도시에 거주하는 시민들은 일상적인 생활에 있어서 다양한 공공 서비스를 필요로 한다. 아침에 기상하면서부터 화장실에 갈 때는 하수도 서비스, 세수와 샤워를 할 때 상수도 서비스, 거주지로부터 대중교통 정류장까지 걸어갈 때 도로 서비스, 직장까지 대중교통 이용 시 버스나 지하철 서비스, 학생의 경우 교육 서비스, 유아가 있는 경우의 소아의료나 보육 서비스, 가정이나 직장에서의 쓰레기 수거 및 처리, 고령자의 경우 고령자 복지, 장애우를 위한 각종 서비스, 자연환경의 보전, 공중의 보건, 지구 온난화를 방지하는 삼림사업, 우편 및 금융의 우정사업 등 수많은 서비스들은 일상생활에 없어서는 안 될 공공서비스이다.

새로운 사회의 도래는 새로운 분야의 공공 서비스를 요구하고 있다. 특히 고령화 사회의 진전으로 인한 돌봄 서비스, 맞벌이 부부의 증가로 인한 보육서비스, 자연재해 및 인재에 대한 안전서비스 등에 대한 수요가 급증하고 있다. 그러나 이를 공급하기엔 중앙정부 및 지방정부의 재정이 어려운 국면에 처해 있다. 특히 도시지역은 인구의 증가가 극심하여, 도시정부가 시민들의 수요와 기대만큼 도시 공공 서비스를 제공하지 못하는 것이 일반적인 현상이다. 1980년대 이후 국가재정이 악화되고 그 영향이 도시에 미치자 도시정부는 중앙정부와 더불어 제공하는 공공 서비스에 대하여 다양한 개혁을 단행하였다.

도시 공공서비스의 개혁방식으로 민영화, 민간위탁, 시장의 실험(Market test) 등이 다양하게 도입되었다(Savas, 1987; Kamerman & Kahn, 1989; Hodge, 2007; 內閣府, 2010; 김주애, 2012; 地方公共団体における民間委託の推進等の關する硏究會, 2007). 일반적으로 광의의 민영화가 공공 서비스의 공급을 다양화하는 규제개혁‧자유화를 의미한다면, 협의의 민영화는 민간위탁과 자산매각을 의미하는 등 민영화는 다양한 방식을 포함한다(山本, 2001; 김주애, 2012).

도시 공공서비스의 개혁이 다양한 방식으로 진행된 것은 국가에 따라 공공서비스와 관련하여 상이한 역사와 문화를 가졌기 때문이다. 영국을 비롯한 유럽 국가들은 기본권 사상에 기초하여 20세기 초부터 공공기관이 공공서비스를 제공하기 시작하였다. 국가주의에 기초하여 발전을 모색한 일본도 공공조직이 공공서비스를 담당하였다. 반면 자유시장주의에 기초한 미국은 주로 민간조직이 공공서비스를 담당하였다(Hodge, 2007; 강인성, 2008; Doherty & Horne, 2002).

1980년대 이후 시도된 다양한 방식의 개혁은 도시 공공서비스에 소요되는 재정적 효율을 높이는 것이 주요 목표였다. 사회복지국가의 건설에 따른 중앙정부 및 지방정부의 재정악화가 무엇보다도 중요한 원인이었다(宮川‧山本, 2008). 여기에 공공조직의 내부성(internalities), 조직 내적 요인에 의한 X-비효율성, 파생적 외부효과, 지대추구, 편익의 수혜자와 비용부담자의 분리, 권력에 의한 분배의 불공정성 등에 기초한 정부의 실패도 재정의 효율성을 악화시키는 요인으로 작용하였다(김주애, 2012).

도시 공공서비스의 다양한 개혁적 시도로 각 국가에서 단행된 도시 공공서비스의 개혁은 재정의 효율성을 제고하는 데에는 다소 기여를 하였다는 평가도 있지만(Savas, 2000; 김주애, 2012; 杉田 외2, 2002) 도시공공서비스가 지녀야 할 공공성은 크게 훼손되었다는 비판도 제기되었다(DeLeon & Denhardt, 2000; 原野 외2, 2002). 이에 대하여 도시 공공서비스의 제공에는 효율성과 동시에 계속적으로 공공성을 지녀야 한다는 규범적 주장이 제기되었다. 도시 공공서비스는 시민들이 생활하는데 없어서는 아니 될 필요불가결의 공공성을 지니고 있기 때문이다. 따라서 공공성을 서비스의 주체와 관련하여 고려하기보다는 서비스의 성질에 기초하여 판단하고 각종 도시 공공서비스의 개혁에는 공공성을 유지하기 위한 규제적 시도가 부가되었다. 도시 공공서비스의 개혁방식은 국가마다 다양하게 시도되었으나 개혁의 목적은 효율성의 제고와 더불어 공공성을 지속적으로 유지시키는 것이었다고 할 수 있다. 그럼에도 우리나라에서는 도시 공공서비스 개혁의 다양성과 이에 따른 공공성 유지에 관한 학문적 관심과 연구는 매우 미진하였다.

본 연구는 도시 공공 서비스의 개혁의 다양성과 이에 수반하여 도입된 규제의 제도적 틀에 관하여 우리나라와 일본의 사례를 비교‧분석하는 것이 목적이다. 우리나라와 일본을 비교하는 것은 두 나라 모두 국가주의에 기초하여 발전을 모색하였을 뿐만 아니라 공공기관이 공공서비스를 담당하였다는 공통점에도 불구하고 도시 공공서비스의 개혁방식과 공공성을 유지하기 위한 규제의 틀은 커다란 차이를 보이고 있기 때문이다.

제2장에서 도시 공공서비스의 개혁에 관한 이론적 논의를 분석하였고 제3장에서는 일본의 사례와 우리나라의 사례를 비교‧분석할 연구의 틀을 제시하였다. 제4장에서는 자료를 분석하였으며 제5장에서는 시사점을 제시하였다.

1980년대 이후 다양한 이론들이 공공 서비스의 다양한 제공방식과 더불어, 공공성에 기초한 규제의 필요성을 제시하였다. 전자의 연구들은 크게 2가지로 분류하여 논의할 수 있다. 첫째의 논의는 효율성과 관련된다. 이들 이론들은 정부의 비대화(재정의 악화), 공공 서비스의 사유화(私有化), 공공 부문의 비효율, 증권‧금융시장의 활성화 등의 요인들이 복합적으로 공공 서비스 공급방식의 다양화에 영향을 미쳤다고 주장한다(山本, 2001; 杉田, 2002). 여기에는 거래비용이론, 경쟁시장이론, 신공공관리론이 포함된다.

거래비용이론은 공공 서비스를 제공하는 방식의 선택은 거래비용의 규모에 달려있다는 주장이다(Williamson, 1975). 각각의 공공 서비스는 수요변화에 대한 불확실성과 특수자산의 필요성 등이 상이하기 때문에 공공 서비스의 제공방식에 따라 거래비용이 상이하게 나타난다. 따라서 각각의 공공 서비스의 거래비용을 산출하여 그 중 최소의 거래비용을 낳는 방식을 채택하게 된다(宮川‧山本, 2008). 시장의 거래비용이 높으면 공공기관 등을 통한 방안이 제시되며 공공기관을 통한 공공 서비스의 거래비용이 높으면 시장을 통한 방식이 제안된다(Coase, 1937). 거래비용은 시장의 가격기제를 통해 재화나 서비스를 구할 때 발생하는 비용으로 여기에는 정보비용, 협상 및 결정비용, 계약비용 및 집행 및 감시비용 등의 시간과 노동력이 포함된다(Coase, 1937). 정보비용은 공공 서비스의 거래와 관련된 정보를 수집하고 분석하는데 소요되는 비용이며, 협상 및 결정비용은 거래 당사자간의 협상과 의사의 결정에 소요되는 비용이다. 계약비용은 거래의 계약을 체결하는데 소요되는 비용이며 집행 및 감시비용은 계약의 내용을 집행하고 집행의 이행을 감시하는 소요되는 비용을 의미한다.

한편 경쟁시장이론은 공공 서비스가 생산되는 경쟁적 경제적 환경에 초점을 맞춘다. 공공 서비스의 수혜자가 자율적으로 공급자를 선택하는 경쟁적 기제가 마련된다면 경쟁시장이 공급자를 결정하게 된다고 설명하는 것이 경쟁시장이론이다. 사회복지 서비스의 바우처 제도가 여기에 적합한 사례이다. 공공서비스의 소비자가 공급자를 선정하고 대금은 정부가 지급하는 형식이다. 경쟁시장이론은 경쟁적인 공급기제가 마련되지 않는 사례에는 적합하지 않다(Baumol et al., 1986). 그 외에는 정부가 독점적으로 생산하고 제공하는 체제가 오히려 비효율을 낳는다고 판단하고 가능한 범위 내에서 시장화를 추구해야 한다고 주장한다.

