새마을운동의 베트남 적용 한계 및 보완점

Study on Limits and Supplements Applying the Saemaul Undong into Viet Nam

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  • ABSTRACT

    This study is to present supplements to transfer the Saemaul Undong(SMU) to the Viet Nam by analyzing rural development policy of the Viet Nam. The 1st New Rural Development(NRD) Movement(2010~2013) of Viet Nam is the main subject to research in this study. Administrative system and decision making structure in Viet Nam are also main analytical subjects.

    This study try to present the most efficient ways to transfer the SMU policy into Viet Nam by analyzing both of the success factors of SMU and the characteristics of Viet Nam rural development policy. This study tries to apply the success factors into the 19 criteria of NRD policy in Viet Nam.

    The results of this study suggest to find the way of the voluntarily participation of farmers, setting village as a project unit and combination of top-down and bottom-up approach to be an effective community development. Adoption of competition system will increase the efficiency of rural development policy of Viet Nam. This study recommended to move unit of project from district level to commune level to induce the substantiality and competitiveness.

  • KEYWORD

    새마을운동 , 베트남 , 신농촌개발운동 , 정책이전 , 농촌개발

  • Ⅰ. 서 론

    수원국 주민들의 의식개혁이 쉽지 않은 이유는 원조에 대한 의존, 협동의 모티브 결여, 지도자의 인식부족 등이 언급되며, 이는 해당 국가의 다양한 사회, 문화, 경제적 배경에서 영향을 받는다. 새마을운동이 수원국 사회발전에 효과적으로 기여하기 위해서는 해당 수원국의 사회 환경을 정확히 분석•이해해야 할 필요성이 여기에 있다. 이를 바탕으로 이른바 ‘국별 맞춤형 새마을운동 추진전략’이 수립되어야 할 것이다. 결국 모든 수원국은 각자 그들의 고유한 문화, 경제발전 수준을 가지고 있으며, 주민의 개발수요와 역량의 차이를 보이고 있다. 또한 한 국가 안에서도 지역마다 개발의 잠재력과 지역여건이 다르며 선호하는 사업도 차이가 있을 수 있기 때문이다.

    베트남은 사회주의 공화제를 채택하고 있으면서 1986년 대외개방 개혁정책인 도이운동(Doi Moi)을 통해서 연평균 6.2% ~ 8.5%의 높은 경제성장을 이루는 동시에 빈곤율이 93년 58.0%에서 2009년 12.3%로 감소하는 등 경제, 사회적 발전을 이룩하고 있는 국가이다. 특히 농업부분에 있어서 베트남은 세계 제2의 쌀 생산국이며, 후추 수출 세계1위, 커피수출 세계2위일 뿐만 아니라 기후대가 다양하고 전국토의 75% 이상이 산림지대를 이루고 있어 식물종이 다양하며 농업자원이 풍부한 나라이다. 그러나 농업이 차지하는 비중이 전체 베트남 산업의 19.5%를 차지하고 있으나 자급위주의 농업이며 남북으로 길게 이어진 국토 지형상 지역에 따라 농업환경 및 영농기술의 편차가 매우 큰 것이 특징이다(조준형 외, 2011). 그리고 베트남 인구의 80~90%가 농촌 및 산간지역에 집중되면서 도•농간 소득 및 생활환경 격차가 심화되고 있다.

    베트남은 세계적으로 가장 많은 원조를 받는 국가 중의 하나지만 정부예산에서 ODA가 차지하는 비중은 15% 내외의 안정적 수준을 유지하고 있다. 특히 대규모 인프라 구축을 위한 재원 차입을 중심으로 유상원조가 총 원조의 60%를 차지하고 있으며 분야별로는 경제, 사회, 보건 인프라에 대한 지원이 가장 큰 부분을 차지하고 있다. 주요 원조 공여국은 일본, 한국, 프랑스이며 향후 베트남은 중소득국가로 진입하면서 양허성 차관이 줄고 상업적 차관이 늘어날 것으로 예상된다(베트남 협력전략 2011~2015, 2011).

    2008년 베트남 정부는 사회주의 시장경제체제 도입을 통해서 농업•농촌•농민의 삼농문제를 해결하고자 삼농(Tam Nong) 결의문을 발표하였다. 삼농개발정책은 농업농촌개발부(Ministry of Agriculture and Rural Development; MARD)를 선도부서로 하여 타 부서와 기관이 협력하여 2020까지 신농촌(New Rural Development) 건설을 위한 정부의 최우선 국정과제로 선정되어 전국적 사업으로 추진되고 있다(Rudengren, 2012). 특히 정부가 달성해야할 목표치를 설정하고 추진한다는 특징이 있다.

    한국정부의 도움으로 2001~2002년 베트남 북부 6개 마을과 중북부 꽝찌성에 새마을운동을 가미한 농촌개발 경험과 주민 생활환경 개선사업 등을 성공적으로 추진하였던 경험을 바탕으로 베트남 정부는 전국적으로 650여개 마을에서 농촌개발사업을 확대·추진하기로 결정하였다(베트남 협력전략 2011~2015, 2011).

    본 연구의 목적은 새마을운동을 농촌개발전략으로 수용하려는 베트남정부의 제1차 신농촌개발운동(2010~2013년)의 전개과정 분석하여 장단점을 파악하고 향후 새마을운동이 어떠한 형태로 적용될 수 있는지를 모색하여 그 시사점을 제시하는 것이다.

    Ⅱ. 이론적 배경

       1. 개도국 농촌개발전략으로서 새마을운동과 그 적용의 한계점

    새마을운동이 가지는 주요한 가치, 즉 정신계몽운동과 농촌개발의 조화, 자생적 발전모형, 상•하향식 개발방식의 조화, 정부의 후원자적 역할 등은 개발도상국에 시사 하는바가 크며, 기존의 일방적인 지원중심의 ODA 한계를 극복하여 원조효과성을 제고할 수 있는 새로운 접근방법으로써 국제사회가 높은 관심을 보이고 있다(이남국, 2012).

