%로 책정돼 있어 매우 비현실적이라고 할 수 있다. 민주당 윤관석 의원은(수도권일보, 2013.12.1) 문화재정을 2014년, 2015년에는 각각 5.7%, 7.5%를 증액시키지만 임기 후반기인 2016년, 2017년에는 각각 14.1%, 19.9%를 증액시키는 계획은 현실성 없는 계획이며, 임기 말 2년 동안 문화부 예산이 거의 36% 증액시키는 것은 현실성이 매우 희박하다고 지적하였다. 마지막으로, 2013~2014년 문체부 재정(a)만 보더라도, 2013년 재정(4조 1,723억, 미래부 이관분 675억 포함) 구성은 예산 2조 2,876억, 기금 1조 8,847억이고, 2014년 재정(4조 3,384억) 구성은 예산 2조 2,837억, 기금 2조 547억 원으로, 국고 예산은 오히려 39억 원이 감액되었다. 특히 2014년도 기금 편성액 1,700억 원을 늘리는 과정에서 다수의 국고사업들을 산하단체에 이관하고 해당 재원은 기금에서 사용하도록 하는 일종의 편법을 동원하고 있어, 문화예술인들로부터 반발을 사고 있다. 예컨대, 문화예술기금사업비는 2013년 1,094억 원에서 2014년 1,748억 원으로 654억 원, 59.8%가 증액되었으나, 이중에는 문화체육부가 국고 예산으로 추진하다 사업만 이관한 민간 예술단체지원 국고사업 (241.5억 원)이 포함되어 있다고 알려졌다.

    현 정부의 문화융성 기조와 문화재정 2% 의지와는 별개로 순수문화예술 지원과 예술인 창작 지원 등에 사용되는 문화예술진흥기금은 고갈위기에 처해 있다. 2013년 말 기준으로 약 2,395억 원의 기금이 남아 있지만, 매년 900억 원의 기금이 투입될 것으로 예상되기 때문에 2017년경에는 기금이 소진될 것으로 예상된다. 문체부는 기금이 전액 소진된 후에는 일반회계예산으로 관련 사업들을 보전해 줄 예정이지만, 신규 예산을 매년 1천억 원 이상 문화예술위원회에 편성해 주는 것이 현실적으로 쉽지 않을 것으로 보인다. 문예위는 국고와 타 기금(관광기금, 체육기금)의 전출을 통한 재원 조성을 요청하고 있으나, 문체부나 기재부는 아직 구체적인 대안을 마련하지 있는 않은 상황이다.

    4) 거버넌스 체계

    현 정부의 문화융성 정책은 그 속성상 부처 간 협력을 통한 정책의 효율성 및 체계성 확보가 매우 중요하다. 이를 위해서는 먼저 컨트롤 타워 역할을 수행하는 기구를 통해서 문화융성 정책을 연계·조정해 나가야 한다. 문화 네트워크에 대한 요구가 증대하고 문화적 요소를 활용한 타부처 사업들도 증가하고 있지만, 부처 간 칸막이로 인해 문체부가 유기적 협력을 주도하는 데는 한계가 있다. 따라서 대통령 직속위원회인 ‘문화융성위원회’는 이러한 수행할 수 있을 것으로 기대된다. 그러나 정홍익(2014)은 현 정부의 ‘문화융성’ 정책은 아직 문화융성을 추진하기 위한 집행기구(TASK FORCE)가 제대로 마련되어 있지 않으며, 문화융성위원회의 경우 업무 범위를 너무 광범위하게 설정10)하고 있어서, 문화융성에 부처 업무 전반을 포함하고 있는 문화체육관광부의 기능과 중복되고 있다고 비판하였다. 문화융성위원회는 국민대통합위원회11)와 비교시 담당하는 역할 중에서 “관계 중앙행정기관의 국민통합에 관한 정책의 조정·평가 및 지원에 관한 사항”이 규정되어 있지 않다. 따라서 문체부와 문화융성위원회 중에서 그 어느 조직도 부처 간 협력이나 정책 조정의 역할을 수행할 수 없기 때문에 문화융성에 관한 거버넌스 체계가 제대로 구축되어 있다고 보기 어렵다. 관련 부처 공무원의 파견이 막혀있는 위원회의 규정 역시 부처 간 협업을 어렵게 한다.

