정보통신기술(ICT)은 지난 20여 년 간 세계 각 국에 있어서 경제성장을 위한 기반이 되어왔다. ICT는 어떤 국가경제에 있어서도 경제발전을 위해 요구되는 중요한 사회인프라의 하나였다. 말레이시아 정부 역시 ICT 산업을 말레이시아의 경제발전에 근본적인 요인으로 보고 ICT 산업을 발전시키기 위한 정책들을 수립하고 국가혁신체제를 개혁하여 왔다(Frost & Sullivan, 2007). 말레이시아 정부는 1994년 ‘국가정보기술위원회’(National Information Technology Council: NITC)의 설립을 시작으로 다양한 제도들을 설립하고 개편하였다. 그리고 이와 함께 1996년에 ‘국가정보통신의제’와 ‘비전2020’하에서 ICT 산업의 발전을 위한 구체적이고 다양한 정책과 프로그램들을 수립하였다(Hassan, 2010). 특히 1996년에는 이러한 정부 정책의 결정체인 ‘멀티미디어슈퍼회랑’(Multimedia Super Corridor: MSC)을 설립하였다.

이와 같이 말레이시아는 1990년대부터 ICT 산업을 주축으로 한 지식집약적인 국가로의 성장을 추진해왔고 국가혁신체제의 발전을 통해 혁신 성공을 성취하기 위한 국가적 노력을 강구하여 왔다. 그러나 말레이시아의 혁신의 성과에 대하여 비록 논란의 여지는 있지만 말레이시아의 ICT 산업은 기대한 만큼의 성공을 가져오지 못하였다고 알려지고 있다. 이러한 사실은 한국, 일본은 물론이고 특히 이웃 국가인 싱가포르와의 비교에서 잘 나타나 있다. 우선 싱가포르, 일본 및 한국의 국가혁신체제는 기술개발과 과학적 역량에 관해서 말레이시아보다 훨씬 앞서 있었다. 말레이시아는 싱가포르처럼 ICT 산업의 육성정책 및 혁신정책을 추진함으로써 어느 정도 경제적 성과를 가져왔지만 기술 역량 및 혁신 성과에 있어서는 뚜렷한 차이를 보여주고 있었다(Monroe, 2006: 15-7; Debnath & Yokoyama, 2009).

본 연구에서는 이와 같은 말레이시아의 ICT 산업의 부진을 혁신체제의 기능적 분석을 통해 살펴보고자 한다. 많은 국가들은 ICT 및 혁신의 중요성을 인정하면서 혁신정책을 수립하고 혁신체제의 개혁을 실시하는 등 적극적인 방안을 강구하여 왔다. 말레이시아 역시 이러한 점에서 다른 국가와 차이가 없었으며 오히려 더 대규모적인 체제개혁을 수행하였다. 그러나 이와 같은 국가적 노력에도 불구하고 혁신 성과에 있어서는 싱가포르, 일본 그리고 한국에 크게 미치지 못하고 있었다. 여기서는 이러한 혁신 성과의 차이를 말레이시아의 혁신체제의 기능적 문제에 기인한 것으로 파악하고 그 원인을 분석하고자 한다.

최근에 전통적인 혁신체제의 구조적 접근방법은 체제분석에 있어서 불충분한 시각으로 인식되면서 혁신체제의 과정을 강조하는 기능적 접근이 새롭게 대두되었다. 실제로 다양한 국가들이 유사한 혁신체제를 구축하고 비슷한 정책수단을 사용하였지만 어떤 국가는 혁신에 성공하고 다른 국가는 실패하였다. 따라서 혁신체제의 구조적 요소보다는 실제로 혁신체제가 기술발전과 혁신 성과를 이룩하는데 제대로 기능을 하였는가가 중요한 문제로 등장하게 되었다. 따라서 본 연구에서도 혁신체제의 행위 및 활동에 초점을 두는 기능적 시각에 근거하여 말레이시아의 ICT 산업의 부진을 분석하고자 한다.

체제실패에 근거한 혁신체제의 구조적 접근방법은 그 동안 혁신 성과의 결정 요인을 규명하려는 연구에서 많은 학자들에 의해 활용되어져 왔다(Freeman, 1995; Schmoch 외, 2006). 혁신체제의 구조적 접근은 혁신체제의 다양한 구조적 요소와 그 요소들의 배합을 평가, 비교하는데 중점을 둔다. 그리고 이러한 혁신체제의 구조는 국가 간의 다양한 혁신의 성과를 설명한다고 본다. 따라서 혁신체제의 구조적 접근방법은 지금까지 혁신체제의 성공과 실패의 원인을 밝혀온 대표적인 접근방법이었다(Wieczorek & Hekkert, 2012: 76).

그러나 구조적 접근방법은 혁신과정에 대한 구조적 요소의 영향에 대하여 언급하지 않음으로써 특정한 구조적 요소가 어떤 결과를 가져오는지를 알 수 없게 만들었다고 비판받고 있다. 즉 특정한 구조적 요소가 혁신과정에 미치는 영향을 확인하지 않고는 그것이 혁신과정에서 좋은 영향을 초래하였는지 또는 나쁜 영향을 가져왔는지를 알 수 없기 때문에 구조적 접근방법에는 한계가 있다는 것이다. 따라서 특정한 혁신체제의 효과를 알기 위해서는 기능적 측면이 분석되어야 한다고 본다. 특히 특정한 혁신체제에서 중심적인 정책이슈를 확인하기 위해서는 기능에 초점을 두어야 한다고 주장한다. 즉 정책결정자가 개입하기 위하여 확인할 필요가 있는 것은 구조보다는 기능이 더욱 중요하다는 것이다. 이와 같이 혁신체제의 기능적 접근은 혁신체제 안에서 실제로 수행되고 있는 동태성에 초점을 두며 내용을 구조로부터 분리하고 기능적 차원에서 체제문제를 확인하도록 만드는 접근방법이다(Berget 외, 2008: 5).

최근에 혁신체제의 구조적 접근에 대한 비판이 강화되면서 혁신체제의 기능 및 행위를 강조하는 기능적 분석이 새로운 접근방법으로 등장하고 있다. 실제로 구조적 분석은 다양한 국가들이 유사한 혁신체제를 구축하고 비슷한 정책수단을 사용하였지만 왜 어떤 국가는 혁신에 성공하고 다른 국가는 그렇지 못한가 하는 이유를 설명하기 어렵다. 오늘날 거의 모든 국가는 지식 및 기술발전을 위해 혁신체제를 개혁하고 혁신정책 수립, 실시하여 왔지만 그럼에도 불구하고 국가 간의 혁신성과는 커다란 차이를 보여준 사례가 많았다. 따라서 혁신체제의 구조적 요소보다는 실제로 혁신체제가 기술발전을 향상시키는데 제대로 기능을 하였는가의 문제가 중요한 주제로 등장하게 되었다. 즉 구조적 접근과는 달리 기업가적 행동, 지식개발, 시장형성 및 기술이전 등과 같이 혁신체제에 있어서 행위 및 활동에 초점을 두는 새로운 시각이 대두되었다(Bergek 외, 2008; 구영우 외, 2012: 233).

