아동복지사업의 불평등 현상 및 개선방안: 중복·누락된 사업을 중심으로

Improvement Plans toward the Issues of Inequality in the Child Welfare Service

  • ABSTRACT

    While the number of children and families involved in the child welfare system continues to grow, our understanding of service inequalities in child welfare practices is relatively weak. The purpose of this study was to analyze the existent social services for children and youth in Korea in terms of the theoretical framework of Gilbert and Terrell: allocation, benefits, delivery, and finance. Delphi survey was administered online to collect data from experts working at child service centers. Content analyses illuminated the factors that increase child welfare involvement and the numerous barriers that children and families often experience in terms of service inequalities. Most experts provided recommendations that focus on developing organizational policies and service delivery to address such barriers. These suggestions may play an important role in providing child welfare services that promote service equalities among children and families involved in the child welfare system.

  • KEYWORD

    아동복지사업 , 서비스 불평등

  • Ⅰ. 서론

    우리나라 아동은 다양한 문제에 직면하고 있다. 최근 경제위기로 인한 가족해체가 증가하여 사회적 보호와 지원이 필요한 아동이 늘어나고 있다. 경제적 위기로 인해 아동이 경험할 수 있는 문제는 빈곤, 부모의 이혼 등 가족해체, 우울증 등 점차적으로 다양화되고 있다. 우리나라 아동의 상대빈곤율은 2011년 10.3%로 나타났고[10], 가족해체의 증가로 아동결식 문제도 증가 추세에 있다. 아동결식에 대한 정부의 대응방안은 가장 보편적으로 급식지원이 있다. 교육부가 지원하는 학생은 1997년 11,898명에서 2012년 4,799,309명, 보건복지부 지원 아동은 2000년 16,000명에서 2012년 438,082명으로 크게 증가하였으나 여전히 부족한 상황으로 결식아동 문제가 해결되지 않고 있다. 2012년 청소년백서에 따르면, 지난 1년간 2주 내내 일상생활을 중단할 정도로 슬프거나 절망감을 느낀 적이 있다고 응답한 청소년은 33.1%로 나타났다. 학생자살 비율도 2003년 232명에서 2011명 373명으로 지속적으로 증가하고 있는데, 이러한 결과는 10세~19세 전체 사망자 중 26.2%를 차지한다. 청소년 자살의 주요 원인은 학업문제, 또래문제, 가족문제 등으로 인한 우울증으로 나타나[11] 아동의 정신건강이 매우 위험한 수준에 도달해 있음을 알 수 있다. 이와 같이, 사회적 변화에 따라 아동 문제와 개별 욕구는 매우 다양화되고 있는 상황이다.

    아동 지원서비스는 아동과 청소년의 삶의 질에 관한 전반적인 개선을 도모하고 아동의 양육 및 교육에 따른 여러 가지 욕구에 필요한 것을 지원하며, 지원이 정상적으로 미치지 못하거나 불충분할 때 야기될 수 있는 아동과 청소년의 위기를상황에 대한 예방 및 치료적 차원의 모든 서비스를 포함하는 개념이다[3]. 아동이 직면한 문제가 다양한 양상을 보이고 있지만 이들을 위한 복지사업은 여전히 요보호계층 아동을 주요대상으로 하는 교육 및 학습 등 보호활동에 치중하고 있다. 아동을 위한 복지사업의 선정기준이 대부분 고위험군 요보호아동으로 한정되어 있으며, 특정대상에 서비스가 집중되어 다양한 욕구를 가진 아동의 욕구에 적절히 대처하기 어려운 상황이다.

    오랫동안 아동복지사업은 요보호아동에, 청소년복지사업은 일반 청소년을 대상으로 선정하여 관련 부처간의 분업이 어느 정도 유지될 수 있었지만, 최근 아동복지사업이 보편주의적으로 확대되고 청소년복지사업이 빈곤층 고위험군 대상을 포함시키면서 동일한 연령대를 대상으로 한 복지사업의 중복 현상이 확대되고 있는 상황이다. 또한 복수의 중앙부처가 아동을 대상으로 유사한 기능의 복지사업을 제공하면서 발생하는 자원낭비, 관련 담당기관의 업무혼선 등 서비스 제공의 비효과성과 비효율성에 대한 지적도 제기되고 있다. 아동 복지사업과 관련된 주요 정부부처는 보건복지부, 여성가족부, 교육부등인데 각 부처별 사업들 간에 유기적인 연계체계가 적절하게 구축되지 못하여 아동 복지사업의 중복 및 누락의 문제가 나타나고 있다. 실제 보건복지부를 중심으로 이루어지는 아동지원ㆍ서비스 대상은 주로 초등학교 학령기아동과 그 이전 아동을 대상으로 하고 있는 반면, 여성가족부를 중심으로 실시되는 청소년지원ㆍ서비스 대상은 주로 중학교 학령기 이상의 청소년을 주 정책 대상으로 하는 측면이 있다[9]. 중앙정부와 지역사회에서 아동을 위한 다양한 복지사업을 제공하고 있지만 실제 분석결과를 보면 전체 빈곤가정의 아동의 25.4% 정도만이 혜택을 받고 있고 74.6%는 여전히 복지 사각지대에 놓여 있다[8].

    우리나라 아동 복지사업은 체계적이고 장기적인 계획을 통해 수립된 것이 아니라 문제에 대응하는 사후대처식 차원에서 만들어졌기 때문에 일관성 있게 추진되기보다 분절적인 문제가 발생하고 있다[1]. 또한 아동 사업의 부처 간 분산은 이러한 정책의 분절성을 더욱 악화시키고 있으며, 부처 간 실적경쟁으로 아동 사업의 부처별 산발적 추진이 지속화되고 있다. 서비스를 필요로 하는 아동 대상은 하나이지만 서비스 체계는 공급주체에 따라 다양하게 분할되어 있으며, 서비스 체계의 담당자도 사회복지전담공무원, 사회복지사, 청소년상담사, 청소년지도사, 전문상담원 등 각 문제위주로 구분되어 있다. 이러한 서비스 체계는 서비스 수용자인 아동의 욕구 중심으로 통합된 체계가 아니라 서비스 공급자 중심의 범주화된 체계로서 서비스간의 단절성과 중복성의 문제 발생과 더불어 서비스간의 역할분담과 조정, 상호연계가 적절하게 이루어지기 어려운 상황이다[6]. 결과적으로 서비스 이용자간의 불평등 상황은 더욱 심화되고 있다.

    복지사업의 불평등 문제는 서비스 중복과 누락현상으로 사회복지 전체의 문제로 지적되고 있다. Kim[5]의 연구결과에 의하면, ‘복지서비스가 누수 또는 중복돼 비효율적’이라고 답한 비율이 65.1%로 나타났는데, 비효율성의 원인은 “공급자 중심 서비스 전달체계 때문에 복지서비스 정보가 분산되고 공공과 민간의 서비스 연계가 미흡했기 때문”으로 나타났다. 예를 들어, 2008년 노인일자리 사업 감사 결과, 여성노인 1명이 2개 부처 4개 사업에서 서비스 혜택을 받는 경우도 있었다.

    최근 복지서비스의 중복 또는 누락을 예방하며 서비스 대상자의 접근성을 강화하여 불평등 문제를 완화하기 위해 지자체가 안정적이고 포괄적인 복지인프라를 구축하려는 노력이 크게 증가하고 있다. 경기도의 경우 ‘무한돌봄사업’을 비롯하여 복지사각지대에 놓인 가족과 개인들을 지원하기 위한 많은 사업들이 선도적으로 진행되고 있다. 그러나 지역사회 내 기관 간의 정보교환과 의뢰, 지역자원의 개발 및 동원, 서비스 대상자의 발굴, 서비스 제공에 따른 역할분담, 지역사회 복지이슈의 발굴 및 추진 등에 있어서 한계가 나타났다[2]. 이러한 한계가 드러났지만 사회복지전달체계를 공급자 위주가 아닌 수요자 중심으로 재편하려는 시도는 주목해 볼 필요가 있다.