    국제개발협력이 본격화된 것은 제2차 세계대전 이후에 지구촌의 안녕과 번영을 위해 전쟁 피해국 및 신생독립국의 재건을 지원해야 한다는 인식이 확산되면서 시작되었다. 그러나 국제사회의 막대한 원조에 대한 부정적 시각은 원조가 개도국의 발전에 기여했는가에 대한 의문으로 자립성장 보다는 오히려 원조 의존도만 높아지게 되어 이른바 ‘원조의 덫’에 빠졌다고 주장한다(Hubbard & Duggan, 2010). 따라서 이러한 국제개발협력의 악순환 구조를 탈피하는 발상의 전환이 요구되고 있다. 또한 개도국 전체인구의 약 70% 이상이 농촌에 거주하고 있고, 빈곤인구의 90% 이상이 농촌에 거주하고 있다. 따라서 빈곤퇴치를 위해서는 농촌지역의 개발협력이 핵심요소이다.

    새마을운동은 1970년에 시작된 농촌개발 및 농촌부흥을 위한 국가정책으로 시작된 범 정부적 사업으로 새마을운동은 ‘잘 살아보자’는 기치 아래 공동체의 염원을 모았고, 근면ㆍ자조ㆍ협동의 실천을 통해 많은 부분에서 도시와 농촌, 농업과 공업간의 격차를 완화하는데 일조를 하였다는 점을 부인할 수 없을 것이다. 이러한 새마을운동의 성과는 오늘날 근대화를 갈망하는 다수의 저개발국가로부터 국제개발협력 모형으로서 각광받고 있는 것이다(최외출, 2104). 그러므로 한국의 농촌개발모델인 새마을운동은 지구촌 빈곤퇴치라는 새천년개발목표(MDGs) 달성에 기여하고 자립경제성장, 나아가 민주화에 기여하는 등, 국제개발협력 기준에 부합하는 Post-MDGs를 위한 공적원조 협력모형을 구축하는데 매우 효과적인 전략으로 활용될 수 있을 것으로 생각한다. 원조의 효과성을 제고하고 자립적이며 지속가능한 저개발국가의 지역발전을 위해서 새마을운동에 내제된 독창적ㆍ문화적 가치(새마을 정신, 새마을 방식, 주민참여형 지역개발 등)를 국제적ㆍ보편적 가치로 전환시키려는 학문적 노력과 정책적 실천의 노력이 필요한 이유라 할 수 있다.

    개도국 농촌종합개발 ODA 사업은 수원국의 요청에 의하여 사업 제안이 시작된다. KOICA 해외사무소 및 한국대사관을 통해서 수원국의 원조요청이 접수되면 한국정부의 심의 과정을 거쳐 해당 사업에 대한 예비타당성 조사(feasibility study)와 실시계획(implementation planning)을 수립하고 심의절차에 따라 ODA 사업이 추진된다. 그러나 실제적으로는 사업형성 과정에는 개도국 정부의 구체적인 사업 요청이 충분히 반영되기 보다는 공여국의 예산 범위 내에서 사업내용이 결정되는 경우가 많다. 즉, 수원국의 개발의지나 요구(needs)보다는 공여국의 상황에 맞는 지원이 이루어지게 되는데, 이러한 구조가 수원국 주민의 자발성 고양과 지속가능한 개발 사업을 방해하기도 한다. 사업을 추진함에 있어서도 KOICA와 협약을 맺은 사업단(PMC)과 사업 책임자(PM)가 협약내용에 명시된 그대로 사업을 ‘집행’하는 역할만을 하기 때문에 그간 개도국 농촌종합개발 ODA 사업들의 내용과 추진방식은 매우 유사했다. 결국 이러한 유사성은 사업이 개도국 특수성에 기반 하지 않고 이미 명시되어 있는 매뉴얼대로만 진행, 적용하는 경직성에서 기인한다.

    그 동안 개도국에서 추진된 새마을(농촌개발) ODA 사업의 성과로서 수원국 주민의 의식개혁 부분의 실질적 성과는 미흡하다고 평가된다. 일반적으로 ODA 사업은 비교적 짧은 기간(3~5년) 동안 한시적으로 예산이 지원되는 것이 보통이며 지속적인 계속 사업에 대한 지원 약속은 어려운 경우가 대부분이다. 또한 사업에 대한 가시적인 성과를 제시해야하는 특수한 상황을 고려할 때, 시간적 여유를 가지고 조직적인 접근이 요구되는 주민들의 의식변화나 가치관 변화는 달성되기 어려우며, 이는 새마을 ODA 사업이 가지고 있는 가장 근본적인 한계로 지적되곤 한다. 이렇듯 단기적인 보여주기식 사업이나 물자 및 시설지원, 일회성 자원봉사활동, 단기 연수 교육 사업을 통해서는 이른바 ‘자립형 지역사회개발 사업’의 형성은 요원할 것이다. 주민주도의 자립형 지역개발운동이 되기 위해서는 무엇보다 지역사회 공동체의식이 구축되어야 하며, 사업은 장기비전과 체계적인 목표를 설정하고 지속적이고도 장기적인 지원과 구체적인 세부 추진전략 제시를 통해 수행되어야 한다.