    그 결과 관련 정책 추진에 있어서 문체부의 입장에서 혼선이 발생하고 있다. 예를 들어, 문체부는 2014년 업무계획에서 문화융성위원회를 활용한 부처 간 협업의 실효성 제고 방안을 마련하는 것을 밝히고 있다(문화체육관광부, 2014). 그러나 이는 문화융성위원회의 역할이 주로 순수 자문기능이기 때문에 대규모 조직이 필요없다는 이전의 입장과는 상반되며, 현재 문화융성위원회의 기능에는 부처 간 협업에 관한 규정은 존재하지 않는다.

    문화융성 정책의 실현을 위해서는 수평적 협력체계 뿐만 아니라 수직적 협력체계를 강화할 필요가 있다. 박광국(2014)은 문화융성의 방식에 관하여 문화체육관광부를 문화정책을 만드는 ‘발전소’에 비유하면서, 각 광역지방자치단체는 송전소의 역할을 수행하고 각 기초지방자치단체는 배전소의 역할을 담당하는 효과적인 서비스 전달체계(service delivery system)가 갖추어져야 한다고 하였다. 이를 위해서는 중앙정부가 주도하는 문화정책에서 벗어나 중앙정부와 지방자치단체가 머리를 맞대고 고민하는 파트너십 전략과 전국적인 문화지도를 그리고 각 가정에 이러한 문화서비스가 어떻게 효과적으로 전달되어야 할지에 대해 고민하고, 문화예술 재원을 위한 확보 노력을 수행할 필요가 있다고 강조하였다. 그러나 그동안 정부의 지역문화 정책은 많은 재원과 노력에도 지역과 주민이 안은 문제 해결에는 미흡했다는 평가를 받고 있다. 문화융성이 이루어지기 위해서는 지역의 다양한 실정을 고려한 지역문화정책이 입안되어야 한다. 현재의 시스템은 중앙정부가 지역문화예산을 배분하면서 예산뿐만 아니라 사업내용도 정해 배분하는 방식이므로 모든 지역문화를 하나의 체제 속에 통제해, 그 지역 문화 다양성을 억제할 우려가 있다.

    10)문화융성위원회의 설치와 운영에 관한 규정」제3조(기능) 문화융성위원회(이하 "위원회"라 한다)는 문화융성을 위한 정책과 관련된 다음 각 호의 사항에 관하여 대통령의 자문에 응한다. 1. 문화융성을 위한 기본방향에 관한 사항 2. 문화융성을 위한 국가전략에 관한 사항 3. 문화융성을 위한 정책의 수립·시행 및 개선에 관한 사항 4. 문화융성을 위한 관련 기관·단체 간 협력에 관한 사항 5. 문화융성에 대한 공감대 형성 및 사회적 확산에 관한 사항 6. 문화융성을 위한 주요 정책에 관한 의견 수렴 및 반영에 관한 사항 7. 문화융성을 위한 법·제도 개선에 관한 사항 8. 그 밖에 문화융성에 관하여 대통령이 위원회에 자문할 필요가 있다고 인정하거나 위원회의 위원장이 위원회 회의에 부치는 사항  11)1. 국민통합을 위한 기본방향에 관한 사항 2. 국민통합을 위한 국가전략의 수립·변경 및 시행에 관한 사항3. 관계 중앙행정기관의 국민통합에 관한 정책의 조정·평가 및 지원에 관한 사항 4. 국민적 통합가치의 도출 및 확산에 관한 사항 5. 사회갈등의 예방 및 해결에 관한 사항 6. 국민통합 공감대 형성 및 문화의 확산에 관한 사항 7. 국민통합에 관한 법제도에 관한 사항 8. 국민통합에 관한 사회 각계각층의 의견 수렴 및 소통 활성화에 관한 사항 9. 국민통합에 관한 조사·연구 및 모니터링에 관한 사항 10. 그 밖에 국민통합에 관하여 대통령이 위원회에 자문할 필요가 있다고 인정하거나 위원회의 위원장이 위원회 회의에 부치는 사항

