복지서비스 위탁공급의 계약관리요인이 사업성과에 미치는 영향 연구*

The Empirical Study on Factors Affecting Relation between Social Welfare Service Contracting-Out Management Structure and Program Performance :

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  • ABSTRACT

    본 연구는 보건복지부 노인일자리사업을 대상으로 복지서비스 분야에서 민간위탁의 계약관리요인이 사업성과에 미치는 영향을 살펴보고자 한다. 이 때, 계약관리요인의 유형은 주인-대리인 이론과 청지기 이론에 기반하며, 제도적 요인과 조직간 관계로 확장하여 사업성과와의 관계를 살펴본다. 또한, 계약관리요인들이 사업성과에 미치는 영향이 서비스 특성에 따라 달라질 수 있는지 알아보기 위해 사업유형의 조절효과를 검증한다. 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 계약관리요인 중 제도적 요인은 상위기관의 감독·평가활동이 수행기관에게 업무부담을 주는 경우에만 기관성과에 정(+)의 영향을 미쳐 사업성과에 미치는 영향이 크지 않았다. 그리고, 조직관계 요인은 공식적인 협의체 구성과 협의체 모임 수가 효율성과 사업단수에 정(+)의 영향을 미쳐 제도적 요인보다 상대적으로 사업성과에 더 많은 정(+)의 영향을 미쳤다. 또한 조직관계 요인에서 경쟁관계가 아닌 협력관계 요인이 사업성과에 정(+)의 영향을 미쳤다. 둘째, 계약관리요인은 서비스 특성에 따라 사업성과에 미치는 영향이 달랐다. 사회공헌형 사업은 조직관계 요인보다 제도적 요인인 선별, 감독·평가활동이 사업성과에 더 많이 정(+)의 영향을 미쳤다. 그리고 시장진입형 사업에서는 제도적 요인보다 조직관계 요인인 경쟁강도와 공식적인 협의체 운영, 수행기관 지원활동이 사업성과에 더 많이 정(+)의 영향을 미쳤다. 따라서 사업유형별로 사업성과에 정(+)의 영향을 미치는 계약관리요인들을 선별하여 강화하는 것이 바람직하다.


    The purpose of this article is to empirically analyze factors affecting Relation between social welfare service contracting-out management structure and program performance focusing on elderly job creation project delivery systems.

    The results of the analysis are as follows. Based on multiple regression analysis, regulation effect analysis found that only supervision and evaluation among institutional factors influenced agent performance and formal composition of coalition, number of coalition influenced efficiency and agent’s program numbers. Second, contract management factors influenced program performance differently depending service type and particularly selection, supervision and evaluation among institutional factors influenced program performance positively in social-contribution type rather than organization relation factors. But competition, formal composition of coalition, supportive activities of other organizations among organization relation factors influenced program performance positively in market type rather than institutional factors.

    On the basis of analysis result, policy implications are suggested as follows. Firstly, incentive systems are to be designed properly corresponding to elderly job delivery implementation organization. Secondly, degree of oversee and evaluation activities, formal composition of coalition, supportive activities of other organizations are to be determined according to service characteristics or type. Thirdly, service characteristics need to determine competition structure.

  • KEYWORD

    복지서비스 계약관리요인 , 사업성과 , 노인일자리사업 운영체계 , 경쟁 , 협력

  • Ⅰ. 서 론

    최근 저성장 시대에 저출산·고령화 등 다양한 사회문제들이 나타나면서 정부의 ‘사회 보호망’ 역할과 다각적인 복지서비스에 대한 수요가 확산되고 있다. 선진국을 비롯한 많은 국가들은 이러한 수요에 대응하여 복지정책의 권한을 광범위하게 지방으로 이양(devolution)하고 민영화를 확대하였다. 특히, 민간위탁은 정부지출 감축, 효율성 및 효과성 등을 제고할 수 있다는 장점을 지녀(DeHoog, 1990: 318), 여러 국가에서 민영화 방식으로 가장 많이 활용하였다(Van Slyke, 2003). 우리나라의 경우도 복지서비스 제공방식에서 민간위탁이 큰 비중을 차지하고 있으며, 이중 대표적인 것이 노인일자리사업이다. 이 사업은 단순히 소득보전 성격의 소극적인 빈곤대책이 아니라 고령자들에게 일자리를 제공하여 빈곤, 건강, 사회적 소외 등의 노인문제를 예방하고 적극적인 사회안전망 역할을 도모할 목적으로 추진되고 있다.

    노인일자리사업은 이러한 특징에 의해 매년 급격하게 규모가 증가하고 있는데, 이 과정에서 여러 과제들이 제기되고 있다. 대표적으로 정부지원 일자리사업의 질적 수준을 높이고, 부정수급 방지 등 사업 건전성을 제고하며, 향후 국가지원에 의존하지 않도록 자립형 사업을 확대해야 한다는 점들이 부각되고 있다. 또한 지방자치단체 지역에서는 소수의 수행기관과 인력들이 과다한 노인일자리사업량을 담당하면서 다양한 문제를 초래할 가능성을 내포하고 있다. 이는 노인일자리사업의 성과를 제고하기 위해 사업수행기관을 적절히 관리해야 함을 보여준다. 현재 노인일자리사업은 주로 민간위탁 방식으로 수행되고 있는데, 민간위탁이 다양한 공공서비스를 효율적으로 공급할 수 있지만, 효율성이 반드시 보장되는 것은 아니기 때문이다(Savas, 1987; Downs, 1967; Niskanen, 1968, 1971). 특히 노인일자리사업은 연성형 서비스(soft service)의 특성을 지녀 성과측정이 어렵고, 사업유형에 따라 서비스 특성이 달라 계약관리요인이 사업성과에 미치는 효과가 다양하므로 노인일자리사업에 적합한 계약관리요인을 탐색하는 것이 필요하다.