    앞에 제시한 연구의 필요성에 근거하여, 본 연구의 목적은 다음과 같다.

    본 연구는 아동복지사업의 불평등 현상을 중앙정부의 아동관련 사업의 중복과 누락현상으로 파악하였다. 구체적으로 첫째, 아동 복지사업의 중복에 대한 개념에 대해 전문가 집단의 관점이 어떠한지 살펴보고, 둘째, 우리나라 아동 복지살업의 중복과 누락문제를 Gilbert와 Terrell의 분석틀에 따라 서비스 내용, 서비스 대상, 서비스 전달체계, 재정 및 예산의 영역으로 구분하여 분석하며, 셋째, 우리나라 아동복지사업의 개선방향에 대한 시사점을 발견한다.

    II. 이론적 배경

       1. 국내 아동복지사업

    1980년대 이후에 한국의 아동복지는 아동복지의 대상을 요보호아동에서 일반아동을 포함하는 모든 아동으로 확대함으로써, 사회복지의 모든 대상에 대해 낙인이나 자격기준의 적용 없이 사회복지를 제공하는 보편주의를 지향하게 되었다. 하지만 사회복지제도 확립시기를 걸쳐오면서 대상자와 급여의 확대, 재원의 확보에 우선순위를 둔 나머지 전문적인 사회복지 전달체계는 구축하지 못하였다[7]. 다양한 측면에서의 사회복지의 발달을 보여 왔지만, 여전히 제자리걸음을 보이는 부분들이 있다. 아동복지사업에 대한 선행연구를 통하여 아동 복지사업이 가지고 있는 문제점에 대하여 고찰하고자 한다.

    Lee[7]는 우리나라 아동복지 서비스 전달체계가 지니고 있는 문제는 이원화된 전달 체계, 복지행정의 전문성 부족, 복지 서비스의 연계성 부족, 복지 인력의 비전문성과 전문 인력의 부족 등을 문제점으로 지적하였고, 이러한 문제점에 대하여 통합적인 전달체계의 모색, 공ㆍ사의 협력 체제의 구축 및 확대, 지방정부의 지역복지 활성화 및 지역특성을 반영하는 행정 서비스 제공, 아동복지 서비스의 적정 수요예측과 평가 체계의 구축을 주요 개선방향으로 제시하였다. Chung[1]은 아동청소년서비스 간의 중복보다는 누락의 문제가 훨씬 심각하다고 보고 있으며, 기존 서비스 간의 자발적인 통합 조정, 역할분담이 매우 중요하다고 보고 있다. Woo[12]는 아동ㆍ청소년들의 다양한 욕구를 충족시키고, 다양한 프로그램을 확보하는데 조직의 조직 간의 협력관리가 보다 중요한 측면이라고 한다. Kim과 Yang[4]은 아동복지전달체계의 조직과 기능이 개선되어 효과성이 확보되어야 하며, 정부부처간의 연계기능을 향상하거나 업무를 통합할 필요가 있다고 하였다. 또한 이러한 통합을 위해서는 관리를 위한 상설적인 중앙기구의 설립 검토와 공적 전달체계와 민간전달체계 간의 역할 분담이 적절히 이루어지면서 발달해 나아가야한다고 보고 있다.

       2. 외국의 아동복지사업

    미국은 기본법이 없고 각각의 서비스는 별도의 법률에 의하여 규정하고 있다. 주요 서비스 내용은 소득보장(TANF), 아동보호(입양, 가정위탁, 시설보호, 학대아동 보호), 일반아동보호(아동안전)이다. 전달체계는 연방정부(아동가족행정부 – 헤드스타트, 아동국, 가족 및 청소년 서비스국, 아동보육국), 주정부(아동가족청), 지방정부(10개 구역의 지역사무소), 민간기관으로 구성되었다. 주정부는 지방정부의 지역사무소가 해당 지역 주민들과 긴밀한 협조 체계를 유지할 수 있도록 조정하는 역할을 담당함. 지역사회협의회와 같은 조직들이 서비스 연계에서 핵심적인 역할을 하고 있다.

    영국은 기본법이 있고 기본법 내에 다양한 서비스 내용을 포함. 아동수당, 입양 등은 별도의 법률로 규정하고 있다. 주요 서비스 내용은 소득보장(보편적 아동수당, 조세감액, 아동부조 등), 아동보호(가정위탁, 학대아동보호, 입양, 시설보호), 일반아동보호(슈어스타트)이다. 전달체계는 중앙정부(보건부, 사회보장부), 지방정부(사회서비스국), 민간기관으로 구성. 법적인 근거하에 전달체계 및 시스템을 마련하고 중앙정부와 지방정부의 명확한 역할 분담을 통해 전문가들이 협업하고 있으며, 지역아동보호이사회를 설립하여 지역의 관련기관들이 상호 협력체계를 조정하고 있다.

    스웨덴의 주요 서비스 내용은 소득보장(보편적 아동수당, 부모보험, 결손가정지원 등), 보육사업(방과후 보호, 레저클럽), 보호사업(아동학대 및 방임, 장애아동)이다. 전달체계는 중앙정부(보건사회부, 교육연구부), 중앙정부 산하 행정기구(아동옴부즈맨, 국제입양국, 국립시설보호국, 사회보험공단)로 구성되었다. 보호 및 전달 등 행정체계에 있어, 국가의 적극적 책임뿐만 아니라 지역사회 및 단체, 학교 등과의 협력 네트워크를 구성하였다. 지역사회와 지역사회 내의 각 전문 분야 간, 지방정부와 중앙정부의 협력으로 서비스체계가 이루어졌다.

    일본은 아동 기본법이 있고 아동수당, 아동부양수당, 아동학대예방 등은 별도의 법률로 규정하였다. 주요 서비스 내용은 소득보장(차등 지급), 아동보호(아동자립지원, 장애아동지원, 한부모가정아동지원), 일반아동보호(모자보건, 보육)이다. 전달체계는 중앙정부(고용균등ㆍ아동가정국), 지방정부(도도부현, 시정촌)로 구성되었다. 중앙정부는 복지행정 전반에 관한 기획조정, 감사, 예산조치 등 중추적인 역할을 담당하고 지방정부 도도부현은 아동복지사업의 기획, 예산조치, 아동복지시설의 인가 및 지도감독, 아동상담소, 사회복지사무소 설치운영, 시정촌에 대한 원조 등의 업무를 담당하고 있다.

    III. 연구방법

       1. 연구 참여자 선정

    전문가 델파이 온라인 연구 참여자는 첫째, 연구 및 실무경력을 고려하여 전문가 집단을 선정하였다. 그 이유는 경력이 길수록 아동 복지 전반적인 사항에 대한 이해가 높아 보다 구체적이고 전문적인 응답을 기대할 수 있기 때문이다. 둘째, 아동 관련 복지사업의 다양한 의견을 수렴하기 위하여 요보호아동 보호, 아동양육시설, 입양, 가정위탁, 소외된 청소년복지, 청소년그룹홈, 교육복지투자우선사업 등 다양한 분야에서 활동하고 있는 전문가 대상으로 선정하여, 아동 복지사업 전반적인 내용을 살펴보고자 하였다. 전문가 집단의 구성은 아동 분야 관련 교수, 연구원, 기관장 및 관리자급 현장 전문가로 이루어져 있다. 1차 델파이 온라인 조사 시 16명 전문가에게 질문지를 배포하였으나, 응답 포기를 한 대상자 2명을 제외하고 총 14명의 대상자가 선정되었다. 전문가 델파이 온라인 조사 2차 시 응답을 한 14명에게 질문지를 배포하였으나, 개인적인 사정으로 응답을 포기한 1명을 제외하고 총 13명이 대상자로 선정되었다.