신공공관리론은 1980년대 세계적으로 확산된 신자유주의의 이념 하에 발전된 정부조직의 이론이다. 신공공관리론은 전통적 관리론과 대비하여 붙여진 명칭으로, 다양한 측면에서 전통적 관리론과 차이가 있다. 전통적 관리론이 기존 조직을 하나의 통일된 단위로 인식하고 상부로부터의 계층적 통제와 명령으로 조직을 관리한 반면 신공공관리론은 기존 정부의 조직을 준정부조직으로 세분화하고 명확한 목표의식 하에 전문가의 의한 현장관리를 강조한다. 전자가 투입에 초점을 두면서, 이미 확립된 관행과 절차에 기초한 관리를 강조하는 반면 후자는 산출에 관심을 두면서 기업경영의 원리를 따른다. 전통적 관리이론이 적절한 절차와 정치적 수급권(entitlement)에 관심을 두고 있지만 신공공관리론은 적은 비용으로 효율을 극대화할 수 있는 자원의 활용에 초점을 둔다(Araujo, 2001). 때문에 신공공관리론은 정부 규모와 기능의 축소, 정부 내 기업경영원리의 도입, 서비스 수혜자와 근접한 곳에서의 의사결정을 위한 분권화, 과정보다 결과를 강조하는 탈관료화, 정부가 제공하는 공공서비스의 민영화 등을 다룬다(Hays & Kearney, 1997).

두 번째의 논의가 공공서비스의 합목적성과 관련된 이론이다. 상기 이론들이 경제학적 관점인 효율성을 강조하고 있다면 사회학 또는 정치학적 관점의 합목적성에 기초하고 있는 것이 거버넌스 이론이다. 거버넌스 이론은 사회문제를 해결하기 위한 공공 서비스의 공급주체를 정부에 한정하지 않고 시장 및 민간부문에까지 확대하는 다양화를 주장한다. 때로는 관민의 협동도 중요한 공공 서비스 제공의 주체가 된다. 공공서비스의 문제해결 성격, 기회의 창출, 제도의 대응, 원리와 규범 등을 고려하여 서비스의 공급방식을 결정하여야 한다는 것이 거버넌스 이론의 핵심이다(Kooiman, 2003). 때문에 거버넌스의 관점에서는 공공 서비스의 효율성, 민주성, 형평성, 효과성, 책임성 등이 동시에 요구된다.

도시 공공서비스의 제공이 다양한 방식에 의하여 이루어지더라도 공공서비스의 고유 성격상 공공성은 유지되어야 한다. 이 때 공공성을 확보하기 위한 것이 규제이며 이의 필요성과 관련된 이론이 다양하게 발전되었다. 대표적으로 대리인이론, 제도적 계약론, 공공가치관리론 및 신공공서비스론을 들 수 있다. 대리인이론에 따르면 대리인은 주인에 비하여 다양하고 풍부한 정보를 가지고 있을 뿐만 아니라 대리인의 선호도 주인의 선호와 상이하다. 즉, 대리인의 행동이 반드시 주민의 의사와 일치하는 것은 아니다. 따라서 주인이 대리인의 행동을 감시하고 통제하는 과정이 필요하다. 대리인의 성과를 가시적으로 통제 내지는 평가하기 위하여 계약서 등에 대리인의 성과를 측정할 수 있는 지표 등을 구체적으로 명시할 필요가 있다. 그럼에도 불구하고 대리인의 성과를 정확하게 측정하고 통제하는 것이 매우 어렵기 때문에 대리인의 일탈을 예방하는 장치가 요구된다(Pink, 2009).

제도적 계약론은 관계적 계약론의 더욱 발전된 형태이다. 관계적 계약론(Relational theory of contract)은 이념에 기초한 계약이라기보다 현실적으로 존재하는 계약의 현상을 사회배경과의 관계 속에서 이해하는 이론이다. 관계적 계약론은 무엇보다도 공통적 계약의 규범을 강조하고 있다. 역할의 완전성, 상호대가성, 계획의 이행, 합의의 실현, 유연성, 계약적 견고성, 원상회복이익‧신뢰이익‧이행이익(연결규범), 권력의 창조와 억제(권력규범), 수단의 타당성, 사회기반의 조화 등이 관계적 계약론이 강조하는 규범이다(Macneil, 2000). 10개에 달하는 규범으로도 관계적 계약론이 포함하지 못하는 영역을 다루기 위해, 이론의 대안으로 제도적 계약론이 발전되었다(內田, 2008).

제도적 계약론은 일반적인 관계적 계약과는 상이한 특질을 가진 복지보험, 보육, 학교교육, 기업연금, 공공사업 등의 분야에 적용되어 공공의 이익 또는 공공성을 확보하기 위하여 일본에서 발전된 이론이다. 제도적 계약론은 계약체결 시 개별적인 교섭과 합의가 금지되는 경우, 재화나 서비스가 자격을 갖춘 모든 대상에게 평등하고 차별 없이 제공되어야 하는 경우, 대상자가 간접 또는 직접적인 방식을 통하여 계약의 내용과 운영에 대한 참여가 보장되어야 하는 경우, 계약의 내용과 절차가 서비스의 대상자에게 설명이 요구되는 계약에 적용되는 이론으로 일반적으로 공공서비스의 수혜자 권리를 보장하는데 주요 목적을 둔다(內田, 2008).

한편 전통적 공공관리론이 신공공관리론으로 대체된 이후 정부의 분절화, 정책결정과 정책집행의 분리, 이로 인한 책임성의 결여, 일반관리자와 전문가 사이의 갈등 등 신공공관리론의 부작용이 발생하자 공공서비스에 대한 새로운 윤리의식이 필요하게 되었다. 이에 부응하여 발전된 이론이 공공가치관리론(public value management)과 신공공서비스론이다.

공공가치는 어떠한 조직이나 개인의 활동이 사회 또는 공공에 기여하는지를 판단하는 준거로서 시민들의 정치적, 사적 권리, 이익 또는 특권, 시민들의 사회, 국가에 대한 상호의무, 정부와 정책의 관리적 원칙에 관한 규범적 합의이다(Wikipedia, 2014). 따라서 공공가치는 서비스의 질, 서비스의 성과(outcome), 정부와 시민간의 관계에 대한 시민들의 합의된 견해라고 할 수 있다. 즉, 공공가치는 시민과 정부와의 관계와 밀접하게 관련되어 있다(Moore, 1995). 이러한 공공가치는 양질의 서비스와 서비스에 대한 시민들의 만족, 사회적 안전, 가난퇴치, 공중보건 등의 서비스의 성과에 따라 형성된다.

공공가치관리론은 공공가치를 관리하여야 한다는 주장으로 공공개혁의 새로운 패러다임이다. 공공가치관리론의 대표적인 특징은 효율성, 책임성 및 형평성 등 행정이념을 동시에 고려하는 것으로 공공서비스의 개혁을 추동하는 기존의 규정이나 인센티브에 의존하지 않는 새로운 형태의 요인을 강조한다. 공공가치관리론은 전통적 관리이론이나 신공공관리론과 비교할 때 인문주의에 대해 보다 완전하고 광의의 비전을 지니기 때문에 서비스와 관련한 시민과 정부와의 관계, 집합적 선호(collective preferences), 다수의 목표, 다중 책임성 체제 등이 공공가치관리론의 핵심적 요소이다(O’Flynn, 2007). 공공가치관리론이 유의미한 것은 행정의 과정뿐만 아니라 성과(outcome) 등 통합적인 관점에 입각하여 공공서비스를 평가하기 때문이다.

둘째, 신공공서비스이론은 1980년 행정개혁의 기초가 되었던 신공공관리론에 대한 반론으로 제기되었으며, 주로 숙의민주주의와 공동체주의에 기초하여 발전하였다. 신공공관리론이 주로 주민을 고객으로 간주하고 관료들의 관리에 초점을 맞춘 반면 신공공서비스이론은 민주주의 이론에 기초한 시민과 공동체의 역할을 중시한다. 정부가 수립한 정책은 공공조직과 사조직 및 민간부문 간의 연대를 통하여 집행된다. 신공공서비스이론은 다면적 책임성을 강조하는데 공무원들은 공공서비스를 제공함에 있어서 법제도는 물론 공동체의 가치, 정치적 규범, 전문적 기준 및 시민의 이해에 주의를 기울여야 한다. 정부의 역할은 시민과 공동체와의 협상과 상이한 이해간 중개와 조정을 통하여 공통의 가치를 도출하고 이를 토대로 시민에게 봉사하는 것이다(Denhardt & Denhardt, 2000). 신공공서비스론은 신공공관리론에 대한 반론이라는 점과 공익을 강조한다는 점에서 공공가치관리론과 내용 상 깊은 연관성을 지닌다.

도시 공공서비스의 제공방식을 결정할 때는 공공성의 확보라는 관점에서 3가지 사항이 규범적 차원에서 고려되어야 한다. 3가지 사항은 대표(Representation), 권리(right)와 구제(remedy)를 의미한다. 대표라 함은 공공 서비스의 목표를 설정함에 있어서 주민의사가 반영되어야 한다는 것을 의미하며 권리는 공공 서비스가 주민의 이해와 권리를 보장하는 차원에서 이루어져야 한다는 것이다. 구제란 공공 서비스와 관련하여 주민들의 고충처리제도가 충실하게 마련되어야 한다는 것을 의미한다(Wright & Ngan, 2004). 이러한 제도는 법률 또는 조례에서 규제로 정립되어야 한다.

도시 공공서비스의 개혁은 공급방식의 다양화를 통하여 추진되었다. 다양한 방식의 특징은 정부의 역할을 축소하고 민간부문의 역할을 강화하는 것이었다. 예를 들어 영국의 경우, 사회민주주의를 통해 실질적인 복지국가를 지향하였으나 1980년대에 들어 재정적 압박을 받기 시작하였고 재정의 효율을 높이고자 다양한 방식으로 공공서비스를 제공하기 시작하였다.