    정부는 과거부터 노인일자리사업을 포함하여 민간위탁으로 제공되는 대부분의 공공서비스에 대해 주인-대리인 이론에 기반한 계층적 통제방식의 계약관리요인을 사용해 왔다. 그런데, 최근에는 이러한 규제적 성격이 아닌 새로운 접근방식의 계약관리요인을 강조하는 이론(청지기이론)이 등장하면서 다양한 계약관리요인의 유용성에 대해 관심이 모아지고 있다. 따라서 다소 상반되는 두 이론의 현실적용 가능성을 검증 및 비교하려는 연구들이 나타나고 있는데, 이에 대한 실증연구들이 아직 많이 부족하다. 또한 민간위탁에 관한 기존 연구들은 계약관리요인과 사업성과의 관계가 서비스의 특성과 사업성과 유형에 따라 달라질 것으로 예상한다. 그러나 이러한 내용들은 이론적 논의가 풍부한 반면, 이에 대한 실증연구는 다소 부족한 상황이다.

    본 연구는 이러한 문제의식에 기반하여 노인일자리사업의 운영체계를 중심으로 복지서비스 위탁공급의 계약관리요인이 사업성과에 미치는 영향을 분석하고자 한다. 이를 통해 첫째, 계약행위자의 관계에 관한 이론들(주인-대리인 이론과 청지기 이론)과 민간위탁 계약유형에 대한 논의의 현실설명력을 검증한다. 둘째, 서비스의 특성에 따라 계약관리요인이 사업성과에 미치는 영향에 차이가 있는지, 복지서비스 분야에서 사업성과 유형에 따라 계약관리요인이 사업성과에 미치는 영향이 어떻게 달라지는지 살펴본다. 셋째, 정책적 측면에서 지방정부의 노인일자리사업 관리방식에 대한 시사점을 제공하고자 한다.

    Ⅱ. 이론적 배경 및 선행연구 검토

       1. 노인일자리사업 사업유형 및 서비스 특성

    최근 우리나라는 급격하게 고령화 사회에 진입하면서 이로 인해 파생되는 사회경제적 문제들을 해결하기 위하여 다양한 복지서비스 수요가 증대하고 있다.1) 노인일자리사업은 다양한 복지서비스 수요를 충족시키기 위해 여러 사업유형을 운영하며, 이 사업유형들은 사업성격과 예산지원 유형에 따라 크게 사회공헌형 사업과 시장진입형 사업으로 구분할 수 있다. 먼저 사회공헌형 사업은 수익성, 사업자립성, 사업지속가능성보다는 상대적으로 공공의 이익과 사회적 유용성을 중시하는 반면, 시장진입형 사업은 사업참여자의 장기 근로와 안정적인 소득을 제공하기 위해 수익성, 사업자립성, 사업지속가능성 등을 중시한다. 특히 시장진입형 사업은 시장에서 거래되는 상품 및 서비스를 제공하여 성과측정 등이 용이하고, 유사한 상품을 생산하는 경쟁기관이 존재하여 자산특정성이 낮는 등 연성형 서비스와 경성형 서비스의 중간 형태의 특성을 지닌다. 반면, 사회공헌형 사업은 성과측정이 어렵고, 자산특정성이 높아 연성형 서비스(soft service)의 성격이 강하다고 할 수 있다. 이 때, 정부는 공공분야 일자리를 제공하는 사회공헌형 사업에 대해 해당사업의 참여노인 인건비와 부대경비를 전액 지원하는 반면, 민간분야 일자리를 제공하는 시장진입형 사업에 대해서는 부대경비만을 지원한다. 그리고 양 사업유형은 예산지원방식의 차이에 기반하여 사업자립성과 지속가능성에도 차이가 있다.

       2. 계약행위자 이론에 관한 연구

    주인-대리인 이론은 주인이 대리인에게 자신의 이익과 관련된 행위를 위임하고 재량을 부여하는 계약을 체결할 때 성립한다. 이러한 관계에서 대리인은 주인보다 더 많은 지식과 능력을 가지고, 주인의 이익과 일치하지 않는 자신의 효용을 극대화하여 문제를 유발할 수 있다(정용덕 외, 1999). 즉, 주인은 대리인의 자질이나 능력에 대한 정보가 부족하여 업무능력이 부족한 대리인을 선택하고(역선택: adverse selection), 주인이 대리인의 업무수행 노력을 정확히 관측하거나 통제하지 못하여 대리인이 업무에 충실하지 않을 수 있다(도덕적 해이: moral hazard). 주인은 대리인보다 업무관련 지식이 부족하고 대리인의 업무수행과정을 관찰하기 어려운 소위 '비대칭적 정보(asymmetric information)' 상태이므로 대리인은 자신에게 유리한 기회주의(opportunism)적 행동을 취할 수 있기 때문이다. 이러한 문제들을 해결하기 위해서는 주인과 대리인의 정보비대칭 상황을 개선하고, 대리인과 주인의 이익을 일치시키는 것이 중요하다. 특히 주인은 위임관계에서 자신의 이익을 극대화하기 위해 대리인과 자신의 이익을 일치시키고 대리인의 행동을 통제할 수단을 마련해야 한다. 일반적으로 주인은 계약관계에서 자신의 이익을 극대화하기 위해 능력있는 대리인을 선별하고, 대리인의 업무수행을 감독하는 한편, 대리인의 노력과 성과에 비례하여 보상한다. 또한 복수의 대리인을 고용하여 대리인들의 경쟁구도를 조성하고, 정보체계나 공동지식을 구축하기도 한다.

    한편, 최근에는 복지서비스의 경우 대리인이 주인의 목표와 자신의 목표를 일치시킨다고 주장하는 새로운 계약행위자 이론(청지기 이론: stewardship theory)이 등장하였다. 이 이론은 계약 통제의 어려움, 불충분한 감독권 등으로 외부통제방식이 한계가 있다는 점을 지적하면서(Dwivedi & Jabbra, 1998: 1-16; Romzek & Dubnick, 1994: 263-294; Kettle, 1993), 주인과 대리인간 핵심가치의 공유를 통해 대리인의 내적 책임감(internal accountability)과 책임성 있는 행동을 강조한다(Block, 1993).2) 그리고 주인과 대리인간 계약행위자의 목표가 동일하다고 전제하고 두 계약자의 관계를 파트너 또는 협조적 관계로 간주한다. 청지기 이론은 정부와 비영리기관의 복지서비스 계약관계를 설명하기에 적합한 모델인데, 비영리조직이 조직가치, 조직사명, 고객안정성, 거버넌스 구조, 정부와 비영리조직의 자원의존적인 관계, 복지서비스의 불완전성 등에 기반하여 자신들의 목표를 정부목표와 유사하게 설정할 것으로 기대하기 때문이다(Van Slyke, 2006). 이 이론을 지지하는 이들은 청지기 관계를 구축하기 위해 행위자간 신뢰, 상호호혜성 등에 기반한 조직문화와 개방적인 의사소통체제와 상호협력, 협상활동 등을 강조한다(원구환, 2008). 또한 주인과 대리인은 신뢰와 명성, 공동체의 목표와 관계적 상호호혜성에 의한 참여 등에 기반하여 장기계약관계를 형성한다고 주장한다(Davis, Donaldson & Schoorman, 1997).

