본 연구는 통일신라 이후 처음으로 민족을 재통일하여 단일민족국가를 형성하고, 한반도의 새주인으로 등장한 고려시대 치안정책과 특징 그리고 조직체계를 분석함으로써 개방성과 다양성이 발휘된 고려시대 치안체제를 이해하고 그 역할을 고찰하는데 목적이 있다.

삼국을 통일한 신라는 약 1세기 동안 번성하더니 8세기 말경부터 골품제의 동요와 더불어 귀족들의 대립과 정쟁이 계속되고, 왕권찬탈이 끊임없이 되풀이 되는 동안 국력은 소진되어 질서와 기강이 무너져 국가의 기반이 붕괴되었다. 이렇게 국내가 혼란에 빠져들자 각지에서 도적이 성행하고 흉년마저 들어 민생고는 극도에 달하였다.

이때에 이르러 평상시에 불만을 품고 있던 지방호족들이 반기를 들고 봉기하였다. 그 중에서도 완산(전주)의 견훤(甄萱)과 양길(梁吉)의 부하 궁예(弓裔)가 대표적인 세력가였다. 견훤은 무진주(광주)에서 기병하여 백제를 계승하여 후백제를 세웠고(892), 궁예는 양길을 축출하고 송악(개성)에 나라를 세우니 후고구려(901)였다. 이후 왕건(王建)은 궁예를 축출하고 고려(高麗)를 건국(918)하였다. 통일신라 경순왕(敬順王) 9년(935)에는 평화적으로 신라를 병합하고, 이어서 후백제도 권력투쟁문제로 내분이 일어나더니 견훤이 고려에 항복하여 흡수 통합되었다.

이로서 고려는 통일신라 이후 처음으로 민족을 재편성하여 단일 민족국가를 형성하고 한반도의 새 주인공으로 등장하였다. 태조 왕건은 국호를 고려(高麗)라고 칭하였는데, 이것은 궁예와 마찬가지로 고구려를 계승한다는 뜻에서 나온 것이었으며, 종래의 신라에 대하여 혁명적인 새왕조를 건설하겠다는 의지의 표현이기도 하였다.

후삼국의 혼란을 수습하고 통일 왕조를 수립한 고려는 고구려, 백제, 신라의 다양한 문화를 융합하여 개방성과 다양성을 특징으로 하는 새로운 국가를 건설하였다. 신라의 삼국통일이 민족 통일의 출발점이었다면, 고려의 후삼국 통일은 옛 삼국출신의 다양한 세력과 발해인까지 포용한 실질적인 민족 통일의 완성이었다.

조선왕조는 다양한 분야에서 수많은 법제도가 만들어지고 잘 완비된 법에 의해 통치되고 유지되던 사회였다. 반면에 고려왕조는 정비된 성문법제도가 없이 놀라운 문화를 창조하였다(이재룡, 2004: 90).

고려왕조처럼 부단히 계속된 외침과 내홍에도 불구하고 500년 가까이 지속된 것은 세계사에서도 드문 예에 속한다. 한 왕조가 500년 가까이 이어진 것은 그 시대의 통치구조와 치안체계가 매우 정교하게 작동되었기 때문에 가능했다고 볼 수 있다. 따라서 500년 가까이 지속할 수 있었던 근본적인 바탕이라고 할 수 있는 고려시대의 치안정책과 치안체제를 연구하는 것은 매우 필요하다고 할 수 있다.

그동안 고려시대의 치안체제에 관한 연구는 고려시대의 통치구조를 이해하는데 있어서 필수적인 연구임에도 불구하고 주로 경호관련 호위제도에 초점을 맞춘 연구가 주로 진행되어 왔다.

이성진‧김의영‧이종환(2007)의 “고려시대 왕실호위제도의 고찰”, 이성진(2013)의 “고려시대 공적․사적 경호의 특성과 현대경호와의 비교연구”, 이성진‧조성진(2013)의 “고려 무신집권기 호위제도의 경호학적 고찰” 등에서는 고려시대의 경호제도에 대한 기능과 역할에 대해서 주로 논의하였다. 고려시대 경찰에 관련된 부분적 연구로는 이연복(1971)의“구한국 경찰고(1894-1910)”, 서기영(1976)의 “한국경찰행정사”, 정진환(1977)의 “갑오경장기 근대행정제도 및 문관경찰제 도입의 행정사적 고찰”, 서기영(1981)의 「한국경찰행정사」, 허남오(2001)의「한국경찰제도사」, 김창윤외 24인 (2014)의「경찰학」등에서 고려시대 경찰을 부분적으로 다루었다. 하지만 고려시대 경찰의 치안정책과 다양한 치안조직에 관한 연구는 아직 많지 않은 실정이다.

이러한 측면에서 본 연구는 고려시대에 관련된 제반 연구자료를 통한 체계적인 분석을 통해서 고려시대의 치안정책과 다양한 치안조직을 고찰하고자 하며, 역사학적 분석틀을 통해서 세부내용을 고찰할 것이다.

현대 정책학의 창시자라고 할 수 있는 라스웰(Harold D. Lasswell)은 “정책은 목적가치와 실행을 투사한 계획” 또는 “문제해결 및 변화유도를 위한 활동”(Harold D. Lasswell & Abraham Kaplan, 1970: 71)이라고 하였으며, 정책의 일반적 개념은 “바람직한 사회상태를 이룩하려는 정책목표와 이를 달성하기 위해 필요한 정책수단에 대하여 권위 있는 정부기관이 공식적으로 결정한 기본방침”(정정길, 1991: 37) 또는 “각종 정치적‧행정적 과정을 거쳐 권위 있게 결정된 공적 목표(public goal)” 등으로 정의하고 있다(유훈, 1982: 17).

정책에 관한 라스웰의 최초연구 이후 본격적으로 정책에 관한 연구가 1960년대와 1970년대에 이루어지게 된다. 이 당시 정책분석을 위한 이론에는 정책결정을 설명하는 고전적 이론, 정책과정이론(집단이론), 자유민주주의이론, 엘리트이론, 체제이론 등이 정책연구의 기초를 제공하게 된다(Woll, 1974: 49-50).