이와 같은 기능적 접근은 비록 구조적 분석이 국가혁신체제의 주요 요소들과 그들의 관계에 초점을 둔다 하더라도 그 범위를 넘어서 이해하는 것이 중요하다고 보는 것이다. 혁신의 개발과 확산에 영향을 주는 모든 중요한 요인들을 확인하는 것은 중요한 일이며 이러한 일은 체제내의 행위와 기능 또한 중요하게 다루는 것이라고 본다. 즉 기능적 접근은 체제이론에서 체제는 기능을 가지지만 이 같은 기능적 측면이 국가혁신체제론에서는 거의 다루어지지 않았다고 주장한다(Edquist, 2005: 189). 단지 최근에 기능적 접근에서 체제를 종합적인 기능을 가진 복잡한 전체로서 인식하면서 이러한 갭을 메우고 있다는 것이다. 따라서 출발점은 혁신의 개발과 확산에 영향을 주는 요인에 초점을 두면서 이러한 요인들을 체제의 구조와 똑같이 혁신과정의 결정 요소로 보아야 한다고 주장한다(Muhamad 외, 2012: 878).

혁신체제의 초기 기능적 분석에서 Jacobsson & Bergek(2004)은 혁신체제가 산업발전을 지원하기 위하여 자원공급과 같은 다양한 기능이 제공되어야 하며 혁신체제의 성과는 혁신체제의 기능을 파악함으로써 평가되어진다고 주장하고 있다. 즉 체제의 성과는 체제의 기능들이 어떻게 잘 제공되느냐에 달려있다고 하면서 그들은 ①지식창조 ②연구 과정의 방향지도 ③자원 공급 ④외부경제의 창출 ⑤시장형성을 중요 기능으로 보고 있다. 반면에 Edquist(2005)는 체제의 행위에 대한 연구의 중요성을 강조하면서 기존의 문헌에 근거하여 체제행위의 리스트를 제시하고 있다. Edquist는 대부분의 혁신체제에 있어서 중요한 것으로 예상되는 행위들을 ①R&D 지출 ②역량구축: 인적자본의 창출 ③시장의 형성 ④질적 요건의 창출 ⑤조직의 창출과 개혁 ⑥네트워킹: 조직 간의 상호학습 ⑦제도의 창출 ⑧인큐베이팅 ⑨재정지원 ⑩기술이전과 상업화로 보고 있다(Muhamad 외, 2012: 878-9). 한편 최근에 Negro & Hekkert(2008)는 스웨덴의 Chalmers대학의 동료들과 함께 진행한 연구에서 ①기업가적 행위 ②지식개발 ③지식확산 ④연구방향지도 ⑤시장형성 ⑥자원동원 ⑦정당성의 창출을 중요 기능으로 주장하고 있다. Bergek 외(2008) 역시 체제접근방법을 설명하기 위하여 정치학, 사회학 및 조직이론의 시각으로부터 원용한 7가지 기능을 제시하고 있다. 그들 역시 유사하게 ①지식개발과 확산 ②연구지도 ③기업가적 실험 ④시장형성 ⑤사회적 수용 ⑥자원동원 ⑦외부효과의 개발을 중요한 기능으로 파악하고 있다.

Nelson(1993)의 주장처럼 혁신체제는 결코 전체적으로 분석되어질 수 없다. 국가혁신체제는 하나의 고립된 체제 그리고 과정이 아니라 한 경제내의 다양한 하위체제에 의해 영향을 받는다. 따라서 하위체제의 어떤 것은 혁신체제의 요소에서 배제될 수밖에 없다(Balzat, 2002). 기능 변수 역시 모든 것이 총 망라될 수는 없다. 그러므로 비록 주관적이지만 중요하다고 인식되는 요소들에 초점을 맞추고 국가 간의 차이를 밝혀내야만 한다(Edquist, 2001; Muhamad 외, 2012: 877).

여기서는 혁신체계의 기능적 접근에서 다양한 학자들에 의해 제시한 기능변수에서 공통적인 지표들을 추출하여 이를 중심으로 말레이시아 혁신체제의 기능을 분석하고자 한다. 그러나 이에 앞서 혁신체제의 구조적 측면을 먼저 살펴본다. 이는 실제로 말레이시아 혁신체제의 구조적 개혁이 일어났는지를 살펴보고 더 나아가 이러한 개혁에도 불구하고 ICT 산업의 부진이 왜 초래되었는가를 기능적 시각에서 분석하기 위함이다. 여기서 구조적 분석은 혁신체제론자들에 의해 일반적으로 수용되고 있는 변수들을 통해 말레이시아의 혁신체제의 구조적 개혁을 살펴본다1).

한편 기능적 변수는 앞에서 말한바와 같이 학자들에 의해 다양하게 제시되고 있지만 가장 최근에 Wieczorek & Hekkert(2012: 78)에 의한 논의를 중점으로 변수를 탐색해 나가고자 한다. Wieczorek & Hekkert는 혁신체제의 다양한 기능 중에서도 특히 지식개발(knowledge development)과 기업가적 행위(entrepreneurial activities)를 가장 중요한 기능 변수로 압축하고 있다. 이에 따라 여기서도 지식개발과 기업가적 행위를 주요 기능 변수로 본다. 그러나 그들이 제시한 지식개발과 기업가적 행위는 매우 포괄적인 개념이기 때문에 이를 구체적으로 살펴볼 수 있는 지표 또는 요소를 탐색한다. 일반적으로 지식개발은 R&D 활동과 밀접하므로 여기서는 R&D 지출과 인력자원을 지식개발의 대표적인 요소로 본다. 한편 기업가적 행위는 지식의 상업화와 밀접한 관계를 가지므로 기업가정신, 인큐베이팅 및 벤처캐피탈을 기업가적 행위의 대표적인 요소로 본다.

1)혁신체제론자들에 의해 제시되고 있는 구조적 변수의 유형과 내용에 대해서는 Klein-Woolthuis 외(2005: 4-6), Lamprinopoulou 외(2012: 4-6), Wieczorek & Hekkert(2012), 김시윤(2013) 등을 참조.

말레이시아 혁신체제의 구조적 개혁의 수행여부는 네 가지 변수 즉 행위자, 제도, 네트워크 및 사회기반시설을 중심으로 이루어진다. 행위자는 학자에 따라 다양하게 논의되고 있지만 여기서는 혁신체제론자들에 의해 주장되는 정부를 행위자로 보고 정부의 정책에 초점을 둔다. 제도 역시 그 의미가 다양하게 논의되고 있지만 협의의 의미에서 정부조직과 법률을 대표적인 요소로 보고자 한다. 따라서 제도 변수는 말레이시아 정부조직의 창설 및 개편 그리고 법률제정을 중심으로 살펴본다. 네트워크와 사회기반시설 변수는 하나의 변수로 분류하고 여기서는 말레이시아의 대표적인 클러스터인 ‘멀티미디어 슈퍼회랑’(Multimedia Super Corridor: MSC)을 주로 분석한다. MSC는 ICT 산업을 위한 최신의 사회기반시설이자 기업들의 네트워크를 구축하는 국가단지이기 때문이다.