정부의 역할을 축소하는 관점에서는 조건준비형정부(enabling state)와 거버넌스라는 개념이 제시되었고 민간부문의 확대라는 관점에서 민영화와 관민파트너십(public-private partnership)이라는 개념이 등장하였다. 정부의 역할을 축소하는 전자의 개념은 민간영역을 확대하는 후자의 개념으로 이어졌다. 즉 전자는 원인이고 후자는 결과라고 할 수 있다. 이러한 관점에서 본다면 도시 공공서비스의 개혁은 정부의 역할이 축소됨에 따라 민간부문이 확대하면서 발생하는 공공서비스 제공방식의 다양화, 즉 공급주체의 다양성에서 확인할 수 있다(Savas, 2000; 宮川‧山本, 2008).

공공서비스의 주체를 분류하는 방식은 매우 다양하다. 공공서비스의 생산과 공급에 맞추어 공공 공급형, 공공‧민간병행 공급형, 공공‧민간협력형, 민간위탁형, 민간공급형으로 구분하는 유형(손희준 외, 2008), 공공서비스의 제공자와 생산자를 공공과 민간으로 나누어 4가지의 유형으로 분류할 수 있다(Sava, 2000). 이를 구분하면 <표 1>과 같다.

공공서비스의 개혁이라는 관점에서 개혁의 단계에 따라 4단계로 구분하기도 한다. 개혁의 제1단계로서 정부부서, 책임운영기관, 공기업, 제2단계로서 관민공개입찰, 민간위탁, 제3단계로서 민자유치(Private Finance Initiative: PFI), 민관협력(Public-private partnership), 제4단계로서 일부 또는 완전민영화로 구분하고 있다. 이를 표로 정리하면 <표 2>와 같다(宮川‧山本, 2008).

상기에서 표기한 관민협력이라는 용어에 대한 정의는 학자에 따라 상이하다. 일본에서는 상기와 같이 관민협력을 민간위탁과 민자유치를 포함하는 개념으로 사용하지만 영국에서는 민간위탁, 민자유치, 책임운영기관화, 민영화를 포함하는 개념으로 사용한다(衫田, 2002). 본 연구에서는 관민협력은 민자유치와 민간위탁을 포함하는 개념으로 사용하고 책임운영기관화와 민영화는 별도의 개념으로 사용하였다.

우리나라에서 도시 공공서비스의 개혁에 관한 연구는 주로 민간위탁에 관하여 이루어졌다. 민간위탁에 관한 연구는 크게 연구대상에 따라 민간위탁의 성과와 과정 및 제도에 관한 연구로 대분할 수 있으며(강성철 외1, 2007; 강인성, 2008) 연구방법에 따라 비교분석과 사례분석으로 분류할 수 있다(황혜신, 2005a, 2005b). 연구대상의 다양성에도 불구하고 민간위탁에 관한 우리나라의 대부분의 연구는 민간위탁의 성과, 그 중에서도 효율성과 효과성의 평가에 관한 것이었으며 이러한 경향은 도시 공공서비스에 공통적으로 적용되었다(행정자치부, 2008; 유금록, 2012).

민간위탁 등을 통한 도시 공공서비스의 개혁이 이루어지더라도 도시 공공서비스의 공공성은 유지되어야 한다는 주장도 설득력을 얻고 있다. 민간위탁 등의 개혁이 이루어진 후에도 업무의 적법성과 타당성을 확보하여 공공 서비스를 안정적‧지속적으로 제공해야 한다. 도시 공공서비스의 공공성을 유지하기 위해 민간위탁 등의 방식으로 추진된 개혁과 더불어 다양한 규제가 논의되고 있다. 이에 따라 도시 공공서비스를 담당하는 민영화된 기관은 공공조직의 특성과 민간조직의 특성을 동시에 지니게 된다(Rein, 1989; Hodge, 2007; 出井, 2006).

OECD 국가들은 도시 공공서비스의 공공성을 유지하기 위하여 다양한 방식의 규제 틀을 도입하고 있다. 그러나 도시 공공 서비스에 대한 일반화된 규제의 틀은 발견하기 어렵고 규제의 방식과 모형도 도시 공공서비스의 종류와 정부의 레벨에 따라 매우 다양하다(Hodge, 2007). 규제의 폭은 정부의 제도적 규제로부터 계약적 규제에까지 광대하며, 규제의 방식도 복합적이다.

도시 공공서비스의 제공에 관련된 규제는 크게 2가지 이론을 통하여 정당화된다. 첫째, 제도적 계약론은 공공서비스의 성격에 따라 일정한 규제가 수반되어야 한다는 점을 강조한다. 제도적 계약론은 보통법에서 발전된 공의 직업(Common callings)의 법리1)에 기반한 것으로 가스, 전기, 수도, 전신전화 등의 공익적 공공서비스의 제공에 있어서 차별금지, 계약거부 금지 등의 일정한 규제를 정당화한다(內田, 2008). 이에 관하여 독일에서는 기본권에 기초한 규제와 평등원칙의 규범 등이 논의되었다(原野 외2, 2002).

둘째의 논의는 공공가치관리론과 신공공서비스론으로 대표되며, 규제의 정당화 주장은 1980년대 이후 추진된 도시 공공서비스의 개혁이 낳은 다양한 방식에 대한 부작용으로부터 발전되었다. 신공공관리론에 따른 도시 공공서비스의 개혁에 대한 부작용의 예로서 불완전한 계약(Kettl, 1993), 공공부문의 관리자와 민간기관의 유착(DeHoog, 1985), 서비스 질의 저하(Lavery, 1999), 사회적 약자의 해고(Starr, 1987), 민주적 거버넌스의 저해(deLeon & Denhardt, 2000) 등이 예시되었으며 무엇보다도 정부의 책임성 저하가 집중적으로 제기되었다(Starr, 1987; Kettl, 1993; Milward, 1996; Moe, 1987). 이들 논의에서는 서비스 관리감독의 비용 등 사회적 비용이 상승한다는 비판에도 불구하고 책임성의 확보를 위해 어느 정도의 정부의 규제는 불가피하다고 주장한다. 상기의 논의를 종합하면 도시 공공서비스의 제공에 따른 규제는 보통법 법리에 의한 규제와, 도시 공공서비스의 개혁이라는 관점에서 시장기능을 저해하는 요인이나 왜곡된 시장의 기능을 교정하는 규제가 주를 이룬다. 이에 더하여 미국, 영국, 일본에서는 도시 공공서비스의 민간사업자에 대한 규제의 경우 경제학적 관점에만 머물지 않고 모든 수혜자에게 적절한 품질의 재화와 서비스를 평등하게 보장하는 규제 등을 포함하였다. 이는 공공부문에 적용되었던 공공윤리가 관민파트너십에 의한 제공에도 적용되어야 함을 보여준다(Aldridge & Stoker, 2002).

우리나라에서는 정부조직법과 지방자치법에서 공공서비스의 위임과 위탁을 규정하고 있으며 민간위탁에 위한 포괄적인 규정은 행정자치부가 제정한 “행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정”이라는 대통령령이다. 물론 다양한 개별법에서도 위임과 위탁에 관한 개별규정을 갖고 있다(김주애, 2012).

일본에서도 도시 공공서비스 개혁은 입법부의 주요한 정책적 과제였을 뿐만 아니라 행정부도 지속적으로 추진하였던 과제였다. 이를 위하여 2006년 “경쟁의 도입에 의한 공공서비스 개혁에 관한 법률”이 제정된 이후 공공서비스의 개혁에 관하여 체계적인 추진과 규제가 이루어졌다. 2009년에는 “공공서비스 기본법”을 제정하여 공공서비스가 국민생활에 없어서는 안될 기반임을 명백히 하고 이의 실현을 위한 기본이념과 각 정부의 책무를 제정하였다.

1) 도시 공공서비스의 공급주체 비교의 틀

본 연구는 1980년 이후 도시 공공서비스의 개혁이라는 흐름 속에서 나타난 제공방식의 다양성을 비교하는 것이다. 이런 관점에서 볼 때 도시 공공서비스의 다양화는 다양하게 분류된다. 계약이라는 관점에서 민간위탁계약형, 제공계약창설형, 제공주체의 민영화, 내부시장형으로 구분하기도 하고(內田, 2008) 앞 절에서 설명한 바와 개혁의 단계별로 구분하기도 한다.

본 연구에서는 비교의 가능성을 높이기 위하여 앞 절에서 논의한 틀에 따라 개혁의 단계별 비교 즉, 제1단계의 책임운영기관화, 제2단계의 관민공개입찰과 민간위탁, 제3단계인 민자유치를 비교의 틀로 하였다. 제4단계인 민영화는 지방정부의 레벨에서는 민영화의 사례가 적기 때문에 본 연구에서 생략하였다. 일본과 우리나라의 도시 공공서비스의 개혁의 특징과 현황을 3단계로 구분하여 비교‧분석하였다.

2) 공공성 확보를 위한 규제 비교의 틀

도시 공공서비스의 제공방식은 개혁에 의하여 다양해졌지만 공공서비스가 지니는 공공성에 기초하여 다양한 형태의 규제가 부과된다. 국가와 시대에 따라 규제의 형식이 변화되어 다양한 조합이 가능하지만 본 연구에서는 우리나라와 일본의 법률과 조례에서 규정하는 규제의 내용과 형식을 비교‧분석하였다.