치안정책은 국가의 정책, 정치 이데올로기, 국민의 공통된 가치관 및 국민정신 등을 반영해야 하며, 치안정책을 추진하는 치안활동이 있어야 한다. 따라서 치안제도는 치안정책의 실현을 위해서 최적화‧효율화된 조직을 의미하며, 치안행정은 치안제도를 운영하기 위한 제반 조직과 제도를 본래의 목적달성에 맞게 운영하는 지원활동이라고 할 수 있다. 즉, 치안정책은 목적달성을 위한 방안이며, 치안제도는 정책목적에 맞게 제도화된 조직이고, 치안행정은 제도화된 실체를 운영하는 제반 행위를 의미한다고 할 수 있다(김창윤, 2008: 20).

고려시대의 치안정책과 조직을 연구함에 있어서, 오늘날과 같은 명확한 치안정책을 찾는 것은 어렵다. 하지만 고려시대는 전기와 후기로 나뉘어 통치철학의 혼란이 있었지만 전시대를 관통하는 치국지도(治國之道)인 ‘유교(儒敎)’와 수신지도(修身之道)인 ‘불교(佛敎)’라는 양대 철학을 가지고 운영된 선진국가였다.

이를 통한 고려시대의 통치철학 분석을 통해서 고려전기의 치안정책은 ‘왕권보호를 위한 문관의 군권 및 경찰권 일원화 정책’이 추진되었음을 제시하고자 한다. 또한 고려후기 무신의 난과 몽골의 침략으로 변화된 중앙행정조직과 지방조직의 분석을 통해서 고려후기의 치안정책은 ‘공‧사병혼용정책’이 수행되었음을 제시할 것이다.

본 연구에서는 고려시대 치안정책과 조직을 분석하기 위한 방법으로 역사적 접근 방법을 사용하고자 한다. 역사적 접근방법(Historical Approach)이란 특정한 사회적 현상을 이해하기 위해 관련 사건·기관·제도·정책 등의 기원과 발전 과정을 파악·설명하는 접근방법을 말한다. 역사적 접근방법에서는 소위 발생론적 설명(genetic explanation) 방식을 주로 사용하게 된다. 역사적 접근방법은 각종 정치행정 제도의 성격과 그 제도가 형성되어 온 특수한 방법을 인식하는 수단을 제공해 준다. 역사적 접근방법을 통한 연구는 일종의 사례연구가 된다(이종수, 2009: 45).

역사적 접근방법론이 확립되기 시작한 시기는 19세기 말부터라고 할 수 있다. 컬링거(F. N. Kerlinger, 1973: 701)는 “역사연구는 과거의 사건(events)과 그 전개와 경험에 대한 비판적 연구로서 과거에 대한 정보원(information source)의 타당성을 주의 깊게 고찰하고 그렇게 검토된 근거에 입각해서 해석하는 것”이라고 하였다(이대희 외, 2001: 29). 컬링거의 견해에 따르면 첫째, 역사에 대한 연구 및 인식대상은 과거의 사건과 그 전개와 경험이고, 둘째 그러한 대상의 연구와 인식은 그 대상이 지니고 있는 어떤 정보원에 접근함으로써 가능하게 된다. 셋째 그 정보원에서 획득한 자료의 비판적 검토에 입각하여 과거의 사건이나 사실을 해석하는 일련의 과정과 방법을 역사적 접근방법이라고 할 수 있다.

역사적 접근방법은 1960년대 이후 미국 행정학계의 일각에서 역사에 대한 관심이 고조됨에 따라 다양하게 연구되었다. 역사적 측면에서 행정을 연구한 대표적 학자로는 화이트(L.D. White)를 비롯하여 귤릭((L. Gulick), 반 라이퍼(P. Van Riper)를 들 수 있다. 귤릭(Gulick)은「제2차 세계대전에 있어서의 행정적 반성」(Administrative Reflections from World War II, 1948)를 저술하여 역사적 접근법의 터전을 닦아 놓았고, 화이트(White)는 「미국행정사」(美國行政史) 제4권[the Federalists(1948), The Jeffersonians(1951), The Jacksonians(1954), The Republican Era(1958) 등의 저서를 통해 역사적 접근법을 확립하였다(김정해‧최유성, 2005: 64-66).

역사적 접근법에 대한 비판도 없지 않다. 이 접근법은 행정이 걸어온 과거의 중요한 사실을 체계화하고 분석하는 데에는 기여한바 컸었으나 현실적인 문제의 파악과 분석에는 한계점이 있다는 점이다(유종해, 1988: 123). 이러한 단점에도 불구하고 본 연구의 주제인 고려시대 치안정책과 조직을 살펴보는데 가장 적합한 분석틀로 생각된다.

이러한 역사적 접근방법을 통해서 본 연구에서 알고자 하는 것은 첫째, 고려시대 통치철학을 구현하기 위한 치안정책은 무엇인가 하는 점이다. 둘째, 고려시대의 치안조직은 어떠한 특징을 가지고 있었는가 하는 점이다. 마지막으로 고려시대 다양한 치안조직의 종류는 무엇이며 어떤 역할과 기능을 수행하였는지를 분석하고자 한다.

1) 고려전기의 통치철학

고려 태조(太祖)는 북진정책을 서서 실지회복을 기도하며 북방을 개척하고, 불교를 보호하며 귀족과 호족을 포섭하여 통치체제를 정비하였다. 4대 광종(光宗)때는 노비안검법(奴婢按檢法)을 실시하여, 호족이 소유하고 있던 많은 노비를 해방시킴으로써 호족의 세력을 꺾고, 과거제도를 실시하여 침신한 인재를 등용하고 관료체제의 기반을 확고히 하여 문치주의의 전환기를 이루었다.

5대 경종(景宗)때는 토지제도를 개혁하여 전시과제도(田柴科制度)를 실시하고, 문무관료들에게 관등에 따라 이를 배분하여 줌으로써 관료제도의 기초를 닦았다. 6대 성종(成宗)은 최승로의 건의를 받아 유교를 정치이념으로 삼고, 관제를 정비하여 중앙집권적인 국가체제를 확립하여 고려왕조의 굳건한 기반을 수립하였다. 11대 문종(文宗) 때에 이르러, 전제, 관제, 병제 등 모든 제도가 완비되어 국운이 융성하고 문화가 크게 발달하였으며, 이러한 번성은 16대 예종(睿宗)까지 계속되어 고려왕조 475년(A.D 918-1392) 치세 중 전성기를 이루었다. 이 시기를 일반적으로 고려전기로 구분한다.