ICT 산업의 발전을 위해 말레이시아 정부는 혁신체제의 행위자로서 1990년대부터 다양한 전략들을 수행하여 왔다. 정부는 포괄적인 종합적 비전으로 ‘비전2020’을 제시하였으며 구체적으로 ‘말레이시아 국가계획’(Malaysia Plan), ‘국가정보기술의제’(National IT Agenda: NITA) 및 지식기반경제종합계획(Knowledge-Based Economy Master Plan: KBEMP)의 정책을 수립, 시행하였다. 이와 함께 말레이시아 정부는 광범위한 정부조직의 창설과 개편 그리고 법률과 규칙의 제정과 같은 혁신체제의 구조적 개혁을 실시하였다. 또한 ICT 산업의 발전을 위한 사회기반시설이자 네트워크인 MSC를 구축하였다.

1) 행위자(행위): 정부의 ICT정책

(1) 말레이시아 계획(Malaysia Plan: MP)

1980년대 중반 이후 말레이시아 정부는 ICT가 생산기반경제에서 지식기반경제로 말레이시아 경제를 변화시킬 수 있는 기반으로 기능할 것으로 인식하였다. 그 결과 제6차 MP(1990-1995)에서 ICT는 제조분야의 조력자(enabler)로서의 기능이 강조되었고 1994년 ‘국가정보기술위원회’(National Information Technology Council: NITC)의 설립과 함께 이러한 인식은 더욱 더 강화되었다. 그러나 ICT 산업의 발전을 위한 본격적인 정부 노력은 1996년 제7차 MP(1996-2000)부터 진행되었다고 할 수 있다. 이는 제7차 MP에서 ICT는 글로벌경제의 중심이 될 것이고 생산성과 효율성을 증가시킬 부문으로 보면서 별도의 장을 마련하였다는 점에서 알 수 있다(Soon 외, 2001) 그리고 제7차 MP에서는 과학기술을 위해 세워진 목적들을 성취하기 위한 인센티브가 제공되었고 연구와 기술의 상업화에 주력하기 위한 R&D 프로그램이 실시되었다(Soon 외, 2001). 더욱이 제7차 MP에서 NITC는 말레이시아를 지식기반사회로 변화시키기 위한 주요 의제인 ‘국가정보기술의제’(National IT Agenda: NITA)를 수립하였으며 이 NITA를 통해 최고의 멀티미디어 기업들을 유치하기 위한 세계수준의 MSC 프로젝트를 착수하였다(MOSTI, 2007).

이후 정부는 제8차 MP(2001-2005)에서 지식기반경제를 향한 국가의 노력을 뒷받침하기 위하여 더욱 강력한 발판을 구축하였다(Abu Hassan & Omar, 2010: 255). 제8차 MP는 제조업과 서비스 부문에서 구조적 변혁을 촉진하기 위하여 투입중심적 경제에서 지식중심적 경제로 변화시키는데 초점을 두고 있었으며 특히 최신의 기술, ICT의 사용의 확대와 인력 자원의 개발을 통한 생산성과 효율성을 증대시키는데 중점을 두었다. 한편 제9차 MP(2006-2010)에서는 ICT 산업에 있어서 인적 자본의 투자를 중요한 전략으로 보고 효율적이고 유능한 노동인력을 개발하는 데 목적을 두었다(Abdullah 외, 2007: 214).

가장 최근에도 정부는 ICT부문을 말레이시아 발전계획에 있어서 승자산업의 하나로 선정하였다. 정부는 2010년 제10차 MP를 제안하였고 이를 바탕으로 ICT 산업에 새로운 투자를 개시하였다. 제10차 MP의 목적은 말레이시아가 고소득과 고생산성의 경제가 되도록 하는 것이었으며 정부는 이러한 목적을 실현할 수 있는 열쇠는 강력한 ICT 분야의 발전이라고 보았다(Oxford Business Group, 2010).

(2) 국가정보기술의제(National IT Agenda: NITA)

1996년 NITC에 의해 제시된 NITA는 ‘비전2020’에 따라 말레이시아를 발전된 국가로 변화시키기 위하여 ICT 활용을 위한 토대와 틀을 제공하는 것이었다. ‘물결에서 해일로’ 라는 주제를 가지고 NITA는 2020년까지 말레이시아를 가치기반적인 지식사회로 변화시키기 위하여 사람, 정보인프라 그리고 프로그램의 개발에 초점을 두는 국가의제였다. 여기서 물결(ripple)은 사람들에게 권한을 주고 필요한 환경을 창조하기 위한 정부계획이며 이러한 물결이 NITA 비전을 성취하기 위하여 요구되는 변화의 큰 해일(tidal wave)을 가져오는 것이었다(MOSTI, 2013).

(3) 지식기반경제종합계획(Knowledge-Based Economy Master Plan: KBEMP)

말레이시아 정부는 2000년 생산기반경제로부터 지식기반경제로의 패러다임 변화를 위하여 새로운 프로젝트를 착수하였고 2001년 정부예산에서 새로운 프로젝트인 ‘지식기반경제종합계획’(KBEMP)을 수립하였다. 이 종합계획은 7가지의 전략적 추진사항을 담고 있었다. 첫째, 필요한 인적자원을 배양하고 확보하는 것 둘째, 지식경제를 추진하기 위한 제도의 설립 셋째, 필요한 인프라를 확보하는 것 넷째, S&T 역량을 구축하는 것 다섯째, 공공부문에 의한 지식경제의 진두지휘 여섯째, 지식기반 공무원의 개발 일곱째, 지식과 정보격차를 줄이는 것이다(Ministry of Finance, 2002). 한편 가장 최근에는 기술 인프라를 개발하기 위하여 정부는 'MyICMS 886'라고 불리는 ICT 5개년종합계획을 수립하였다. 이 계획은 2006-2010년 동안에 진보된 정보, 통신 그리고 멀티미디어 서비스를 배분하는 것으로 그 본질은 소비자와 기업들을 위한 사회기반시설의 발전을 촉진하는 것이었다(Abu Hassan & Omar, 2010: 256).

