특별사법경찰의 자치경찰화 방안 연구*

The Study on plan to improve the efficiency of special judicial policing by the introduction of local autonomy police

  • cc icon
  • ABSTRACT

    본 연구는 지역주민의 생활안전과 각종 위해‧위험으로부터 주민의 안전한 생활을 보장하기 위해 각 지방자치단체별로 수행되고 있는 특별사법경찰의 기능을 보다 활성화하여 자치경찰화 하는 방안에 대한 연구이다.

    이러한 맥락에서 본 연구는 특별사법경찰과 자치경찰의 관계, 양자의 유사점과 차이점에 대해서 살펴보고, 우리나라 광역자치단체 특별사법경찰의 운영 실태를 설치단위, 조직구성, 인사관리, 사무범위의 4가지 측면에서 분석한다. 그리고 특별사법경찰의 자치경찰화 방안을 제주특별자치도 자치경찰제, 소방자치, 외국의 자치경찰과 비교하면서 설치단위, 조직구성, 인사관리, 사무범위의 측면에서 제안하였다.

    그 결과, 특별사법경찰의 자치경찰화는 광역단위의 자치경찰 설치를 전제로 하여, 조직구성은 최소한 과 단위 이상으로 하고, 자치경찰공무원의 충원은 내부임용과 외부임용을 병행 실시하여 자치경찰공무원과 일반직 등 공무원으로 임용한다. 사무범위는 국가경찰사무의 일부인 생활안전, 교통, 경비사무를 수행하고, 지역의 고유한 사무, 그리고 특별사법 경찰사무를 수행하도록 한다.


    The special judicial police enforce on violations of administrative regulations. They are government officials, not a police officer. They have professionalism in special judicial police duties. They have control over pollution discharge industries, food sanitation inspection system. indicate system of origin and that sort of things.

    This paper is a study on measure to improve the efficiency of the special judicial policing. Measures to improve the efficiency of the judicial police special action is to convert to local autonomy police.

    In this context, This study proposes a method that special judicial police converted into to local autonomy police. we consider a question in all its aspects. This paper proposes an solution in the four aspects, that is installation unit, composition of organization, personnel management, distribution of affairs.

    In view of the installation unit, the autonomus police should be installed on the Provincial Government. In composition of organization, the local autonomy police is to install more than section level. In terms of human resources management, the autonomus police employs a national police officer or special judicial police officers to autonomus police officer. From the viewpoint of distribution of affairs, Autonomous police should perform the following office work; the security of citizen life, traffic police work, Police guard work, desk job of special judicial police, unique police work in the region.

  • KEYWORD

    특별사법경찰 , 일반사법경찰 , 자치경찰 , 제주자치경찰 , 생활안전

  • Ⅰ. 서론

    자치경찰은 주민생활과 밀접한 관계를 가지고 있는 경찰사무에 대해서 지방자치단체의 책임하에 주민의 의사를 반영하여 직무를 수행하는 지방 경찰이다. 또한 지역적 특수성을 고려하여 지역의 실정에 맞는 경찰활동으로 경찰서비스의 질적 향상을 추구한다. 우리나라에서 자치경찰제는 2006년부터 제주특별자치도에서 실시하였고, 전국적인 실시는 아직 이루어지지 않고 있다.

    사법경찰은 일반사법경찰과 특별사법경찰로 구분된다. 일반사법경찰 사무는 경찰청 산하 각급 경찰기관에서 수행되고 있고, 특별사법경찰 사무는 국가기관이나 지방자치단체 소속의 일반직 행정공무원에 의해서 수행된다. 특히, 지방자치단체 소속의 특별사법경찰은 정해진 관할 구역내에서 주민의 생활과 연관된 행정법규 위반 사범에 대한 단속, 수사 등의 경찰활동을 수행한다. 또한 업무의 특성상 전문성이 요구되는 사무에 대해서 특별사법경찰권을 부여하고, 행정업무 수행과정에서 위반사범에 대한 일차적 적발과 현장 단속이 필요한 경우, 특별사법경찰 활동을 수행한다(이현우, 2013: 4).

    본 연구는 특별사법경찰을 보다 효율적으로 운영하고, 활성화하기 위한 방안으로서 특별사법경찰의 자치경찰화 방안에 대해서 논의한다. 즉, 특별사법경찰의 설치단위, 조직구조, 인사관리, 사무범위의 확대, 개편을 통한 역할 및 기능을 활성화하고, 이를 자치경찰화 하는 방안을 제안한다. 자치경찰제의 도입을 통하여 특별사법경찰 사무의 효율적 수행 뿐만 아니라, 시민의 생활안전 보장을 강화하고, 생활안전 만족도를 향상시켜야 한다.

    위와 같은 맥락에서 본 연구의 내용은 크게 4개 분야로 구성된다. 첫째, 특별사법경찰과 자치경찰의 관계 그리고 양자의 공통점과 차이점에 대해서 논의한다. 둘째, 현재 우리나라 광역자치단체 특별사법경찰의 설치단위, 조직구성, 인사관리, 사무배분에 대한 운영 실태를 분석해 본다. 셋째, 광역자치단체의 특별사법경찰을 자치경찰화 하는 방안을 2가지 측면, 즉 제도적 측면과 운영적 측면에서 논의하고, 제주특별자치도 자치경찰, 소방자치, 일본, 영국, 미국 등 외국의 자치경찰과 비교하면서 제안해 본다.