이러한 고려전기는 개방성과 역동성을 시기였다. 대외무역을 장려하고 개방적인 대외정책을 펼쳤다. 또한 우리역사에 유례를 찾아볼 수 없을 정도로 활발한 하층민의 정치적 진출이 일어났고, 신분이동도 매우 유동적인 역동적 사회였다(역사비평편집위원회, 2009: 128).

고려는 신라와 후백제를 병합함으로써 통일왕조를 이룩하였으나 전국에 고려의 중앙통치력이 미친 것은 아니었다. 아직도 지방에는 전과 다름없이 독자적 무력과 경제적 기반을 가진 호족들이 분립하여 만만치 않은 세력을 지니고 있었으며, 또한 중앙에도 이들 호족출신들이 개국공신이 되어 정치적 권력을 장악하고 있었다. 태조 왕건은 태봉과 신라의 제도를 병용했으나, 이것은 왕권이 확립될 때까지 과도기적 조치였다(변태섭, 1989: 168).

국가의 기반이 튼튼해지고 왕권이 확립된 6대 성종때 집권체제가 확립되어 통치체제의 안정을 이루었다. 이때부터 고려의 통치체제와 사회구조가 정비되어 현종을 거져 11대 문종때에 최종적인 완성을 보게 되었다. 최고정무기관으로 왕 밑에 3성(省)을 두고 그 밑에 실무부서로 6부(部)를 두고 일반업무를 담당하는 9사(寺)를 각각 설치하여 국가의 중요의제를 처리하였다.

이와 같은 고려전기의 통치체제의 특징은 크게 2가지 성격을 가지고 있었는데, 첫째는 중앙집권적이라는 점이고, 두 번째는 귀족적이라는 점이었다. 이는 지방호족을 고려왕조의 중앙권력에 흡수하여 관료화하는 과정에서 불가피하게 나타난 현상이었다(유종해‧유영옥, 1988: 139).

따라서 고려전기의 통치철학은 숭유억불사상에 바탕을 둔 ① 고구려 계승을 표방한 북진정책, ② 호족들에 대한 호족포섭 및 견제 정책, ③ 후삼국 및 발해까지 포함하는 민족융합정책 등을 통치철학으로 내세웠다.

2) 고려후기의 통치철학

고려는 건국 후 약 200년간은 중앙집권제도의 확립과정에서 성종의 과거제 실시에 따른 유교적인 통치기구 정비, 문종의 문치주의로 인하여 문치중심의 문벌정치를 낳게 되어, 문무양반체제(文武兩班體制)를 중심으로 하는 귀족지배체제를 이루게 되었다. 이 후 귀족들간의 정치, 경제적 경쟁으로 인한 상호간 대립양상이 깊어지게 되었으며, 이러한 대립은 귀족사회의 분열을 가져와서 이자겸‧묘청의 난으로 이어졌다. 이러한 난들은 곧 수습이 되었지만 고려초를 지배했던 귀족사회가 무너지는 계기가 되었다.1)

이러한 고려 귀족사회의 내부적인 제반 모순과 무신들의 불만으로 인하여 무신정권이 수립되게 되었다. 무신정권은 1170년에 시작하여 1270년까지 100년간 계속되었으며, 무신난에 의한 새로운 정권의 교체는 사회적인 혼란과 하극상을 야기하여 이후 몽고의 침략으로 인한 원(元)의 지배하에 들어가게 되었다.

이러한 사회상을 반영하여 2군 6위로 대표되는 고려후기의 군사적 치안 조직은 무인정권기에 매우 흔들렸다. 2군 6위 제도가 흔들리자 별무반이라는 특수부대를 편성할 수 밖에 없었으며, 몽고가 침략해 오자 큰 타격을 입었다. 이러한 이유로 고려말에는 국가의 공적인 군사적 치안조직보다는 실력자들인 무장들의 사병(私兵)이 왜구와 홍건적이 쳐들어왔을 때 더욱 중요한 역할을 수행하게 되었다.

고려사회는 12세기에 들어와서 내부적인 모순으로 인하여 사회가 혼란하였다. 지방에서는 군현 안의 속현과 향‧소‧부곡의 백성들이 도망을 하거나 저항하였으며, 중앙에서는 지배 계층사이에 정치권력을 둘러싼 갈등이 터져 이자겸의 난과 묘청의 난이 발생하였다. 특히 묘청의 난 이후에는 무신 멸시풍조가 더욱 조장되어, 무신의 대우는 역부(役夫)와 같았다. 이러한 무신들의 불만이 고조되어 정중부에 의한 무신란이 일어나 무신전단(武臣專斷)의 정치가 이뤄졌다.2)

무신에 의한 무단정치 몽고의 침략에 의해 무너질 때까지 계속되었다. 이후 몽고의 침략에 따라 원나라의 영향이 현저하게 나타나게 되면서 통치 체제의 개편이 이뤄졌으며, 이러한 왜곡된 통치체제는 공민왕의 배원정책이 나타날때까지 지속되었다.

공민왕은 친원파를 비롯한 권문귀족세력들을 타파하기 위해서 개혁정치를 표방하였지만 노국공주의 죽음과 승려였던 신돈의 정책실패로 인하여 마지막 고려개혁이 좌절되면서 이성계에 의한 조선개국으로 이어지게 되었다. 따라서 고려후기의 통치철학은 ‘불교를 중심으로 한 왕실부흥과 배원정책’이었다.

고려시대는 전기와 후기로 나뉘어 통치철학의 혼란이 있었지만 전시대를 관통하는 통치철학은 치국지도(治國之道)인 ‘유교(儒敎)’와 수신지도(修身之道)인 ‘불교(佛敎)’였다. 하지만 사원을 중심으로 한 고려사회는 불교의 영향이 가장 지대하였다.

고려의 통치체제는 당나라의 제도를 많이 참고했으나 또한 송나라의 제도도 받아들이는 한편 고려의 독자적인 제도도 섞여 있었다. 즉, 당제에 따라 3성과 6부를 설치하고 송제를 채용하여 중추원(中樞院)(혹은 추밀원(樞密院)과 삼사(三司)를 두었으며, 이 밖에 도병마사(都兵馬使)와 식목도감(式目都監)은 고려 자체의 필요에 의해서 만들어진 조직이었다. 이처럼 고려의 통치체제는 당제(唐制)와 송제(宋制), 그리고 고려의 독자적인 3계통으로 구성된 여러 정치기구가 운용의 조화를 이루고 있었으며, 이것이 고려 통치체제의 특성이라고 할 수 있다(변태섭, 2002: 167).