    연구자의 현장조사 경험을 바탕으로 볼 때, 현재 ODA 농촌개발사업의 가장 기본적 문제점은 이론과 현실의 괴리라 할 수 있을 것이다. 다시 말해, 우리정부에서 지원되는 사업의 내용이나 수준은 양호하나 제공된 사업들이 현지에 정착하는 과정을 적절히 지원하지 못하기 때문에 사업의 효과성이 낮고, 비효율적이라는 것이다. 단순히 물리적 시설물을 지원한다든지, 새로운 영농 방법을 소개만하고 적절하게 정착되는 과정을 지원하지 못함으로서 사업 본래의 취지를 달성하는데 한계가 있다는 것이다.

       2. 새마을운동의 개도국 정책이전(Policy Transfer)

    정책결정과정에서 국가간 또는 정부간 정책이나 제도의 이전 및 확산경향을 흔히 볼 수 있으며 정책대안의 중요한 정보로 활용되면서 이를 도입하는 것을 일컫는 용어는 매우 다양하게 사용되고 있다. 최근에는 교훈도출(lesson-drawing), 정책수렴(policy convergence), 정책확산(policy diffusion), 정책이전(policy transfer) 등의 용어가 등장하는 동시에 이 분야에 대한 연구가 활발하게 전개되면서 정책이전학파가 등장하였다(James and Lodge, 2003; 179-180). 외국의 정책이 타국에 이전되는 현상으로서 대표적인 것은 정책파급(policy diffusion), 교훈도출(lesson-drawing), 정책이전(policy transfer)이 있다.

    2004년부터 기획재정부가 실시하고 있는 경제발전경험 공유사업(Knowledge Sharing Program: KSP)은 협력대상국이 요청한 수요와 대상국가의 경제•사회적 여건을 분석•연구하여 제도 구축(institution-building)을 포함한 정책자문을 제공하고 이를 구현하기 위해 역량개발(capacity development)을 지원하는 정책이전 중심의 개발협력 사업이라 할 수 있다. 2011년까지 총 35개국 300여 개 세부주제에 대한 자문을 완료하였다(한국개발연구원, 2012; 한인섭·김정렬, 2014).

    실제로 KSP 사업을 통해서 정책제안이 적용된 경우를 살펴보면 2009년 베트남에 포괄컨설팅을 제공하여 ‘2011-2020 경제사회개발전략’의 수립에 반영되었고, 쿠웨이트의 ‘5개년 개발계획’, 카자흐스탄의 2010-2014년 산업혁신개발계획’ 수립도 지원하였다. 자문사업 종료 후 시간이 경과됨에 따라 대상국들은 자문사업의 결과를 바탕으로 법의 제정, 제도의 도입, 정부조직의 개편 등과 같은 정책적 조치를 취하는 사례가 증가하고 있다(이태희, 2012).

    Dolowitz(2000)는 정책이전이란 외국의 아이디어, 제도, 프로그램, 정책을 바탕으로 자국의 프로그램, 정책, 제도가 발전하는 현상으로 정의한다. 정책이전(policy transfer)은 “한 정치체제(과거 및 현재) 내 정책, 행정조직, 제도 및 아이디어가 다른 정치체제의 정책, 행정조직, 제도 및 아이디어 개발에 어떻게 사용되는지를 아는 하나의 과정”(Dolowitz & Marsh, 2000: 5)이면서 새로운 정보를 토대로 의도적으로 타 정치 단위의 정책을 이전 또는 모방하여 오는 행동지향적 개념을 말한다. 정책이전의 방법은 모방(emulation), 합성(synthesis), 절충(hybridization), 영감(inspiration)의 다양한 유형뿐만 아니라 정책, 법률, 기술을 직접적으로 복제(copy)하는 것 등이 있다(Dolowitz and Marsh, 1996: 351; Rose, 1991; 21-22). ‘모방’(emulation)은 다른 나라에서 이미 효과적이라는 말을 듣고 있는 프로그램을 상이한 상황에 맞추어 조정하여 채택하는 것을 말한다. 반면, ‘합성’(synthesis)은 독특한 전체에서 몇 개의 상이한 프로그램에 익숙한 요소들을 결합하면서 만들어진다. ‘절충’(hybridization)은 2개의 다른 지역 프로그램들을 결합시키는 것을 뜻한다.

       3. 베트남의 지방행정체계 및 의사결정체계

    베트남의 지방행정체계는 기본적으로 3층(3-tier) 구조로 이루어져 있다. 중앙정부 밑으로 성급의 도시기능이 강한 중앙 직할시(City 혹은 Municipality)와 농촌지역의 성(Province, Tinh)정부, 그리고 성 밑으로 현급(District, Huyen), 그 밑에는 싸급의 (Commune, Xa)으로 대별될 수 있다. 먼저 성급(Province, Tinh) 산하의 지방행정기관을 살펴보면, 농촌지역이라 할 수 있는 군(District)과 도시의 기능이 강한 중심 시(Provincial City)로 나누어져 있으며, 군(현) 산하에는 우리나라의 읍 혹은 면에 해당하는 행정의 최하위 국방부 직할부대 및 기관인 Commune과 Township 및 Ward(우리나라의 동)라는 행정기관이 있다.1) 베트남은 5대 직할시를 포함하여 63개의 성급 정부와 우리의 군에 해당하는 시, 군이 약 698개 그리고 면, 동에 해당하는 Ward, Twonship, Commune이 약 11,121가 있으며 이중에는 대부분 농촌지역의 읍(혹은 면)에 해당하는 Commune이 9,050개를 차지하고 있다. 그리고 행정기관이 부재한 전통 마을(village)의 숫자는 약 80,800개가 있다(www.gso.gov.vn, 2014. 5. 29 2)). 우리나라의 면에 해당하는 commune(Xa)에는 약 10여개의 마을이 있으며 각 마을에는 마을이장(촌장)과 서기가 있어 commune 사무소와 행정연락을 담당한다.