    IV. 결 론: 정책적 제언

    본 연구는 현 정부의 문화예술정책을 평가해 봄으로써 문제점을 분석하고 향후 정책과제를 제시하고자 하였다. 역대 정부와 비교해서 현 정부는 ‘문화융성’을 국정기조의 하나로 제시하고, 대통령 직속 ‘문화융성위원회’를 설치함으로써, 문화예술정책과 타 정책과의 관계에서 ‘문화적 관점’이 모든 정부부처와 지자체에 반영될 수 있는 토대를 마련하였다. 또한 현 정부는 ‘문화가 있는 삶’을 통해 그 동안 우리 사회가 지나치게 물질적, 기능적 가치를 추구하였기 때문에 발생한 부작용을 해소하고, 문화예술의 개념 역시 ‘국민들의 삶의 질과 행복’으로 확장한 것으로 평가된다. 다만 현 정부가 내세우고 있는 ‘문화융성’은 국가주도적, 발전주의적 뉴앙스를 풍기고 있기 때문에 문화예술분야에 대한 국가의 지나친 간섭이나 획일주의에 대한 비판이 제기된다.

    본 연구에서는 현 정부 문화예술분야 18개 과제에 대한 중요도-성취도 분석(IPA)과 국정과제 추진기반에 대한 평가를 실시하여 다음과 같은 몇 가지 정책적 제언과 시사점을 도출하였다.

    첫째, 현 정부 문화예술정책 국정과제 전체에 대한 전문가들의 평가결과는 중요도 3.92점, 만족도 2.98점으로 나타났으며, 중요도수준이 만족도수준에 비해 모두 높게 나타나 과제의 중요도 인식에 비해 과제의 성취도나 만족도 인식은 높지 않은 것으로 조사되었다. 따라서 향후에 정부는 중요도 수준만큼 만족도를 향상시키는 과제별 방안을 수립해 나가야 할 것이다.

    둘째, 중요도-만족도가 모든 높게 평가된 국정과제로는 ‘문화기본법 제정’, ‘문화참여기회 및 문화격차해소’ 등 ‘문화참여 확대’ 전략에 속하는 대부분의 국정과제들이 여기에 속하는 것으로 나타났다. 따라서 문화융성 국정기조 실현을 위한 3대 전략인 ‘문화참여 확대’, ‘문화·예술 진흥’, ‘문화와 산업의 융합’ 전략 중에서 ‘문화참여확대’ 전략이 가장 의미가 큰 것으로 분석되었다. 따라서 이들 국정과제들에 대해 정부는 현재와 같은 방식으로 지속적인 정책추진을 해 나갈 필요가 있다. 반면 중요도는 높으나 만족도가 높지 않은 국정과제는 ‘문화재정 2% 달성’, ‘문화로 일자리 창출’, ‘전통문화’ 등으로 나타났다. 특히 '문화재정 2% 달성‘에 대해서는 그 중요성에도 불구하고, 달성가능성 및 2% 내용에 대한 비판이 제기되었다. 따라서 문체부는 문화재정 증가율이 매년 동일한 수준을 유지할 수 있도록 보다 적극적인 대책을 마련해야 할 것이다. 뿐만 아니라 문화예술진흥기금이 고갈위기에 처해 있음에도 아직도 뚜렷한 대안을 내놓고 있지 않는 것은 현 정부 문화융성 기조에 역행하는 것으로 문화예술인들의 우려를 자아내고 있다. 따라서 안정적으로 기금을 확보할 수 있는 대안을 시급히 마련해야 할 것이다. 관광기금의 일부를 문화예술진흥기금으로 활용하거나 외국의 사례와 같이 담배세의 일부를 기금12)으로 활용하는 방안 등이 고려될 수 있다.

    셋째, 중요도와 만족도가 모두 낮게 나타난 국정과제들은 대체로 정부가 직접 나서서 추진하기에는 적절하지 않거나(문화영향평가 및 협업강화, 국민체감 홍보13)), 실효성이 높이 않다고(‘인문·정신문화 진흥’, 전통문화의 생활화 및 활용, 스포츠산업의 신성장동력화14)) 평가된 과제들이다. 따라서 이들 국정과제들에 대한 재검토를 통해서 추진방향이나 내용에 대한 보완이 필요하다.