1) 고려전기의 왕권보호를 위한 문관의 군권 및 경찰권 일원화 정책

고려전기의 지배체제는 문무양반체제(文武兩班體制)를 표방했음에도 불구하고 실제로는 문반(文班)이 국가체제의 근간을 이루고 있었다. 이처럼 유학자인 문신을 중심으로 관료체제가 확립됨에 따라, 서희‧강감찬‧윤관 등과 같은 문반(文班)은 무직(武職)을 겸할 수 있었지만, 무반(武班)은 문직(文職)을 겸할 수 없었으며, 신분상으로도 천시되었다. 이러한 숭문천무사상(崇文賤武思想)으로 인하여 무신(武臣)의 지위가 점차적으로 저하되었다. 따라서 문반이 군사조직의 책임자가 되는 일이 당연시 되었으며, 무반은 문신귀족정권을 보호하는 호위병의 지위로 떨어져 있었다(변태섭, 2002: 211).

고려시대는 중앙정부의 행정력이 지방 곳곳에까지 직접 미치지 못하는 곳이 많았다. 국가통치제도가 완비된 성종 대에조차 국가 행정력이 직접 미치는 곳은 전국의 반을 넘지 않았다는 연구결과도 있다(한영우, 1983: 12). 따라서 중앙의 국가권력이 지방의 호족세력을 통해 간접적으로 백성을 지배하던 중층적 지배구조를 가지고 있었다.3)

특히 사원과 호족세력을 통해 국가지배의 사상적 정당성과 직접적인 대민통치의 수단으로 삼았던 고려전기는 왕권이 상대적으로 미약하였다. 이러한 상황에서 고려전기의 왕들은 강력한 군사력에 의한 왕권보호정책과 포도금란과 순찰정책을 시행하게 된다.

수도 개경에는 순군부라는 군사조직이 방도금란의 경찰권을 행사하고 있었으며, 내군부는 황실경호의 임무를 수행하였다. 2군6위의 중앙군 중 하나인 금오위에서도 수도 개경의 경찰권을 행사하였다. 또한 거란족의 침입에 대비한 광군사(光軍司) 30만 명이 북쪽의 국경지대에서 경찰권을 행사하고 있었다.

이처럼 고려전기는 문반이 군대를 지휘‧통솔하는 병마권을 가지고 있었으며, 군사조직이 경찰권을 행사하고 있었다. 따라서 고려전기의 치안정책은 ‘문관의 군권 및 경찰권 일원화 정책’이 시행되었다.

이러한 치안정책은 고려전기의 호족연합세력을 보호하였으며, 청자, 금속활자, 나전칠기 등 고도의 세련미를 지닌 중앙문화와 거대한 석불문화 등 투박하고 역동적인 지방문화가 발전하는 토대를 제공하였다.

2) 고려후기의 공？사병 혼용 정책

고려 후기는 이자겸 알파의 반란과 묘청의 서경천도 반란, 무신의 난 그리고 몽골침략이 이어지면서 혼돈과 혼란의 상황이었다. 정중부, 경대승, 이의방 등에 의한 무신들의 난은 최충헌에 의해 진압되었다. 최충헌은 경대승의 도방(都房)을 확대하여 사병(私兵)을 양성하였다.

최씨 무인정권은 장기집권과 함께 막대한 권력과 부를 누리게 되었으며, 이를 뒷받침해 줄 사병집단을 확장하게 된다. 우선 신속한 기동력을 확보하기 위해서 기병부대인 마별초를 조직하였다. 이후 도적들의 행패를 막기 위해서 야별초를 두었는데, 이것이 수가 많아지자 좌별초, 우별초로 나누었다. 이후 몽고와의 항쟁에서 포로로 되었다가 도망쳐온 자들로 신의군을 삼은 후, 이를 합하여 삼별초라고 하였다.

야별초는 최우가 도적이 많은 것을 근심하여, 용사들을 모아서 밤마다 순찰하면서 폭력을 금하였으며, 밤에 순찰한다고 하여 ‘야별초(夜別抄)’라고 하였다(내무부치안국, 1972: 137).

또한 삼별초와 같은 무인들뿐만 아니라 문신들을 위한 정방(政房)을 만들어 문무의 실권을 장악하였다. 정방과 같은 문신들과 삼별초와 같은 사병을 양성할 수 있었던 것은 경제적 기반인 막대한 사전(私田)이 있었기 때문이었다.

무신정권이 몰락한 후, 원나라의 영향을 받은 때에 순찰과 포도 그리고 형옥에 관한 사무를 담당하는 공조직인 순만소가 설치되었다. 순마소(巡馬所)는 순군(巡軍)으로 그리고 순군만호부(巡軍萬戶府{)로 명칭이 바뀌었으며, 왕명에 의한 비상출동에도 대비하였다. 이 순군만호부는 고려말까지 이어지게 된다.

즉, 고려후기에 와서는 정치기구의 변동에 따라 경찰기구에도 많은 변천이 있었다. 즉, 명종이후, 무신들의 집권이 계속됨에 따라 집권층의 세력유지를 위한 사병의 양성이 있었고, 이에 따라 국가병력의 중추인 2군 6위는 점차 무력화되었다.

따라서 수도경비 및 치안유지 등의 임무를 수행하던 금오위의 활동도 자연 위축되었으며, 반면에 무신들의 사병인 도방(都房) 및 야별초(夜別抄)가 무신집권기 중의 경찰업무를 전담하다시피 하였다. 그리고 충렬왕 이후, 친원정책의 실시와 함께 원나라의 제도를 모방한 순군만호부(巡軍萬戶府{) 및 홀치(忽赤) 등의 군사기구가 발생하여 일반 경찰업무 및 궁중경호업무를 담당하였다.