    이상의 연구의 내용을 도식화 하면 <표 1-1>과 같다.

    본 연구에서 연구방법은 다음과 같다.

    첫째, 문헌연구이다. 특별사법경찰에 관한 저서, 논문 등 관련 문헌을 조사, 수집하여, 이론적 논의를 위한 자료로서 활용한다. 또한 우리나라 광역자치단체의 특별사법경찰 실태를 분석하기 위해 특별시‧광역시‧도 특별사법경찰의 설치단위, 조직구조, 인사관리, 사무배분 등에 대해서 보도자료, 인터넷 홈페이지의 자료, 관련 내부 자료를 조사, 활용한다.

    둘째, 질적 연구이다. 본 연구에서는 제니퍼 메이슨(Jennifer Mason, 1996)의 질적 연구(Qualitative Researching) 방법론을 기초로 한다. 일반적으로 질적 연구는 질적 면접조사, 관찰, 질적 자료의 분석 등의 방법이 있다. 이 가운데에서 질적 자료의 분석 방법을 활용한다. 질적 연구에서 수집, 활용되는 문서로는 개인문서(Personal document), 공적 문서(Public Document), 각종 인공물(Artifacts), 연구자에 의해서 또는 연구를 위해 작성된 문서, 그리고 온라인(on-line)형태의 문서 등이 있다. 본 연구에서는 연구에 필요한 인터넷 자료, 보도자료, 내부 문서 자료 등을 분석, 해석하고, 이를 연구에 활용한다.

    특히, 중앙행정기관, 지방행정기관, 지방자치단체 등 각 기관별 인터넷 홈페이지에서 제공하는 특별사법경찰에 관한 모든 형태의 문서 자료 및 온라인 형태의 문서자료를 직접 또는 가공하여 적절하게 활용한다.

    Ⅱ. 특별사법경찰과 자치경찰에 관한 이론적 고찰

       1. 특별사법경찰과 자치경찰의 관계

    특별사법경찰제도(Special Judicial Police system)는 사무의 특성상 전문성을 요하는 경우, 그 사무를 담당하는 공무원에게 사법경찰권을 부여하여 경찰활동을 하도록 하는 제도이다(김찬동외 1명, 2009: 24). 즉, 수사의 전문성, 당해 업무와의 연관성 등을 감안하여 일정한 범죄에 대해서 일반 행정공무원에게 일반사법경찰과는 별도로 특별사법경찰활동을 하게 한다. 반면, 일반사법경찰은 특별사법경찰과는 달리 국가경찰로서 국가경찰기관에 의하여 경찰활동이 수행된다.

    특별사법경찰과 일반사법경찰은 형사소송법의 규정상 권한에는 차이가 없다. 즉, 양자는 모두 피의자 조사, 압수, 수색, 각종 영장 신청 등 경찰로서의 모든 권한을 행사할 수 있다. 다만, 특별사법경찰은 그 권한이 법률사항으로 지정되어 있으며, 지역적으로 제한되어 있다.

    현행「형사소송법」1) 제197조와「사법경찰관리의직무를행할자와그직무범위에관한법률」2)에 따르면, 관할 지방검찰청 검사장이 지명하는 일반직 공무원이 특정한 직무의 범위 내에서 단속계획을 수립해 단속과 조사, 송치 등의 업무를 하도록 한다. 즉 기능별 분화로 전문성이 부족한 일반사법경찰과는 달리 전문적 지식에 정통한 행정공무원에게 사법경찰권을 부여하고, 이를 제도화하여 경찰활동의 효율성을 높이도록 하였다(신현기 외 8명, 2012).

    한편, 자치경찰은 지방자치단체의 권한과 책임하에 지역주민의 의사에 기하여 치안업무를 자주적으로 수행하는 제도이다(이황우, 1998: 56) 지방자치단체가 자치체 경찰을 관리함으로서 주민의 의사와 욕구를 반영할 수 있고, 지역치안은 그 지역경찰 스스로의 책임하에 실정에 맞게 자율적으로 수행한다. 현재, 우리나라 자치경찰제는 2006년 7월 제주특별자치도에서 처음으로 실시하였고,, 아직 전국적으로 전면 실시되지는 않고 있다.

    제주자치경찰은 자치경찰공무원 중 자치총경, 자치경정, 자치경감, 자치경위, 자치경사, 자치경장, 자치순경 등에게는 사법경찰관리로서 사법경찰권이 자동적으로 부여된다. 제주자치경찰이 특별사법경찰권을 가지는 근거는「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제 108조 4.사무의 규정에 따라 사법경찰관의 직무를 가진다. 그리고 「사법경찰관리의 직무를 행할 자와 그 직무범위에 관한 법률」제10조에서 자치경찰공무원의 직무로 규정하고 있는 사법경찰관리의 직무에 대해서 특별사법경찰권을 가진다.

    따라서 현행법상 특별사법경찰과 제주자치경찰은 모두 특별사법경찰로 「사법경찰관리의직무를행할자와그직무범위에관한법률」에 따라 사법경찰권을 가지는 것이다. 자치경찰제의 도입을 위한 현행 「경찰법」의 개정 혹은 향후 「자치경찰법(안)」을 제정한다면, 이들 법률을 통하여 자치경찰에게 자치경찰권을 부여하게 된다.