2) 제도 개혁

(1) 정부조직의 개혁 및 개편

말레이시아의 국가혁신체제를 발전, 강화시키기 위한 노력은 말레이시아 국가로드맵인 ‘비전2020’을 중심으로 조직되어졌다. 그리고 이러한 노력은 말레이시아 혁신체제의 변혁과 함께 새로운 정부조직의 설립 및 재조직화로 나타났다. 1990년대 ICT와 관련된 말레이시아의 대표적인 조직개혁은 국가정보기술위원회(National Information Technology Council: NITC), 과학기술혁신부(Ministry of Science, Technology and Innovation: MOSTI), 에너지통신멀티미디어부(Ministry of Energy, Communication & Multimedia: MECM), 전자시스템연구원(Malaysian Institute of Microelectronic Systems: MIMOS Berhad) 그리고 말레이시아개발공사(Malasian Development Corporation: MDeC) 등의 설립 및 개편을 들 수 있다.

먼저 1994년에 설립된 NITC는 ICT 문제에 대한 국가최고자문기관으로서의 역할을 수행하여 왔는데 이 NITC는 총리를 의장으로 하며 공공분야, 민간분야 그리고 지역분야의 각 대표들로 구성되어 있었다. NITC는 국가이익의 차원에서 ICT를 전략적으로 관리하는 국가의 최우선적인 조직으로서 그 기능은 말레이시아 국가발전에 있어서 ICT에 관련된 문제에 대하여 정부에 조언, 권고하는 기능을 수행하는 것이었다. 가장 중요한 기능은 1996년 NITA의 수립이었다(NITC, 2014). 한편 MOSTI는 2004년 기존의 ‘과학기술환경부’(Ministry of Science, Technology and Environment: MOSTE)에서 개편된 정부조직으로 말레이시아의 지식생산과 부의 창조 및 사회행복을 추구하는데 필요한 과학, 기술의 개발과 기술혁신을 추진하여 왔다. MOSTI의 구체적 역할은 ICT와 바이오기술을 통해 새로운 경제를 발전시키기 위하여 기술, 과학 및 혁신과 인적자본을 개발하는 것이었다(Wikipedia, 2013b).

MECM은 1998년 전자통신, 방송 및 컴퓨팅 서비스의 통합이라는 개념에 기반을 둔 통신 및 멀티미디어 산업을 발전시키기 위하여 하나의 통합부처라는 기반에서 설립된 조직이다(Soon, 2001). MECM은 이후 2004년에 ‘에너지수자원통신부’(Ministry of Energy, Water and Communications로 되었고 2009년에는 내각의 재구조화에 의해 ‘에너지녹색기술수자원부’(Ministry of Energy, Green Technology and Water)로 개명되었다(Lawyerment, 2013).

한편 1985년에 설립된 MIMOS는 정부에 의해 1996년부터 공기업으로 개편되었다. 따라서 구체적인 명칭은 ‘MIMOS Berhad’로 변화되었고 주된 역할은 국가의 ICT 역량을 개발시키는 것이었다. 구체적으로 MIMOS는 인터넷서비스공급자인 JARING(Jaring Communications Sdn Bhd)를 관리하고 자회사인 'MIMOS반도체'(MySem)를 통해 와이퍼와 칩 기술부문의 연구개발 업무를 수행하여 왔다(Wikipedia, 2013a; Soon, 2001: 4). MDeC는 말레이시아의 대표적인 하이테크 클러스터인 MSC의 운영을 위해 1996년 설립된 정부소유 기업으로서 MSC내에 ICT 기업들의 설립 및 유치를 촉진하고 기업들의 네트워크를 구축하는 업무를 수행하여 왔다(Ho, 2012; Wikipedia,. 2014a; Nordin 외, 2009: 2-3).

(2) ICT 관련 법률제정

1990년대 말레이시아 정부는 ICT의 발전은 적절한 법률 없이는 이루어질 수 없으며 법률의 부재는 이러한 기술의 사용을 좌절시킨다는 인식하에 ICT 관련 법률을 대량으로 제정하였다. 정부는 특히 MSC를 지원하기 위한 다양한 입법을 제정하였는데 1997년에는 디지털서명법(Digital Signature Act), 컴퓨터범죄법(Computer Crimes Act), 전자정부법(Electronic Government Act), 멀티미디어융합법(Multimedia convergence Act), 원격진료법(Telemedicine Act)이 만들어졌다. 이후 1998년에는 통신멀티미디어법(Communication and Multimedia Act), 지적재산보호법(Intellectual Property Protection Act) 등이 제정되었다. 비록 이러한 법률들은 MSC의 설립에 의해 촉발되었다 할지라도 법률들은 말레이시아 전체에 적용되었다(Ramlan 외, 2007; Abu Hassan & Omar, 2010: 257-8).

3) 클러스터 및 사회기반시설의 구축: MSC의 설립

1990년대 말레이시아 정부에 실시된 클러스터 및 사회기반시설의 구축의 대표적인 사례는 MSC의 설립이었다. MSC는 말레이시아의 특별경제구역으로서 이 프로그램은 1996년 말레이시아 총리인 마하티르에 의해 공식적으로 제안되었다. MSC 프로그램은 ‘비전2020’의 목적을 실현하고 2020년까지 말레이시아를 선진국가로 변화시키는데 필수적인 것으로 인식되었고 이에 따라 이후 MSC가 설립되었다(Jeong, 2007). MSC는 지리적으로는 말레이시아 수도의 30km 남쪽에 위치해 있는 길이 50km, 폭 15km로 싱가포르와 비슷한 크기의 회랑지대로서 쿠알라룸푸르의 시티센터로부터 푸트라자야, 사이버자야 그리고 쿠알라룸푸르 국제공항에 펼쳐있다(Wikipedia, 2014b). 현재 MSC 지역 안에는 인터넷 기반의 기업 솔루션과 서비스공급자를 비롯하여 2,900개의 이상의 ICT 기업이 포함되어있다. 세계수준의 허브를 모델로 하여 세워진 MSC는 기업들에게 ICT 산업의 발전과 육성을 위한 최고 수준의 지식과 인프라를 제공하는 기능을 수행하여 왔다(Ho, 2012).

한편 MSC의 목표는 ICT 부문의 발전을 향상시키고 말레이시아를 지식기반적 경제로 변화시키는 것이었으며 이후 정부는 이를 위해 ‘MSC 플래그십’의 다양한 클러스터 정책을 발전시켜 나갔다(Mohan, 2006). ‘MSC 플래그십’은 크게 ‘멀티미디어개발플래그십’(Multimedia Development Flagship Cluster: MDFC)과 멀티미디어환경플래그십‘(Multimedia Environment Flagship Cluster: MEFC)로 분류되었는데 먼저 MDFC는 사회와 정부의 발전을 용이하게 할 수 있도록 기업들의 기회를 제공하기 위한 네트워크였다. 구체적으로는 네 개의 네트워크 즉 ‘전자정부 플래그십'(Electronic Government flagship), ‘다목적카드 플래그십’(Multi-Purpose Card flagship), ‘지능형학교 플래그십’(Smart School flagship) 그리고 ‘원격진료 플래그십’(Telemedicine flagship)으로 되어 있다(Mohan, 2008). 한편 MEFC는 MDFC내의 프로그램을 가능하게 하도록 고안된 것으로 ‘R&D’, ‘전자비지니스(E-business)’, ‘기술기업가(Technopreneur)’ 및 ‘바이오기술’ 플래그십으로 이루어져 있다(Mohan, 2006).