이처럼 고려후기의 치안정책은 무신세력과 권문세족에 의한 ‘공‧사병혼용 정책’이 시행되었다.4) 이러한 치안정책은 고려후기의 권문세족이 대규모 농장을 확대하는데 기여하였으며, 국가재정의 손실을 가져오게 하였다.5) 또한 사병에 의한 치안유지는 정치체제의 혼란을 가져왔으며, 사설 특수경찰기관인 도당권의 강화에 따라 6부가 제 기능을 다하지 못하고 행정체제와 정치체제가 흐트러진 것은 고려 멸망의 한 요인이 되었다(변태섭, 2002: 238). 이러한 사병은 권문세족에 의해 사라지지 않고 계속 유지되다가 조선왕조가 개국된 후 태종에 의한 사병혁파때 대부분 와해되었다.

1)고려의 지배체제는 문무양반체제(文武兩班體制)를 표방했음에도 불구하고 실제로는 문반(文班)이 국가체제의 근간을 이루고 있었다. 이처럼 유학자인 문신을 중심으로 관료 체제가 확립됨에 따라, 서희‧강감찬‧윤관 등과 같은 문반(文班)은 무직(武職)을 겸할 수 있었지만, 무반(武班)은 문직(文職)을 겸할 수 없었으며, 신분상으로도 천시되었다. 이러한 숭문천무사상(崇文賤武思想)으로 인하여 무신(武臣)의 지위가 점차적으로 저하되었다.  2)1170년(의종 24) 정중부가 집권하여 무신독재 정권을 확립하였으나, 무신간의 반목으로 정중부는 1179년(명종 9) 경대승(慶大升)에게 살해되고, 집권한 경대승은 1183년에 병사하였다. 이후 천민 출신 이의민(李義旼)이 집권 발호하다가, 1196년 최충헌(崔忠獻) 형제에게 살해되었다. 최충헌의 집권에 이어 최우(崔瑀)·최항(崔沆)·최의(崔竩)가 대를 이어 집권하였다. 1258년(고종 45) 유경(柳敬)·김준(金俊)에게 최의가 살해되어, 4대 62년 만에 최씨 무단통치는 끝나고 왕정이 복고되었다. 김준 → 임연(林衍) → 임유무(林惟茂) 등의 무신세력은, 1270년(원종 11) 강화도에서 개경(開京)으로 환도하기 전까지 지속되었다.  3)후삼국 통일에 무공을 세운 공신들과 지방 호족들의 존재는 태조 때부터 우려의 대상이었으며, 제2대 혜종때에 왕규의 반란이 일어났다.  4)이러한 사병은 권문세족에 의해 사라지지 않고 계속 유지되다가 조선왕조가 개국된 후 태종에 의한 사병혁파때 대부분 와해되었다.  5)권문세족에 의한 농장의 발달은 국가의 토지에 대한 공권력 약화를 가져오게 되었다. 권문세족의 사병들은 이러한 농장의 경비원 역할을 하였다.

1) 고려전기 중앙의 치안조직과 역할

(1) 순군부

고려의 건국 초기에 있어서 경찰업무 즉 국가사회의 질서유지를 위한 권력적 행정작용을 하던 최고경찰기관으로는 순군부(循軍部)가 있었다. 태조가 태봉국의 여러 중신들의 추천을 받아 왕위에 올라서 고려를 건국할 때, 신국가의 인사교령(人事敎令)을 할 때 유길권(劉吉權)을 순군랑중(循軍郞中)에 임명하였다는 기록이 「고려사(高麗史)」에 나오고 있다. 이처럼 순군부가 다른 광평성(廣評省)‧병부(兵部)‧창부(倉部) 등의 여러 정부기관과 함께 이미 전 왕조인 태봉국때부터 있었던 기관임을 알 수 있다.

순군부의 임무에 대해서 「고려사」에는 광종 11년(960)에 군부(軍部)로 고쳤다가 병금관(兵禁官)과 함께 모두 병사를 관장하던 관부인 것으로 기록하고 있으며, 진단학회(震檀學{會)의 「한국사 중세편」에는 순군부는 영군부(迎}軍部)로서 각 부대를 보호 혹은 순찰하고 포도금란(捕盜禁亂)의 권한을 장악하던 순군만호부(巡軍萬戶府{)와 같은 기관으로 보고 있다.

또 「증보문헌비고(增補文獻備考)」에 의하면 고려조 후기에 있어서 포도(捕盜)‧금란(禁亂) 등의 일을 맡았던 순군만호부(巡軍萬戶府{)를 고려 초기에 설치하였다고 하였는데 이 역시 순군(循軍)과 순군(巡軍)의 음이 유사하였으며 또 그 임무도 같은 포도(捕盜)‧금란(禁亂) 등의 일이었기 때문에 그렇게 혼동한 것으로 보인다. 이처럼 중요한 국가기관의 하나인 순군부에 대해서 명확한 기록이 없기 때문에 혼란이 발생하고 있다.

이처럼 순군부는 고려 전기 재상의 관부로서 광평성(廣評省)·내봉성(內奉省)·병부(兵部) 등과 함께 중추적인 역할을 하였으며, 서열은 내봉성 다음의 3위였다. 특히 같은 군사기구로서 병부가 군사행정을 관장한 것에 비하여 순군부는 군사지휘권을 장악했다는 특징이 있었다.

그런데 순군부의 성격을 두고 호족적 군사력의 협의체로 설명하는 견해가 있으나 원래 군사지휘권이란 국왕의 고유 권한으로서 여러 호족에게 위임한다는 것은 있을 수 없는 일이며 또한 순군부가 태봉 때부터 있었던 관제였다는 점에서도 국왕의 직속기구로 이해하는 것이 옳다고 생각된다. 또한 순군부의 인사에 대한 기록이 「고려사」에 자주 등장하는 것으로 봤을 때 순군부는 병부(兵部) 이상의 군사실권을 가졌던 것으로 유추하고 있으며, 따라서 순군부는 현대의 위수사령부(衛戍司令部) 및 경찰청(警察廳) 등의 군사‧경찰임무를 겸하였던 기관이라고 볼 수 있다(내무부치안국, 1972: 90).

(2) 내군부

순군부와 함께 내군부의 경찰업무의 일부 즉 궁중경호의 임무를 담당하였던 기관으로 내군부(內軍部)가 있었다. 내군부는 왕궁경호를 담당하였던 것으로 보여진다.