       2. 자치경찰과 특별사법경찰의 유사성과 차별성

    1) 유사성

    위와 같은 맥락에서 자치경찰과 특별사법경찰은 다음과 같은 공통점을 가진다. 첫째, 자치경찰과 특별사법경찰은 모두 검사의 지휘‧감독을 받는 등 「형사소송법」의 적용을 받는다. 둘째, 양자는 직무범위의 제한을 받아, 법률에서 지정한 사항에 대해서만 경찰활동이 가능하다. 즉 특별사법경찰은「사법경찰관리의 직무를 행할 자와 그 직무범위에 관한 법률」 에 지정한 사무에 대해서만 직무를 수행하고, 자치경찰은 국가경찰사무와 중복되지 않는 범위내에서 자치경찰사무를 수행한다. 세째, 양자는 수사관할의 제한을 받고, 수사 활동을 수행한다. 즉 일정한 관할 구역 내에서 지정된 권한의 범위에 해당하는 사건에 대해서만 수사 활동을 수행한다. 즉, 양자 모두 관할구역이 제한되어 있다. 네째, 양자 모두 일반사법경찰의 단속 권한이 미치지 못하는 사각지대에서 경찰활동을 수행한다. 국가경찰이 수행하지 못한 경찰사무에 대한 경찰활동을 수행한다.

    2) 차별성

    그러나 자치경찰과 특별사법경찰은 다음과 같은 차별성이 있다.

    첫째, 권력적 기초가 다르다. 자치경찰의 권한은 지방분권 사상에 근거한 지방자치권에 근거한 것이고, 특별사법경찰권은 국가의 권력적 작용에 기초한 국가의 행정행위이다. 둘째, 권력주체가 다르다. 자치경찰권의 주체는 지방자치단체인 반면, 특별사법경찰권의 주체는 국가이다. 셋째, 사무의 성격이 다르다. 자치경찰 사무는 주로 국가경찰의 사무 중에서 지방적 성격이 강한 경찰사무를 수행하고 있으나, 특별사법경찰사무는 행정법규 위반사범에 대한 단속, 수사 등을 주로 한다.

    이상에서 자치경찰과 특별사법경찰의 공통성과 차별성을 살펴보았다. 요컨대, 자치경찰과 특별사법경찰은 법률에서 지정한 사항에 대해서 경찰활동을 수행하고, 국가경찰사무와 중복되지 않는 범위내에서 사무를 수행한다. 양자는 일정한 관할 구역에서 지정된 권한의 범위에 해당하는 사건에 대해서 수사 활동을 수행한다. 특히, 일반사법경찰의 단속 권한이 미치지 못하는 사각지대에서 경찰활동을 수행하고. 국가경찰이 수행하지 못한 경찰사무에 대한 경찰활동을 수행한다.

    이러한 관점에서 특별사법경찰과 자치경찰은 공통성을 가짐으로서 통합적 운영이 가능하다. 양자의 통합적 운영을 통하여 경찰활동의 효율성을 높여야 한다. 또한 특별사법경찰의 기능을 보완하고, 지역의 생활안전을 향상시킬 수 있도록 특별사법경찰의 활성화가 요구되며, 이를 위한 특별사법 경찰의 확대 개편이 필요하다. 특별사법경찰의 활성화와 확대 개편을 위해서 특별사법경찰을 자치경찰로 전환하는 것이 필요하다. 그것은 자치경찰과 유사성을 가진 특별사법경찰의 기능과 역할을 보완하여 자치경찰로 확대 개편하는 것이다.

       3. 선행연구의 검토

    본 연구와 관련된 선행연구를 검토해 보면 <표 2-2>과 같다.

    신현기(2012)의 「제주자치경찰단 특별사법경찰제의 실태분석과 개선방안에 관한 연구」에서는 제주자치경찰의 특별사법경찰활동에 대한 실태를 분석하고, 특별사법경찰제에 대한 개선방안을 제안하고 있다.

    양영철(2012)의「제주자치경찰제의 운영 경험에서 본 바람직한 자치경찰제의 도입」에서는 지금까지 제주자치경찰제의 운영에 대한 문제점을 분석하고, 이에 대한 문제점과 해결 방안을 제안하면서, 향후 우리나라 자치경찰제 도입방안을 제안하고 있다.

    김주원(2013)의 「강원도 특별사법경찰제 활성화 방안연구」에서는 강원도의 특별사법경찰제도를 활성화하기 위한 방안을 향후 자치경찰제의 도입을 염두에 두고, 단기적인 방안과 중장기적인 방안으로 구분하여 제시하고 있다. 그러나 구체적인 자치경찰제 방안에 대한 논의는 하지 않고 있다.

    최준혁(2013)의「제주자치경찰과 국가경찰과의 협력방안 : 특별사법경찰제도를 중심으로」연구에서는 특별사법경찰제의 활성화를 통한 제주자치경찰과 국가경찰간의 협력방안을 검토, 제안하고 있다.

    본 연구는 우리나라 특별사법경찰에 대한 분석을 통하여 이를 자치경찰화하는 방안에 대한 연구이다. 이를 위해 질적 연구방법을 활용하여. 특별시, 광역시, 도 특별사법경찰의 설치단위, 조직구성, 인사관리, 사무범위에 대한 실태분석을 하였고, 제주자치경찰, 소방자치, 영국‧일본‧미국의 자치경찰과 비교 논의를 통하여, 특별사법경찰의 자치경찰화 방안을 제도적 측면과 운영적 측면으로 구분하고, 설치단위, 조직구성, 인사관리, 사무 범위의 측면에서 논의하였다.