    베트남은 사회주의체제를 바탕으로 하고 있기 때문에 모든 권한과 결정은 베트남 공산당(National Assembly)에서 이루어진다고 볼 수 있다. 지방행정사무는 기본적으로 각 지방정부 단위의 최고 심의의결기구라 할 수 있는 인민의회(People’s Council)에서 결정되고 이렇게 결정된 법률이나 정책은 인민위원회(People’s Committee)를 통해서 행정부서가 집행하는 형태를 취하고 있다. 다시 말해 각 지방정부(성-현-싸)는 최고정책결정기관인 인민의회를 통해서 법률과 정책이 심의, 결정되고 인민위원회를 통해서 행정기관이 집행하는 의사결정구조를 취하고 있다(서원석•임정빈, 2013).

    베트남 정부의 정책결정과 집행과정을 우리나라와 비교할 때 특별한 점은 인민의회(베트남공산당)을 통해서 모든 정책이 결정되며 당 중앙위원이 대부분 정부의 각료를 겸직하고 있기 때문에 당의 결정에 따라 정부의 중요한 시책이 결정되고 집행되는 당 중심의 의사결정구조를 가지고 있다. 이러한 상의하달식 의사결정 구조에서는 정부의 정책이 일사불란하게 전달되고 집행될 수 있는 장점이 있는 반면 주민수요에 대한 대응성이나 정책의 효과성 확보하는 측면에서는 다소 문제가 있을 수 있다. 때문의 새마을운동이 강조하는 자립개발과 지속가능성을 확보하기 위해서는 주민의 참여를 확보할 수 있는 정부의 노력이 필요할 것이다. 무엇보다 주민이 필요하고 또 사업의 실질적 효과를 체험하기 위해서는 주민의 욕구가 최대한 반영되고 주민들의 자율적인 의사결정권한을 확보할 필요가 있을 것으로 판단된다.

    1)베트남의 Township과 Commune은 우리나라의 지방행정조직과 비교하면 농촌지역의 읍(邑), 면(面)에 해당되며, Ward는 도시지역의 최 일선 행정조직인 동(洞)에 해당된다고 볼 수 있다. 우리나라의 광역시와 도는 베트남의 도와 5개 중앙직할시와 비슷하며, 우리의 시·군·구는 베트남의 군(District), 시(City) 및 Town과 비슷하다고 볼 수 있다. 그리고 우리의 읍·면·동은 commune, township 및 ward와 비슷하다. 다만 계층적으로는 우리나라의 지방행정체계와 비슷하나 공간적 규모나 인구 및 그 기능과 역할은 많은 차이가 있을 것이다(편집자 주).  2)베트남정부의 통계청 공식 홈페이지(General Statistics Office of Vietnam).

    Ⅲ. 새마을운동의 베트남 적용 가능성 및 보완점

       1. 베트남 국가개발전략과 신농촌개발운동

    2008년 시작된 삼농(Tam Nong: 농업(agriculture or Nong nghiep), 농촌(rural area or Nong thon), 농민(farmer or Nong dan)) 정책은 다양한 정부부처가 관련되어 있고 중앙정부에서부터 마을에 이르기까지 야심차고 종합적인 농촌개발정책이다. 삼농정책은 개발과정을 분산하고 민주적으로 추진함으로서 도•농간의 소득격차가 완화될 것으로 기대하고 있다. 삼농정책의 구체적인 달성목표는 농업발전을 통한 식량안보 달성, 농민 훈련을 통한 다양한 일자리창출과 농민 소득증대, 소외지역 주민의 물질적·정신적 삶의 질 증대, 농촌 사회간접자본 확충, 전통문화와 환경보호, 교육•의료•문화 및 스포츠 환경개선, 글로벌 환경변화에 대처할 수 있는 역량증대 등이 있다.

    베트남은 우리나라의 1970년대 상황과 유사하며 특히 도-농간, 산업간 균형발전과 농촌발전을 위한 개발모델을 국가적 차원에서 모색하고 있다. 2006년부터 베트남 정부는 도•농간 경제격차 완화를 위해 한국의 새마을운동을 모델로 한 신농촌개발운동을 수립하여 전국적으로 수행하고 있다. 특히 2009년 베트남 정부는 시범 신농촌개발운동을 통해서 달성해야할 19개의 기준, 39개 지표를 설정하고 2009년부터 2011년까지 3년 동안 11개 커뮨(Commune, 한국의 읍(면) 지역)에서 시범사업을 추진하였다. 특히 베트남의 신농촌개발운동(2010~2020)은 새마을운동의 경험을 벤치마킹하여 국가적으로 수립한 대표적인 사례이다. 신농촌개발(NRD: New Rural Development)운동(Moi)은 산업화, 현대화, 협동화, 민주화를 시범사업으로 면(Commune)단위를 중심으로 사업이 추진되고 있는 상황이다.

    신농촌개발(NRD)운동 국가적 목표를 설정하여 연도별 달성 기준치를 설정하고 중앙정부차원에서 추진하고 있는 사업이다. 베트남 정부는 이를 위해 구체적으로 신농촌개발운동에 대한 19개의 기준에 맞는 산업화, 근대화의 가이드라인을 제시하고 있다. 베트남 신농촌개발운동의 원리는 크게 4가지로 요약될 수 있다. 첫째, 19개의 신농촌 기준3)에 맞게 개발하고, 둘째, 농민들로 하여금 주인의식을 갖도록 하며, 셋째, 정부는 지도자와 후원자의 역할을 수행하며, 넷째, 타 국책사업4)과 통합 및 연계함으로서 정책의 효과를 극대화하고자 한다.

    19개 기준은 신농촌개발운동의 대상 및 목표달성에 대한 평가를 위한 지표로 적용되어오고 있으며 19개 기준과 그에 대한 세부기준안에 대한 설명을 살펴보면다음 <표 1>과 같다.