앞에서 살펴보았듯이 말레이시아는 1990년대 이후 대대적인 혁신체제의 구조적 개혁을 수립, 실시하였다. 그러나 그러한 혁신체제의 개혁에도 불구하고 ICT 산업의 발전은 다른 국가들에 비해 저조한 편이었다. 혁신체제의 구조적 접근에 의한다면 말레이시아의 ICT 산업은 급격한 성장을 이룩해야 하지만 혁신의 성과는 기대와 매우 달랐다. 따라서 말레이시아 ICT 산업의 실패는 혁신체제의 또 다른 측면 즉 기능적 측면에서 재고찰되어야 한다. 여기서 말레이시아 혁신체제의 기능적 분석은 앞의 분석틀에서 말한 봐와 같이 다섯 개의 지표를 중심으로 이루어진다. 지식개발의 지표로는 R&D 지출과 함께 R&D의 인적자원을 살펴본다. 그리고 기업가적 행위는 기업가(정신), 인큐베이팅 및 벤처캐피탈을 중요 지표로서 보고 이를 분석한다.

말레이시아 정부의 R&D 활동은 ‘우선영역연구보조금’(Research in Priority Areas Grants: IRPA)의 강화를 강조한 제5차 MP에서 최초로 시작되었다(Abdul Jalil 외, 2010: 1). 그러나 본격적인 R&D 활동은 다양한 새로운 연구보조금들이 정부에 의해 도입된 제7차 MP 이후였다고 할 수 있다. 제7차 MP의 시작으로부터 R&D 활동은 국가의 경제에 크게 기여할 수 있는 소득의 잠재적 원천으로 인식되어졌고 정부의 R&D 활동은 더욱 확대되었다(Abdul Jalil 외, 2010: 3). 제7차 MP부터 MOSTI의 공적 R&D 보조금은 더 이상 공립대학과 연구기관에 한정되지 않았으며 개별 기업에게도 적용되었다. 한편 제9차 MP에서는 다양한 새로운 보조금이 추가되는 등 정부의 R&D 활동 지원은 계속적으로 확대되어 왔다.

그러나 정부에 의한 다양한 지원 활동에도 불구하고 공공부분과 사부문에 의해 수행된 R&D 활동은 다른 국가들에 비하여 여전히 저조하였다(Abdul Jalil 외, 2010: 3; World Bank, 2014). R&D 활동을 자극하기 위한 다양한 정부 인센티브에도 불구하고 R&D 행위는 다른 국가에 비하면 계속하여 매우 낮은 수준에 있었다. GNP에 대한 비율로서 말레이시아의 R&D 지출은 싱가포르, 한국, 일본에 비해 크게 뒤쳐져왔다. 표1에서 보듯이 말레이시아의 R&D 지출은 대체로 GDP의 1% 이하에 머무르고 있었는데 이것은 한국, 싱가포르, 일본 등을 비롯한 다른 아시아 국가들에 비해 매우 낮은 수준이었다(표 1 참조).

한편 R&D 지출 외에 R&D 인적자원 역시 다른 국가에 비해 매우 낮았는데 인구 백만명당 연구자와 기술자의 수는 다른 국가들에 비해 매우 적었다. 2010년 이후에는 그전보다 상당히 증가하였으나 연구자는 1/4수준, 기술자는 적게는 1/6수준이며 많게는 1/12수준에 머물고 있을 정도로 저조한 수준이었다(표2, 3참조).

1990년대 이후 하이테크 기업의 도래와 함께 말레이시아에서도 기업가정신의 인식은 점차적으로 확대되었으며 말레이시아 정부는 기업가정신의 발전을 위해 다양한 국가적 노력을 펼쳐나갔다. 정부는 1990년대 기업가정신의 함양을 위해 '기술개발공사'(Malaysian Technology Development Corporation: MTDC), ‘중소기업개발공사’(Small and Medium Industries Development Corporation: SMIDEC)‘ 및 ’기업가개발부’(Minstry of Enterpreneur Development: MOED) 등 새로운 조직들을 설립하였다.

MTDC는 말레이시아 정부가 기술창업을 장려하기 위하여 1992년 설립한 조직으로 초창기에는 주로 국내 연구개발의 장려, 연구개발결과의 상업화에 중점을 두었다. 이후 MTDC는 상업화 활동으로 인하여 벤처캐피탈 회사로 개편하면서 벤처캐피탈이라는 개념이 익숙해지기 전부터 이미 말레이시아의 선도적인 벤처캐피탈 회사가 되었다. 1995년에는 SMIDEC이 설립되었으며 이는 주로 기업가정신의 훈련과 인큐베이터, 대출, 기술사용 등의 기능을 수행하였다. 한편 1995년 설립된 MOED는 기업가정신의 개발을 위한 정부부처로서 기업가훈련, 재정 및 사업 부지를 지원하는 기능을 수행하여 왔다. 이와 함께 말레이시아 정부는 제7차 MP를 통해 기업의 능력, 역량 및 경쟁력의 증대를 위해 국내기업들에 대한 재정지원을 실시하였다. 구체적으로 ‘MSC벤처펀드’(MSCVF), ‘연구개발상업화펀드’(CRDF), ‘기술취득펀드’(TAF), 기업성장펀드(BGF) 및 기업창업펀드(BSF)와 같은 정부후원의 펀드가 설립되었다(Linkedin, 2014).

그러나 이와 같은 정부의 지원에도 불구하고 말레이시아의 기업가정신은 싱가포르, 한국 등에 비해 매우 뒤쳐졌다. 레가툼 번영지수(Legatum Institute, 2013)에 의하면 기업가정신의 수준은 싱가포르 12위, 한국 20위, 말레이시아 45위에 위치하고 있었다. 따라서 말레이시아의 기업가정신은 이들 국가에 비해 매우 뒤쳐져있음을 알 수 있는데 이것은 말레이시아의 기업가정신은 아직 극대화되지 않았기 때문이었다. 정부는 기업가정신을 향상시키기 위하여 전통적인 방해물을 제거하는 것뿐만 아니라 젊은 기업가를 개발하는 데 있어서 대학 또는 교육제공자에 대한 장려와 함께 글로벌시장에서 경쟁력있는 기업가를 만들기 위한 인센티브를 제공하였다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 자기 고용을 촉진하기 위한 정부의 계획은 의도한 결과를 이루어내지 못하였다(UK Essays, 2014).