    1)형사소송법[시행 2014.10.15.] [법률 제12784호, 2014.10.15., 일부개정] 제196조(사법경찰관리), 제197조(특별사법경찰관리)의 규정  2)「사법경찰관리의직무를행할자와그직무범위에관한법률」시행 2013.7.30.(법률 제11980호, 2013.7.30., 타법개정)

    Ⅲ. 광역자치단체의 특별사법경찰체제 실태분석

       1. 설치단위

    우리나라 광역자치단체에서 특별사법경찰 사무을 수행하는 부서의 설치 단위를 살펴보면 다음과 같다3).

    1) 특별시?광역시

    서울특별시는 과(課)단위로 설치되어 있고, 부산광역시와 인천광역시 그리고 울산광역시 또한 과 단위로 설치되어 있다. 대전광역시는 담당, 대구광역시와 광주광역시는 국(局) 산하의 단(團) 단위로 설치되어 있다.

    2) 도

    경기도는 단 단위로 설치되어 있으며, 충남, 충북, 경남, 강원도는 팀 단위로 설치되어 있다. 경북, 전남, 전북은 담당 단위로 설치되어 있고, 제주특별자치도는 단 소속의 과 단위로 설치되어 있다.

    설치단위의 수준을 계층별로 분류해 보면, 다음과 같다.

       2. 조직구성

    1) 특별시 ? 광역시

    국 산하 민생사법경찰단으로 조직된 광주광역시의 경우, 3개 담당으로 구성되어 있고, 대구광역시는 2개팀으로 구성되어 있다. 부산과 인천의 경우는 과 단위의 3개 담당으로 조직되었고, 서울의 경우, 과 단위의 6개팀으로 구성되어 있다. 울산의 경우는 과 소속의 1개 팀으로 조직되었다. 특별시‧광역시의 특별사법경찰 조직구성은 <표 3-2 >와 같다.

    2) 도

    각 도별 특별사법경찰 조직구성은 <표 3-3 >과 같다. 경기도의 경우, 7개팀 11개수사센터, 23개 반으로 구성되었다. 충남, 충북, 강원은 과 소속의 1개팀으로 구성되어 있고, 경남, 경북, 전남, 전북은 과 소속의 1개 담당으로 구성되었다. 제주도의 경우는 단 소속의 과단위로 설치되어 2개 담당으로 구성되어 있다.

       3. 인사관리

    1) 특별시 ? 광역시

    서울, 부산, 인천, 대전, 대구, 광주, 울산의 특별사법경찰 인원을 보면 <그림 3-1 >와 같다. 서울과 인천이 26명으로 가장 많고, 부산 23명, 대구와 광주가 13명, 대전과 울산이 9명의 순이다.

    2) 도

    각 도별 특별사법경찰 인원을 보면 <표 3-4>와 같다. 경기도가 90명으로 가장 많은데, 이 인원은 시‧군‧자치구에서도 특별사법경찰활동을 하는 인원을 포함한 것이다. 제주도의 경우는 32명으로 제주특별자치도 전체에서 특별사법경찰활동을 수행하는 인원이다. 충북, 전북은 도 소속의 인원으로 6명이 있으며, 충남, 강원, 전남은 5명이며, 경남 3명, 경북 2명의 순이다.

       4. 사무범위

    1) 특별시?광역시

    서울, 부산, 인천, 대전, 대구, 광주, 울산의 특별사법경찰 사무범위를 살펴보면 <표 3-5>와 같다.

    서울특별시는 식품안전 등 분야에 대한 특별사법경찰사무를 수행하고 있고, 광역시들의 경우에도 식품안전, 위생 등의 분야에 대한 특별사법경찰사무를 수행하고 있다. 즉, 「사법경찰관리의직무를행할자와그직무범위에관한법률」에서 규정한 특별사무경찰사무의 범위 내에서 수행되고 있으나. <표3-5>에서 보는 것처럼 각 광역자치단체별로 다소 차이가 있다.

    2) 도

    각 도별 특별사법경찰 사무범위를 보면 <표 3-6>과 같다. 경기도의 경우, 「사법경찰관리의직무를행할자와그직무범위에관한법률」에서 규정하고 있는 특별사법경찰 사무를 모두 수행하고 있으며, 다른 광역자치단체들도 사정에 따라 특별사법경찰사무의 내용이 다소 차이가 있다. 그러나 제주도의 경우에는 제주특별자치도는 관광객 보호, 공항외국인 검색 등의 사무까지도 수행하고 있다.

    3)자료의 내용은 각 광역자치단체(16개 특별시‧광역시‧도)시의 홈페이지의 자료를 가공하여 정리함. 이하 같음.

    Ⅳ. 특별사법경찰의 자치경찰화 방안

       1. 제도적 측면

    1) 명칭의 변경 방안

    현재, 우리나라 광역자치단체들은 특별사법경찰사무를 수행하는 부서의 명칭을 3가지로 사용하고 있다. 즉, ‛민생사법경찰’, ‘특별사법경찰’, ‘사회안전’이라는 용어를 사용한다. 이와 같은 부서의 명칭을 자치경찰로 통일하여 사용하는 방안이다. 즉, 현재 상태에서 명칭만을 자치경찰로 변경하는 방안이다.