       2. 설문지 문항구성과 분석틀

    전문가 델파이 온라인 조사 내용은 먼저 아동청소년 복지사업의 중복과 누락개념에 대한 합의를 도출하기 위해 연구진의 개념적 정의에 대한 전문가 의견을 수렴하였다. 또한 아동청소년 복지사업의 운영 및 전달체계를 중심으로 Gilbert와 Terrell의 정책분석틀(사회적 할당, 사회적 급여, 전달체계, 재원)에 근거하여 서비스 구성과 운영, 서비스 대상, 서비스 전달체계, 예산 및 재정에서의 중복과 누락현상을 파악하는 것으로 구성하였으며, 중앙 및 지자체, 공공기관과 민간기관의 연계 및 통합체계, 아동청소년의 4대 권리(생존권, 보호권, 발달권, 참여권)를 포함하였다. 자문회의 및 외부 관련 전문가에게 문항 검토를 받았으며 사전 예비조사를 걸쳐 최종 질문지 문항을 선정하였다.

       3. 조사절차

    전문가 델파이 온라인 조사는 연구진의 온라인 및 오프라인 회의를 통해 델파이 온라인 조사 1차 질문지를 구성하였다. 자문회의 및 외부전문가에게 질문지 검토를 요청하여 질문지를 수정ㆍ보완하였다. 예비 조사를 실시하여 질문지를 수정하였으며, 전문가 델파이 온라인 조사 질문지(1차)를 확정하였다. 전문가 델파이 온라인 조사는 온라인 조사로 실시되었으며, 2회로 진행되었다. 1차조사는 약 10일간 조사가 수행되었다. 1차 전문가 델파이 온라인 조사의 응답을 토대로 2차 질문지를 제작하였으며, 약 일주일 후에 2차 질문지가 배포 되었다. 2차 전문가 델파이 온라인 조사는 약 1주간 조사가 실시되었다.

    1차 전문가 델파이 온라인 조사는 아동 복지사업 중복과 누락의 개념 정의와 아동 복지사업의 중복과 누락현상 및 관련 요인에 대해 전문가들이 자유로이 응답할 수 있도록 개방형 질문지를 활용하였다. 2차 조사는 1차 전문가집단 결과와 선행연구를 바탕으로 2차 전문가 델파이 온라인 조사를 실시하였다. 전문가집단이 제시한 내용을 중심으로 내용분석 하였다.

       4. 조사내용

    1) 전문가 델파이 온라인 조사(1차) 내용

    전문가 델파이 온라인 조사(1차)는 연구 참여자의 일반적인 특성, 아동 복지사업 중복과 누락의 개념 정의, 아동 복지사업의 중복과 누락현상 등에 대한 문항으로 질문지를 구성하였다. ‘일반적인 사항’과 관련된 내용은 소속, 성별, 나이, 경력 등의 내용이 포함되었으며, ‘아동 복지사업 중복과 누락의 개념 정의와 관련된 사항’으로는 연구진이 정의한 중복과 누락의 조작적 정의에 대한 의견을 구하였다. ‘아동 복지사업 중복과 누락현상 관련 사항’은 다시 서비스 구성, 내용 및 운영 측면, 서비스 대상 측면, 서비스 전달체계 측면, 재정 및 예산 측면의 영역으로 구분하여 질문지를 구성하였다. 이와같이 4개 영역으로 구분하여 중복과 누락이 많은 사업에 대한 의견을 들었으며, 사업평가기준방법의 문제점이나 개선 방안, 대상자 선정기준 및 선정방식에 대한 문제점과 개선 방안, 전달체계의 문제점, 전달체계에 있어서 통합의 필요성과 통합 방식, 중앙 및 지자체의 재원확충방안 등에 관한 내용을 포함하였다.

    2) 전문가 델파이 온라인 조사(2차) 내용

    전문가 델파이 온라인 조사(2차)는 아동 복지사업 중복과 누락의 개념 정의와 관련된 사항, 아동 복지사업의 중복과 누락현상 관련 사항으로 질문지를 구성하였다.

    전문가 델파이 온라인 조사(1차)에서 전문가 집단 의견을 토대로, 전문가 델파이 온라인 조사(2차)문항을 구성하였다. 구성 내용은 ‘아동 복지사업 중복과 누락의 개념 정의와 관련된 사항’으로는 연구진이 정의한 중복과 누락의 조작적 정의에 대한 의견, 중복과 누락에 대한 근거 기준 등에 관한 의견을 구하였다. ‘아동 복지사업 중복과 누락현상 관련 사항’은 다시 서비스 구성, 내용 및 운영 측면, 서비스 대상 측면, 서비스 전달체계 측면, 재정 및 예산 측면의 영역으로 구분하여 질문지를 구성하였다. 분석틀에 따라 4개 영역으로 구분하여 대상선정 기준에 대한 서비스 누락의 개선 방안, 정보 접근성 편차나 지리적 접근성에 의한 서비스 중복과 누락의 개선 방안 등에 대한 내용을 포함하였다.

    IV. 연구결과

       1. 연구 참여자의 일반적인 특성

    전문가 델파이 온라인 연구 참여자의 일반적 특성을 살펴본 결과는 다음과 같다. 연구 참여자의 성별은 남자 3명, 여자 11명이며, 연령은 주로 30~40대로 구성되어 있다. 아동 관련 총 경력은 최저 1년 7개월에서 최고 25년 6개월이며, 평균 11년 7개월로 나타났다. 연구 참여자의 소속은 공무원 및 현장전문가와 학자 및 연구원 두 집단으로 구분하였으며, 여성가족부, 교육부, 아동양육시설, 그룹홈, 종합사회복지관, 지역아동센터, 아동보호전문기관, 교육복지우선지원사업, 대학교수, 연구원으로 다양하였다. 연구 참여자의 세부분야를 살펴보면, 청소년복지 정책, 교육복지사업, 아동양육시설, 아동공동생활가정, 학교사회복지 및 가출청소년, 입양, 지역아동센터, 아동학대, 교육복지우선지원사업, 아동복지정책 및 권리, 가정위탁, 상담 등 다양하게 구성되었다.

       2. 내용분석 결과

    1) 아동 복지사업의 중복과 누락의 개념 정의

    아동 복지사업의 중복과 누락의 개념 정의와 관련해서, 연구진의 정의한 조작적 정의에 대한 동의 여부, 중복과 누락 개념에 대한 근거 기준, 중복과 누락 사업을 위한 사례 관리 진행방식에 대한 항목으로 구분하여 질문하였으며, 결과는 다음과 같다.

    ① 연구진이 정의한 조작적 정의에 대한 동의 여부

    본 연구진은 아동복지법과 청소년기본법 등 관련법 또는 중앙부처와 각 지자체에서 0~24세 아동을 대상으로 동일대상 아동에게 유사서비스를 제공하거나 제공하지 않는 것을 중복과 누락의 의미로 개념화하였다. 그러나 동일한 대상 집단의 욕구에 대해 복수의 서비스가 제공되는 경우를 현상학적으로 중복이라 개념화할 수 있으나, 모든 중복을 부정적으로 평가하는 것을 경계하였다. 예를 들어, 동일한 대상 집단의 동일한 욕구에 대해서 예방적 접근과 치료적 접근이 가능하며 이러한 중복은 대상 집단에 대한 2중, 3중의 안전망을 의미하는 “좋은/긍정적 중복”이라 정의하였다. 현상학적으로 동일 대상 집단의 동일한 욕구에 대해 다수의 서비스가 제공되는 중복을 “좋은 중복”과 “나쁜/부정적 중복”으로 구분하기 위하여 근거 기준이 필요하며, 이러한 기준으로 서비스 효율성과 공평성을 제시하였다. 이러한 조작적 정의에 대한 전문가 집단의 의견을 구하였다. 그 결과 부분적으로 동의를 얻었으며, 다음과 같은 의견을 제시하였다. 서비스 중복에 대한 의견으로는 같은 서비스 내용을 각 법령과 각 부처별로 똑같은 대상에게 지원되는 것을 ‘나쁜/부정적’ 중복으로 정의하였다. 서비스 누락에 대한 개념으로는 서비스 중복과 누락 개념은 빈곤층에 집중되는 사업으로 차차상위와 실제적 위험집단의 서비스 배제도 누락으로 포함되어야 한다고 하였다. 특히 서비스 중복과 누락 개념에서 서비스 수혜자의 삶의 질, 욕구 및 문제해결 측면도 고려되어야 할 사항으로 언급하였다.