규제는 사회적 규제와 경제적 규제로 분류하는 장점도 존재하지만(Salamon, 2002) 이에 따른 구별과 차별성이 점차 모호해지고 있기 때문에(김태윤, 2012) 본 연구에서는 투입요소기준 규제, 성과기준 규제, 경제유인 규제, 시장기반 규제의 분류를(최병선, 2009)를 활용하였다. 투입요소기준 규제는 “규제목표의 달성을 위해 반드시 갖추어야 할 요건이나 이행하여야 할 행동 등에 대한 기준(즉 투입요소기준)을 설정하고, 피규제자가 이 기준에 부합되는 조치나 행동을 취하고 있는지를 확인‧감시하는 방식으로 이루어지는 규제”(최병선, 2009: 3)로서 가장 일반적인 형태이다. 대표적인 예로서 건물의 시설기준 등을 들 수 있다. 성과기준 규제는 “피규제자가 도달해야 할 최소목표치(required outcome)를 설정하고 이 기준치에 도달(부합)하기 위한 수단과 방법은 전적으로 피규제자의 자율적인 선택에 맡기는 방식의 규제”(최병선, 2009: 9)로서 자동차 배기가스의 기준을 들 수 있다.

경제유인 규제와 시장기반 규제는 규제의 기준을 설정하지 않고 피규제자의 자발적인 행동을 유인하는 방식이다. 전자는 피규제자의 행동에 따라 상이한 경제적 유인을 부여함으로써 규제자가 의도하는 목표를 달성하고자 하는 방식으로 쓰레기 종량제가 대표적인 예이다. 후자는 “규제문제의 해결에 만족하지 않고 규제수단의 경제적 효율성을 증가시키고자 하는 한 차원 높은 고려의 산물”(최병선, 2009: 16)로서 정보공개제도가 대표적인 예이다. 따라서 본 연구에서는 도시 공공서비스의 형태에 따라 규제의 유형이 어떻게 다른지 분석하였다.

1)숙박업이나 운송업의 경우 일반대중에게 부당하게 계약의 체결을 거부할 수 없다는 법리를 의미함.

우리나라와 일본은 1980년대 이후 도시 공공서비스의 민영화와 민간위탁 등 공공서비스의 개혁을 추진하였다. 우리나라에서는 1980년대 공기업의 민영화, 민자유치, 민간위탁이 주를 이루었다(김주애, 2012). 민간위탁이 도입될 당시에는 건물보수, 청소 등 기술적 서비스 위주였으나 1990년대부터는 사회복지사무, 회계사무, 연금사무, 정보 기술인프라 사무 등 정부의 주요 사무까지도 민간위탁의 대상이 되고 있다(강성철 외1, 2007). 일본에서도 1990년대 이후 행정 서비스의 효율화와 행정의 슬림화가 행정개혁의 주요 주제가 되어 고이즈미, 아베 등의 자민당 정부는 물론 민주당 정부로까지 이어졌다. 독립행정법인, 관민공개입찰제도(시장화 테스트), 민간위탁, 지정관리자제도, 민자유치(Private Finance Initiative) 등의 방식을 통하여 행정 서비스의 개혁이 이어졌다(宮川 외1, 2008).

1) 제1단계 독립행정법인화(책임운영기관화)의 특징과 현황

일본에서는 공공서비스의 제1단계 개혁조치로 독립행정법인화(책임운영기관화)가 추진되었다(總務省, 2014a). 일본의 책임운영기관에 해당하는 것은 독립행정법인이었는데, 일본 독립행정법인통칙법에 따르면 이 책임운영기관은 “국민생활 및 사회경제의 안정 등 공공상의 견지로부터 실시하는 것이 필요한 사무와 사업으로서, 중앙정부가 직접적으로 실시할 필요가 없는 범위의 내에, 그러나 민간이 주체가 되어 반드시 실시되지 않을 가능성이 있는 경우 또는 하나의 주체가 독점적으로 실시할 필요가 있는 경우, 효율적 동시에 효과적으로 실행할 목적”(법, 제2조)으로 설립된 법인이다. 중앙정부의 차원에서는 1999년 독립행정법인통칙법에 의하여 책임운영기관이 설립되기 시작하였다.

도시정부레벨에서는 2003년 지방독립행정법인법의 제정을 통하여 독립행정법인이 설립되었다. 시험연구, 대학의 설치와 관리, 경비가 사업으로부터 충당할 수 있는 수도, 공업용수도, 궤도, 자동차운송, 철조, 전기, 가스, 병원 등의 사업, 사회복지사업사업, 법령에서 규정한 공공적인 시설의 설치와 관리 등을 대상으로 지방정부는 독립행정법인을 설치할 수 있었다(지방독립행정법인법).

일본에서 독립행정법인은 중앙정부는 물론 지방정부의 레벨에서도 활발히 실행된 개혁이었다. 2013년 10월 1일을 기준으로 중앙정부 차원에서 100개의 독립행정법인이 설치되었다(總務省, 2014a). 한편 지방정부의 레벨에서는 2014년 4월 1일 기준으로 총 119개의 지방독립행정법인이 설치되었다. 지방대학 65개, 공영기업 43개, 시험연구기관 10개, 사회복지기관 1개가 지방독립행정법인으로 개혁되었다. 매년 증가하는 추세이며 2013년 비하여 8개가 증가하였다. 공영기업은 주로 병원이었다(總務省, 2014b).

우리나라에서 일본의 독립행정법인에 해당하는 것이 책임운영기관이다. 우리나라는 1999년 “책임운영기관의 설치‧운영에 관한 법률”을 제정하고 이에 근거하여 조사연구형, 교육훈련형, 문화형, 의료형, 시설관리형 등의 형태로 설치하였다(법 제2조). 우리나라의 경우 중앙정부의 수준에서는 2013년 17개 부처에서 37개의 책임운영기관을 설치하였으며(안전행정부, 2013) 지방정부의 수준에서는 개혁실적이 매우 저조한 편이다. 2008년 서울특별시가 서울역사박문관, 서울시립미술관, 서울시교통방송을 책임운영기관으로 개혁한 것이 전부이다(이경호‧김정욱, 2012).

2) 제2단계 관민공개입찰과 민간위탁

(1) 관민공개입찰

관민공개입찰은 일본에서는 시장화테스트(市場化テスト)라고 하는데 공공부문과 민간부문 중 어느 주체가 보다 국민의 기대에 부응하는가를 국민이 판단하는 제도로서 2006년 “경쟁의 도입에 의한 공공서비스 개혁에 관한 법률(이하 공공서비스 개혁법)”에 의하여 도입되었다. 공공서비스 질의 유지·향상과 경비삭감을 목표로 고이즈미 내각이 채택한 도시 공공서비스 개혁 중의 하나로 공공서비스의 제공책임이 공공기관에 지속적으로 귀속된다는 점에서 제공의 책임이 민간부문에 이양되는 민영화와는 다르다. 민간에 낙찰된 이후 사고로 인한 배상책임은 정부가 담당하게 된다. 지방정부의 관민공개입찰은 중앙정부가 강력하게 권장하는 제도이지만 강제규정은 아니다. 따라서 지방정부 레벨의 관민공개입찰제도는 지방정부의 자율적 결정에 따라 정해진다. 그러나 일본에서는 찬‧반론이 격렬했음에도 불구하고 중앙정부 뿐만 아니라 지방정부의 수준에서도 강력하게 추진되었다.

2009년 4월 1일을 기준으로 8개 광역지방정부, 6개 기초지방정부에서 관민공개입찰제도를 도입하였고 2020년까지 예상목표의 50%에 도달할 것으로 예상하고 있다. 예상보다 관민경쟁제도의 도입실적이 낮은 이유는 대상업무의 확정이 늦어지는 것이 첫째의 이유이고 관민공개입찰을 담당할 전담부서의 설치가 미비한 것이 두 번째의 이유로 지적된다. 관민공개입찰의 결과 수반되는 직원의 고용문제도 중요한 걸림돌이다(みずほ綜合硏究所, 2010).

관민공개입찰의 대상은 호적등본, 납세증명서, 외국인등록원표의 복사, 주민표의 복사, 호적부표의 복사 등 창구관련업무, 지방세, 국민건강보험료, 공영주택의 체납대금, 공립병원의 의료비 미수금 등 징수관련업무, 수도시설, 공업용 수도시설, 하수도 관련시설의 공공시설물의 관리, 총무성 소관의 지정통계조사, 문부과학성 소관의 지정통계조사 등이다(みずほ綜合硏究所, 2010). 관민공개입찰의 유형에는 지방정부가 참여하지 않는 부전패형(不戰敗型), 관과 민이 경쟁하는 관민경쟁형(官民競爭型), 민간부문이 위탁제안을 하는 제안아웃소싱형으로 구분되어 실시된다(榊原, 2006).

우리나라에는 관민이 동시에 공개입찰에 참여하는 관민공개입찰제도는 도입되지 않았다. 반면 민간부문의 공개입찰은 다음 절에서 논의하는 민간위탁이 주를 이룬다.