이상에서 말한 순군부와 내군부는 오늘날의 경찰관서와 똑같은 임무만을 수행하던 경찰전담기관은 아니었다. 그러나 질서유지가 군대의 무력에 의해서 이루어지고 군사업무와 경찰업무가 분화되기 전에 있었기 때문에 국가사회의 안녕과 질서를 유지하고 왕궁경호의 임무를 수행했던 순군부와 내군부는 경찰의 중앙기관으로 보지 않으면 안될 것이다(내무부치안국, 1972: 91).

내군부는 광종 11년 장위부(掌衛部), 그 후에 사위사(司衛寺)를 거쳐서 성종 14년에 위위사(衛尉寺)로 재개편되었다. 순군부에 있어서는 광종 11년에 군부(軍部)로 개편된 것은 내군부의 경우와 같지만 「고려사(高麗史) 백관지(百官志)」에서는 그 후에 폐지되었다고만 기록되어 있을뿐 그 정확한 날짜는 없다. 다만, 「삼국유사(三國遺事)」에 제5대 경순왕대 군부령(軍部令)이 서명사실(署名事實)이 기록되어 있는 것으로 보아서 이 군부 역시 제5대 경순왕때까지 존속되다가 제6대 성종때의 관제 대개편이 있을 때 폐지되고, 그 관장업무도 다른 기관으로 이관되었을 것으로 유추한다. 이러한 내군부는 궁중경호의 임무를 담당한 국왕의 경호를 담당하던 친위군이었다. 내군부의 장인 내군장군은 오늘날 청와대 101단장과 같은 정도라고 볼 수 있을 것이다.

(3) 병부

성종때의 관제 대개편으로 중앙기관으로는 병부가 존속되었으며, 새롭게 2군 6위(2軍 6衛)의 군사부서가 설치되었다. 이 중 2군의 주된 임무가 왕궁경비의 임무를 수행하였기 때문에 2군이 내군부의 임무를 대신한 것으로 생각된다.

병부는 군무(軍務) ·의위(儀衛) ·무선(武選) ·우역(郵驛)에 관한 일을 맡았으며, 이러한 업무 중에서 군무(軍務) ·의위(儀衛) ·우역(郵驛) 등의 일은 경찰업무와 관련이 많았다. 즉, 병부는 군사, 순라 및 기타 관련 경찰업무도 수행하였음을 알 수 있다.

(4) 형부

형부는 법률, 소송, 형옥 등의 직무를 관장하던 육부 중의 한 관서로 주로 민관의 모든 범죄분쟁을 조사하고 형집행을 하였다. 오늘날 사법경찰 업무의 많은 부분이 이 형부의 업무와 관련이 있었다. 형부의 직속기관으로 노비, 관청의 장부와 문서, 결송(決訟)을 관장하던 도관(都官)이 있었고, 형부의 예하관서로는 전옥서(典獄署 ), 경시서(京市署) 등의 관서가 있었다.

전옥서는 성종 14년에 일시 대리사(大理寺)로 고쳤다가 문종때에 다시 전옥서로 고쳐서 개국 초기부터의 명칭을 그대로 사용하게 되었으며, 주로 미결수 및 기결수와 같은 죄인들을 수감하는 일을 맡았다. 경시서는 오늘날의 경제경찰과 같은 역할을 수행하였는데, 주로 수도 개성의 시장‧상점을 검색하여 상인들의 부정행위를 단속하는 임무를 수행하였다.

(5) 어사대

어사대(御史臺)는 임무가 매우 광범위하였지만, 본래의 임무는 시정을 논의하고 풍속을 바로잡으며 백관을 감찰하여 기강을 진작하고 부정을 탄핵하는 것이었다. 오늘날로 말하면, 청와대 사정반의 임무와 비슷하며, 경찰조직으로 말하면 감찰역을 담당하는 감사실 기능 그리고 풍속경찰의 역할을 수행하였다고 볼 수 있다.

(6) 중추원

중추원은 왕궁에 숙직하는 근신들의 기관으로서 왕명의 출납과 숙위 그리고 군기에 대한 업무를 맡았다. 이 중 숙위(宿衛) 즉, 국왕경호의 임무는 오늘날의 대통령관저인 청와대를 경비하는 것으로 대통령경호실의 임무와 비슷하다고 할 수 있다.

(7) 금오위

성종때의 관제 대개편대 군사관계의 중앙기관으로는 병부가 존속되었으며, 새로이 중앙군인 2군 6위(2軍 6衛)의 군사부서가 설치되었다. 경찰업무는 여전히 군사부서에서 담당하였기 때문에 순군부 혹은 내군부의 관장하에 있었던 경찰업무가 2군 6위 중에 어는 한 곳 또는 2-3개 부서에 속하게 된 것으로 보고 있다.

이 중 6위는 대략 성종 14년(995) 경에 있었던 조직으로, 고려 초기 병권(兵權)이 지방의 호족(豪族)들에게 분산되어 있는 상황 아래서 고려 정부는 병권을 중앙으로 집중시키는 조치를 취하였는데, 6위는 이들 호족들의 사병을 해체하여 국가의 공병(公兵) 조직으로 재편성한 것이다. 이후 현종 원년(1010), 거란의 침입 당시 나주(羅州)로 피난하면서 현종은 수행하는 금군(禁軍)의 부족으로 시종 신변의 불안을 느끼게 되면서, 기존의 6위와는 별도의 상위 부대로서 종래의 친위군을 재조직하여 2군(軍)을 설치하였다.

이처럼 고려는 외적을 방어함과 동시에 국가권력을 확보하기 위해 일정한 경찰력이 필요하였다. 이를 위해 서울에 보통 경군(京軍)으로 불리는 중앙군을, 지방에는 주현군을 두고 있었다. 그 중 경군은 2군 6위로 편성되어 있었다. 2군이 친위군단인데 비하여 6위는 주로 전투부대였다.

이처럼 2군(軍)은 고려 전기 국왕의 친위부대였던 응양군(鷹揚軍)과 용호군(龍虎軍)을 합쳐 부르는 말로써 왕궁에 근위하고 친위하는 임무를 수행하던 국왕경비의 부대였다. 이 가운데 응양군의 지휘관인 상장군(上將軍)은 반주(班主)로서 2군6위의 상장군과 대장군으로서 구성되는 무반(武班)들의 최고회의기구인 중방(重房)의 대표자가 되었다. 그러므로 응양군은 2군 6위의 중앙군 중 최고의 지위를 차지하는 친위부대였음을 알 수 있다.