    주인-대리인 이론과 청지기 이론의 주요 가정과 내용을 살펴보면, 크게 두 가지 입장이 존재한다. 첫째, 주인-대리인 이론과 청지기 이론을 경합관계로 보는 관점이다. 이들은 두 이론의 틀을 상호배타적으로 인식하여 서로 다른 이론으로 규정한다(Barney 1990; Donaldson & Davis, 1991; Davis, Schoorman, and Donaldson, 1997; Westphal, 1999). 이와 관련하여, Donaldson and Davis(1991)는 청지기 이론이 주인-대리인 이론을 보완하지 않는다고 주장하였다. 그리고 Chaganti, Mahajan & Sharma(1985)은 주인-대리인 관점에서 도소매산업을 살펴보고, 전문경영인 통합형 운영방식과 기업들의 실패가 무관함을 보여주었다. 또한 Molz(1988)은 이사회의 관리독점 현상과 재정성과의 관계를 살펴본 결과, 이사회의 유형과 기관의 재정성과는 무관함을 발견하였다.

    둘째, 주인-대리인 이론과 청지기 이론을 보완관계로 보는 관점이다. 여기서 청지기 이론은 대리인 이론의 제한적 사례(limiting case)로 행위자 이론의 특수한 유형으로 인식된다. 이와 관련하여 Puyvelde, et al.(2012)은 비영리조직의 구성원과 관리자간 관계를 분석하여 주인-대리인 이론과 청지기 이론이 반드시 상충되지 않고 거버넌스 차원에서 결합될 수 있음을 증명하였다. 또한, Van Slyke(2006)는 복지서비스 공무원과 비영리기관 담당자의 계약관계에서 두 이론의 설명력을 검증하고, 맥락적 특징에 따라 두 이론의 설명력이 모두 한계가 있음을 보여주었다. Caers et al(2006)은 주인-대리인 이론과 청지기 이론의 관계를 규명하기 위하여 비영리조직의 이사회 경영진(board-manager)과 관리자 고용인(manager-employee)의 관계를 분석하고, 청지기 이론을 비영리조직의 주인-대리인간 관계에서 근거이론으로 활용하였다.

       3. 민간위탁의 계약관리요인과 성과간 관계에 관한 연구

    본 연구의 목적은 계약행위자 이론(주인-대리인 이론과 청지기 이론)과 민간위탁 계약유형에 기반하여 계약관리요인과 사업성과의 관계를 분석하는 것이다. 이 때, 계약관리(contract management)는 ‘계약과정에 나타나는 특수한 문제들을 완화시키는 것’으로(Brown & Potoski, 2003: 153), 관리역량이 불충분하면 빈약한 계약성과가 나타날 수 있다. 따라서 본 연구는 계약관리체제의 개념을 ‘계약과정에 나타나는 특수한 문제들을 완화하고 계약성과에 영향을 미치는 제도 측면의 계약관리역량(capacity)과 외부 측면의 조직간 관계(inter-organizational relation)’로 포괄하여 규정하고 계약관리요인이 복지서비스 성과에 미치는 영향을 살펴보고자 한다.

    1) 계약관리요인 중 제도적 요인과 사업성과간 관계

    계약관리요인 중 제도적 요인에는 선별, 유인, 모니터링 등이 있다. 첫째, 선별요인 이다. 황혜신(2004)에 의하면, 의료원과 위탁계약 체결과정에서 계약조건의 수용여부, 병원(대리인)의 수용계약조건을 검토하여 수탁기관의 업무능력을 판단하고 역선택을 예방할 수 있다. 박윤희 외(2011)는 경기도의 종합사회복지관을 대상으로 사회복지시설의 민간위탁 절차 중 추상적이고 변별력 없는 심사기준과 선정심의위원회의 전문성 부족 등으로 역선택이 초래될 수 있다고 주장한다. 둘째, 유인요인이다. 주인-대리인 이론에 관한 일부 연구들(Abowd, 1990; Gaynor & Pauly, 1990; Kwon, 1994; Larcker, 1983)은 인센티브 체계의 설정, 구조, 및 수준 등이 조직구성원의 의사결정과 사업성과에 영향을 미치고, 인센티브 체계가 존재하고 인센티브의 동기부여 수준이 클수록 사업성과가 향상된다고 설명한다. 또한 대리인의 도덕적 해이를 예방하기 위한 방안으로 성과에 기반한 유인과 제재(Sclar, 2000), 계약체결시 인센티브 내용 등의 계약조건 명시(황혜신, 2004), 포상, 가산점, 제한과 벌점 등의 활용(박윤희 외, 2011) 등을 제시하였다.

    셋째, 모니터링측면의 요인이다. 계약이행과정에서 도덕적 해이의 가능성을 방지하기 위해 대리인에 대한 모니터링(감독, 평가 등)이 더욱 중요해지고 있다. 특히 공공관리능력을 규제적 시각으로 접근하는 연구들은 주인(정부)의 대리인(계약자)에 대한 모니터링의 필요성을 강조한다(Brown & Potoski, 2003; Hefetz & Warner, 2004; Lavery, 1999; Marlin, 1984; Prager, 1994; Rehfuss, 1989; Savas, 1999; 김인, 2012: 79). 그리고, 일부 연구들(Van slyke, 2003; Van slyke & Hammonds, 2003; Lamothe & Lamothe, 2009)에 의하면, 정부의 모니터링 능력은 민간위탁의 성과에 긍정적인 영향을 미친다.