    19개 목표달성 기준(지표)은 도로, 관개 수로, 학교, 마을 회관, 우체국(통신시설) 건립 등 주로 인프라 구축 목표 위주로 설정되어 있다. 이러한 인프라사업 기준을 전국단위로 동일하게 적용, 달성 여부로 사업성과를 측정한다는 것은, 달리 말하면 코뮌(Commune) 수준의 지역적 요구(needs)와 특수성이 중앙에 적절히 전달되지 못하고 있다는 것을 의미하기도 한다. 실제로 연구자가 현장조사를 통해서 나타난 결과도 베트남 농촌마을에서는 소득증대를 위한 영농 다각화 및 유통 구조 개선이 필요하다는 주민 요구가 매우 크다. 그런데 이러한 아래로부터의 요구는 제대로 조직화되지 못하고 있다. 마을(village)단위에서도 신농촌개발운동 운영위원회를 결성, 마을의 관심이나 의견이 반영될 수 있는 형식적 구조는 마련하고 있으나, 마을 중심의 문제해결 방식은 여전히 미흡한 것으로 판단되고 있다. 이러한 한계성을 극복하기 위해서는 코뮌(읍·면)의 공무원이 각 마을을 심도 있게 관리할 수 있는 행정체계 구축이 우선적으로 이루어져야 한다.

    베트남 신농촌개발운동은 전 국가차원의 사업으로, 국가 지도자의 강력한 의지와 중앙정부에 의한 강력한 하향식접근은 두드러지지만 지역 주민의 자발적 참여 활성화를 통한 상향식 접근은 미약하다고 평가할 수 있다. 현재는 중앙정부와 당에서 하달된 목표 달성에 주민이 동원되는 상황이라고 판단된다. 양자의 조화와 균형이 급선무인데, 이는 지역을 단위로 하는 사업추진의 미흡함에서도 기인한다. 따라서 이러한 한계성을 극복하기 위해서는 마을(사업단위)의 특수성과 장점을 고려한 아래로부터의 사업형성이 절실히 요구된다. 이러한 상향식(bottom-up approach) 접근의 활성화를 위해서는 당과 정부의 입장을 대변하는 지도자의 파견 보다는 마을에 기반 한 지도자를 직접 선출•육성하는 것이 무엇보다 중요하다고 판단된다. 또한 현재 사회 인프라, 경제적 기준으로 관리되고 있는 정책집행 단계별 목표달성 계획과 점검도 중요하지만 이는 주민들을 ‘단순 동원(mobilizing)’의 상태에 머물게 하는 요인으로도 작용하고 있다. 따라서 주민의 자발적 참여를 유도할 수 있는 지역사회 분위기 조성과 인센티브 마련이 중요한 시점이라고 판단된다. 향후 마을 단위의 신농촌운동이 제시하고 있는 기준 달성 정도와 결과에 따라 중앙 정부가 차등 지원하는 방법, 담당 공무원이 성과에 따라 인사 상 혜택을 부여받는 방안 도입 등이 필요하다. 아래로 부터의 능동적 참여는 결국 집단 간 ‘경쟁원리 도입과 적용’에서 시작된다 할 것이다. 결국 중앙 정부의 정책을 단순히 집행하는 방식으로는 향후 사업의 효율성과 지속적인 추진은 어렵다고 판단하는 것이다. 특히 이른바 ‘내생적 농촌개발’이 되기 위해서는 주민의 주인의식 고양이 절실하며 이를 위한 방안 모색에 주력하고 있다.

    적절한 사업단위 설정은 사업의 효과성과 큰 연관성을 가지는데, 그 구성에 인구학적 특징이 반영될 필요성이 있다. 베트남의 경우 코뮌(Commune)은 평균 1,000~5,000 여 명의 인구규모(연구자가 방문한 Hoi bin 코뮌의 경우 3,000명(800 가구, 7개 마을로 구성)임을 감안할 때 코뮌보다는 마을단위를 기준으로 사업을 추진하여 경쟁 및 참여를 유도하는 것이 보다 효과적일 수 있을 것이다. 또한 베트남 정부는 신농촌개발운동의 성공과 효율적 지도를 위해서 당과 정부의 입장을 대변하는 지도자를 당원에서 선발하여 지역에 파견하고 있다. 그런데 이러한 구조는 장기적 측면의 사업 지속성과 사업 효과성 향상에 긍정적 영향을 끼칠 수 없다고 보여 진다. 보완 방법으로 마을에 기반 한 지도자를 마을 주민이 직접 선출하고 이들의 역량개발을 정부에서 주도하는 방식을 고민해 볼 수 있다.

    베트남 정부는 농촌개발운동 관련 연도별 목표치, 특히 코뮌의 목표 달성치를 설정해 놓고 운동을 전개하고 있다. 그러나 주민들의 신농촌개발운동에 대한 필요성과 공감대는 그리 높지 않으며, 제안된 목표 기준을 중앙정부의 지시사항으로 이해하고 있다. 따라서 주민들의 설득과 합의를 유도하기 위한 지방공무원 역할과 더불어 주민을 선도할 수 있는 지역 내부의 지도자 선출, 양성이 그 무엇보다 중요하게 부각되고 있다. 즉, 사업의 운영주체가 중앙정부에서 지방공무원과 마을주민, 마을지도자로 이동되어야 할 것으로 판단된다.