6위(衛)6)는 고려 전기 중앙군 조직인 좌우위(左右衛)·신호위(神虎衛)·흥위위(興威衛)·금오위(金吾衛)·천우위(千牛衛)·감문위(監門衛)를 합쳐 부르는 말로써 이군(二軍)과 함께 팔위(八衛)로 불리면서 중앙군의 핵심을 이루었다.

6위 가운데 주력을 이루는 것은 좌우위·신호위·흥위위 3위로서 이들은 6위의 전체 병력 42령(1령=1천 명) 가운데 32령을 차지하였다. 이들 부대에는 보병과 기병의 병종(兵種) 구분으로 추측되는 보승(保勝)과 정용(精勇)이 소속되어 있었는데, 이것은 주현군(州縣軍)의 보승 정용으로부터 번상되는 순수한 의미의 번상군이었다.

나머지 3위는 특수부대로서 기능의 분화에 따라 첨가되었다. 금오위는 도성의 치안을 담당하는 경찰부대였는데, 정용 6령과 역령(役領) 1령이 속해 있었다. 이 중 정용 6령은 번상군으로 보이지만, 역령은 죄수들의 복역을 감독하는 특수부대였다. 뒤에 비순위(備巡衛)로 개칭되었다. 즉, 금오위는 개국 초기의 순군부‧내군부를 대신하여 궁궐‧도성의 수비 및 내외의 순찰‧포도‧금란 등의 업무를 수행하면서 수도의 치안유지 업무를 관장하였다(내무부치안국, 1972: 94). 즉, 6위 중에서 오늘날의 경찰업무를 담당했던 부서는 금오위(金吾衛)로서 수도의 치안을 책임지고 있는 경찰부대였다(이기백, 1968: 70).

천우위는 왕을 시종하는 의장대(儀仗隊)였는데, 상령(常領) 1령과 해령(海領) 1령이 속해 있었으며, 각각 육상과 해상에서의 의장대 임무를 맡았다.

감문위는 도성의 각 문에 배치되어 출입을 감시하던 부대로 1령으로 구성하였는데, 부모의 봉양이나 질병·노쇠 등의 특별한 사정에 의해 입속된 군인층도 있었다. 역령·상령·해령·감문령 등의 특수부대들은 그 기능상 항상 도성에 머물러 있어야 했으며, 따라서 번상군이 아닌 상비군으로서 존재하였다. 이들은 일종의 직업군인으로서 역령·해령·감문군 등은 전시과 토지를 지급받았다는 기록이 있다.

2) 고려후기 중앙의 치안조직과 역할

(1) 야별초

야별초(夜別抄)는 야간에 순찰을 하면서 폭력을 금지하고 도적을 체포하는 것을 목적으로 창설된 특별선출된 군대라고 할 수 있다. 이러한 야별초의 창설시기에 대해서 「고려사(高麗史) 병지(兵志)」의 기사중에는 최우가 집권한 때로 기록되어 있다. 하지만 같은 「고려사(高麗史) 지리지(地理志)」에는 제20대 신종(神宗) 5년(1202)에 동경(경주) 야별초가 난을 일으켜서 주‧군(州‧郡)을 정략겁탈(政掠劫奪)하므로 군사를 보내어 토평(討平)하였다는 기사가 있는데 이에 의하면 이때에 벌써 지방에도 야별초군이 있었던 것을 알 수 있다. 따라서 야별초의 처음 설치는 적어도 도적이 여러 도에서 일어나던 신종 5년 이전의 명종-신종 사이로 보아야 한다(내무부치안국, 1972: 138).

이러한 야별초의 발전에 대해서는 「고려사(高麗史) 병지(兵志)」에 보면 도적이 각 도에서 일어나게 되니 별초(別抄)를 나누어 각지로 파견하여 도적을 체포하였으며, 이렇게 업무량이 증가됨에 따라 별초군의 수가 많아졌기 때문에 그 부대를 좌‧우로 나누었으며, 또 몽고에 포로로 잡혀 있다가 돌아온 사람들로 한 부대를 조직하여 이름을 신의(神義)라고 하였으며, 이러한 좌우별초와 신의군을 합하여 삼별초라고 하였다.

고려사 병지에 보면 야별초는 나중에는 각 주와 현에까지 배치되고 또 좌우별초와 신의군의 삼별초 강화되어 중앙과 지방의 군경 임무를 수행하면서 최씨 무인정권의 사병역할을 수행하였으며, 당시 강대한 침략세력이었던 몽고에 대한 반대항쟁에 있어서 핵심부대로서의 활동을 하였다.

(2) 순군만호부

순군만호부(巡軍萬戶府{)는 몽고의 전란이 있은 후 원의 영향을 받을 때에 설치된 순찰‧포도‧형옥관계의 업무를 담당하던 관서이다. 그 창설은 제25대 충렬왕때로 보여지고 있는데 「고려사의 충렬왕세가(忠烈王世家)」에는 순군만호부를 모두 순마소(巡馬所)로 기록되어 있다. 이것은 아마도 업무수행의 신속을 요하는 이 관서의 관리들이 대개 말을 타고 기마경찰의 활동을 하였던 데에서 연유하였던 것으로 보여진다.

이러한 순마소는 왕명에 이한 비상출동에 대비하였던 만큼 그 기구의 확장과 정비에 따라서 소관업무도 상당히 증대되었다. 이러한 순마소의 명칭은 세가(世家)‧형법지(刑法志)‧열전(列傳) 등의 기사에서는 다만 순군(巡軍) 또는 순군부(巡軍府{)로 기록하였지만, 이 관서의 고위관원이 만호(萬戶)‧천호(千戶) 등이었던 만큼 순군만호부의 명칭도 실은 이 시기 즉, 충렬왕 말, 충선왕 초에 순마소가 순군부 개칭될때부터 이루어진 관서명이었던 것으로 보여 진다. 그리고 제31대 공민왕(恭愍王) 18년(1369)에는 순군만호부를 사평순위부(司平巡衛府)로 개편하였다.

이러는 동안에도 순찰군으로서의 운영도 상당히 발전하여 지방에도 33개소의 주요한 곳에는 각각 순포(巡舖)를 설치하고, 순군만호부는 그 중앙총본부로서의 역할을 하였다. 제32대 우왕(禑王)때에는 다시 순군만호부로 명칭을 고쳤으며, 그 후로는 주로 포도금란(捕盜禁亂)의 업무를 수행하여 고려말에까지 이르렀다(변태섭, 1989: 141).