    ② ‘좋은/긍정적 중복, 나쁜/부정적 중복, 누락’ 개념에 대한 근거 기준

    본 연구의 아동 복지사업의 중복과 누락의 조작적 정의에서 “좋은/긍정적 중복”, “나쁜/부정적 중복”, “누락” 개념에 대한 전문가 집단의 근거기준에 대해 질문한 결과, 각 사업의 목적 및 내용이 근거기준이 될 수 있다는 의견을 제시하였다. 또한, 서비스 전달체계의 분절과 통합의 필요성에 따라 조정될 수 있으며, 대상자 선정기준이 근거 기준이 될 수 있다고 하였다.

    ③ 중복과 누락 사업을 위한 사례 관리 진행 방식

    중복과 누락 사업을 파악하기 위한 사례관리를 진행 방식에 대한 전문가 집단의 의견을 구한 결과, 다양한 의견을 제시하였다. 첫째, 아동 보호에 관한 법률 등에 사례관리에 대해 명확하게 제시하고 관계 부처 간 정기적인 사례관리 회의가 진행되어야 한다고 하였다. 둘째, 대상별/이슈별 사업지원에 관한 정확한 법적 기준과 연계 기준이 명확하게, 대상별 지원으로 통합이 이루어지고 부처가 생애주기별로 대상이 명확화 되어야 한다는 의견을 제시하였다. 셋째, 모든 대상에 대한 각 부처별, 민관 및 공공서비스 파악 후 아동의 욕구수준에 따라 사례관리가 진행되어야 하며, 넷째, 서비스맵 구축 이후 각 부처 간에 사업 점검을 실시하여 역할 분담을 하고 이를 토대로 통합적 사례관리 체계가 진행되어야 한다고 언급하였다. 다섯째, 사례관리 통합시스템 - 법적 기준에서 연령의 편차와 서비스 대상자 자격조건 등을 공통적으로 정의하고, 일원화된 전달체계인 통합시스템 및 전문사회복지인력의 구축이 필요하다는 의견이 제시되었다.

    ④ 시사점

    지역사회에서 아동 복지사업의 중복과 누락을 파악하기 위해 다음과 같은 여건이 고려되어야 한다.

    첫째, 지역사회의 사례관리는 관련법에 의해 명확한 법적 기준과 연계 기준이 정의되어야 한다. 대상의 욕구에 적합한 서비스를 제공하기 위해 지역사회 사례관리체계를 구축하고 법적 기준과 서비스 연계체계에 따라 맞춤형 서비스를 제공해야 한다. 각 법령과 부처별로 유사서비스가 제공되어도 지역사회 사례관리체계가 마련되면 대상에게 제공된 서비스정보를 파악하여 유사서비스가 제공되지 않도록하고 필요에 따라 연계체계에 의해 다른 서비스를 받도록 한다.

    둘째, 지역사회에서 통합정보체계 또는 통합연계체계 등이 구축되어 아동의 욕구와 지역사회 인프라를 체계화시켜야 한다. 취약계층 아동뿐만 아니라 일반아동의 욕구를 고려하여 대상별 서비스 욕구도 파악해야 하며, 지역사회의 인프라 등 제반여건을 체계화시켜야 한다. 통합정보체계 또는 통합연계체계는 지역사회 아동의 잠재적 서비스 수요욕구에 부응하는 서비스 연계시스템을 제공하여 서비스 중복과 누락을 파악해야 한다.

    셋째, 중앙의 각 부처별로 제공되는 아동 대상 사업을 기본으로 서비스 맵(map)을 구축하여, 부처별 사업의 중복과 누락을 점검해야 한다. 서비스 맵에 근거하여 부처별 신규 사업을 계획하거나 부처별 연계 및 협업을 강화해야 한다.

    2) 아동 복지사업의 중복과 누락 현상

    아동 복지사업의 중복과 누락현상에 대한 질문은 다시 서비스 구성, 내용 및 운영 측면, 대상자 측면, 서비스 전달 측면, 예산 및 재정 측면으로 구분하여 질문하였으며, 그 결과는 다음과 같다.

    ① 서비스 구성과 운영 측면

    가. 대상선정 기준에 의한 서비스 중복과 서비스 누락의 개선 방안

    대상선정 기준에 의해 일부 아동들은 유사서비스를 다양한 기관으로부터 받고 있는(서비스 중복) 반면 일부 아동들은 욕구가 있음에도 불구하고 보호서비스를 받지 못하는 현상(서비스 누락)의 개선방안에 대한 의견을 구한 결과, 저소득층 이외에 맞벌이 가정 등 실질적 고위험 보호대상 아동이 포함되어야 한다는 의견이 제시되었다. 또한, 빈곤층 위주의 보건복지부, 여성가족부 서비스가 아닌 일반 청소년(학생) 대상으로 하는 교육부 서비스가 확대되어야 한다는 의견도 표명하였다. 이러한 대상자 선정기준에 대한 개선 방안으로 첫째, 각 지역별 관련 기관의 수요 파악에 대한 중앙 및 지자체의 요구 및 장려를 통해 기관의 수요 파악의 증가에 대한 내용이 언급되었다. 둘째, 아동 전담부처 신설로 전문적이고 체계적인 지원체계가 마련되어야 하며, 셋째, 서비스 대상에 대한 정보공유가 필요하며, 공공기관의 공무원과 민간 서비스 기관의 협조체계의 구축이 필요하다는 의견을 표명하였다. 넷째, 특별한 욕구를 가진 아동의 경우 서비스가 제공되지만 이용하지 못하는 사례가 발생하므로 통합기구의 조정자(코디네이터)가 필요하다. 마지막으로 유사서비스 제공 기관의 정보공유를 위한 지속적이고 주기적인 유대활동 및 홍보활동이 필요하다는 의견을 제시하였다.

    나. 정보에 대한 접근성 편차와 지리적 접근성에 의한 서비스 중복과 누락 현상에 대한 개선 방안

    대상에 따른 서비스 중복과 누락 발생 이유는 정보에 대한 접근성 편차(예: 수요자에 의한 서비스 이용신청)와 지리적 접근성(예: 기관의 차량서비스 유무 등)에 기인하는 경우가 있는데 이러한 현상의 개선방안에 대한 의견을 구한 결과 다음과 같다. 수요자의 정보력 부족 문제를 해결하기 위해 다양한 경로의 사업 홍보가 필요하며, 아동의 다수가 이용하는 학교를 적극적으로 활용하여 복지서비스가 강화되어야 한다는 의견을 제시하였다. 특히 지방의 인프라 개선이 필요하므로 지역의 부족한 인프라 파악이 선행적으로 이루어져야 한다는 의견이 제시되기도 하였다. 또한 아동 인구수에 필요한 서비스 기관을 지리적 편차를 고려하여 기관 설립 및 운영되어야 하며, 아동의 절대 수에 비례하여 서비스 기관 확대의 필요성에 대해 언급하였다.