이와 같은 실패에 대해서는 몇 가지 일반적인 요인을 제시할 수 있는데, 먼저 소규모의 기술기업가(technopreneur)가 사업계획을 개발하는 것은 많은 비용과 시간이 요구되는데 말레이시아 소규모 기술기업가들은 이를 위한 자원을 가지고 있지 않았다는 점이다. 더욱이 아이디어를 계획으로 서류화하는 것은 대부분의 말레이시아 기술기업가에게는 익숙하지 않는 문화였다. 둘째, 말레이시아의 ICT 시장이 매우 작았다는 점이다. 기술기업가의 인재풀을 더욱 개발하기 위해서는 ICT 생산품과 서비스에 대한 수요를 촉진시킬 필요가 있는데 수요 측면은 거의 강조되지 않았다. 셋째, 말레이시아의 전자상업의 작은 규모 역시 원인의 하나였다. 말레이시아는 전자거래에 대한 공공의식이 부족하였고 인터넷을 통한 사업 문화가 발전되지 않았기 때문에 전자상업의 규모가 매우 작았다(TeAM, 2001: 6).

이러한 일반적인 요인 외에도 특별히 자금지원의 문제는 말레이시아의 기술기업가의 성장에 결정적인 방해물이 되었다. 말레이시아에서 자금지원은 부족한 세입 때문에 초기에는 매우 한정되었다. 따라서 기술기업가가 제도적 자금과 정부지원의 펀드에 접근하기는 매우 어려운 실정이었다. 그리고 말레이시아의 벤처투자자들은 인큐베이터 다음 단계에 대한 재정지원을 꺼려왔다. 이것은 말레이시아의 인큐베이터에서 볼 수 있는 많은 폐업과 함께 인큐베이터 이상의 진전이 이루어지지 않았다는 사실에서 잘 알 수 있다. 더욱이 많은 상업은행은 창조적이고 발전적인 사업을 가지고 대출을 요구하는 기업가에 대하여는 거의 재정지원하지 않았다. 산업은행과 같이 기업가를 지원하기 위하여 설립된 개발은행은 기술을 이해하지 못하였을 뿐만 아니라 ICT 기업들을 잘 지원하지 않았다. 끝으로 말레이시아에서는 기술기업가와 투자자에게 출구 기회가 마련되지 않았다는 것이다. 즉 고성장 기업에서 투자자가 자금을 인출하는 것은 거의 허락되지 않았기 때문에 기술기업가와 투자자는 그들의 투자 과실을 향유하지 못하였고 이는 기술기업가의 발전을 어렵게 만들었다(TeAM, 2001: 5).

기업의 성장과 발전을 가속화시키는 유익한 전략 및 효과적인 방법으로서 인큐베이팅의 중요성은 점차적으로 인정되어왔으며 말레이시아 정부 역시 선진 국가를 향한 국가 비전과 함께 ICT 기업의 성장을 촉진하기 위한 인큐베이션 프로그램을 수립하여 왔다(Aernoudt, 2004; Khalid 외, 2012: 88). 구체적으로 정부는 기술과 기업가정신의 창조를 위한 중요한 지원체제로서 다양한 인큐베이터를 설립하였다.

말레이시아에서 대부분의 인큐베이터는 주로 과학기술단지 또는 대학 안에 세워졌는데 대표적인 기술단지가 인큐베이터 센터를 운영하는 ‘말레이시아기술단지’(Technology Park Malaysia: TPM)이다(Ghazi, 2006: 25-6). 쿠알라룸프와 푸트라자야 사이에 위치하고 있는 TPM은 단지 안에 빌딩과 부지에 대한 차용권을 기업에게 제공하는 기능을 수행하였다(Jusoh. 2006: 26). 이외에도 말레이시아에는 ’표준산업연구소‘(Standard and Industrial Research Institute of Malaysia: SIRIM), ’큐림첨단단지‘(Kulim High-Tech Park: KHTP) 그리고 ’MSC 중앙인큐베이터‘(MCI)에 의해 운영되는 다양한 인큐베이터가 설립되었다. SIRIM은 메카트로닉, 공학디자인, 전자, 인공지능시스템과 같은 선진 제조업에 초점을 두었으며 KHTP는 1993년에 설립된 국가의 기술단지로서 산업 및 연구개발의 기능을 수행하였다. MCI는 1990년대 중반부터 운영되었으며 R&D를 지원하기 위하여 일반사무실, 실험실 등을 제공하고 ICT 중소기업의 창출을 촉진시키는 역할을 수행하여 왔다(Jusoh. 2006: 26).

이와 함께 말레이시아에는 성공적인 과학기술의 개발을 위하여 정부의 다양한 재정 인센티브가 제공되었으며 기술부문에서의 연구개발을 장려하기 위한 다양한 보조금계획이 수립되었다. ‘산업보조금계획’(Industrial Grant Scheme: IGS), ‘우선영역연구심화펀드’(Intensification of Research in Priority Areas Fund: IRPA), ‘산업기술지원펀드’(Industrial Technical Assistance Fund: ITAF), ‘MSC연구개발보조금계획’(Multimedia Super Corridor Research and Development Grant Scheme: MGS) 그리고 ‘데몬스트레이터 어플리케이션 보조금계획’(Demonstrator Application Grant Scheme : DAGS) 등이 대표적인 계획들이었다(Jusoh. 2006: 27).

그러나 이러한 국가적 지원에도 불구하고 말레이시아에서 새로운 벤처를 촉진하는데 있어서 ICT 인큐베이터의 역할은 부정적이었다. MDeC의 조사에 의하면 MSC는 말레이시아 경제, 특히 고용창출, GDP와 수출에 우호적인 영향을 미치고 진전시켰다고 한다. 그러나 ICT 기업의 성장을 촉진하는 ICT 인큐베이터의 역할은 거의 인정되지 않고 있다. 특별히 ICT 인큐베이터의 상태에 대한 조사에서 보면 말레이시아의 인큐베이터는 대부분 기초적인 인큐베이터 시설과 서비스만을 주로 제공하는 것으로 지적되었다(Mohd Saffar, 2007). 따라서 말레이시아는 여전히 1980년대에 도입된 인큐베이터 초기 버전인 1세대 유형에 머무르고 있었다. 이러한 상황은 인큐베이터의 94%가 아직도 최소한의 비즈니스 서비스를 제공하는 부동산 모델(real-estate model)에 속하였다는 것을 말해 주고 있었다. 즉 기술실험실 및 비즈니스 서비스를 제공하는 제3세대 인큐베이터의 수는 매우 적었다(Abdul Khalid 외, 2011. 654-5).

일반적으로 정부와 대학은 인큐베이터가 국가보조금을 통해 사무실 공간, 일반적인 행정서비스, 비즈니스 지원서비스 및 기본적인 훈련 등을 제공하도록 하고 있다. 그러나 말레이시아의 인큐베이터의 직원들은 상업적 지식과 경험을 가지고 있지 않았다. 또한 기업과 친밀한 관계를 유지하지 못하였기 때문에 시장에 대한 지식 역시 결핍하고 있었다. 인큐베이터의 관리자는 대체로 전직 공무원 또는 대학관계자로서 기업가보다는 행정가의 경향을 보여주고 있었고 그 결과 ‘장님이 장님을 이끄는’ 식의 수준을 벗어나지 못하고 있었다는 것이다(Ong & Hassani, 2011: 11-13).