(2) 민간위탁

우리나라에서 주를 이루는 도시 공공서비스의 개혁은 민간위탁이다. 우리나라에서 민간위탁에 관한 연구가 본격적으로 이루어진 것은 2000년 이후이다. 민간위탁의 과정, 문제점, 개선방안, 집행에 관한 연구(박순애, 2002; 박윤희‧박천오, 2011), 민간위탁 계약유형에 관한 연구(김재훈, 2005), 민간위탁 결정 및 도입에 관한 연구(이근주, 2009; 김주애, 2012), 효율성, 만족도, 서비스의 질 등 민간위탁 성과 및 평가에 관한 연구(황혜신, 2005a; 강인성, 2010; 김주애, 2012), 지방정부의 민간위탁 실태와 문제점(류숙원, 2013) 등 다수의 연구가 잇따라 발표되었다.

특히 1997년 IMF 구제금융 이후 정부의 비효율을 청산하고 사회의 경쟁력을 높인다는 관점에서 민간위탁에 대한 관심이 높아졌다. 중앙정부의 레벨에서도 2012년을 기준으로 18개 부처가 80개 기관에 법령에 기초한 민간위탁을 실시하고 있다(서재호, 2012).

지방정부의 민간위탁은 2008년 행정안전부가 결정한 「지방조직 개편안」이 시발점이 되었다. 새로이 도입된 지방정부의 총액인건비제도에 맞추어 1만 명의 지방공무원과 10%의 총액인건비를 감축한다는 목표가 지방조직개편안의 핵심사항이었다. 지방정부는 이에 부응하기 위한 수단으로 민간위탁을 적극적으로 활용하기 시작하였다(류숙원, 2013). 지방정부는 2011년을 기준으로 전국에서 6,990건의 민간위탁 사업을 실시하였으며 특별‧광역시에서 11.8%인 823건, 도에서 4.3%인 304건, 시에서 37%인 2,588건, 군에서 15.4%인 1,077건, 자치구에서 31.4%인 2,198건의 사업이 민간위탁된 것으로 조사되었다(<표 3> 참조). 광역단위보다는 기초단위에서 민간위탁을 적극적으로 활용하는 것으로 나타났다. 광역단위에서는 특별‧광역시가 도보다 민간위탁의 활용도가 높다(배성기, 2012).

2013년을 기준으로 각 지방정부에서 차지하는 민간위탁의 예산을 비교하면 점차로 감소하고 있다. <표 4>를 보면 전국적으로 민간위탁이 전체예산에서 차지하는 비율은 6%로 일정하지만 일반시를 제외하곤 시도본청, 자치구와 군에서 민간위탁은 점차 감소하는 것으로 나타났다.

광역지방정부 중에는 서울특별시가 가장 적극적으로 민간위탁을 실시하였다. 2012년 기준으로 342건의 사무를 민간위탁으로 처리하였다(서울특별시, 2012). 민간위탁분야는 공공시설형이 186건으로 가장 상위를 차지하고 있으며 이어서 공공사무형이 115건, 수익창출형이 35건, 기타 유형이 6건이었다(<부록표 1> 참조). 계약기간은 통상 3년이 가장 다수를 차지하였으며 46%인 156건이 공개입찰을 통하여 계약하였다(<부록표 1> 참조). 위탁업체는 사단법인, 재단법인, 주식회사, 공사와 공단 등 매우 다양하다(<부록표 1> 참조).

우리나라의 민간위탁 중에서 공개입찰에 의한 것이 앞에서 논의한 일본의 부전패형 관민공개입찰과 동일하다. 일본의 민간위탁은 지방정부마다 다양한 특색을 지녔다. 그 중 공통적인 특색은 민간위탁의 과정에서 주민과의 협동이 강화되었다는 점이다. 실제로 지방정부가 민간위탁을 결정하기 이전에 주민이나 민간부문의 제안을 수렴하는 사례가 점차 증가하였다(地方公共団体における民間委託の推進等の關する硏究會, 2007).

일본 민간위탁의 상황을 2010년을 기준으로 분석하면 아래와 같다. 주요 대상업무는 본청사의 청소, 본청사의 야간경비, 안내와 접수, 전화교환, 공용차 운전, 학교급식(조리), 학교급식(운반), 학교관리원 사무, 상수도 검침, 도로유지보수와 청소, 정보처리와 청내 정보시스템 유지, 홈페이지 작성 및 운영, 조사와 통계, 총무관계 업무이다. 2004년도에 비하여 2010년 민간위탁이 전체적으로 증가하였다. 지방정부별로는 도도부현과 정령지정도시가 시정촌이나 자치구보다 적극적이었다(<부록표 2> 참조). 이 점이 우리나라와 상이한 점이다. 우리나라에서는 기초지방정부가 민간위탁을 더욱 적극적으로 추진하였다.

공공시설의 민간위탁과 유사한 제도가 일본의 지정관리자제도이다. 엄격한 의미에서 지정관리자제도는 민간위탁은 아니며 행정처분에 해당한다. 이에 대해서는 다음 절에서 논의하였다.

(3) 지정관리자제도2)

일본의 지방정부는 공공시설물을 위탁경영할 경우 공공단체에만 한정하였다. 그러나 지정관리자제도는 공공시설물의 관리와 운영을 주식회사를 포함하여 영리기업, 재단법인, NGO법인, 시민단체법인 등의 단체에 위탁시키는 제도로서 행정처분에 해당한다(出井信夫, 2006). 지정관리자제도는 공공시설의 관리방식을 개선함으로써 공공 서비스 제공과 관련된 경비의 절감이라는 효율성 측면뿐만 아니라 공공 이익의 신장이라는 공공성을 동시에 지향한다.

지정관리자제도가 도입된 이후 다양한 공공시설들이 지정관리자에 의하여 운영되었다. 첫째, 레저‧스포츠 시설이다. 여기에는 경기장, 야구장, 체육관, 테니스장, 풀장, 스키장, 골프장, 해수욕장, 국민숙사 및 숙박휴양시설 등이 포함되어 있다. 둘째의 부류는 산업진흥시설로서 산업정보제공시설, 전시장 시설, 견본시 시설, 개방형 연구시설이다. 셋째의 부류는 지방정부의 기반시설로서 주차장, 대규모 공원, 수도시설, 하수도종말처리장, 케이블 텔레비전 시설 등이다. 넷째, 교육 및 학예시설로서 현‧시민회관, 문화회관, 박물관, 미술관, 자연의 집, 바다나 산의 집 등이 속한다. 끝으로 사회복지시설로서 병원, 특별양호노인홈, 개호지원센터, 복지‧보건센터 등이 해당된다.

지정관리자제도가 도입된 이후 각각의 지방정부는 적극적으로 지정관리자제도를 실행하였다. 2012년 기준으로 전국에서 73,476개의 공공시설이 지정관리자에 의하여 운영‧관리되었다(<표 5> 참조). 지정관리자 중에서 민간비율은 33.2%를 차지하였다(<표 6> 참조).

지정관리자도 공개경쟁에 의하여 이루어지는 비율이 점차 증가하였다. 2012년 공개경쟁의 도입비율은 43.8%에 해당하였다(<표 7> 참조). 우리나라의 경우 지정관리자제도는 도입되어 있지 않다.

3) 제3단계 민자유치

일본에서 민자유치(Private Finance Initiative)는 1999년 9월 「민간자금 등의 활용에 의한 공공시설 등의 정비 촉진에 관한 법률(PFI법)」이 시행된 이후 꾸준히 증가하였다.

2010년 12월 31일 기준으로 지방정부의 사업은 278건으로 총 375건의 과반수를 차지하였고 점차 확대되는 분위기이다. 민자유치 사업은 2020년까지 적어도 10조엔 규모 이상으로 확대될 것으로 예상된다. 2011년 조사에 따르면 광역지방정부의 수준에서 71건, 시구정촌의 기초지방정부의 수준에서 291건, 조합의 수준에서 13건 총 375건으로 2010년도에 비하여 97건 증가하였다(<표 8> 참조). 민자유치의 사업별 분포를 보면 BTO(Build-Transfer-Operate)3)가 61%, BOT(Build-Operate- Transfer4)가 13.7%, DBO(Design-Build-Operate)5)가 9.9%이다(<표 9> 참조). 일본의 경우 민자사업의 84.1%가 PFI법에 기초하며, 사업의 61.5%가 종합평가 일반경쟁입찰, 38.5%가 공모형 제안서(수의계약)에 의하는 것으로 조사되었다(總務省地域力創造グル-プ地域振興室, 2011).

우리나라의 민자유치는 1998년 「사회기반시설에 대한 민간투자법」의 제정 이후 지방정부가 민간투자사업에 대한 조례와 민간투자사업 심의위원회 조례를 제정하여 본격적으로 추진하였다. 정부별 민자유치 현황은 <표 10>과 같다. 중앙정부의 레벨에서 총 147건의 민자유치가 이루어지고 있으며 광역지방정부의 레벨에서 87건, 기초지방정부의 레벨에서 193건, 대학 및 교육청 등에서 206건이 실행되고 있다. 민간투자의 형태는 BTL(Build-Transfer-Lease)6)가 BTO보다 압도적으로 많은 것으로 나타나 지방정부의 재정적 부담이 커질 가능성이 매우 큰 것으로 보인다.

1) 법률 및 조례의 일반적 규제

신공공관리론에 기초한 도시 공공서비스의 개혁이 진행되는 가운데에서도 이에 대한 비판이 적지 않았다. 비판론은 공공서비스의 개혁이 반드시 개혁목표를 달성하는 것은 아니라는 점과 효율성의 추구가 도시 공공서비스의 공공성을 해친다는 점에 초점을 맞추고 있다. 거래비용이론, 경쟁시장이론, 신공공관리론에 입각하여 불완전계약과 계약의 실패(Kettl, 1993; Dehoog, 1985), 형평성의 부족(deLeon & Denhardt, 2000), 공공서비스와 경쟁원리의 한계(原野 외2, 2002; 三橋 외2, 2006; 辻山 외2, 2010), 법적미비(국민권익위원회, 2010) 등의 문제점이 지속적으로 제기되었다.