    다. 전국적으로 동일한 서비스 질을 유지 할 수 있는 방안

    전국단위로 동일 서비스가 동일한 수준의 서비스 질을 유지할 수 있는 방안에 대해 질문한 결과, 종사자의 전문성 강화에 대한 의견이 지배적이었다. 종사자의 역량강화를 위해, 의무교육 확대, 채용조건을 일원화하여 전문 인력을 확보하고, 종사자의 전문성 확보를 위해 자격증의 단일화 및 통일화, 통합매뉴얼을 제공하여 서비스 수준의 차이를 최소화하고 전문 인력을 확대하여야 한다는 의견을 제시하였다. 또한, 국비 지원의 확대로 일정 수준의 서비스가 제공되도록 하고 평가 체계를 강화하여 서비스 수준에 따라 인센티브 제공으로 서비스 질 향상을 유도하는 방안을 제시하기도 하였다.

    라. 사업성과 기준과 방법이 객관화 및 체계화되기 위한 개선 방안

    아동 복지사업 평가기준과 방법이 객관화 및 체계화 되도록 무엇을 개선해야 되는가에 대한 의견을 구한 결과, 독립된 평가 기관이 설치되어야 하며, 아동 복지사업의 표준매뉴얼과 매뉴얼에 따른 성과관리 매뉴얼이 개발되어야 하며 보급되어야 한다는 의견이 지배적이었다. 또한 평가 시 서비스 결과뿐만 아니라 서비스 과정 평가, 서비스 이용 만족도 등 질적 평가가 포함되어야하며, 사후 서비스 효과에 대한 평가도 이루어져야 한다는 의견을 제시하였다. 평가지표의 간소화를 위해 핵심지표 위주로 평가되어야 한다는 의견이 제시되기도 하였다.

    마. 아동 관련법에 따라 상이한 연령기준의 점검 필요성 및 개선 방안

    아동 관련법에 따라 상이한 연령기준의 점검 필요성과 개선방안에 대해 질문한 결과, 연령기준을 개선하여야 한다는 의견이 지배적이었으며 자세한 내용은 다음과 같다. 첫째, 아동 관련법의 일원화가 필요하며, 통합과 정비가 우선적으로 고려되어야 한다는 의견을 제시하였다. 둘째, 관련법과 정책의 연령기준에 대한 재점검과 법정 연령기준의 체계화 및 영유아, 미성년자, 유아, 청소년, 아동 등 각 부처별로 대상자 호칭도 통일화가 필요하다고 하였다. 셋째, 연령기준을 개선하여 생애주기별 특성을 고려한 서비스가 제공되어야 한다고 하였다. 예를 들면, 청소년기본법의 연령 범주는 9세~24세이지만 20세 이후 실제 서비스는 거의 제공되어 있지 않은 현실에 관련된 내용이 언급되었다.

    바. 시사점

    첫째, 지자체 관련 기관에서 서비스 수요파악을 할 수 있도록 하거나, 아동 복지사업이 보편적 서비스로 대상을 확대해 나가야 한다. 지자체는 지역사회와 연계 및 교류를 확대하여 잠재적 서비스 수요자를 발굴해 나가는 역할을 수행해야 한다. 특히 서비스 대상자이지만 특별한 욕구를 가진 아동의 욕구를 충족시켜주지 못하는 경우 서비스 이용이 제한될 수 있으므로 지역사회에서 서비스 조정을 할 수 있는 인력(예: 사례관리사)이 배치될 필요가 있다.

    둘째, 지역사회 아동 복지 인프라를 확대 및 개선하여 서비스 접근성을 향상시켜야 한다. 예를 들어, 지자체에서 서비스기관을 선정하는 과정에서 아동 인구수에 비례하여 지리적 편차를 고려해야 한다. 특히 잠재적 서비스 수요자의 서비스 이용 증가를 위해 공익광고 등을 활용하여 서비스 홍보를 강화해 나가야 하는데, 학교를 통한 홍보강화도 바람직할 수 있다.

    셋째, 서비스 수준 향상과 개선을 위해 공통매뉴얼을 개발 및 보급하고 종사자의 전문성을 강화해야 한다. 아동 복지사업은 운영자의 지원규모에 의해 좌우되는 것이 아니라 공통매뉴얼에 의해 일정 수준의 서비스 질을 담보할 수 있도록 해야 하며, 특히 종사자의 보수교육을 의무화해서 종사자의 전문성 확보와 증진을 이루어야 한다. 예를 들어, 신규 사업의 기관선정 기준에 운영자와 종사자의 전문성을 제고할 필요가 있다. 넷째, 평가체계를 개선해야 한다. 평가방법의 간소화 및 객관화를 유지하고 전문적인 평가체계방법을 도입해야 한다. 특히 서비스 질 개선을 위한 노력이나 이용자 만족도 및 변화, 아동권리 등을 포함시켜 정성평가도 이루어지도록 해야 한다. 또한 평가업무의 공정성을 위해 독립기관에서 평가를 수행하는 것이 요구된다.

    ② 서비스 대상

    가. 경제적 기준 외에 구조적 취약계층을 포함시키기 위한 대상 선정 기준의 개선 방법

    현재 경제적 기준(소득기준) 이외에 구조적 취약계층(서비스 욕구계층)을 포함시키기 위해 대상자 선정방식에 대한 개선 방안, 경제적 기준 외에 대상자 선정기준에 대해 의견을 구한 결과 다음과 같다. 첫째, 경제적 기준 이외 위험집단을 다양한 형태로 선정할 수 있어야 된다는 의견을 제시하였다. 예외기준을 마련하거다 다단계적으로 세부 항목의 지표를 통해 실제 현장 작업이 수행되어야 한다고 하였다. 둘째, 소득기준을 우선하지만 보호대상 아동의 전문적 사정을 통한 욕구중심으로 파악되어야 한다고 언급하였다. 셋째, 실제 보호대상 아동의 경우 대상선정기준에 의해 탈락되는 사례가 발생하므로 서비스 필요대상 아동을 위한 보편적 서비스 제공이 필요하다는 의견을 제시하였다. 이는 서비스 이용자의 낙인 예방에 효과가 있었다. 넷째, 현장 전문가의 판단에 의해 서비스 대상자를 포함시키거나, 기관 전문가에 의해 맞춤형 서비스가 지원되어야 한다고 의견을 제시하였다.

    나. 실질적 보호가 필요한 아동을 발굴하고 서비스 제공을 위한 관련법 개정 방안

    현장에서 실질적으로 보호서비스가 필요한 아동을 발굴하고 서비스를 제공하기 위해 관련법 개정방법에 대해 질문한 결과, 크게 두 가지 의견으로 분류 되었다. 먼저, 법과 관련된 내용으로 아동기본법(가제)을 마련하여 아동보호 서비스 내용을 법률화하거나, 아동 관련법에서 보호대상의 아동의 범주를 확대가 필요하다는 의견을 제시하였다. 또한, 현장 전문가들의 대상자 선정과 서비스 제공 권한을 법제화 시켜야 한다는 응답도 있었다. 다른 하나는 지역사회 전문가가 대상자를 발굴하거나 인구센서스 조사에서 관련사항을 파악하거나, 전문적 사정을 강화하고, 교육계(학교)와의 연계를 통한 발굴이 가능하다고 하였다.

    다. 사각지대 아동 서비스 대상 발굴시스템 구축 방안

    보호서비스가 필요한 사각지대 아동 서비스 대상자 발굴시스템 구축 방안에 대한 의견을 구한 결과 사례관리 통합기구 마련 및 전문기관들의 연계가 필요하다는 의견이 지배적이었으며, 자세한 내용은 다음과 같다. 첫째, 대상자 중심의 시스템을 구축하고, 각 부처가 공유할 수 있어야 하며, 아동의 개인정보 보호를 위해 지침을 마련하고 담당자가 관리하는 방법이 추진되어야 한다고 하였다. 둘째, 학교와 지역사회(민간유관기관) 연계를 통하여 사례관리를 통합화하는 통합 기구가 마련되어야 하며, 공적 및 민간기관의 사례관리팀의 연계활동이 법률화 되어야 한다는 의견을 제시하였다. 셋째, 학교와 복지 연계를 통해 학교(담임 또는 상담) 교사가 보호대상 아동을 발굴하도록 시스템을 구축하거나, 국민홍보를 강화하여 보호대상 아동에 대한 사회적 관심을 확대하고 전문기관들의 연계와 아웃리치(outreach)의 활성화가 필요하다고 언급하였다.