한편 인큐베이티(incubatee)의 선발과정 역시 말레이시아의 인큐베이터의 발전에 부정적인 영향을 미쳤다. ICT 인큐베이터에서 실행되고 있는 선발은 주로 시장 특징에 중점을 두고 있었다. 인큐베이터는 새로운 시장을 창조할 수 있는 회사의 잠재력과 시장 성장성에 근거하여 인큐베이티를 선택하는 경향을 가졌으며 시장의 규모와 접근성을 중요시하였다. 이와 함께 그들은 양호한 현금흐름, 단기간에 획득할 수 있는 손익분기점, 출구옵션, 기업의 수익잠재력 그리고 벤처캐피탈로부터 투자참여를 끄집어낼 수 있는 잠재력 등을 중요한 요소로 보았다. 따라서 말레이시아의 인큐베이터 모델은 선발과정에서도 역시 여전히 제1세대 유형에서 벗어나지 못하고 있었으며 이것은 인큐베이터 발전에 부정적인 요인으로 작용하였다(Abdul Khalid 외, 2011. 664-5).

벤처캐피탈은 높은 손실가능성과 함께 높은 이익가능성을 제공하는 투자자금으로 벤처캐피탈은 위험자본으로 알려져 왔다. 그러나 경제발전은 지식기술 기반적인 부문의 성장에 주로 달려있으며 이러한 부문의 성장은 벤처캐피탈 산업에 의한 자금의 유용성에 크게 의존한다(Tradechakra, 2009). 따라서 말레이시아 정부 역시 벤처캐피탈 산업의 발전을 위해 다양한 조직과 기구 및 계획을 설립하고 수립하였다. 말레이시아 벤처개피탈 산업은 공식적으로는 1984년 고무생산물과 가구에 투자하였던 ‘말레이시아 벤처회사’(Malaysian Venture Berhad)의 설립과 함께 출발하였다. 그 후 벤처캐피탈 회사는 계속 증가하였고 정부는 하이테크 산업을 대상으로 하는 벤처캐피탈에 자금을 지원하는 다양한 계획을 수립하였다. 이에 따라 말레이시아 벤처캐피탈 회사는 1990년 6개에서 2011년 58개의 벤처캐피탈 회사55개의 벤처캐피탈 관리회사가 설립됨으로써 짧은 기간에 양적으로 급성장하였다(Landa, 2013; Ramlan 외, 2007).

ICT 산업과 관련해서는 정부는 1995년 ‘벤처캐피탈협회’(MVCA)를 설립하였고 MVCA는 기업 및 창업회사를 재정지원함으로써 벤처캐피탈 산업을 발전시켜 왔다(Landa, 2013). 그리고 이러한 지원 요구에 부응하기 위하여 정부는 2001년에는 ‘말레이시아벤처관리회사’(MAVCAP), 쁘다나자본그룹(KMP) 그리고 ‘신용보증공사’(CGC) 등을 설립하였다(MAVCAP, 2012).

한편 말레이시아 벤처캐피탈의 원천은 약 45%가 정부, 30%가 법인, 나머지는 은행으로부터 나오므로 벤처캐피탈 산업에 있어서 정부가 절대적인 비중과 영향을 지니고 있었다. 그리고 막강한 영향력을 가진 정부는 자본의 공급과 함께 벤처캐피탈 투자자를 위한 조세인센티브를 제공하여 왔다. 제9차 MP를 보면 벤처캐피탈 회사에 10년의 조세면제가 주어졌고 2005년에는 벤처캐피탈 산업의 발전을 위한 전략과 계획의 조정을 위한 원스톱 기구를 설립하였다(Securities Commission 2007). 이와 같이 말레이시아 정부는 ICT산업의 요구를 충족시키기 위한 적절한 유동성을 제공함으로써 벤처캐피탈 산업에 지속적인 지원 활동을 펼쳐왔다.

그러나 이와 같은 국가적 노력과 벤처캐피탈 산업의 양적 성장에도 불구하고 말레이시아 벤처캐피탈 산업은 많은 문제점을 노정시켜 왔다. 대부분의 벤처캐피탈 회사는 자기지속적인 성장탄력을 산출할 수 있는 충분한 규모로 발전되지 못하였고 보잘 것 없는 실적을 초래하였다. 이와 함께 전문가의 부족, 직원들의 높은 이직률, 기술상업화 및 시장 지식의 부족이라는 문제점을 보여주고 있었다(Landa. 2013). 좀 더 구체적으로 말레이시아 벤처캐피탈의 문제점을 살펴보면 다음과 같다.

1) 정부개입 또는 정책의 측면

말레이시아 벤처캐피탈 산업의 인프라는 비록 뛰어났지만 많은 정부 정책들은 예기치 못한 부작용을 초래하였다. 예컨대 1990년대 말 외국자본에 통제를 부과한 정부 결정은 벤처자본가를 포함한 외국인 투자자의 의욕을 꺾었다. 말레이시아에서 정부의 승인과정은 매우 느리고 복잡하였는데 이러한 관료의 레드테이프는 자주 투자의 포기를 가져왔다. 대부분의 벤처캐피탈 회사들이 돈보다 시간에 의해 더욱 제약된다면 시간을 지체하는 관료의 행태는 확실히 벤처자본가를 좌절시킨다(Jomo 외, 1997). 말레이시아 정부 역시 벤처캐피탈 산업의 확장을 위하여 적극적으로 행동하였지만 너무 지나친 간섭으로 인해 오히려 벤처캐피탈 산업의 발전에 부정적인 영향을 미쳤다(Lyons & Kenney, 2007).

특히 말레이시아의 인종특혜정책2)은 투자가 경제적 거래보다는 오히려 사회복지로 흐르도록 함으로써 벤처캐피탈 산업의 발전을 어렵게 만들었다. 투자를 특정 집단이나 지역으로 향하도록 함으로써 자본이익을 도외시하는 정부의 벤처캐피탈 프로그램은 대부분 저조한 경제성과를 초래한다(Jomo 외, 1997). 따라서 부미푸트라정책은 벤처캐피탈 투자결정에도 영향을 미쳤으며 결국 비말레이계의 기업가정신을 좌절시켰다. 이 정책은 명백하게 많은 화교기업가들이 그들의 벤처를 외국에서 설립하도록 만들었다. 따라서 결국 다른 국가들은 기업가를 육성하려고 노력하는 반면에 말레이시아는 오히려 그들을 떠나보내는 상황을 초래하였다. 만약 정부 정책이 호의적인 환경을 창조하는데 지원되어졌다면 이 같은 개인들은 하나의 자산으로 변화될 수 있었지만 말레이시아의 독특한 정부정책은 반대의 결과를 초래하였다(Lyons, & Kenney, 2007).