일본에서는 1990년대 이후 도시 공공서비스의 다양화가 이루어지는 가운데 신공공관리론에 대한 비판을 토대로 “좋은 사회를 만드는 공공 서비스를 고려한 연구회”가 발족되고 “공공 서비스의 재생과 쇄신으로 불안사회로부터의 탈출: 안심을 보장하는 효과적인 정부를 위하여”라는 보고서가 발간되었다(良い社會をつくる公共サ-ビスを考える硏究會, 2006). 이 보고서를 기점으로 공공성의 확보를 위한 민간의 노력이 민주당정부의 출현과 자민당의 협조와 맞물려 2009년 「공공서비스기본법」의 제정으로 이어졌다. 공공서비스기본법의 영향으로 치바현 노다시(野田市)에서는 최초로 공계약(公契約) 조례가 제정되었다.

공공서비스기본법은 “안전하고 양질의 공공서비스가 확실하게, 효율적으로, 적절하게 제공되는 것, 다양화하는 국민의 수요에 정확하게 대응하는 것, 국민의 공공서비스의 자주적‧합리적 선택, 공공서비스에 관한 정보의 제공, 국민의견의 반영 등이 이루어지는 것, 애로나 분쟁의 경우 신속‧정확한 처리하는 것”을 기본이념으로 규정하고 이에 따른 국가와 지방정부의 책무를 규정하였다(법, 제3조, 제4조, 제5조). 특히 국민에게 신속하게 정보를 제공할 의무와 공공서비스의 시책과정에 국민의 의견을 반영할 의무를 규정하였다(법 제9조).

이러한 기조 하에서 제정된 공계약조례는 지방정부와 건설 및 토목사업을 계약하는 경우 노동자의 최저임금을 제한하는 내용을 담고 있다. 이 규제는 종전 신공공관리론에 기초한 도시 공공서비스의 개혁이 공무원의 고용조건을 악화시킨다는 비판을 수용한 조치이다. 1억엔 이상의 모든 공사 및 제조의 계약, 1,000만엔 이상일 때는 시장이 특별히 정하는 경우의 계약에 적용된다(野田市, 2009).

그런데 우리나라의 경우 공공서비스의 이념이나 기준에 관한 일반적인 규정으로서의 법률이나 조례는 없다. 다만 민간위탁에 관한 일반법인 정부조직법, 지방자치법, 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정(대통령령)과 민간위탁에 관한 각 지방정부의 조례와 규칙 등이 존재한다. 이들은 주로 민간위탁에 초점을 맞추기 있기 때문에 아래 민간위탁의 절에서 논의하였다.

2) 도시 공공서비스의 제공방식별 규제

(1) 지방독립행정법인화의 규제

일본의 지방독립행정법인의 설립과 관련된 규제는 지방독립행정법인법에서 규정하고 있고 지방정부가 제정하는 지방독립행정법인시행조례는 주로 지방독립행정법인 평가위원회(이하 평가위원회)에 관한 사항을 규정하고 있다.

지방독립행정법인법은 대상업무, 설립절차, 재산적 기초, 목표에 의한 관리와 평가, 재원조치 등에 관한 규제를 규정한다. 대상업무는 시험연구, 대학의 설치와 관리, 수도, 공업용수 등의 공영기업, 사회복지사업의 경영을 예시하고 있다. 설립절차는 지방의회의 의결을 거쳐 정관을 결정하고 이를 상위 지방정부의 장 또는 총무대신의 인가를 받아야 하는 과정을 규정한다. 지방독립행정법인의 재산출연은 지방정부에 한하며 목표, 계획, 평가, 업무운영이라는 업무사이클을 의무적으로 수행해야한다. 지방정부의 장은 지방의회의 의결을 거쳐 중기목표를 설정하고 법인의 장은 중기계획 및 연도계획을 작성하여 지방정부 장의 승인을 받아야 한다. 평가위원회는 연도계획 및 중기목표의 사업실적을 평가하고 이를 법인 및 지방정부의 장에게 공지하고 공표한다. 지방정부의 장은 연도의 평가결과 및 중기계획에 관계있는 보고서와 평가결과를 지방의회에 보고하여야 한다.

한편 우리나라 지방정부의 책임운영기관 법적근거는 일본과 같이 독립적인 법률이 아니라 중앙정부의 “책임운영기관의 설치‧운영에 관한 법률(책임운영기관법)”이다. 해당 법률 제6조 “지방자치단체의 책임운영기관 제도의 도입”에서는 “교육부장관, 안전행정부장관 및 지방자치단체의 장은 이 법의 취지에 따라 지방자치단체에 책임운영기관에 관한 제도를 도입하도록 노력하여야 한다”고 규정하고 있다. 세부 규제들은 이 법과 각 지방정부의 조례에서 필요에 따라 규정된다.

책임운영기관법에 따르면, 대상사무는 사업적‧집행적 성질의 사무로서 성과측정이 가능하고 재정수입의 일부라도 확보할 수 있는 것으로 한정한다. 관련기구로는 기관의 사업성과의 평가와 기타 운영에 관한 사항을 심의하기 위하여 책임운영기관운영심의회를 설치하여야 한다. 또한 심의회의 평가결과, 책임운영기관의 존속여부 및 제도의 개선을 심의‧평가하기 위하여 운영위원회를 설치해야 한다. 책임운영기관은 특별회계에 의하여 운영된다. 소속 직원의 신분은 공무원으로 유지하되 계약직 직원을 새롭게 임용할 수 있으며 기관장도 계약직으로 제한된다. 책임운영기관의 공공성을 위한 규제로는 위원회와 심의회는 책임운영기관의 평가결과를 공표하여야 한다는 규정을 두고 있다(법 제14조와 제45조).

서울특별시의 “책임운영기관의 지정 및 운영에 관한 조례”에 따르면 책임운영기관의 대상사무는 상위법과 대동소이하다. 공공성을 확보하기 위하여 시장은 기관장에게 사업목표를 부과하고 기관장은 사업운영계획을 시장으로부터 승인을 받도록 하고 있다.

또한 “책임운영기관의 사업성과의 평가, 책임운영기관의 존속여부 및 관련제도의 개선 등에 관한 중요사항을 심의‧평가”하기 위하여 책임운영기관 운영위원회를 설치하도록 규제하고 있다(조례 제9조). 책임운영기관의 평가결과는 공표하도록 하고 있다.

상기의 규제들을 분석해보면 일본의 책임운영기관의 설치와 운영이 보다 엄격한 규제 하에서 이루어지고 있음을 알 수 있다. 대표적으로, 민주적 통제인 지방의회의 심의와 정보공개의 대상이 우리나라보다 확대되어 있다. 각종 보고, 심의와 평가, 허가 등은 투입요소기준이며 정보공개의무는 시장기반 규제이다.

(2) 관민공개입찰의 규제

2006년 제정된 일본의 공공서비스 개혁법은 중앙정부의 관민공개입찰과 지방정부의 관민공개입찰을 함께 규정하고 있다. 지방정부의 관민공개입찰은 임의적 규정이기 때문에 공공서비스 개혁법에 의한 관민공개입찰과 지방정부의 조례에 의한 관민공개입찰로 대분되어 규제의 내용이 상이하게 구성될 수 있다. 전자의 규정에 따를 경우 관민공개입찰을 투명, 공정, 중립적으로 진행하기 위해 지방정부의 조례로 합의제 기관인 제3자 기관을 설치하여야 한다. 제3자 기관은 실시요령의 심의와 입찰참가자의 평가를 담당한다. 예를 들어 민간사업자는 종업원에게 직무상 취득한 정보에 대한 보안의무를 통지해야 한다. 또한 민간사업자도 공무원으로 간주하므로 뇌물죄, 공무집행방해죄, 직무강요죄 등이 적용되며 보고의무를 진다. 지방정부의 장은 민간사업자에게 공공서비스의 적정, 공정한 실시에 필요하다고 판단하는 경우 사업의 진행에 대한 지시와 현장조사의 권한을 가진다. 또는 지방정부의 장은 동일한 목적으로 필요한 조치를 지시할 수 있는 감독권을 갖는다.

지방정부가 정한 조례를 따를 경우 지방정부별로 다소 차이가 있다. 이를 정리하면 <표 11>과 같다. 정보공개와 제3자기관의 설치는 공통적으로 채택하고 있지만 그 외 사항에 대해서는 차별적임을 알 수 있다. 정보공개제도는 양자 모두에 규정되어 있음을 알 수 있다. 이에 따라 관민공개입찰과 관련하여 지방정부는 보유하고 있는 정보를 충실히 공개해야 한다. 상기의 규제는 대부분 투입요소 규제에 해당하지만 정보공개제도는 시장기반 규제이다.

(3) 민간위탁의 규제

일본의 시장화 테스트 가운데 2006년 공공서비스 개혁법에 의한 민간공개입찰이 우리나라의 민간위탁과 유사하다. 이 경우 규제는 상기의 규제와 대동소이하다.