    라. 현장 종사자들이 대상자 선정 권한을 가지는 것에 대한 동의 여부

    현장 종사자들이 서비스 대상자 선정을 할 수 있는 권한을 가지는 것에 대해 의견을 구한 결과, 대부분 동의하였으나, 남용할 가능성에 대한 우려를 표하였다. 이를 방지하기 위한 대처방안으로 실제 종사자가 대상자를 선정한 후 공공기관과 협의하여 최종 결정하거나, 선정위원회의 심의 및 결정이 있어야 한다는 의견을 제시하였다.

    마. 시사점

    첫째, 상이한 법적 연령기준이 반드시 개선되어야 한다. 아동 관련법과 정책의 통합이 요구되는데 이전에 실패한 경험을 토대로 아동 연령기준을 생애주기에 따라 선정해야 한다.

    둘째, 대상자 선정기준은 소득기준이외에 욕구충족을 위한 기준을 포함해야 한다. 특히 현장 전문가 집단의 대상자 발굴시스템을 도입하여 서비스 대상자를 확대해 나가야 한다. 이러한 대상자 발굴 시스템은 현장 전문가에게 대상자 선정 권한을 부여하여 잠재적 서비스 수요자를 발굴하고, 선정된 대상자는 지역사회 공적 기관위원회에서 선정과정의 공정성 및 형평성 등을 객관적으로 파악할 수 있어야 한다. 특히 학교와 지자체 복지기관의 연계체계를 구축하면 학교를 통해 대상자를 발굴할 수 있으므로 학교와 지역사회 공공 및 민간기관의 협의체 구성을 강화해야 한다. 지역사회 아웃리치 및 홍보 강화등 다양한 방법으로 대상자를 발굴할 수 있는 발굴시스템 구축이 필요하며, 대상 아동 DB를 운영하는 것이 요구된다.

    셋째, 서비스가 필요한 대상자들이 스스로 신청할 수 있는 제도가 필요하다. 서비스 욕구가 있는 대상자들은 적합한 서비스를 받을 수 있도록 대상자 선정기준에 예외기준을 포함해야한다. 서비스 대상자 선정이 공급자에 의해 결정되는 것이 아니라 수요자 스스로 자신의 욕구에 적합한 서비스를 요구할 수 있어야 한다.

    ③ 서비스 전달체계

    가. 아동 서비스 전달체계를 일관성 있게 운영하는 방안

    아동 전달체계를 전담하는 중앙부처와 각 지자체에 아동 전담부처 신설과 아동 전달체계를 일관성 있게 운영하는 방안에 대한 의견을 구한 결과, 아동 전담 부처를 신설하여 아동 정책을 통합하고 일관성 있게 운영 되어야 하며, 전담부처 시설과 관련 공무원은 전문성을 가지고 행정 지원을 해야 한다는 의견을 제시하였다.

    나. 행정부처와 법체계의 통합 필요성에 대한 통합 방식

    아동 복지사업 중복과 누락문제 발생을 예방하기 위해 행정부처와 법체계의 통합 필요성이 대두되고 있는데 어떠한 방향으로 통합되어야 하는지 질문을 한 결과, 아동 법체계와 부처 통합의 필요성에 대해 언급하였으며, 통합 방식에 대한 의견으로는 각 부처 간 사업에 대해 부처 간 연계 및 협력을 위해 업무 협약이 필요하며, 공식적인 부처가 협의체를 구성하여 정보공유 및 서비스 개발과 보급이 진행되어야 한다는 의견을 제시하였다.

    다. 공적 전달체계와 민간 전담체계의 연계시스템 구축 방법

    아동 복지사업 중복과 누락문제 개선을 위해 공적 전달체계와 민간 전달체계의 연계시스템 구축 방안에 대한 의견을 구한 결과, 다양한 의견을 제시 하였다. 먼저, 매뉴얼과 지침을 공유하고 업무 이해 증진을 위한 교육체계가 마련되어야 하며, 아동복지사업은 대부분 민간전달체계에 의존하므로 민간 기관의 네트워크 형성을 지원해야 된다는 의견을 제시하였다. 둘째, 역할 분담에 관한 의견을 제시하기도 하였다. 공공전달체계는 표준화되고 규칙성을 가지는 우선사업을 실시하고, 민간전달체계는 전문성을 가진 사업을 위주로 운영해야 된다는 의견이 있었다. 또한, 공공전달체계의 경우 행정체계와 현장의 조정 및 중재역할을 수행하고 민간전달체계는 전문분야별로 서비스가 제공되도록 서비스 다양화에 초점을 두어야 한다고 답변을 하였다.

    라. 시사점

    첫째, 부처 간 유사서비스 제공을 예방하기 위해 아동 전담부처의 신설, 또는 관련 부처의 통합 및 연계체계 구축이 요구된다. 전담부처의 신설과 통합은 아동 업무를 종합적으로 담당하여 장기 전략을 세울 수 있다는 점이 매우 용이하다. 그러나 현실적으로 실행가능성이 낮으므로 부처 간 연계체계를 구축하는 것이 대안이 될 수 있다. 부처 간 담당자의 협업을 의무화하고 신규 사업을 제안할 경우 관련 부처 간 협의를 전제조건으로 할 수 있다.

    둘째, 공공기관과 민간기관의 연계/조정, 민간기관간의 네트워크를 체계화해야 한다. 특히 공공기관에 전문 인력을 배치하여 일원화된 전달체계를 마련해야 한다. 공공기관과 민간기관의 연계 및 조정은 공공기관이 주요 허브역할을 수행해야 하며, 기존의 협의체 등을 활성화시킬 수 있다.

    셋째, 지자체 공공기관과 민간기관의 고유 기능을 명확히 하고 각각 정확한 역할수행을 할 수 있도록 표준매뉴얼과 지침을 공유해야 한다. 매뉴얼에서 제시된 바에 의해 공공과 민간의 기능이 수행되고 사업연계 및 조정이 이루어져야 한다.

    ④ 예산 및 재정

    가. 지자체의 재정자립도 수준차이에 의해 발생하는 서비스 불평등 문제

    아동 복지사업의 지자체 지원사업 증가로 인해 각 지자체의 재정자립도 수준차이에 대해 발생하는 서비스 불평등 문제에 대한 의견을 구한 결과, 대부분 전문가 집단에서는 지자체의 재정자립도에 따른 서비스 불평등 문제가 심각하다는 의견이 지배적이었으며, 이에 대한 대책 방안으로는 다음과 같다.

    첫째, 국비사업 확대와 관련된 의견이다. 지자체 자립도를 중앙에서 파악하여 낮은 지자체를 선별적으로 국가에서 지원하거나, 중앙정부가 각 아동 당 서비스 비용 총량을 기준선으로 제시하여, 중앙의 주도하에 예산을 편성하는 방법을 제시하였다.

    둘째, 가장 기본적인 서비스 지원은 중앙부처에서 보편적 서비스로 제공해야 한다는 의견이 제시되었다. 위험집단의 긴급서비스는 중앙에서 전국단위로 지원체계를 마련해서 불평등을 최소화 하는 방법을 제시하였다.

    셋째, 지역사회 인프라 구축을 위한 지원방안을 법제화하거나, 지자체 평가에 아동 복지사업 추진 실적에 가중치를 부여하여 반영하는 방법을 제시하였다.