    2) 계약관리요인 중 조직관계적 요인과 사업성과간 관계

    계약관리요인 중 조직관계 요인으로는 경쟁과 협력을 들 수 있다. 첫째, 경쟁측면 요인인데, 이 요인이 사업성과에 미치는 영향에 대해 다소 논란이 존재한다. 먼저 긍정적인 효과를 주장하는 관점에서는 단체수의 계약제도의 경우 경쟁제한적 속성이 도덕적 해이를 유발하는데(진영근 외, 2011), 대리인들간 경쟁은 정보비대칭성 문제를 완화하면서 더 적절한 인센티브 체계를 마련할 수 있다고 주장한다(권순만 외, 1995). 또한 의료원과 위탁계약을 체결하기 전에 의도적으로 경쟁을 유도하면 수탁자에 대해 더 많은 정보를 획득하여 역선택과 도덕적 해이를 방지하고(황혜신, 2004), 서비스의 질을 개선(이정은, 1998)할 수 있다고 설명한다. 반면, Lamothe & Lamothe(2009)Fernandez(2009)는 경쟁이 사업성과를 향상시킨다는 증거가 미흡하다고 주장한다. 또한 경쟁이 비용절감을 달성할 수 있을지라도 서비스의 질과 연속성에 부정적인 영향을 미치고, 편의적 선취(cream skimming) 유발(Kettle, 1993; Smith & Lipsky, 1993; Smith & Smyth, 1996), 협상과정의 복잡성, 비용 증가, 서비스 질 저하 등 비효율성을 초래(Schlesinger, Dowart & Pulice, 1986)하며 프로그램의 일관성을 위협할 수 있다(Kettl, 1988, 1993)고 설명한다. 둘째, 협력 요인으로, 정부와 계약자의 협력활동은 신뢰관리 활동을 촉진할 수 있다. 선행연구들(Artz & Brush, 2000; Hart & Moore, 1999; Levin, 2003; Van Slyke 외, 2006)에 의하면, 계약행위자들은 복지서비스의 특성에 기반하여 장기 계약관계를 맺을 수 있고, 정부는 계약자에 대한 신뢰관리능력이 커지면서 모니터링 활동보다 신뢰관리 활동 등으로 사업성과에 더 긍정적인 효과를 미칠 수 있다.

    1)노인일자리사업은 복합적인 사회요구를 반영하여 고령자에게 일자리를 제공하면서 노인복지를 동시에 추구하는 복합적인 성격을 띠며, 다양한 사업목적을 추구한다(보건복지부, 2013). 즉, 소득창출 및 사회참여 기회를 제공하고, 건강 증진 등으로 노인문제를 예방하며 사회적 비용을 절감한다. 또한 노인인력에 대한 사회적 인식을 개선하고 교육과 연계하여 노인일자리를 창출한다.  2)청지기 이론에 의하면, 이타적 행위는 신뢰 중심의 조직문화를 통해 활성화되고, 신뢰는 외부통제만으로 보장될 수 없다고 주장한다.

    Ⅲ. 연구모형

    1. 분석모형의 설정

    본 연구는 민간위탁 방식으로 연성서비스의 특성을 지닌 복지서비스를 공급할 때, 다양한 계약관리요인들과 사업성과의 관계를 분석하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 본 연구는 계약행위자 이론과 민간위탁 계약유형 등에 기반하고 Liu et al.(2007)의 계약관리요인과 사업성과간 관계 개념을 참고하여 다음과 같은 연구모형을 도출하였다. 즉 Van Slyke(2006)의 견해에 기반하여 두 계약행위자 관계이론(주인-대리인 이론 및 청지기 이론)과 Sclar(2000)의 적대적 계약관계 유형 모델, DeHoog(1990)의 협력적 계약관계 유형 모델을 결합하여 계약행위자 관계별 계약관리요인을 재정리 하고 본 연구의 모형을 설정하였다. 이 이론들을 결합하면 계약행위자 관계이론과 서비스의 특성 및 경쟁구조를 함께 고려하고, 계약관리요인을 제도적 요인과 조직간 관계로 확대할 수 있는 장점이 있다. 각 이론들의 계약유형 분류기준을 종합적으로 분석한 결과, 주인-대리인 관계의 계약관리요인은 Sclar(2000)의 불완전계약과 유사하고, 청지기 관계의 계약관리요인은 DeHoog(1990)의 협상모델과 유사하였다3).

    이 때, 주인-대리인 이론은 대리인 문제를 해결하기 위해 계약관리요인으로 제도적 요인이자 계층적 통제방식인 선별, 유인체계(인센티브), 모니터링(감독·통제) 등을 활용한다. 그리고 주인-대리인 이론과 Sclar(2000)의 계약유형을 함께 고려할 때, 계약행위자들은 비협력적(적대적)이고 경쟁적인 관계를 형성한다. 이 경쟁관계는 조직간 관계 요인 중 하나로 협력관계(협력체계)와 상반되는 특성을 지닌다. 이에 비해, 청지기 이론은 관계적 접근방법으로 정부의 공공관리능력을 형성하여, 계약관리요인으로 조직간 관계만을 사용한다. 즉 신뢰에 기반하여 계약행위자들은 동반자 관계(partnership)를 형성하고, 계약관리요인으로 관련기관들의 협의체 활동과 지원활동 등 협력체계를 활용한다.

    그리고 본 연구는 조직의 특성과 지역환경 요인을 통제변수로 추가하였다. 조직의 특성은 서비스 특성, 목표일치, 서비스 지향성 및 조직의 역량을 설정하고 지역환경 요인은 경제적·사회적 특성과 지방자치단체의 특성으로 구성하였다. 한편, 노인일자리사업은 사업유형에 따라 자산특정성과 성과측정의 용이성 등의 서비스 특성이 다르며, 이러한 서비스 특성은 거래비용에 영향을 미쳐 사업성과와 계약관리능력의 관계에 차이를 유발할 수 있다. 따라서 서비스 특성이 사업성과에 미치는 영향은 직접효과와 계약관리요인을 통한 간접효과를 모두 살펴본다. 이러한 내용을 반영한 본 연구의 연구모형은 <그림 1>과 같다.