    그러나 명칭의 변경만으로 자치경찰화 하는 것은 자치경찰의 고유 기능을 부여하지 않은 것이므로 형식적인 자치경찰이 될 수 밖에 없다. 즉, 명칭만 변경하는 것을 자치경찰의 도입이라고 할 수 없다. 물론 명칭의 변경을 향후 자치경찰을 도입하기 위한 시작으로 삼는다면 의미는 있겠지만, 특별사법경찰의 명칭을 자치경찰로 바꾸는 것은 실질적 의미의 자치경찰은 아니기 때문에 바람직하지 않다. 따라서 명칭의 변경과 함께 기능과 역할도 자치경찰화하야여 한다.

    2) 근거 법률의 개정 또는 제정 방안

    실질적으로 특별사법경찰에게 자치경찰권을 부여하고, 자치경찰화하기 위해서는 근거법률이 필요하다. 자치경찰권을 부여하고, 자치경찰제를 도입하기 위한 법률적 근거를 마련해야 한다. 즉, 자치경찰의 근거 법률이 제정되어 자치경찰에 대한 자치경찰권의 부여가 법률상 규정되어야 한다.

    근거 법률을 마련하는 방안에는 첫째, 단일법률의 형식으로 자치경찰법을 제정하는 방안이 있다. 자치경찰법(안)의 제정과 관련하여 지난 참여정부의 정부혁신지방분권위원회에서 자치경찰법(안)을 제안한 바 있다(정부혁신지방분권위원회, 2004).

    둘재, 현행 경찰법의 개정으로 자치경찰제를 도입하고, 자치경찰에게 자치경찰권을 부여하는 방안이 있다. 이 방안 또한 과거 국민의 정부에서 「경찰법개정법률(안)」(경찰개혁위원회, 1999)을 제안한 바 있다.

    제주특별자치도 자치경찰은 2006년 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」의 제정으로 제주자치경찰을 설치할 수 있도록 제도화하였다. 제주자치경찰제 시행을 위한 세부실행계획이 확정되고, 제주자치경찰제 시행과 관련된 6개 법률이 제‧개정되면서 제주자치경찰이 출범된 것이다.

    특별사법경찰의 자치경찰화를 위한 근거법을 단일법 형태로 할 것인지 아니면, 현행 법률의 개정을 통하여 자치경찰권을 부여할 것인가에 대해서는 논란의 여지가 있다. 요컨대, 현행 경찰법은 국가경찰체제를 기본으로 하여 제정된 법률이기 때문에 자치경찰제의 도입을 위한 근거법률로서는 한계가 있다. 따라서 단일법의 형태의 법률제정을 통하여 근거법령을 마련하는 것이 바람직하다.

       2. 운영적 측면

    1) 설치 단위

    자치경찰의 설치단위에 대한 방안은 기초단위의 자치경찰과 광역단위의 자치경찰로 구분된다. 기초단위의 자치경찰은 시·군·자치구에 자치경찰을 설치하는 것이다. 광역단위의 자치경찰은 특별시·광역시·도 단위에 자치 경찰을 설치하는 것이다.

    제주자치경찰의 경우, 제주특별자치도지사 소속하에 자치경찰단을 설치하고 있다. 따라서 설치단위는 광역단위로 하고 있다. 또한, 우리나라 교육 자치와 소방자치의 경우, 시‧도 단위 즉, 광역단위로 실시되고 있다.

    자치경찰의 설치단위를 어떻게 할 것인가에 대해서는 다양한 방안들이 제시되기도 한다. 첫째, 시‧군‧자치구 단위로 설치하는 방안, 둘째, 특별시‧광역시‧도 단위에서 설치하는 방안 셋째, 광역‧기초단위 모두 실시하는 방안, 넷째, 광역시 지역에서는 광역단위와 소속 군단위로 하고, 여타 지역에서는 기초단위로 실시하는 방안, 다섯째, 광역단위(시, 도)와 인구 50만 이상 시 단위로 실시하는 방안이 있다.

    이 방안들 중 광역시 지역에서는 광역단위와 소속 군단위로 하고, 여타 지역에서는 기초단위로 실시하는 방안과 광역단위(시, 도)와 인구 50만 이상 시 단위로 실시하는 방안의 경우, 치안여건의 지역적 특수성에 맞추어 자치경찰의 실시범위를 정하는 장점은 있지만, 자치경찰을 실시하지 않는 자치단체의 반발이 초래될 수 있는 단점이 있다.

    본 연구는 광역단위의 특별사법경찰로 연구범위를 한정하고 있으므로 광역단위의 특별사법경찰을 기준으로 광역단위 자치경찰의 설치를 전제로 한다. 따라서 설치단위는 광역단위에 자치경찰을 설치하는 방안으로 한다.

    2) 조직구성

    자치경찰의 조직구성에 대한 방안은 독립된 수준의 단 또는 국 단위로 하는 방안, 국 소속의 과 단위로 하는 방안, 과 소속하의 계 또는 담당 단위로 하는 방안이 있다.

    제주특별자치도의 경우, 도지사의 직속 기관인 단 단위로 설치, 운영되고 있다. 제주자치경찰단은 4개의 과 그리고 1개의 서귀포지역경찰대, 1개의 교통정보센터를 운영하고 있다4).

    우리나라 소방자치의 경우, 전국의 특별시‧광역시‧도에 소방본부가 설치되어 있고, 과 그리고 팀(담당또는 계)으로 구성되어 있다. 예컨대, 경상남도 소방본부의 경우, 2014년 12월 현재 본부는 3과(소방행정과, 예방대응과, 구조구급과) 10담당, 3팀(상황팀), 1대(항공구조구급대)와 지역별 소방서로 구성되어 있다(경상남도 소방본부, 2014).