우리나라의 경우 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」에서 대상사무의 범위, 수탁기관의 선정, 지휘와 감독, 감사 등의 항목에서 각종 규제를 규정하고 있다. 대상사무는 조사, 검사, 검정, 관리업무 등 국민의 권리‧의무와 관련이 없는 사무로서 공익성보다 효율성이 중시되는 사무에 한정하였다(대통령령 제11조). 행정기관은 사무처리의 지연, 불필요한 서류의 요구, 처리기준의 불공정, 수수료의 부당징수 등 문제점을 종합적으로 검토하여 이를 방지할 보완조치를 강구하여야 한다(대통령령 제12조).

위탁기관은 포괄적으로 수탁기관을 지휘‧감독할 수 있다. 수탁기관에 대하여 필요한 지시와 조치의 명령, 필요한 사항의 보고, 위법 또는 부당한 경우의 취소와 정지 등의 행정조치를 취할 수 있다. 매년 1회의 감사도 실시하여야 한다(대통령령 제14조, 제16조). 위탁기관의 이러한 권한은 수탁기관의 입장에서는 규제가 된다.

수탁기관은 대통령령의 규정에 따라 제정된 지방정부의 조례로부터 구체적인 규제를 받고 있다. 우리나라의 지방정부별 조례의 내용은 대동소이하기 때문에(김주애, 2012) 본 연구에서는 「서울특별시 행정사무의 민간위탁에 관한 조례」를 중심으로 분석하였다.

서울특별시에서는 민간위탁운영평가위원회를 설치하여 사무의 선정 및 운영상황의 평가를 담당시키며 적격자 심의위원회는 사업계획서의 심사 및 현장확인을 담당한다. 수탁기관은 “위탁사무의 수행에 필요한 인력, 기구, 장비, 시설 및 기술수준, 재정적인 부담능력, 전문성 확보 및 사무처리 실적”을 갖추어야 한다(조례 제7조). 수탁기관은 사무의 지연처리, 불필요한 서류의 요구, 불공정한 사무처리, 부당 징수행위의 금지, 관계법령, 조례 및 위탁협약사항의 준수, 시장의 명령이나 처분 등 지시사항의 이행, 위탁받은 시설을 증·개축하거나, 추가로 시설을 신축하는 등의 경우 사전에 시장의 승인을 요청하는 등의 규제를 받는다(조례 제15조). 시장의 승인을 요청 시 수탁기관은 수탁사무의 종류별로 처리부서·처리기간·처리과정·처리기준·구비서류·서식과 수수료 등을 구분하여 명시한 사무편람을 작성·비치하여야 한다(조례 제17조). 수탁기관은 이 외에도 서울시의 포괄적인 지도와 감독을 받으며 사무의 위법 또는 부당한 때에는 서울시의 필요한 조치를 받아야 한다(조례 제16조). 입찰의 경우 서울특별시의 민간위탁은 공개입찰이 원칙이다(조례 제8조). 위와 같이 우리나라의 민간위탁 규제는 주로 투입요소 규제로 구성되어 있으며 일본과 같은 정보공개 의무는 규정되어 있지 않다.

(4) 지정관리자제도의 규제

일본 삿포로시, 치바시, 교토시의 지정관리자의 선정에 관한 조례를 중심으로 규제내용을 분석하였다. 공공서비스의 기준보장, 이용자의 사용상 평등권 보장 규정, 개인정보의 보호 규정, 지정관리 중지 등의 규정, 지정관리자의 평가, 지방의회의 의결에 의한 지정에 관한 사항을 비교‧분석하였다. 그 결과 교토시와 삿포로시가 제정한 조례의 내용은 유사하며 치바시의 조례는 이와 차이가 있는 것으로 나타났다.

교토시와 삿포로시는 공공시설의 관리기준, 관리업무의 범위 및 구체적 내용과 사업계획서의 제출을 규정하여 공공 서비스의 기준을 보장하고 있다. 치바시는 관리기준에 관한 사항을 지정관리자 선정평가위원회에 위임하고 있다.

지방자치법은 공공시설 이용에 있어 차별을 금지하는 내용을 담고 있으며 이에 따라 지방정부의 조례도 이를 구체적으로 규정한 사례가 있다. 교토시의 조례에 따르면 공공시설 이용에 있어 차별 가능성이 없어야 할 것임을 명시하고 있다. 삿포로시의 조례도 시민의 평등한 사용을 전제한 지정관리자제도를 강조하고 있다. 공공시설을 사용함에 있어서 이용자의 평등권을 보장하는 내용은 지정관리자의 선정에도 중요한 기준이 되고 있다.

지정관리자가 일반 사용자를 관리하기 때문에 공공시설을 관리하는 과정에서 사용자의 개인정보를 취득하게 된다. 앞에서 분석한 바와 같이 거의 모든 지방정부에서 개인정보의 보호에 관한 사항을 조례 또는 협정을 통해 규정하고 있다. 교토시와 삿포로시도 지정관리자와의 협정 내용에 개인정보에 관한 사항을 명시하고 있다.

지방정부는 지정관리자가 공공의 시설을 운용하는 기간 동안 조례 또는 협정상의 사항을 위반할 때에는 공공시설의 관리에 대한 지정을 중지 또는 취소할 수 있다. 주로 비용대비 효과가 없거나 지정관리자가 경영난을 겪는 경우 등이다. 부정사건도 지정관리자 취소에 중요한 사유이다. 치바시, 교토시 및 삿포로시도 지정관리의 중지에 관한 사항을 조례에서 규정하고 있다.

공공시설의 지정관리에 따른 효과성 및 공공성을 확보하기 위해 지방정부는 지정관리자 평가체제를 구축하고 있다. 도도부현의 99.9%, 지정도시의 96.7%가 도입하였다. 시구정촌은 아직 66.1%에 머무는 것으로 조사되었다(總務省自治行政局行政經營支援室, 2012).

지정관리자제도가 도입되기 이전의 제도인 관리위탁제도의 수탁자는 조례에서 규정하도록 되어 있었다. 왜냐하면 관리위탁의 수탁자는 지방정부, 농협, 상공회, 자치회 등 공공적 단체, 지정부가 50% 이상 출자･출연한 법인이었기 때문이었다. 반면 지정관리자제도는 지정관리자의 범위를 확대하였기 때문에 공공성의 확보를 위하여 관리자의 지정을 지방의회의 의결로 하였다. 대부분의 규제가 투입요소 규제임을 알 수 있다.

(5) 민자유치의 규제

일본의 민자유치는 1999년 PFI법이 제정된 이후 증가하고 있다. PFI법은 민자유치의 공공성을 확보하기 위한 제도를 규정하고 있으며 지방정부레벨에서는 PFI사업과 관련된 지침(가이드라인)을 제시하고 있다. 여기에는 프로세스에 관한 지침, 리스크 분담에 관한 지침, VFM(Value for Money)에 관한 지침, 계약에 관한 지침, 모니터닝에 관한 지침, 공공시설 운영권 및 공공시설운영사업에 관한 지침이 포함된다.

민자유치의 공정성과 공공성을 확보하기 위하여 일본 PFI법은 PFI추진위원회를 구성하고 이 위원회가 공공시설의 정비 등에 있어서 공공성 및 안전성의 확보와 지방정부에의 적용되어야 할 기본방침을 결정할 것을 명시하고 있다(법 제4조, 제21조). 아울러 추진위원회는 PFI와 관련된 자료를 공표함으로써 투명성을 제고해야 한다.

지방정부의 관리자(통상 지방정부의 장)는 사업을 선정함에 있어서 객관적 평가와 결과를 공표하고 이에 따라 결정되는 민간사업자의 공모 방법, 객관적 평가기준, 가격 및 국민에 제공되는 서비스의 질, 기타 조건 등에 관해서도 공표하고 평가하여야 한다(법 제6조, 제7조). 지방정부는 민간사업자가 제출한 사업계획을 심의하고 지방의회의 의결을 거쳐야 한다(법 제9조).

지방정부 수준에서는 민자유치의 공공성 확보를 위하여 공모방식을 사용하는 것으로 조사되었다. 종합평가 일반경쟁입찰이든 공모형 제안형(수의계약)이든 공모를 원칙으로 하고 있다. 공모 과정에 관해서는 계획서, 보고서의 제출, 현지조사, 회의, 시설관리자‧이용자 등의 청문회를 통한 모니터링의 실시, 선정사업자의 불이행 등의 경우 처벌부과 등이 제도화되어 있다(總務省地域力創造グル-プ地域振興室, 2011).

우리나라의 법도 민간투자사업심의위원회(이하 투자심의위원회)를 구성하여 사회기반시설에 대한 민간투자와 관련된 주요 정책 및 민간투자사업계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 있어 사업의 공정성과 공공성을 제고할 것을 규정하고 있다(법 제5조). 또한 우리나라의 민자사업은 국회의 사전의결을 받아야 한다(법 제7조의 2).