       2. 베트남 신농촌개발운동의 문제점

    베트남 신농촌개발운동의 문제점을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 달성 목표가 지나치게 엄격한 기준(criteria)과 잣대를 설정하고 있다. 이는 코뮌을 평가하고 분류하기 위한 도구로서 19개의 기준을 설정, 제공함으로써 공무원들이 해당 기준을 충족하는 목표(양) 달성을 유도하고자 함이다. 이러한 기준에 도달하기 위한 새로운 농민조직이 ‘위로부터’ 형성되었으나, 조직 후 그 활동이 없었다고 보고되고 있다. 따라서 현의 서로 다른 사회경제, 문화적, 지역적 특성을 반영하지 않은 획일적 기준의 적용이라는 문제점을 제시할 수 있다. 또한 기준 자체가 지나치게 인프라 사업 위주로 설정되었으며, 사업의 기획, 추진전략 및 평가가 지나치게 중앙정부 중심으로 이루어지고 있다는 비판이 제기될 수 있다.

    둘째, 높은 목표에 비해 이를 달성하기 위한 재원은 매우 부족한 상황이다. 2015년까지 1,810개의 코뮌에 해당 목표를 달성하고자 하는 계획은 한계에 봉착해 있다. 2012년 말 현재 34개의 코뮌이 목표를 달성하였으며 276개의 코뮌은 19개 기준 중 14-18개의 목표를 달성한 상태라고 보고되고 있다. 설정된 재정 투입 체계를 보면, “4(정부)-3(대출)-2(기업투자)-1(주민)”로 설정되어 있다. 즉, 10%는 주민 자부담의 원칙을 적용하지만 이러한 원칙의 원활한 수행이 기대되기 어려우며, 20%기업투자는 기업이 농촌지역의 제한된 기반시설과 위험요소로 인해 투자를 원치 않고 있다는 문제점이 있다. 또한 설정된 30% 대출은 그 의미가 명확하지 않다고 판단되며, 40%의 정부재원 할당 중 농촌개발부는 단지 11%의 재원을 형성하였다. 따라서 이러한 상향적 계획 및 추진의 한계점이 드러나고 있는바, 이른바 ‘자립형’ 지역사회개발접근의 필요성이 대두되고 있다.

    셋째, 기준은 명확하게 설정되어 있지만 정책결정과 조정은 지체되고 있다는 점이다. 현재 2009년에 설정된 기준이 그대로 유지되고 있으며, 기본 정부관공서 학교를 포함한 시설투자는 100%를 목표로 하고 있으나 정부의 지원은 부족한 실정이다. 대부분의 정책들이 아직 집행되지 못했거나, 효과를 나타내지 못하고 있다는데 문제가 있다. 따라서 중앙정부 내 관련부처를 총괄할 수 있는 이른바 ‘신 농촌개발운동 컨트럴 타워’가 필요하다는 지적이 힘을 얻고 있다.

    넷째, 베트남은 지방단위의 정책집행 한계가 매우 뚜렷하다. 이러한 한계로 인해 내부자원의 동원보다는 외부의 지원에 의존하는 경향이 매우 높으며, 이는 한국새마을 사업과 비교했을 때 상반된 추진전략이라고 볼 수 있다. 또한 의사결정 주체로서 농촌사회와 주민의 참여 보다는 코뮌 조정위원회가 중심이 되고 있다. 따라서 코뮌마다 사회, 문화 활동, 환경보호에 대한 인식부족으로 인하여 활동이 체계적으로 이루어지지 않는다는 한계성을 보이고 있다. 한편 지방공무원은 19개의 기준과 11개의 세부사업의 목표를 중심으로 교육하고 있어, 실질적인 사업수행에 대한 기술은 부족한 실정이다. 지방공무원 및 농촌지도자들의 훈련 및 교육의 필요성이 제기될 수 있는 부분이다.

    3)19개의 기준은 사회, 경제, 문화, 환경을 포괄적으로 아우르는 농촌사회의 모든 영역을 포함한다고 볼 수 있다. 정부는 2015년까지 전체 농촌마을의 20%가 19개 기준을 충족하고 2020년까지는 그 비율을 50%까지 상향하여 정해놓고 정책을 추진하고 있다.  4)예를 들면, 베트남 사회경제개발계획(NTP-SEDP, 빈곤완화프로그램(NTP-PR) 등 국가가 정해놓은 여타 정책,

    Ⅳ. 베트남 신농촌개발운동과 새마을운동 적용방안

    베트남의 신농촌개발운동은 1970년대 우리나라 새마을운동과 매우 비슷한 형태를 띄고 있으며 정책을 추진하는 구조도 우리나라와 비슷한 모습을 가지고 있다. 새마을운동과 베트남의 신농촌개발운동을 비교하고 그 시사점을 찾아보는 것은 새마을 ODA 사업의 효과성 증대를 위해 의미 있는 연구라 생각된다.

    전반적으로 볼 때 베트남의 신농촌개발운동의 목표치가 지나치게 획일적이고 물리적 기준에 근거하고 있다는 것이다. 참여 목표율을 달성하는 것도 중요지만 그 전에 이해해야할 부분은 주민들로 하여금 신 농촌개발사업의 비전과 필요성을 주민들이 이해하고 자발적으로 받아들일 수 있도록 하는 것이 매우 중요하다. 이렇게 되기 위해서는 주민들을 설득시키고 합의를 유도할 수 있는 지방공무원과 주민을 선도할 수 있는 마을지도자를 양성하는 것은 매우 중요하다고 판단된다.

    특히 베트남의 신농촌개발운동이 추진된 지 3년(2010년 시작)이 지난 시점에서 베트남 정부는 정책집행 단계별 목표를 관리하는 것도 중요하지만 주민들을 단순히 동원(mobilizing)하기보다는 자발적으로 참여할 수 있도록 지역사회 분위기를 조성하는 것이 시기적으로 매우 중요하다고 판단된다. 한국의 경험을 통해서 볼 때 우리정부도 새마을운동의 초기 단계에는 중앙정부가 주도 하였지만 점차적으로 주민과 지역사회가 새마을사업의 주체가 될 수 있도록 하였다.