    자치경찰의 설치단위를 광역단위로 한다면, 광역자치단체의 자치경찰 조직구성은 국 단위 도는 단 단위, 과 단위, 계 단위로 논의될 수 있다. 광역자치단체의 자치경찰조직인 제주특별자치도의 경우는 단 단위로 설치되어 있다.

    광역자치경찰의 관할 범위는 기초단위에 비하여 넓기 때문에 광역 자치경찰은 기초단위보다는 더 많은 사무량을 처리하게 된다. 최소단위인 계나 담당 규모로는 사무를 수행하기 어렵다. 따라서 최소한 과 단위 이상의 조직이 되어야 한다. 최소단위인 계 단위를 베제한다면, 중간단위 또는 최대 단위가 되어야 한다. 그러면, 중간단위로 할 것인지 아니면, 최대단위로 할 것인지는 각 광역자치단체의 인구규모, 재정상태, 자치경찰수요 등을 고려해야 한다. 따라서 자치경찰의 조직단위는 광역자치단체의 사정에 따라 중간단위 이상인 국 소속 단이나 과 단위 또는 국 단위가 되는 것이 바랍직하다.

    3) 인사관리

    자치경찰 사무를 수행할 인력의 충원, 자치경찰공무원의 신분 등 인사관리 방안을 논의해 보면, 자치경찰공무원의 충원은 내부임용과 외부임용(채용)방안이 있다. 내부임용은 자치경찰의 충원을 공무원 신분을 가진 사람 중에서 충원하는 방안이다. 즉, 공무원 신분을 가진 경찰공무원, 일반직 행정 공무원 등 다양한 방식으로 충원할 수 있다. 외부 임용은 경력직이며서 특정직 지방공무원으로 신규채용하는 방안이다. 충원되는 자치경찰관은 특정직 자치경찰공무원의 신분으로 임용하는 것이다.

    제주특별자치도의 경우, 자치경찰공무원은 지방공무원으로서 경력직이면서 특정직 공무원 신분으로 채용하고 있다. 제주자치경찰단의 인원 현황은 <표 4-3>과 같다.

    소방공무원의 경우, 1973년 2월 8일 「지방소방공무원법(법률 제2502호)」이 제정되어 국가 공무원은 경찰공무원으로, 지방공무원은 소방공무원으로 함으로서 임용권자에 따라 신분이 이원화 되었다. 그리고 1977년 12월 31일부로「소방공무원법(법률 제3042호)」이 제정‧공포되어 1978년 3월 1일부터 시행됨에 따라 국가 공무원, 지방공무원 모두 소방공무원으로 신분이 단일화되었다. 1983년 1월 1일부터 「소방공무원법」이 개정되어 별정직의 소방공무원이 특정직의 소방공무원으로 신분이 변환되었고, 1995년 1월 국가직을 시·도 지방직으로 전환하여 현재에 이르고 있다(소방방재청, 2014).

    일본의 경우, 직급을 기준으로 도(都)‧도(道)‧부(府{)‧현(縣) 경찰의 경시정(警視正, 우리 경찰의 총경급) 이상을 국가직공무원으로 하여 국가공안위원회가 도(都)‧도(道)‧부(府{)‧현(縣) 공안위원회의 동의를 얻어 임면(일본경찰법 제55조)하고 있다. 또, 경시(警視, 우리 경찰의 경정급) 이하의 지방직 공무원에 대해 경시총감 또는 도(道)‧부(府{)‧현(縣) 경찰본부장이 당해 공안위원회의 의견을 들어 임면하고 있다(일본경찰법 제55조 제 3항).

    영국은 지방경찰청장을 포함하여 자치경찰기관에 근무하는 모든 경찰관은 해당 자치단체 소속의 지방직 공무원으로 하고 있으며, 지방경찰청장과 차장을 제외한 나머지 경찰관과 직원들은 지방경찰청장이 임면하고 있다(the Poilce act 1996, 제13조). 미국의 경우 지방자치단체별로 다소 차이는 있지만, 영국의 경우와 거의 비슷하다.

    우리의 경우 자치경찰은 일반적 등 공무원을 효율적으로 활용하고, 자치경찰조직에 근무할 수 있는 공무원을 특정직 자치경찰공무원과 일반직 등 지방공무원으로 구분해야 한다. 자치경찰사무를 수행하는 자치경찰관은 일반 공무원과 다른 특수한 업무를 수행하므로 일반직 등 공무원과는 구분되도록 특정직 자치경찰공무원으로 임용하는 것이 바람직하다.

    반면, 자치경찰 조직의 각 부서별 업무특성을 고려하여 지방공무원의 배치가 가능한 직위 예컨대, 치안업무가 아닌 단순 사무인 경무 분야 등을 선정하여, 이들 선정된 직위에는 일반직 등 지방공무원을 배치 활용해야 한다. 자치경찰 조직내에서 치안업무가 아닌 단순 사무인 경무 분야 등 행정 업무를 수행하는 경우는 일반직 등 공무원도 직무수행이 가능하기 때문이다. 따라서 일반직 등 지방공무원을 내부 임용하여 효율적으로 활용해야 한다.

    또한 지방공무원과의 인사교류 시스템을 도입하고, 인사교류를 통해 일반행정과 자치경찰 업무간 협조체제를 강화해야 한다. 아울러 국가경찰공무원과 자치경찰공무원간, 향후 자치경찰제가 전국적으로 실시되면 자치경찰공무원간의 상호 인사교류도 가능하도록 해야 한다.