       2. 변수 및 측정지표 설정

    본 연구는 Rainey & Steinbauer(2000)의 논의와 민간위탁에 대한 선행연구, 노인일자리사업의 특성을 반영하여 노인일자리사업의 성과를 효율성(efficiency), 효과성(effectiveness)으로 규정하였다(최희진, 2014 재인용). 먼저 민간위탁의 성과에 관한 연구에는 효율성 연구가 다수 존재(유금록, 2007, 2008, 2009; 안국찬·정승용, 2008)하며, 효율성은 산출물의 단위 생산비용(Martin & Kettner, 2009)으로 정의되므로 본 연구에서는 노인일자리사업의 일자리수(산출량) 대비 사업예산비용4)으로 측정하였다. 그리고, 효과성은 사업목표 달성도를 의미하므로 사업효과와 서비스 질로 측정하였고, 사업효과는 기관측면과 사업참여자 측면으로 구성하고 서비스 질은 서비스 다양성으로 산출하였다. 이 때, 기관측면의 성과는 자원 확보와 조직 성장, 지역내 사업량 비중(사업점유도)으로 측정하고(Campbell, 1977), 사업참여자 효과는 소득보전, 사회활동과 건강 증대 등으로 측정하였다(박경하 외, 2012).

    그리고 독립변수인 유인체계와 선별의 측정지표는 김인(2012), 노인일자리사업 성과진단 지표(2013), 노인일자리사업 실태조사(2012) 등에 기반하여 재구성하였다. 먼저 유인체계는 ① 사업평가 결과에 따른 사업량 증감조치의 동기유발 효과, ② 사업평가 결과에 따른 포상제도의 동기유발 효과, ③ 사업수행기관의 담당자 승진 등이 주는 동기유발 효과, ④ 현재 보상제도에 따른 만족 정도, ⑤ 사업배정량 증가에 대한 희망정도로 측정하였다. 또 선별은 ① 지자체가 수행기관 선정 및 사업량 배정시 수행기관의 사업계획서, 지난해 사업실적, 사업평가 결과 반영정도와 ② 평가기준의 적합성 정도, ③ 지난 해 사업배정량과 비슷한 정도, ④ 기관별 사업배정량이 균등한 정도, ⑤ 지자체와 수행기관의 협의로 사업배정량이 결정되는 정도로 측정하였다.

    모니터링은 Levin and Tadelis(2010), Joaquin and Greitens(2012), 추병주(2009), 배성기·안영진(2014), 김인(2010, 2012), 노인일자리사업 성과진단 지표(2013), 노인일자리사업 실태조사(2012) 등을 토대로 재구성하였다. 감독·평가는 ① 수행기관이 지자체 담당자에게 업무보고나 업무연락하는 정도, ② 지자체 담당자가 수행기관을 방문하는 빈도, ③ 지자체 담당자가 수행기관의 운영현황을 주기적으로 점검하는 정도, ④ 수행기관이 자체 사업평가에 기울이는 노력정도, ⑤ 지자체 담당자가 사업평가를 규정보다 더 철저히 하는 정도로 측정하였다. 그리고 경쟁강도는 허남식(1999), 추병주(2009), 강인성(2008), 김인(2010, 2012), 노인일자리사업 성과진단 지표(2013) 등을 토대로 재구성하였고 측정항목은 ① 사업량 대비 사업수행기관 수의 적절성, ② 지역에서 비슷한 사업을 하는 기관의 수, ③ 수행기관들이 서로 경쟁하는 정도, ④ 새로운 수행기관이 사업에 참여하는 빈도로 구성하였다.

    협력체계는 Amirkhanyan(2008), Selden et al(2006), 노인일자리사업 성과진단 지표(2013), 노인일자리사업 실태조사(2012) 등을 토대로 측정항목을 재구성하였다. 이 때, 공식적 협의체 유무는 지방자치단체가 공식적으로 협의체를 구성하였는지로 측정하고, 협의체 모임 수는 지방자치단체가 2013년에 수행기관과 협의체 모임을 가진 횟수(비공식적인 모임 포함)로 산출하며, 협의체 활동은 ① 수행기관이 협의체 활동에 적극적으로 참여한 정도, ② 협의체 활동이 사업운영에 도움이 되는 정도, ③ 협의활동으로 수행기관의 재량권이 늘어난 정도, ④ 협의활동에서 지자체 담당자의 의견이 중요한 정도, ⑤ 협의활동에서 수행기관의 의견이 중요한 정도로 계측하였다. 그리고 사업지원활동은 ① 지자체가 예산외 금전 등 물질적인 지원을 하는 정도, ② 지자체가 정보, 교육 등 비물질적인 지원을 하는 정도, ③ 지자체가 수행기관의 요구사항을 수용하는 정도, ④ 수행기관들이 서로 지원(물질적·비물질적 지원)하는 정도, ⑤ 관계기관 등이 수행기관을 지원(물질적·비물질적 지원)하는 정도로 측정하였다.

    본 연구는 계약관리요인이 민간위탁으로 운영되는 사업의 성과에 미치는 영향을 분석하기 위해 목표일치, 서비스 지향성, 조직역량 등의 조직특성을 통제하였다. 이 때, 목표일치는 사업인식, 사업목표 일치, 선호일치, 참여동기로 세분화하여 측정하고, 서비스 지향성은 고객 지향성과 경쟁자 지향성으로 측정하였다. 또 조직역량은 수행기관의 일자리사업 담당자수, 인력예산 충분성 정도, 협력적인 조직문화로 산정하였다. 그 외에도 사업성과는 지역 환경의 영향을 받으므로, 재정자립도, 지역의 노인인구비중, 지역 실업률, 지방자치단체의 복지비용 비중의 영향을 통제하였다. 마지막으로 조직특성이자 조절변수인 서비스 특성은 사업유형으로 측정하였다.