    나. 아동 복지사업의 예산 중앙 환원

    아동 복지사업의 중복과 누락문제를 예방하고 서비스 효율성과 공평성을 향상시키기 위해 아동 복지사업은 국가예산으로 수행되는 중앙정부 사업으로 환원되는 것에 대한 의견을 구한 결과 대부분의 전문가 집단은 대부분 동의하는 것으로 나타났다. 다만, 지자체 사업의 특수성을 고려하여, 공통사업은 중앙사업으로 환원하고 지역별 특성을 고려한 특성화 사업은 지자체에서 부담하여야 한다는 의견이 제시되었다.

    다. 지자체에서 특별기금을 조성하여 관련 예산을 마련하는 방안

    아동 복지사업이 국가사업으로 되지 않을 경우, 각 지자체에서 아동 복지사업이 안정적으로 시행되기 위해 특별기금을 조성하여 관련 예산을 마련하는 것에 대한 의견을 물어본 결과, 지자체 예산에서 아동 복지사업은 후순위이므로 특별기금을 활용하거나, 지자체 특성화 사업은 특별기금으로 재원을 충당하다는 것이 바람직하다는 의견을 제시하였다. 반면, 특별기금은 한시적이므로 장기적 사업계획에 제한이 될 수 있다는 부정적인 의견을 제시하기도 하였다.

    라. 시사점

    첫째, 중앙정부의 역할과 예산지원이 강화되어야 한다. 반드시 제공되어야 하는 보편주의적 복지사업의 경우 모든 지역에서 일정 수준의 서비스 질을 유지할 수 있도록 국비 지원이 확대되어야 한다. 보편적 필수사업은 국비지원에 의해 중앙부처가 중요사업을 주도적으로 시행하고, 지자체 특성에 따른 복지사업은 지자체 예산에 의해 제공되어야 한다. 예를 들어, 모든 대상을 포함한 필수 서비스 또는 고위험군 대상을 위한 위기개입 및 긴급지원 서비스 등은 중앙정부가 국비예산에 의해 보편적 서비스로 지원해야 한다. 지자체 특성에 따른 사업을 지원할 수 있는 지자체 예산은 특별기금 등으로 마련할 수 있다.

    둘째, 지자체별 재정자립도 수준차이에 의한 아동 복지예산의 차이문제는 중앙정부가 아동 1인당 필요 예산과 서비스 총량의 기준을 제시하여 관련 예산을 지원하는 등 중앙정부의 예산지원체계를 강화해 나감으로써 완화될 수 있다. 또한 지자체 평가에 아동 복지사업 추진 실적은 가중치를 부여하거나 인센티브를 제공할 수 있다.

    셋째, 궁극적으로 지자체에서 아동 예산이 일정비율을 유지할 수 있도록 의무비율을 적용해야 한다. 지자체 이양사업이 되면서 지자체의 다른 사업에서 밀려서 결과적으로 서비스 단절문제가 발생할 수 있으므로 반드시 지자체 예산 일부는 아동 복지사업에 우선적으로 배치될 수 있도록 제도화 되어야 한다.

    V. 결론 및 논의

    본 연구는 학계 및 현장 전문가 집단을 대상으로 아동 복지사업의 중복과 누락현상과 개선방안에 관한 전문가 델파이 온라인 조사를 실시하였다. 전문가 델파이 온라인 조사는 총 2회 실시되었는데, 1차 조사는 아동 복지사업의 중복과 누락 현상 및 문제점을 중심으로 실시되었으며, 2차 조사는 1차 조사결과에 근거하여 중복과 누락현상을 예방하기 위한 개선방안에 초점을 두고 진행되었다. 또한 본 연구는 아동 복지사업의 중복과 누락에 대한 조작적 정의를 제시하기 위한 질문도 제시되었다. 아동 복지사업의 중복과 누락에 대한 전문가 델파이 온라인 조사 결과 요약은 다음과 같다.

    첫째, 전문가 델파이 온라인 조사 결과 아동 복지사업 중 중복사업은 취약계층아동에게 제공되는 방과후 돌봄 사업이며, 누락사업은 사각지대, 학교부적응 및 학업중단 청소년, 장애아동 관련 사업에서 발생하는 것으로 나타났다. 특히 연령별, 욕구별 사업으로 구분하여 보면, 방과후 돌봄사업은 가장 중복되는 사업이며, 연령별 사업으로는 19세 이상 청소년을 위한 사업, 욕구별 사업으로는 장애아동, 미혼모 및 한부모 가정의 아동, 청소년 진로 및 취업 관련 사업이 누락되는 것으로 파악되었다. 전문가 집단은 아동 복지사업의 중복보다는 누락문제가 더 심각하다는 것을 지적하였다.

    둘째, 본 연구에서 제시한 서비스 중복과 누락의 조작정의에 대해 전문가 집단은 어느 정도 동의를 하였다. 특히 유사 서비스를 각 법령과 각 부처별로 같은 대상에게 지원되는 것은 나쁜/부정적 중복이라는 것이 지적되었다. 정부의 각 부처에서 제공되는 다양한 사업들의 주요 대상은 주로 저소득 취약계층의 고위험군 아동에 집중되어 있기 때문에 차상위 또는 일반아동의 경우 서비스 대상선정 과정부터 배제되고 있는데, 서비스 대상선정 기준이 개선되지 않으면 서비스 욕구가 있는 차상위 및 일반아동은 원천적으로 대상에서 제외되는 상황이 발생한다. 전문가 집단 일부는 서비스 대상을 현실적으로 보호필요 집단으로 제한하고, 이들 중 복지수혜를 받지 못하는 사각지대 아동집단을 서비스 누락으로 간주하였으며, 서비스 대상에서 일반아동이 제외되는 것은 누락이 아니라는 의견도 보였다. 그러나 아동 서비스 중복과 누락의 정의는 매우 신중하게 접근해야 할 필요성이 제기되었다. 아동 복지사업의 대상자 선정기준과 전달체계의 효율성과 접근성 등을 포괄적으로 고려하여 서비스 중복과 누락을 정의 해야 하며 서비스 수요자 중심의 관점도 반영될 필요가 있다.

    셋째, 본 연구결과 전문가 집단은 저소득층 아동의 경우 다양한 사업의 서비스 대상이 되고 있으나(서비스 중복), 차상위 또는 차차상위 계층 및 일반 아동 중 일부는 실질적인 보호대상임에도 불구하고 서비스를 받지 못하고 있음(서비스 누락)을 지적하였다. 특히 지방의 경우 인프라 부족이나 서비스의 지역적 접근성이 원활하지 못한 경우가 발생하고 있다. 또한 서비스 대상임에도 불구하고 서비스 제공에 대한 정보부족으로 이용하지 못하는 사례도 있다. 예를 들어, 서비스 대상자인지 모르기 때문에 필요한 서비스를 받지 못하거나(서비스 누락), 기존 서비스 대상자들이 유사서비스를 다양한 기관에서 받게 되는 사례(서비스 중복)가 발생한다. 아동 복지사업은 대부분 지자체로 이양되어 지자체 재정자립도 수준에 따라 야기되는 서비스 질의 편차가 나타나고 있다. 또한 서비스 운영주체 및 종사자에 따라 아동 복지사업의 서비스 질이나 수준차이가 발생하고 있는데 이러한 현상은 운영자의 의지와 지원에 의해 지원규모가 결정되고 종사자전문성의 편차가 크기 때문이다. 아동 복지사업의 평가기준 방법이 지나치게 실적위주의 정량평가방식으로 이루어져서 사업의 질적 향상을 위한 노력보다는 양적 실적을 높이는데 치중하는 문제점도 발생하고 있다.