2) 벤처캐피탈의 운영 측면

벤처캐피탈의 효과성은 자금공급만이 전부가 아니며 멘토링, 운영지식, 네트워크 등에서 나타난다. 따라서 벤처캐피탈은 더 나은 네트워크, 더욱 경험적인 전문가 등의 확충을 통해 더욱 효과적인 회사로 진화되어야 하며 벤처캐피탈 전략은 단순한 양적 증가보다는 질적 발전에 더욱 초점을 두어야 한다. 그러나 말레이시아 정부의 주요 전략은 벤처캐피탈 회사가 계속 지속될 수 있는가의 문제보다 더 많은 벤처캐피탈 회사를 설립하는데 초점을 두었다. 그들은 벤처캐피탈 산업의 질적인 면보다 양적인 면에 초점을 두어 왔다. 또한 정부의 프로그램은 각각의 벤처캐피탈 기업들에게 상대적으로 작은 자금을 할당함으로써 질적 발전의 기회를 제약하였다. 한편 말레이시아 벤처캐피탈은 주로 일반행정가로서 구성되었는데 이들은 위험을 약화시키기 위하여 전통적인 분산투자를 선호하였다. 그리고 공공벤처캐피탈은 투자의 달성과 투자 관리자를 끌어오는데 보상하는 인센티브 구조로 되어 있었기 때문에 벤처캐피탈의 발전에 부정적인 영향을 미쳤다(iSpringCapital, 2011).

이와 함께 말레이시아 벤처캐피탈의 또 다른 문제는 정부의 펀드가 계속적으로 축소되어 왔다는 것이다. MAVCAP를 비롯하여 KMP, MSCVC, MTDC와 같은 공공벤처캐피탈 역시 적극적으로 투자하고 있지 않았으며 정부로부터 새로운 자금제공은 거의 없었다. 한편 민간부문이 공공부문의 이러한 공백을 채우지 못하고 있었다는 것도 큰 문제점이었다. 민간 부문의 저투자는 자산의 유형으로서 벤처캐피탈에 대한 친근성이 부족하고 손실의 위험이 상대적으로 매우 크다는 인식 때문이었다(Azmi, & Singh. 2006). 더욱이 현재 벤처캐피탈은 그들의 자금을 완전히 투자하고 있는 상태이기 때문에 더 이상 자금투자의 여력을 가지고 있지 않았다. 따라서 벤처캐피탈 회사들은 폐업중이며 전문가들은 벤처캐피탈 산업을 떠났기 때문에 벤처캐피탈의 발전은 더 이상 진전되지 못하였다(iSpringCapital, 2011).

2)부미푸트라 정책(Bumiputera policy)으로 불리는 이 정책은 말레이시아의 상권은 전체 인구 중 약 25%인 중국계가 대부분을 장악하고 있기 때문에 인종간 부의 편중 문제를 시정하기 위해 말레이시아 국민의 다수를 차지하는 말레이계를 우대하는 정책이다(Wikipedia. 2014c)

혁신체제의 구조적 분석은 기술혁신의 분석에 있어서 불충분한 것으로 인식되면서 혁신체제가 좋은 성과를 초래하게 되는 과정에 초점을 두는 기능적 분석이 새로운 접근방법으로 출현하였다. 기능적 접근은 혁신체제의 과정에서 기업가적 행동, 지식개발, 시장형성 등과 같은 기능에 초점을 둔다. 즉 기능적 분석은 혁신체제가 어떻게 잘 작동하고 있는지를 밝히는데 목적을 두고 있다(Bergek 외, 2008). 이에 따라 기능적 분석은 체제문제를 체제의 구조적 특성 때문이라는 시각을 비판하고 대신에 혁신체제의 성공을 위한 몇 가지 기능을 제시하고 있다. 여기서는 이러한 시각에서 말레이시아 ICT 산업의 부진을 살펴보았다.

말레이시아는 1990년대 이후 ICT 및 혁신의 중요성을 인정하면서 혁신체제의 변혁 및 혁신정책의 형성, 수행을 통해 ICT 산업의 발전을 위한 국가적 노력을 강구하여 왔다. 이러한 과정에서 말레이시아는 혁신체제의 구조적 개혁에 있어서 다른 ICT 강국과 매우 유사한 모습을 보여주었다. 말레이시아 역시 혁신체제의 구조적 개혁에 있어서 다른 국가와 차이가 없었다. 그러나 이와 같은 혁신체제의 개혁에도 불구하고 실제적인 성과에 있어서는 한국, 대만 그리고 싱가포르에는 상당히 뒤처지고 있었다. 여기서는 혁신체제의 기능적 접근방법에 근거하여 이러한 혁신 성과의 차이를 말레이시아의 혁신체제의 기능적 실패에 기인한 것으로 보고 기능 변수들을 분석하였다. 분석 결과 말레이시아 혁신체제의 성과는 실제로 혁신체제의 구조적 개혁이 기대한대로 잘 작동하지 못한 것으로 나타났다. R&D 지출은 다른 국가들에 비해 너무 작았으며 기업가의 창출 역시 여러 가지 장애물 때문에 제대로 기능하지 못하였다. 더욱이 기업가를 창출하고 육성하기 위한 인큐베이터 및 벤처캐피탈 산업의 지원 역시 정부의 구조적 개혁에도 불구하고 기능적인 문제로 인해 원하는 결과를 얻지 못하였다. 전체적으로 말레이시아 ICT 혁신체제의 구조적 개혁은 활발하게 이루어졌으나 기능적 측면에서 그렇지 못하였다는 것을 발견할 수 있다.

최근의 혁신체제의 기능적 접근방법은 그 동안 혁신체제의 구조적 접근방법의 부족함을 잘 지적하고 문제점을 잘 보완하는 방법으로 인식되고 있다. 그러나 기능적 시각 역시 자신들이 제시한 기능적 요인이 구조적 요인과 어떻게 다른지를 명확히 밝히지 못하고 있으며 이론적 논거 역시 불충분하다. 기능적 접근은 대체로 경험적인 사례로부터 혁신체제를 방해하는 내, 외생적인 요인을 제시하고 있는 수준에 머물고 있을 뿐이다. 따라서 모든 가능한 메카니즘이 확인되었는지도 설명하지 못하며 제시된 기능적 요인들이 더 이상 확대될 수 있는지에 대해서도 명확하게 이야기하지 못하고 있다(Wieczorek & Hekkert, 2012: 75). 이와 같이 기능적 접근방법은 아직 완전한 이론적 틀을 구축하지 못하고 있다. 다양한 문헌에서 서로 다른 일련의 기능들이 제시되고 있으며 어떠한 행위들이 포함되어야 하는가에 대한 합의도 아직 이루어진 상태가 아니다(Jacobsson & Bergek, 2004; Hekkert 외, 2007). 따라서 이러한 점들은 차후의 연구에서 활발하게 논의되어야 할 것이다.