    다섯째, 문화융성위원회는 조직과 예산의 제약으로 인해 그 역할을 수행하는데 어려움이 있다. 현재 ‘문화융성’ 국정기조에 대해서 문체부가 타 부처의 협력을 얻는데 어려움이 있음을 감안할 때, 위원회의 위상을 강화하여 문화융성에 관한 부처 간 정책 조정 기능을 담당할 필요가 있을 것으로 판단된다. 따라서 위원회의 역할에 “관계 중앙행정기관의 국민통합에 관한 정책의 조정·평가 및 지원에 관한 사항”을 추가할 필요가 있다. 또한 중앙행정기관 미 지자체 공무원의 파견이나 겸임 그리고 계약직 공무원 채용을 가능하도록 함으로써 사무 지원의 효율성을 확보하고 부처 간 협업의 원활히 이루어지도록 해야 할 것이다.

    여섯째, 지역과의 관계에 있어 현재는 중앙정부가 지역문화예산을 배분하면서 사업내용도 지나치게 통제하고 있기 때문에 지역 문화 다양성이 훼손되고 있다. 따라서 문화예술지원금을 지역재단이나 중간매개조직에 포괄예산으로 내려주고, 이를 민간 단위의 자율적인 예산 집행 구조로 개선하여 지역의 현실에 맞는 문화진흥 사업들을 독자적으로 추진할 수 있어야 할 것이다. 또한 문화융성은 중앙부처만의 노력만으로는 그 성과를 기대하기에 한계가 있다. 정부의 문화융성 정책은 지자체의 적극적인 참여와 협조가 전제되어야 하는데, 지역민의 문화향유 공간으로서의 문화예술회관에 대한 지자체들의 지원은 소극적인 편이다. 따라서 정부는 지자체장과 지역의원들의 문화예술에 대한 인식을 개선하고, 노력을 평가하기 위한 방안을 모색해 나가야 할 것이다.

    12)미국 오하이오 주의 쿠야호가(Cuyahoga County)시는 2006년 주민투표를 통해서 특별담배세 30센트를 담배값에 반영하여, 이를 문화예술 공공사업 및 지원에 배당하고 있다.  13)2014년 문체부 업무계획에서 ‘국민체감 홍보’ 사업으로는 생활 밀착형 국민 공감 정책 홍보, 수요자 관점에서 적극적 정책정보 제공, 문화적 가치 확산을 위한 국민소통 추진이 제시되어 있는데, 이들 사업들을 통해서 국정홍보가 이루어질 수는 있지만, 문화융성이 이루어지는 것이 아니라고 판단된다.  14)2014년 문체부 업무계획에서 ‘스포츠산업의 신성장동력화’ 사업으로는 스포츠산업 융·복합으로 신성장 활력 제고, 세계적인 스타 브랜드 발굴·육성, 스포츠산업 규제 완환, 안전 규제 강화, 스포츠산업 진흥 토대 구축이 제시되어 있지만, 과연 이들 사업들을 정부에서 해야 하는 것인지, 실효성이 있을 것인지에 대해서는 의문이 제기될 수 밖에 없다.

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  • [<표 1>] 정부별 문화예술정책의 주요가치와 지원분야
    정부별 문화예술정책의 주요가치와 지원분야
  • [<그림 1>] 문화융성과 문화가 있는 삶 개념
    문화융성과 문화가 있는 삶 개념
  • [<표 2>] 현 정부 문화예술정책 분야 주요 정책과제
    현 정부 문화예술정책 분야 주요 정책과제
  • [<그림 2>] 문화융성의 단계별 실현 전략
    문화융성의 단계별 실현 전략
  • [<그림 3>] IPA 분석틀
    IPA 분석틀
  • [<표 3>] 국정과제 측정항목과 중요도-만족도 차이분석
    국정과제 측정항목과 중요도-만족도 차이분석
  • [<그림 4>] 중요도-만족도 분석결과
    중요도-만족도 분석결과
  • [<표 4>] 기획재정부 문화재정 2% 확보계획
    기획재정부 문화재정 2% 확보계획