       3. 분석자료 및 분석방법

    본 연구는 복지서비스 분야에서 계약관리요인들이 사업성과에 미치는 영향을 분석하기 위해 노인일자리사업의 수행기관 자료를 사용하였다. 주요 자료는 통계자료와 설문조사로 수집하였는데, 일부 종속변수와 통제변수를 얻기 위해 노인일자리사업 DB와 통계청, 재정고를 활용하였다. 그리고 독립변수 및 기타 종속변수를 얻기 위해 2013년 6월 사전조사와 2013년 8월 사전테스트를 거쳐 2013년 9월부터 약 10주간 전국의 노인일자리사업 수행기관에 대해 설문조사를 실시하였다. 이 때, 배포조사법과 개인자기기입법(personal self–administration)을 사용하였으며, 총 1,254부를 배포하고 265부를 회수하였다. 설문자료 중 무응답이나 불성실한 응답은 기관담당자에게 재작성을 부탁하거나 조사자가 유선으로 재조사하여 최종적으로 총 258개 자료를 수집하였다. 본 연구는 서비스의 특성에 따라 계약유형과 계약행위자간 관계 및 적합한 계약관리요인이 다를 것으로 예상한다. 따라서 서비스 특성을 반영하는 2가지 사업유형으로 표본을 분류하고 사업유형별 기관을 연구 분석단위로 설정하였다. 이 때, 사업유형별 기관 자료는 총 350개이며, 사회공헌형 사업은 총 249개(71%), 시장진입형 사업은 총 101개(29%)였다. 그리고 본 연구는 연구모형과 가설을 검증하기 위해 SPSS 18을 사용하여 다중회귀분석과 위계적 회귀분석방법을 실시하였다.

    3)현재 국내의 복지서비스는 대부분 불완전경쟁하에서 공급되므로(박윤희 외, 2011; 원시연, 2012) 본 연구의 분석틀은 불완전경쟁시 계약유형만 설정한다.  4)이 경우 효율성과 독립변수의 값이 서로 다른 방향으로 변화할 때, 해당변수는 효율성에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 해석된다.

    Ⅳ. 분석결과

       1. 계약관리요인이 사업성과에 미치는 영향 분석

    본 연구는 복지서비스를 민간위탁으로 공급할 때, 계약관리요인인 제도적 요인과 관련조직의 관계가 사업 수행기관의 사업성과에 어떤 영향을 미치는지 실증분석하고자 한다. 본 연구는 이를 위해 사업성과를 두차원(효율성, 효과성)으로 세분화하고 다중회귀분석으로 각 성과별 영향요인을 분석하였다.

    1) 효율성

    본 연구는 효율성 지표로 각 기관의 일인당 예산(로그)을 사용하며, 효율성의 영향요인들은 <표 2>와 같다. 첫째, 제도적 요인인 상위기관의 감독·평가 활동의 강도가 높을수록 사업효율성이 낮아진 반면, 조직간 관계인 공식적 협의체를 운영할수록 사업효율성이 높아졌다. 둘째, 사업수행기관의 목표가 사업목표와 일치할수록 사업효율성이 감소하였고 셋째, 시장진입형 사업이 사회공헌형 사업보다 사업효율성이 높았으며 넷째, 지역의 복지지출비중은 사업효율성에 부(-)의 영향을 미쳤다.

    2) 효과성1 : 기관성과와 지역내 기관비중

    본 연구는 다양한 사업효과를 살펴보기 위해 사업효과성을 기관측면의 성과, 사업참여자 효과, 사업단 수(서비스 질)로 세분화하였다. 먼저 기관측면의 성과에 대한 영향요인들을 살펴보면 <표 3>과 같다. 첫째, 제도적 요인인 상위기관의 감독·평가 활동이 사업수행기관에게 업무부담을 줄수록 사업효과성이 높아졌다. 둘째, 사업수행기관이 두 사업유형을 운영하면서 기대하는 효용이 유사하고, 사업 참여동기가 크며, 수행기관의 목표가 사업목표와 동일할수록 기관성과는 증대하는 경향을 보였다. 반면, 지자체와 수행기관이 선호하는 사업유형이 일치할수록 기관성과는 감소하였다. 셋째, 수행기관이 경쟁자 지향 서비스를 강조하거나, 일자리사업 담당인력이 많으며, 조직구성원들이 상호협조적이고 학습지향적인 조직문화를 가질수록 사업효과성이 높아졌다. 넷째, 지역의 노인인구비중이 높을수록 기관성과가 커지는 경향을 보였다.

    본 연구는 사업효과성 중 기관성과를 사업운영기관이 지역사업량에서 차지하는 비율로도 측정하였다. 이는 민간분야의 ‘시장점유율’과 유사한 개념으로, 사업수행기관의 지역내 ‘사업 점유율’을 의미하여, 이에 대한 영향요인들은 <표 3>와 같다. 첫째, 조직간 관계인 수행기관이 사업활동에서 경험하는 경쟁강도가 높고, 지자체가 협의체를 공식적으로 운영할수록 지역내 수행기관의 비중은 감소하였다. 둘째, 수행기관의 일자리사업 담당인력이 많을수록 지역내 기관비중이 증가하였고, 사회공헌형 사업보다 시장진입형 사업을 운영하면 지역내 기관비중이 높았다. 셋째, 지자체 실업률은 수행기관의 지역내 비중에 정(+)의 영향을 미치고, 지자체의 복지지출비중은 부(-)의 영향을 미쳤다.

    3) 효과성2 : 사업참여자 효과와 사업단 수

    사업효과성을 사업에 참여한 고령자들이 얻은 효과로 측정하면 효과성에 대한 영향요인들은 <표 4>과 같다. 첫째, 조직간 관계인 협의체의 연간 모임횟수는 사업참여자효과에 부(-)의 영향을 미쳤다. 둘째, 수행기관이 두 사업유형의 사업참여자 효과를 동일하게 인식하고 수행기관의 목표와 사업목표가 일치할수록 사업참여자 효과가 높아졌다. 또한, 수행기관의 사업참여동기는 사업활동에 기울이는 노력을 증대시키면서 사업참여자 효과에 정(+)의 영향을 미쳤다. 셋째, 수행기관이 잠재고객을 겨냥하여 경쟁자 지향 서비스를 강조하고 기관내 예산과 인력이 풍부하며 상호협조적이고 학습지향적인 조직문화를 가질수록 사업참여자 효과는 높아졌다. 넷째, 지역의 노인인구비중과 지역의 복지지출비중은 사업참여자 효과에 부(-)의 영향을 미쳤다.