이 때 주무관청의 권한과 의무는 여러 조항에 걸쳐 기술되어 있다. 주무관청은 사업시행장의 경영활동을 저해하지 않는 범위 내에서 관련된 업무를 감독하거나 감독에 필요한 명령을 내릴 수 있다(법 제45조). 주무관청은 민간사업자가 부정한 방법으로 지정, 승인, 확인 등을 받은 경우, 명령이나 처분을 위반한 경우, 기타 부당행위를 한 경우에는 처분의 취소와 변경, 사회기반시설공사의 중지·변경, 시설물 또는 물건의 개축·변경·이전·제거 또는 원상회복을 명하거나 그 밖에 필요한 처분을 할 수 있다(법 제46조). 주무관청은 사회기반시설의 상황 변경이나 효율적 운영 등 공공의 이익을 위하여 필요한 경우, 사회기반시설공사를 원활히 추진하기 위하여 필요한 경우, 전쟁, 천재지변 또는 그 밖에 이에 준하는 사태가 발생한 경우 공익을 위하여 투자심의위원회의 심의를 거쳐 처분할 수 있다(법 제47조). 또한 주무관청은 감독에 필요하다고 인정하는 경우에는 사업시행자에게 사회기반시설의 관리ㆍ운영에 필요한 보고를 하게 하거나 소속 공무원으로 하여금 현장출입 또는 서류검사를 하게 하는 등 필요한 조치를 할 수 있다(법 제51조).

우리나라의 지방정부 중 일부는 민자사업에 대한 조례 또는 투자심의위원회조례를 갖고 있다. 2013년 244개 지방정부 중에서 17개 지방정부가 민자사업에 대한 기본조례를 갖고 있으며 109개 지방정부가 투자심의위원회 조례를 갖고 있다(경제정의실천시민연합, 2013).

그러나 지방정부 차원의 규제는 매우 미흡한 것으로 나타났다. 우선 지방정부의 48%가 관련 조례가 없음은 물론 조례를 제정한 지방정부 가운데 실시협약을 의회에 보고하는 곳이 5개, 투자심의위원회의 회의록을 공개하는 곳이 5개, 시설사용료의 의회청취 등을 규정한 곳이 2곳에 불과하였다(경제정의실천시민연합, 2013). 투자심의위원회의 기능도 부실할 뿐만 아니라 “총사업비 및 부대사업시행 검증, 사후 종합평가기능”을 규제하는 곳은 없다(경제정의실천시민연합, 2013: 3). 전반적으로 보았을 때 우리나라의 경우는 투입요소 규제와 시장기반 규제를 기반으로 함을 알 수 있다.

2)이 부분은 필자(2013)가 서울대학교 정책지식포럼에서 발표한 “지방정부 공공서비스의 효율적 관리와 공공성: 일본의 지정관리자제도를 중심으로”라는 논문을 요약‧발췌한 부분임  3)민간부문의 자금으로 공공시설을 완성한 후 소유권을 공공부문에 이전하고 민간부문은 운영권을 근거로 투자비를 회수하는 방식임. 통상 수익의 확보가 용이한 사업에 적용됨.  4)민간부문의 자금으로 공공시설을 완성한 후 관리운영권을 가지면 계약 종료 후에 소유권을 양도하는 방식임.  5)공공부문이 자금으로 민간부문이 설계, 건설한 후 운영을 담당하는 방식임.  6)민간부문의 자금으로 공공시설을 완성한 후 공공부문이 이를 임차하여 사용하고 임대료를 지불하는 방식임. 통상 수익을 확보하기 어려운 사업에 적용함.

앞 장에서 일본과 우리나라의 도시 공공서비스 개혁에 대해 분석한 바에 따르면 개혁방식이라는 측면에서 일본이 보다 적극적이었음을 알 수 있다. 도시 공공서비스의 개혁을 단계별로 분석해보면 일본은 제1단계인 독립행정법인화를 시작으로 제2단계인 관민공개입찰, 민간위탁, 지정관리자제도, 제3단계인 민자유치 등 다양한 방식을 채택한 반면 우리나라에서는 관민공개입찰과 지정관리자제도는 시도하지 않았다(<표 12> 참조). 책임운영기관도 우리나라의 경우 지방정부의 수준에서는 서울특별시만 도입하였을 뿐 기타의 지방정부는 관심을 두지 않았다. 서울특별시는 체육시설관리사업소를 책임운영기관으로 전환하려는 시도를 하고 있지만 현재까지는 서울역사박물관, 서울시립미술관, 서울시교통방송 3곳만 책임운영기관으로 운영하고 있다.

우리나라의 도시 공공서비스의 개혁은 주로 민간위탁에 집중되어 있다. 때문에 대부분의 민영화에 관련된 연구도 민간위탁을 중심으로 이루어지고 있다. 2011년 이후 민간위탁의 비율은 다소 감소하고 있으나 기초지방정부가 광역지방정부보다 적극적으로 채택하는 점은 주목할 만하다. 기초지방정부가 주민들의 일상생활과 관련된 사무나 사업이 많고 이에 따른 재정적 부담이 원인이 될 수 있다.

일본의 경우 2004년도와 2010년을 비교할 때 민간위탁의 비율이 크게 증가하였다(<부록표 2> 참조). <부록표 2>에서 보는 바와 같이 일본에서 민간위탁은 주로 공공시설보다는 사무위탁에 집중되어 있다. 공공시설은 주로 지정관리자제도를 활용하고 있기 때문이다.

결론적으로 도시 공공서비스의 개혁의 양과 질이라는 측면에서 일본이 우리나라에 비하여 보다 성과가 높은 것으로 평가된다. 이것은 일본의 재정상황이 우리나라보다 심각한 수준이기 때문에 적극적인 방식으로 재정의 낭비를 줄이고 재정의 효율성을 제고하고자 개혁을 단행한 결과로도 볼 수 있다. 이밖에 거래비용이론, 경쟁시장이론, 거버넌스이론 등 다양한 이론들이 일본과 우리나라의 도시 공공서비스의 개혁을 적절히 뒷받침하였다는 점도 확인할 수 있었다.

우리나라와 일본의 도시 공공서비스의 개혁에 수반된 규제를 분석한 결과는 <표 13>과 같이 요약할 수 있다. 공통점은 양 국가 모두 효율성을 제고하기 위한 개혁을 추진하면서 도시 공공서비스가 지니고 있는 공공성을 확보하기 위한 규제조치를 규정하고 있다는 점이다. 그러나 규제의 방식에서는 차이가 있다. 일본은 일반법이라고 할 수 있는 공공서비스 기본법이 마련되어 있고 지방정부 수준에서는 공계약 조례와 같은 제도를 갖추고 있으나 우리나라에는 그러한 제도가 규정되어 있지 않다.

규제의 범위와 내용에 있어서도 차이가 있는데 일본의 경우 정보공개를 강조하고 있다는 점이 특징이다. 전반적으로 양 국가 모두 투입요소 규제가 주류를 이루고 있는 가운데 일본은 정보공개라는 시장반응 규제를 사용하고 있다는 점은 향후 규제 연구에 있어 큰 시사점을 준다.

지정관리자제도와 같이 지방의회의 통제를 강화시키는 민주적 통제에 초점을 두는 면도 일본의 특징이다. 이는 규제의 민주적 통제를 강조하는 이론에 따르는 것으로, 우리나라에서도 지방정부의 민자유치에 있어서 지방의회의 권한을 강화하여야 한다는 주장이 같은 취지로 제기되고 있다(경제정의실천시민연합, 2013). 이러한 규제는 도시 공공서비스의 개혁을 추진할 대 대표성(representation)이 중요하게 고려되어야 한다는 주장과도 일맥상통한다.

아울러 공공성 확보를 위한 일본 규제의 또 하나의 특징은 사법적 보장이 보완적으로 마련되어 있다는 점이다. 이론적 논의의 장에서 언급한 제도적 계약론은 공공성을 담보하기 위한 사법적 보장의 이론이다. 일본의 경우 제도적 계약론에 의한 사법적 구제도 적극적으로 수용되고 있다.

최근 우리나라에서 사회복지의 차원을 넘어 보편적인 복지가 구현되는 사회를 구축하려는 논의가 활발하게 진행되고 있다. 2012년 12월 대통령 선거를 앞두고 대통령 후보들은 공통적으로 복지국가의 구현을 우선순위가 높은 공약으로 내세웠다. 복지국가의 실현은 다양한 방식으로 접근할 수 있지만 공공서비스의 확충과 보장은 그 중에서도 중요한 수단이다. 민간위탁, 책임운영기관, 민자유치 등 다양한 방식을 통한 도시 공공서비스의 제공도 빼 놓을 수 없는 수단이다. 이때 도시 공공서비스의 공공성을 재원의 효율성과 더불어 최대한 보장해야 복지국가의 실현이라는 목적을 완전하게 달성할 수 있다.

도시 공공서비스의 다양한 방식과, 공공성 확보를 위한 규제에 관하여 한국과 일본을 비교분석한 본 연구는 향후 도시 공공서비스의 질을 효율성과 공공성의 관점에서 높이는데 기여할 것이다. 정부는 도시 공공서비스의 제도적 환경을 정비하는데 본 연구의 결과를 실천적인 정보로 활용할 수 있을 것이다.

학문적인 관점에서는 민간위탁 등 민영화에 관한 연구들이 다소 소홀히 다루었던 공공성에 관한 논의를 심화시키는데 기여되기를 바란다. 기존 도시 공공 서비스의 개혁은 주로 공공 서비스의 효율성 및 효과성을 높이는데 집중하였다. 그러나 도시 공공 서비스에 관한 규제의 틀은 주로 도시 공공서비스의 공공성의 확보에 초점을 둔다. 때문에, 그간 중요성에도 불구하고 연구주제로서 충분히 다뤄지지 못했던 규제에 대해 논의하고 연구를 보강했다는 점에서 본 연구의 의의를 찾을 수 있을 것이다.