    넷째, 아동 복지사업의 중복과 누락문제를 야기 시킬 수 있는 주요 요인 중의 하나는 아동 관련법에서 상이한 연령기준을 두고 있기 때문이다. 관련법에서 상이한 연령기준을 제시하고 있고 각 부처별로 호칭도 다양화(예: 영유아, 미성년자, 아동, 청소년, 유아, 초등학생, 중고등학생 등)되어있다. 예를 들어, 청소년기본법에 의한 대상 연령이 9~24세로 명시되어 9~18세 아동들은 다른 관련법의 대상연령과 중복되어 유사서비스를 받고 있지만, 19~24세는 실제 제공되는 서비스가 거의 없다. 서비스 대상 선정 기준방식은 대부분 경제적 소득기준으로 되어 있어 욕구가 있는 차상위 및 일반아동의 서비스 이용이 차단되고 있다. 중앙 및 지자체 아동 복지사업의 대상기준은 대부분 소득을 기준으로 결정하기 때문에 결과적으로 실제적 욕구가 있는 아동들이 배제되고 있다. 특히 구조적 취약계층(예: 탈북, 한부모, 조손가정, 위탁가정 등)이나 심리적 고위험집단(예: 자살, 우울증, 학교폭력, 학대 피해자 등)의 경우 경제적 선정기준에 적합하지 않아 누락될 수 있다. 부처별 연령기준의 상이함과 다양한 호칭사용, 획일적으로 소득기준에 의해 결정되는 선정기준으로 일부 아동은 중복서비스를 받고 많은 아동들은 누락되는 경우가 발생한다.

    다섯째, 서비스 전달체계에서 중복되는 사업은 교육부와 보건복지부의 누리과정과 지자체 유아학비 지원사업 부분이었다. 또한 출산지원 및 다문화사업도 중앙 및 지자체에서 다양하게 이루어져 사업의 중복성 문제가 야기될 수 있었다. 이와 같이, 중앙과 지자체의 아동 복지사업은 서로 다른 사업명으로 유사서비스를 제공하여 서비스 전달체계상의 중복문제가 발생하였다. 전달체계의 문제점은 중앙부처간 협의가 이루어지지 않고, 서비스 전달체계상의 조정과 연계, 연속성을 관리할 수 있는 통합부처의 부재로 지적되었다. 또한 파편화된 부처간의 사업편성 및 운영에 대한 통합적인 조정 필요성이 제기되었다. 특히 전문가 집단은 아동 전달체계의 일관성 유지를 위해 전담부처의 신설도 요구하였는데, 전담부처의 신설이 어려운 경우 일관성 있는 전달체계를 마련하기 위해 통합부처 또는 부처 간 사업을 조정할 수 있는 상위조정기관(체계)이 필요함을 지적하였다. 또 다른 대안은 중앙부처간 연계협력을 위해 업무 협약을 하거나, 부처 간 공식적인 협의체계를 구성하여 상호 정보 공유 및 연계, 서비스 모델 개발과 보급을 위한 공동연구의 진행을 제안하였다. 이 경우 부처 간 연계체계는 관련 법안에 명시하여 법적 근거를 마련하도록 요구하였다. 그밖에 아동 관련 부처의 공무원은 전문성을 가진 전문 인력이 배치되어야 함을 지적하였다. 아동 복지사업은 현재 민간의존도가 높은 상황이다. 그러나 공공기관의 담당자 교체 등으로 서비스 단절 및 사각지대가 발생하는 경우가 있다.

    여섯째, 아동 복지사업은 경제적 취약계층과 학교 안 아동에게 예산이 집중되고 차상위 및 일반아동과 학교 밖 청소년들에 대한 재원 투입은 거의 없는 것으로 나타났다. 전문가 집단은 특히 아동 복지사업의 지자체 예산 비중이 증가하고 있는 상황에 대해 많은 우려를 표명하였다. 특히 예산주체에 의해 정책이 결정되는 경우가 발생하고 있다. 아동 복지사업은 지자체 재정자립도 수준차이에 의해 불평등 문제가 심각한 수준이며, 지자체 사업으로 이양이 증가될수록 이러한 서비스 불평등 구조가 심화될 수 있다. 아동 복지사업은 예산매칭형 사업이 증가하고 있어 지자체 재정상황에 의해 예산의 지원액이 조정되거나 사업의 존폐가 결정되는 등 지자체 재정자립도에 따라 지자체별로 다르게 나타나고 있다. 예를 들어, 아동학대 사업은 재정수준에 따라 치료비용이 책정되는 지자체도 있고 그렇지 않은 경우도 있다. 이와 같이 중앙정부 보조금이 책정되어 매칭이 되는 경우가 아닌 지자체 자체 예산으로만 운영되는 사업의 경우 서비스 총량에 차이가 발생한다. 재정자립도 수준에 따라 지역 간 서비스 불평등 문제와 아동 복지사업의 중복과 누락문제가 심화되지 않도록 아동 복지사업은 국가사업으로 환원되는 것을 고려해 봐야 한다는 주장도 제기되었다. 아동 복지사업은 국가사업으로 모든 아동을 대상으로 보편적 서비스를 제공해야 하는데, 현재와 같이 지자체의 예산에 따라 시행될 경우 제한된 재원으로 선별주의적 사업위주로 시행될 가능성이 높아진다. 그러나 국가사업으로 환원되어도 지자체별 특성에 반영한 지자체 사업이 추진될 수 있도록 해야 한다. 아동 복지사업은 장기적인 비전을 세우고 지속성과 안정성을 가지고 운영될 수 있도록 안정적인 예산지원이 요구되는데, 선진국의 경우 아동 복지정책이 최우선 순위에 있지만 우리나라는 가장 먼저 삭감되는 부분이다. 전체적인 재정의 분배와 편성이 사업의 필요성과 효율성을 고려해서 배분되기보다 즉시적인 현황문제와 정치적 이슈에 의해 배분되는 문제점이 있다.

    위와같이 우리나라 아동복지사업은 서비스구성과 운영, 서비스 대상, 전달체계, 예산 및 재정 영역에서 중복과 누락현상이 발생하고 있으며, 이러한 문제로 인해 아동복지사업 대상자들은 서비스 불평등 현상을 경험하고 있다. 아동복지사업의 주체는 지자체이므로 이러한 서비스 불평등 현상은 각 지자체의 재정 및 아동복지수준에 따라 더욱 격차가 날 수 있다. 궁극적으로 아동복지사업의 목적은 모든 아동들의 건강한 성장과 발달을 지원하는 것이므로 아동복지사업은 중앙정부가 주체가 되어 지역차에 관계없이 모든 아동들이 균등한 서비스를 받을 수 있도록 해야 한다. 특히 우리나라는 아동과 청소년의 보호체계가 이원화되어 있으므로 중앙정부가 통합된 전달체계를 마련하여 사각지대가 발생하지 않도록 해야 한다.

    이상으로 본 연구는 아동복지사업의 불평등 문제를 아동복지사업의 중복과 누락현상 분석으로 살펴보았다. 본 연구는 아동인구의 감소와 더불어 아동복지사업의 중요성이 점차 약화되어가고 있는 현 시점에서 아동복지사업의 중복과 누락현상을 지적하고 개선방안을 제안한 점에서 의미를 가질 수 있다. 그러나 중앙부처의 아동복지사업 위주로 분석이 진행되어 각 지자체에서 제공되는 다양한 아동복지사업과 청소년사업이 분석대상에서는 제외되었다. 또한 전문가집단을 연구대상으로 선정하였으므로 현장종사자들의 관점이 포함되지 않은 제한점이 있다. 따라서 향후 연구는 아동복지 및 청소년 복지사업을 중앙 및 지자체 사업을 포괄적으로 포함하여 중복과 누락현상을 분석해 볼 필요성이 있다. 또한 서비스 불평등 문제에 대한 현장 종사자들의 관점은 어떠한지 조사해야 할 것이다.

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