    그리고 본 연구는 서비스의 질을 사업단 수로 측정하며, 이에 대한 영향요인들은 <표 4>와 같다. 첫째, 조직간 관계인 협의체의 연간 모임횟수는 수행기관의 사업단 수에 정(+)의 영향을 미쳤다. 둘째, 지자체와 수행기관이 선호하는 사업유형이 일치할수록 기관의 사업단 수가 감소하였다. 반면, 수행기관의 사업참여동기가 강하고, 일자리사업 담당인력이 많을수록 해당기관의 사업단 수에 정(+)의 영향을 미쳤다. 셋째, 시장진입형 사업에 비해 사회공헌형 사업을 운영하면 수행기관의 사업단 수가 많았다. 넷째, 재정자립도는 수행기관의 사업단 수에 정(+)의 영향을 미쳤다.

       2. 서비스 특성의 조절효과 분석

    본 연구는 민간위탁의 계약관리체계인 제도적 요인과 서비스 공급조직들의 관계가 사업성과에 미치는 영향을 분석하고, 이와 함께 서비스 특성이 계약관리요인과 사업성과의 관계에 미치는 효과도 살펴보고자 한다. 따라서 이번에는 서비스 특성을 조절변수로 설정하여 계약관리요인과 사업성과의 관계에 미치는 영향을 알아보았다5).

    1) 효율성

    사업효율성에 대해 계층적 회귀분석을 실시하여 사업유형의 조절효과를 살펴보면 <표 5>와 같다. 조절변수를 고려하지 않는 경우(모형1)에는 사업수행기관이 사업활동에서 경험하는 경쟁강도가 높고 사업참여동기가 클수록 사업효율성에 부(-)의 영향을 주었다. 반면, 사업수행기관이 두 사업유형의 사업참여자 효과가 동일하다고 인식할수록 사업효율성에 정(+)의 영향을 미쳤다. 조절변수를 포함한 모형(모형2)을 모형1과 비교하면, 조절변수는 사업효율성에 유의미한 영향을 미치고 영향요인이 달라지면서 모형의 설명력(adjusted R2)이 높아졌다. 상호작용항을 첨가한 모형(모형3)에서는 사업유형이 계약관리요인을 통해 사업성과에 미치는 간접효과가 명확하게 드러났다. 즉, 상호작용항과 조절변수의 계수값이 유효하고 모형의 설명력(adjusted R2)이 높아져 유효변수들은 모집단에서 사업효과성에 유의미한 영향을 미칠 것으로 판단되었다.

    자세한 분석내용은 다음과 같다. 첫째, 모형2와 모형1에서 유효했던 일부 변수(경쟁강도)는 조절변수와의 상호작용하여 효율성에 영향을 미쳤다. 반면, 모형1의 일부 유효변수들(사업유형별 사업참여자 효과 일치도 등)은 기타 변수들의 영향(상호작용항)으로 사업효율성에 유의미한 영향을 미치지 못하였다. 그리고 사업유형이 사업효율성에 미치는 효과는 계약관리요인과의 상호작용항을 통제하여도 나타나, 시장공헌형 사업은 사회공헌형 사업에 비해 효율성이 높았다. 둘째, 상위기관의 감독·평가활동의 강도는 사회공헌형 사업에 비해 시장진입형 사업의 효율성에 부(-)의 영향을 미쳤다. 반면, 수행기관이 감독·평가 활동의 효과성을 인식할수록 사회공헌형 사업에 비해 시장진입형 사업의 효율성에 정(+)의 영향을 미쳤다. 셋째, 경쟁강도가 높아지고 공식적인 협의체를 운영하며 지자체 등 관련기관들이 수행기관을 지원할수록 사회공헌형 사업에 비해 시장진입형 사업의 효율성에 정(+)의 영향을 미쳤다. 반면, 협의체 활동이 증가하면 사회공헌형 사업에 비해 시장진입형 사업의 효율성에 부(-)의 영향을 미쳤다. 넷째, 사업수행기관의 목표와 사업목표가 일치할수록 시장공헌형 사업에 비해 사회공헌형 사업의 효율성에 정(+)의 영향을 미쳤다. 이를 통해, 서비스 특성에 따라 사업효율성에 정(+)의 효과를 미치는 계약관리요인이 달라짐을 알 수 있었다.

    2) 효과성

    본 연구에서 지역내 수행기관비중에 대해 계층적 회귀분석을 실시하여 사업유형의 조절효과를 살펴본 결과는 <표 6>과 같다. 조절변수를 고려하지 않는 경우(모형1), 경쟁강도와 공식적 협의체 운영여부, 지역의 복지지출비중은 지역내 기관비중에 부(-)의 영향을 미친 반면, 일자리사업 담당직원수와 지자체 실업률은 정(+)의 영향을 미쳤다. 또한 모형1과 모형2를 비교하면, 조절변수가 사업효과성에 유의미한 영향을 미치고 모형의 설명력(adjusted R2)이 높아져 사업유형이 지역내 기관비중에 중요한 영향요인임을 알 수 있었다. 모형3에서는 모형의 설명력(adjusted R2)이 커지고 일부 상호작용항이 지역내 기관비중에 유의미한 영향을 미치면서 사업유형의 조절효과를 잘 보여주었다. 그리고 경쟁강도와 일자리사업 담당직원수, 지자체 실업률, 지역의 복지지출비중은 모형1, 2와 동일한 방향으로 사업효과성에 영향을 미쳤다.

    그 외 유효한 변수는 다음과 같았다. 첫째, 지자체와 수행기관이 동일한 사업유형을 선호할수록 지역내 기관비중에 부(-)의 영향을 미쳤다. 둘째, 지자체가 사업수행기관을 선별하여 선정하고, 공식적 협의체를 운영할수록 사회공헌형 사업에 비해 시장진입형 사업의 지역내 기관비중이 낮아졌다. 반면, 지자체 등 관련 기관들이 수행기관들을 지원할수록 사회공헌형 사업에 비해 시장진입형 사업의 지역내 기관비중이 높아졌다. 셋째, 수행기관의 목표와 사업목표가 일치하거나 지자체와 수행기관이 선호하는 사업유형이 동일하고 일자리사업 담당인력이 많을수록 사회공헌형 사업에 비해 시장진입형 사업의 지역내 기관비중이 높아졌다. 반면, 수행기관의 사업 참여동기가 강할수록 사회공헌형 사업에 비해 시장진입형 사업의 지역내 기관비중이 낮아졌다. 이를 종합해보면, 사업유형은 독립변수가 지역내 기관비중에 미치는 영향을 결정하는 중요한 요소이며, 서비스를 성공적으로 공급하기 위해 서비스의 특성에 맞는 계약관리요인을 설정하는 것이 필요함을 알 수 있었다.