    4) 사무범위

    자치경찰은 지역내에서 발생하는 경찰사무에 대한 치안업무를 효율적으로 집행할 수 있는 권한이 부여된다. 특히, 수사 및 정보는 제한적으로 수행하더라도, 지역치안과 밀접한 개인적 법익관련 범죄 예컨대, 단순폭행, 단순절도 등 치안사무는 자치경찰이 수행해야 한다. 다만, 조직적‧광역적‧다중과 관련된 범죄 및 자치경찰이 국가경찰에게 처리를 요청한 범죄에 대해서는 국가경찰에서 수행해야 한다(지방분권촉진위원회, 2012).

    제주특별자치도의 경우, 자치경찰사무는 생활안전사무, 교통사무, 경비사무, 특별사법경찰사무의 일부, 국가경찰과의 협약체결에 의한 사무, 지역적 고유사무인 관광경찰사무 등이다.「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제108조에서 규정한 제주자치경찰 사무를 살펴보면 다음과 같다.

    첫째, 주민의 생활안전활동에 관한 사무이다. 그 내용은 생활안전을 위한 순찰 및 시설 운영, 주민참여 방범활동의 지원 및 지도, 안전사고 및 재해재난 등으로부터의 주민보호, 아동·청소년·노인·여성 등 사회적 보호가 필요한 자에 대한 보호 및 가정·학교 폭력 등의 예방, 주민의 일상생활과 관련된 사회질서의 유지 및 그 위반행위의 지도·단속이다.

    둘째, 지역교통활동에 관한 사무이다. 그 내용은 교통안전 및 교통소통에 관한 사무, 교통법규위반 지도·단속, 주민참여 지역교통활동의 지원 및 지도이다

    셋째, 공공시설 및 지역행사장 등의 지역경비에 관한 사무이다.

    넷째,「사법경찰관리의 직무를 행할 자와 그 직무범위에 관한 법률」에서 자치경찰공무원의 직무로 규정하고 있는 사법경찰관리의 직무이다.

    또한 「동법」110조에서는 제주자치경찰은 사무를 처리함에 있어서 국가경찰과 자치경찰간의 사무분담 및 사무수행방법은 도지사와 제주특별자치도지방경찰청장이 협약으로 정하고 이를 공표하여야 한다고 규정하고 있다.

    소방사무의 경우, 1992년 1월 1일부터 「지방자치법」과 「소방법」이 개정되어, 국가와 지방자치사무로 이원화되어 있던 소방사무를 광역자치단체의 사무로 일원화하였다.

    요컨대, 자치경찰의 사무는 현행 국가경찰이 수행하는 사무의 일부와 특별사법경찰사무 그리고 자치경찰의 고유사무로 구분된다. 국가경찰 사무를 생활안전, 수사·형사, 교통, 경비, 정보, 보안으로 분류한다면, 국가경찰 사무 중에서 지방적 차원의 자치경찰 사무는 생활안전사무, 교통경찰사무, 경비경찰사무 등이다. 그리고지역별 자치경찰 고유사무는 지역적 특성, 지역적 수요에 따라 다양한 자치경찰의 사무가 존재한다.

    따라서 자치경찰사무는 현행 국가경찰 사무 중 지방적 차원의 경찰사무인 생활안전사무, 교통사무, 경비사무와 고유한 자치경찰사무 그리고 특별사법경찰사무가 되어야 한다.

    4)제주지역자치경찰를 페지하고, 현재는 제주자치경찰단 차원에서 업무를 담당하고 있다.(제주자치경찰단 홈페이지(http://jmp.jeju.go.kr 검색일 2014. 11. 21))

    Ⅴ. 결론

    이상에서 본 연구는 먼저, 특별사법경찰과 자치경찰의 관계, 양자의 유사점과 차이점에 대해서 고찰하였다. 자치경찰과 특별사법경찰은 법률에서 지정한 사무를 수행하고 있으며, 주로 국가경찰이 수행하지 못하는 경찰사무를 수행하고 있다. 반면, 양자는 권력의 기초, 주체 등의 측면에서 차이가 있다.

    우리나라 광역자치단체의 특별사법경찰 운영실태에 대해서 설치단위, 조직구성, 인사관리, 사무범위의 4가지 측면에 대해서 분석해 보았다. 특히, 우라나라의 특별사법경찰의 확대개편을 통하여 활성화가 필요하다. 이러한 연구 결과에 근거하여 특별사법경찰의 활성화를 위한 특별사법경찰의 자치경찰화 방안을 논의하였다. 특별사법경찰의 자치경찰화 방안을 제도적 측면과 운영적 측면으로 구분하여 제시하였다. 이러한 논의에 대한 심도있는 분석과 방안을 도출하기 위하여 제주특별자치도 자치경찰, 우리나라의 소방자치 그리고 영국, 일본, 미국의 경찰제도와 비교하면서 검토하고, 설치단위, 조직구성, 인사관리, 사무범위의 4가지 측면에서 논의해 보았다.

    이를 종합해 보면, 광역단위의 자치경찰 설치를 전제로 하여, 조직구성은 최소한 과 단위 이상으로 하고, 자치경찰공무원의 충원은 내부임용과 외부임용을 모두 실시하여, 자치경찰공무원과 일반직 등 공무원으로 임용한다. 그리고 사무범위는 국가경찰사무의 일부인 생활안전, 교통, 경비사무를 수행하고, 지역의 고유한 사무, 그리고 특별사법경찰사무를 수행하도록 한다.