    Ⅴ. 결론: 정책적 제언

       1. 정부의 정책적 추진 의지와 상향식개발의 접목

    베트남의 경우 지도자의 강력한 정책추진 의지와 하향식(Top-down) 접근은 잘 이루어지고 있으나 새마을운동의 집행과 종착역이라 할 수 있는 농촌마을의 자발적인 참여와 마을위주의 사업추진은 미흡한 실정이라 할 수 있다. 이러한 추진결과는 단순히 정부의 정책을 집(이)행하는 것으로 사업의 효율적인 추진은 어렵다고 할 수 있다. 다시 말해 사업의 효과성을 담보하기 위해서는 주민의, 주민들을 위한, 주민들에 의한 농촌개발사업이 되어야 한다는 것이다.

    베트남의 경우 기존에 공산당 당원을 중심으로 다양한 사회단체(여성동맹, 청년연맹, 노인연맹, 참전용사연맹 등)가 있으나 이들 모임은 어디까지나 정치적인 목적을 중심으로 활동하고 있는 모임이라 할 수 있다. 특히 당원을 중심으로 선거에 의해 선출되는 마을지도자는 당과 정부의 입장을 대변하는 입장을 취할 수밖에 없을 것이다. 때문에 마을발전을 위한 정확한 문제의 진단과 주민과 마을의 입장에서 해결대안을 개발하기 위해서는 유능한 마을지도자(새마을지도자)를 선정 육성하는 것은 매우 중요하다. 베트남은 정치적으로 사회주의 체제를 유지하고 있었기 때문에 주민들은 자연히 정부 특히 중앙정부에 의존하는 경향이 강할 것으로 예상된다. 지역발전의 지속가능성과 자립적 발전을 유도하기 위해서는 주민들의 자립 역량을 계발하는 것이 장기적이 관점에서 필요할 것으로 판단된다. 마을을 위해서 헌신적으로 일하고 창의적이고 도전적인 마인드를 가진 새마을지도자를 육성하여 자기마을의 발전에 대한 기획과 주민 간 의사소통을 전개해 갈 수 있는 마을지도자의 발굴이 필요하다.

    형식적인 농촌개발운동이 되기보다는 자기마을의 발전을 위한 문제의 정확한 진단과 적절한 해결방안은 지역과 주민을 중심으로 결정될 수 있는 내생적, 자립적 농촌개발이 되기 위해서는 주민의 주인의식이 필수적이며 이렇게 되기 위해서는 상향식 개발접근이 필요하다. 상향식 개발접근이 되기 위해서는 초기에는 지방공무원과 마을지도자를 통해서 주민들에게 상향식개발의 필요성을 인식시킬 필요가 있다.

    현장실사를 통해서 알 수 있었던 것은 베트남 정부에서는 11개의 사업영역에 19개의 목표달성 기준을 만들어 놓고 이 목표를 달성하기 위해서 최고의 정책적 관심을 가지고 있는 것으로 조사되었다. 물론 마을단위에서도 주민들이 신 농촌운동 운영위원회(NRD Committee Member)에 위원으로 참여하고 있음으로 마을의 관심이나 의견이 반영될 수 있겠으나 우리처럼 전담공무원이 각 마을을 직접 관리하면서 마을위주의 문제해결 방식은 미흡한 것으로 판단된다. 때문에 행정조직이 잘 발달되어 있는 베트남에 있어서 최 일선 행정기관인 코뮌(읍·면) 공무원이 각 마을을 심도 있게 관리할 수 있는 체제를 구축하는 것이 필요하다고 판단된다.

       2. 마을단위 사업과 마을지도자 육성

    새마을운동의 경우 사업의 기본 단위를 마을을 기준으로 사업을 기획하고 추진하였다. 1970년대 당시 한국 농촌마을의 규모는 평균 100~200 가구(500명 ~ 1000명)로 구성되었으며 다양한 인문•사회적 특징을 가지고 있었다. 최창호(1973)의 새마을 모범부락 연구에 의하면 1970년대 새마을부락(리)의 일반적 특성은, 면사무소로 부터의 거리는 약 2Km 내외였으며, 군청(District)으로부터는 약 7.5Km 떨어져 있었다. 전체 마을의 평균 면적은 0.82km2(25만평, 83ha, ), 가구당 경지면적은 약 0.86ha(약 2,600평)이며, 평균 가구 수는 146호, 인구수가 825명으로 조사되었다.5)

    베트남의 경우 신농촌개발운동의 기본단위는 우리나라의 면에 해당하는 Commune을 기본 단위로 사업을 기획하고 추진하였다는 점에서 우리와 차이를 보이고 있다. 코뮌의 평균 인구규모는 1,000~5,000명이며 7~10개 정도의 마을로 구성되어 있으며, 마을과 마을은 비교적 지리적으로 매우 넓은 면적에 멀리 떨어져 분산되어 있는 것이 마을의 입지환경 이였다. 베트남의 경우 한국보다 훨씬 넓고, 큰 규모를 사업의 기본단위로 설정하였다고 볼 수 있다.

    새마을운동의 기본 단위는 지역사회에서 삶의 가장 기본이 되는 마을(리)을 중심으로 추진되었다. 마을이 기본단위로 선정된 것은 공동체의식이 가장 강한 인문 지리적 영역의 생활단위이면서 전통적으로 지역사회와 관련된 공동의 의사결정이 이루어지는 단위로 오랫동안 유지되어온 지역사회의 일일 경제•사회 활동의 기본 단위이다. 물론 기초 행정구역은 마을(리)보다는 훨씬 광범위한 지리적 영역을 포함하고 있다. 한국의 경우, 면이라는 최소 행정구역은 전통적으로 약 10~30 개의 마을을 포함하고 있다. 면 단위 지역에 포함되어 있는 마을들은 서로 다른 씨족 혹은 이질적인 이해관계를 가지고 있었던 것이 한국의 현실이었다. 그러나 이러한 이질적인 지역사회를 마을발전이라고 하는 경쟁 시스템으로 끌어들임으로서 서로 상생할 수 있는 구도를 만들었다. 다시 말해, 한 마을 내부의 구성원끼리는 자기들만의 이해관계로 강한 단결력을 가지고 있으면서 동시에 다른 마을 보다 잘해야 한다는 경쟁심으로 작용한 것이다.