    5)두 번째 단계(모형2)는 다중회귀분석의 결과와 동일하므로 분석결과에 대한 설명을 생략한다.

    Ⅴ. 결 론

    본 연구는 사회의 다양한 복지서비스 욕구를 충족시키기 위해 사용되는 민간위탁에 주목하고, 사업유형별로 사업목표를 성공적으로 달성하기 위해 필요한 계약관리요인들을 살펴보았다. 노인일자리사업은 고령화로 인한 사회문제를 해결하기 위해 민간위탁으로 운영되는데, 측정이 어렵고 불확실성이 높아 사업성과를 높이기 위해서는 적합한 계약관리요인을 설정해야 한다. 특히 이 사업은 여러 가지 사업유형으로 다양한 사업목적을 추구하여 서비스의 특성에 적합한 계약관리요인을 탐색해야 한다. 본 연구는 이러한 문제의식에 기반하여 노인일자리사업의 운영체계를 중심으로 서비스 특성에 맞는 계약관리요인과 사업성과의 관계를 살펴보았다.

    본 연구는 회귀분석과 조절효과 분석을 통해 노인일자리사업의 계약관리요인이 사업성과에 미치는 영향을 살펴보았으며, 그 결과는 다음과 같다. 첫째, 계약관리요인 중 제도적 요인은 상위기관의 감독·평가활동이 수행기관에게 업무부담을 주는 경우에만 기관성과에 정(+)의 영향을 미쳐 사업성과에 대한 효과가 크지 않았다. 그리고, 조직관계 요인은 공식적인 협의체 구성과 협의체 모임 수가 효율성과 사업단수에 정(+)의 영향을 미쳐 제도적 요인보다 상대적으로 사업성과에 더 많은 정(+)의 영향을 미쳤다. 또한 이 때 조직관계 요인은 모두 협력관계를 나타내어 경쟁관계보다 협력관계 요인이 사업성과에 정(+)의 영향을 미침을 알 수 있었다. 둘째, 계약관리요인이 사업성과에 미치는 영향은 서비스 특성에 따라 달랐다. 사회공헌형 사업은 조직관계 요인보다 제도적 요인인 선별, 감독·평가활동이 사업성과에 더 많이 정(+)의 영향을 미쳤다. 그리고 시장진입형 사업은 제도적 요인보다 조직관계 요인인 경쟁강도와 공식적인 협의체 운영, 수행기관 지원활동이 사업성과에 더 많이 정(+)의 영향을 미쳤다.

    본 연구는 이러한 연구결과를 통해 다음과 같은 이론적 함의와 정책적 함의를 도출하였다. 이론적으로는 첫째, 주인-대리인 이론과 청지기 이론에 기반하여 복지서비스 사업의 성과를 높이기에 적합한 계약관리요인들을 검증하였다. 그 결과, 복지서비스에는 주인-대리인 이론에 기반한 통제형 관리방식보다 협력형 관리방식이 사업성과를 높이는데 더 효과적임을 알 수 있었다. 둘째, 계약행위자 관계이론과 민간위탁의 계약모델에 관한 논의를 결합하여 계약행위자 관계이론들을 세분화하고 복지서비스 분야에서 두 이론의 관계를 분석하였다. 그 결과, 서비스의 특성은 계약관리요인에 영향을 미쳐 사회공헌형 사업은 주인-대리인 이론의 설명력이 높고, 시장진입형 사업은 청지기 이론의 설명이 더 적합한 것으로 판단되었다. 이는 서비스의 불확실성이 높고 비영리기관이 불완전경쟁시장에서 사업을 수행하며 정부의 관리인력 등이 다소 부족할 때, 청지기 이론이 주인-대리인 이론을 보완할 수 있는 가능성을 보여준다.

    또한 본 연구는 현재 계약관리요인들의 향후 개선방안을 정책적 함의로 제시하였다. 첫째, 통합모형에서는 감독·평가활동의 평가가중치를 낮추고 사업담당 인력수에 대한 가중치는 높이며, 협의체 모임수는 평가항목으로 신설하면서 기타 항목은 현재 수준을 유지하는 것이 바람직하다. 둘째, 사회공헌형 사업에서는 선별과 보상 및 제재수준, 수행기관에 대한 지원활동을 강화하기 위해 해당 평가항목의 가중치를 높이는 반면, 감독·평가활동과 협의회 활동은 감소시키기 위해 해당 평가항목의 가중치를 낮추는 것이 바람직하다. 셋째, 시장진입형 사업도 보상과 제재수준에 대한 항목의 가중치를 높이고, 감독·평가활동에 대한 항목의 가중치를 낮추는 것이 바람직하다. 또한, 협의체 활동과 관련기관들의 지원활동을 증가시키기 위해 ‘공식적인 협의체 운영여부’, ‘협의체 활동’, ‘지방자치단체 지원정도’, ‘지역자원 연계 및 활용실적’ 등에 대한 평가항목을 신설하는 것이 필요하다.

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  • [<그림 1>] 본 연구의 분석모형
    본 연구의 분석모형
  • [<표 1>] 변수의 조작적 정의 및 측정지표
    변수의 조작적 정의 및 측정지표
  • [<표 2>] 효율성의 영향요인 분석결과
    효율성의 영향요인 분석결과
  • [<표 3>] 효과성(기관성과 및 지역내 기관비중)의 영향요인 분석결과
    효과성(기관성과 및 지역내 기관비중)의 영향요인 분석결과
  • [<표 4>] 효과성(사업참여자 효과 및 사업단 수)의 영향요인 분석결과
    효과성(사업참여자 효과 및 사업단 수)의 영향요인 분석결과
  • [<표 5>] 효율성에 대한 사업유형의 조절효과 분석
    효율성에 대한 사업유형의 조절효과 분석
  • [<표 6>] 지역내 기관비중에 대한 사업유형의 조절효과 분석
    지역내 기관비중에 대한 사업유형의 조절효과 분석