    특별사법경찰의 자치경찰화는 주민의 생활안전과 지역의 안녕과 공공질서 유지를 전담하는 자치경찰조직을 설치하기 위한 것이고, 이와 같은 역할과 기능을 지방자치단체 차원에서 수행하도록 하는 것이다. 지방자치단체의 특별사법경찰 기능을 보다 확대하여 자치경찰화 함으로서 생활안전 등 지역의 안전에 관한 사무를 효율적으로 수행할 수 있고, 주민의 생활안전 체감도를 향상시킬 수 있을 것이다. 따라서 특별사법경찰 활동의 활성화을 위한 방안으로서 자치경찰제의 도입과 함께 다양한 대안의 연구가 이루어질 기대한다.

  • 1. (1999) 「자치경찰제의 이해」. google
  • 2. 김 주원 (2013) 「강원도 특별사법경찰제 활성화 방안연구」. google
  • 3. 김 찬동, 이 세구 (2010) 「특별사법경찰제도의 장기발전방안」 google
  • 4. 민 형동 (2007) “특별사법경찰의 운영실태 및 개선과제에 관한 소고” [「한국민간경비학회보」] Vol.10 P.33-69 google
  • 5. 백 창현 (2007) “특별사법경찰의 현황 및 개선방안-환경부와 국가보훈처를 중심으로” [「형사정책연구」] Vol.18 google
  • 6. 신 현기 (2012) “제주자치경찰단 특별사법경찰제의 실태분석과 개선방안에 관한 연구”. [「한국경찰연구」] Vol.11 google
  • 7. 신 현기 (2012) 「경찰학사전」. google
  • 8. (2013) 「특별사법경찰 총괄지원 및 운영 활성화 계획」. google
  • 9. 양 영철 (2012) “제주자치경찰제의 운영 경험에서 본 바람직한 자치경찰제의 도입” [「자치행정」] P.286 google
  • 10. 이 현우 2013 「광역자치단체 특별사법경찰의 운영개선방안」 google
  • 11. 이 황우 (1998) 「경찰행정학」. P.56 google
  • 12. (2004) 자치경찰제 도입방안 P.2004 google
  • 13. (2012) 자치경찰제 도입방안. google
  • 14. 2014 ‘충남특별사법경찰, 민생 5개 분야 2778건 단속’ google
  • 15. 최 준혁 (2013) “제주자치경찰과 국가경찰과의 협력방안” : 특별사법경찰제도를 중심으로 [「경찰법연구」] Vol.11 google
  • 16. Mason Jennifer (1996) Qualitative Researching google
  • 17. 2012 경상남도 보도자료 google
  • 18. 2014 경상북도 보도자료 google
  • 19. 2014 보도자료 google
  • 20. 2014 대구지방검찰청 보도자료 google
  • 21. 2014 보도자료 google
  • 22. 2013 보도자료 google
  • 23. 2014 전북일보 google
  • 24. 2014 전북일보 google
  • 25. 2014 충청북도 보도자료 google
  • 26. 경기도청 홈페이지 참조 google
  • 27. 경상북도청 홈페이지 참조 google
  • 28. 광주광역시 홈페이지 참조 google
  • 29. 대전광역시청 홈페이지 참조 google
  • 30. 대구광역시청 홈페이지 참조 google
  • 31. 부산광역시청 홈페이지 참조 google
  • 32. 울산광역시 홈페이지 참조 google
  • 33. 인천광역시청 홈페이지 참조 google
  • 34. 제주자치경찰단 홈페이지 google
  • 35. 전라남도청 홈페이지 google
  • 36. 전라북도 홈페이지 참조 google
  • [<도식 1-1>] 연구의 내용
    연구의 내용
  • [<표 2-1>] 특별사법경찰과 자치경찰의 공통점과 차이점
    특별사법경찰과 자치경찰의 공통점과 차이점
  • [<표 2-2>] 선행연구의 검토
    선행연구의 검토
  • [<표 3-1>] 광역자치단체의 특별사법경찰 설치단위
    광역자치단체의 특별사법경찰 설치단위
  • [<표 3-2>] 특별시?광역시 특별사법경찰 조직
    특별시?광역시 특별사법경찰 조직
  • [<표 3-3>] 도 특별사법경찰 조직
    도 특별사법경찰 조직
  • [<그림 3-1>] 특별시?광역시의 특별사법경찰 인원
    특별시?광역시의 특별사법경찰 인원
  • [<그림 3-2>] 도 특별사법경찰 인원
    도 특별사법경찰 인원
  • [<표 3-4>] 특별시·광역시 사무분야
    특별시·광역시 사무분야
  • [<표 3-5>] 도 특별사법경찰의 사무분야
    도 특별사법경찰의 사무분야
  • [<표 4-1>] 설치단위 방안
    설치단위 방안
  • [<그림 4-1>] 제주자치경찰단의 조직구성
    제주자치경찰단의 조직구성
  • [<표 4-2>] 자치경찰의 조직구성
    자치경찰의 조직구성
  • [<표 4-3>] 제주자치경찰단의 인원(단위 명)
    제주자치경찰단의 인원(단위 명)
  • [<표 4-4>] 자치경찰의 충원 방안
    자치경찰의 충원 방안
  • [<표 4-5>] 자치경찰의 사무범위
    자치경찰의 사무범위