    새마을 ODA 사업이나 신농촌개발운동이 지역사회의 실질적인 이익이 될 수 있는 지역사회개발이 되기 위해서는 주민들 간의 이해와 합의를 유도하고 지역문제를 정확하게 진단하는 것이 선결조건이라 할 수 있다. 정부에서 아무리 훌륭한 마을발전 계획을 수립하고 추진하고자 하나 이를 정확히 실천하고 또한 그 성과가 마을과 마을주민들에게 돌아가지 않는다면 그 효과성은 미미할 것이다. 또한 초기에는 외부의 도움으로 일정부분 변화를 느낄 수 있으나 이러한 변화가 마을에 자발적으로 지속적으로 유지되기 위해서는 주민들의 변화가 필수적이며 이러한 변화를 앞장서서 이끌어 갈 수 있는 사람이 바로 마을지도자와 이들을 관리할 수 있는 일선 공무원이라 할 수 있다. 때문에 변화와 창조를 이끌어낼 수 있는 마을지도자(새마을지도자)의 발굴과 육성은 필수적이라 생각한다,

    2013년 2월 현장 방문 중에 만난 Tan Thinh Commune 의 면장은 신농촌개발운동을 통해서 물리적 및 경제적 목표를 달성하는데 최우선 순위를 부여하고 있다는 인상을 강하게 받았다. 이는 중앙정부차원에서 제시한 목표달성 지표를 의식하기 때문인 것으로 판단된다. 시범사업을 철저히 관리하는 것은 좋으나 물리적이고 하드웨어적인 부분만을 강조하기 보다는 정신개발이나 자립할 수 있는 기준을 함께 관리하는 것이 보다 효율적이라 생각된다. 새마을운동은 근면, 자조, 협동을 통한 지속가능하며 자립적인 발전의 기반을 조성하는 것이 매우 중요한데 베트남은 지나치게 경제적인 성과 혹은 정해된 계획만을 강조하고 있다는 느낌을 받았다. 이처럼 베트남의 공무원들은 지나치게 단기적인 경제적 성과에 치중하는 것은 지역발전의 지속가능성을 담보하는데 한계가 있을 것으로 판단된다.

       3. 경쟁체제의 도입

    경쟁체제의 도입은 새마을운동의 성과에 따라 정부의 차등 지원뿐만 아니라 담당 공무원의 인사 상 혜택을 부여하는 것이다. 새마을사업에 참여를 독려하기 위해 효과적인 격려의 수단으로 우수 마을에는 격려금이나 물질적 지원을 우선하고 지방공무원에게는 승진의 혜택이나 좋은 보직의 우선권을 부여함과 동시에 재량권을 확대함으로서 새마을운동을 촉진할 수 있는 계기로 활용되었다.

    베트남의 경우 사회체제 자체가 경쟁에 익숙하지 않은 구조를 가지고 있다고 볼 수 있다. 마을개발에 있어서 경쟁시스템을 도입한다는 것은 사업의 실적을 향상시키고 주민의 참여를 독려할 수 있는 기제로 작용할 수 있다는 것이 한국 새마을운동을 통해서 경험할 수 있었다. 베트남의 경우 자본주의 방식의 경제개발을 추진하면서 사회분위기가 많이 변하고 이러한 변화는 시골마을에 까지 급속히 번져가고 있는 상황에서 마을과 주민들에게 정부의 정책을 성실히 이행하고 또 모범적인 성과를 달성한 마을을 선정하여 표창하고 홍보하는 것이 요구된다.

    경쟁시스템의 도입은 신공공관리론적 측면에서 정부의 일방적인 지원이나 결정보다는 성과평가를 따른 인세티브를 제공하여 경쟁주의를 도입하고 친 시민중심의 정부관리를 의미한다. 지역사회개발에 있어서 성과중심의 경제시스템의 도입은 주민의 사회참여를 독려하기 위한 수단으로 활용될 수 있다는 것을 한국의 새마을운동 경험을 통해서 알 수 있었다. 베트남 정부가 이러한 경쟁시스템을 도입하기 위해서 우선 경쟁의 단위를 무엇으로 정하고 경쟁의 대상을 어떤 단위로 할 것인가를 결정하여야 할 것이다. 가장 중요한 것은 베트남의 사회 문화환경을 고려하고 관리적 측면을 고려하여 결정하는 것이 바람직할 것이다.

    5)한국의 새마을사업 모범부락과 비교할 때, 일반부락의 평균 면적은 504단보(약 50ha 혹은 0.5km2), 가구당 평균 경지면적은 약 0.9ha, 인구수 511명, 평균 가구수는 92호 정도였다(최창호, 1973).

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  • [<그림 1>] 베트남의 지방행정체제
    베트남의 지방행정체제
  • [<그림 2>] 베트남 농촌개발정책 전달체계
    베트남 농촌개발정책 전달체계
  • [<표 1>] 베트남 신 농촌개발운동 국가 기준과 주요 내용
    베트남 신 농촌개발운동 국가 기준과 주요 내용
  • [<표 2>] 베트남 신농촌개발운동 새마을운동 적용방안
    베트남 신농촌개발운동 새마을운동 적용방안