이러한 순군만호부는 한국 최초의 전문경찰기관이라고 볼 수 있다. 순군만호부에 대해서는 몇 가지 논문 및 사학계분야에서 논의되고 있다.7) 순군만호부는 오늘날의 경찰청으로써 관원인 도만호(都萬戶)는 오늘날의 경찰청장, 상만호(上萬戶)는 치안정감, 만호(萬戶)는 치안감, 부만호(副萬戶)는 경무관, 잔무(鎭撫)는 총경, 천호(千戶)는 경정, 제공(提控)은 경감으로 추정되며, 순마(巡馬) 또는 순군(巡軍)이라 부르는 군졸(軍卒)(경찰관)이 배속되어 있었다. 또한 앞서 살펴본 것처럼 충숙왕 3년에는 지방의 주요한 곳에 33개의 순포(巡舖: 오늘날의 지방청)를 설치함으로써 최고관리층 등 계층제가 형성되고 지휘체계가 명문으로 규정되는 등 경찰관료체계가 형성되기 시작하였다(내무부치안국, 1972: 138-141).

공민왕 18년에 순군만호부를 사평순위부로 고쳐 그 관원도 도만호, 상만호, 만호, 부만호, 진무, 천호, 제공 대신에 제조(提調) 1인, 판사(判事) 3인, 참상관(參詳官) 4인, 순위(巡衛) 6인, 평사관(評事官) 5인으로 지휘관의 숫자를 규정하고 아울러 소속관리도 무관직명에서 벗어나 서서히 경찰고유의 독자적인 이름으로 전환하여 한국 최초의 전문경찰기관으로서의 형태를 갖추게 되었다.

1) 고려전기 지방의 경찰기관

(1) 현위

고려시대 지방경찰기관으로서 현위(縣尉)를 수반으로는 한 위아(尉衙)가 있었다. 이는 이병도 박사가 현위를 지금의 경찰서장, 위아를 경찰서로 밝힌 바 있다. 현위의 제도는 제8대 현종때에 설치가 시작되어, 문종때에 완성된 것으로 보고 있다.8) 현위의 임무는 현내(縣內)의 비행과 범죄의 방지 및 범죄자 처리 그리고 지역의 치안질서유지가 임무였다. 이와 같이 현위는 평상시에는 치안유지나 백성교화에 힘스고 비상에는 군사작전의 임무까지 수행하던 중요한 기관이었다. 현위는 그 지방의 풍속경찰‧사법경찰의 임무를 담당하였으며, 치안이 확보되지 못한 지역에 있어서는 질서수립의 중책을 가졌다. 이처럼 현위는 해당 지방의 치안유지‧사회교화에 힘쓰고, 비상시에는 군사작전의 임무까지 수행하면서 해당 지방의 치안‧경비 등의 중대한 임무를 담당하였던 오늘날 경찰서장격인 역할을 수행하였다.

(2) 순관

고려초기부터 순관(巡官)이라는 지방관원이 있었다. 순관은 지역별로 교통 연락의 임무를 담당하였던 관원 즉, 역참(驛站)을 관할하던 관원이었다. 예전부터 육상교통의 유일한 기관이 되었던 것이 역참인데, 이 제도는 이미 신라때부터도 있었지만, 고려에 와서는 교통의 발달, 군사적 목적 등으로 인하여 역참의 시설과 운영이 상당히 발전하였다.

즉, 전국에 525개소의 역을 두고 이를 22도의 관할하에 두었으며, 도로를 대‧중‧소의 3개로 구별하고, 역(驛)도 그 위치와 역사의 경중에 따라서 6과(科) 즉, 6개의 등급으로 나누는 등 상당한 수준의 체계를 갖추었다. 그리고 이 도로의 구간을 획정하여 대개 10여개의 역(驛)을 한 도(道)로 하였는데 순관은 그 한 도(道)의 책임관원으로서 관할하는 각 역을 순찰하고 감독하던 관원이었다.

각 역에서의 주요한 업무는 공문의 전달, 관물의 압송 및 출장관원 등의 편의제공을 그 임무로 하였는데, 이러한 업무를 수행하기 위하여 각 역에는 역리(驛吏)‧역정(驛丁) 및 역마(驛馬)가 배치되어 있었다. 그 중에서도 중요한 임무는 군사첩보의 전달이었기 때문에 고려시대에도 병부의 관할로 되어 있었다. 순관은 이러한 여러 가지 업무 수행의 총책임자로서 그 임무가 매우 중요하였다. 또한, 모든 공무상의 기밀보전과 함께 여기에 따르는 연도경비와 정보사찰 등과 같은 군경업무를 수행하였다(내부부치안국, 1972: 101-102).

(3) 사록과 법조

사록(司禄\)과 법조(法曹)는 이미 고려전기부터 있어왔으며, 문종때 지방관제를 정할 때 구체적인 기록이 나타나고 있다. 서북방면 각 성(城)에도 치민관(治民官)의 1원(員)으로 사(使)‧부사(副使)‧판관(判官)과 함께 법조가 있었는데, 그 명칭이 의미하는 것처럼 법무관계의 일을 맡아 처리하던 것이다. 그리고 이 법조의 직무가 사록과 서로 비슷한 점이 있었던 것으로 「고려사(高麗史) 백관지(百官志)」가 기록하고 있다. 즉, 주(州)‧군(郡)에는 판관이 있었으며, 부(府{)와 목(牧)에는 사록‧법조가 경찰과 사법관계를 담당하였다(내무부치안국, 1972: 147).

이러한 사록과 법조는 고려 후기에 와서 여러 차례의 변천을 하게 되는데, 이들은 직접 지방의 수령을 보좌하면서 경찰, 사법관계의 업무뿐만 아니라 그 고을 안의 제반 실무를 총괄하게 되었다. 이처럼 사록과 법조의 권위는 상당하였으며, 지방사회와 지방민들에게 미치는 영향도 컸다. 이러한 사록과 법조는 행정과 경찰을 분리하여 담당하던 현령(県令)과 현위(県尉)의 경우와는 직위나 업무한계가 다른 점이 있었다. 이러한 차이점으로 인해서 고종43년 현위제도가 폐지된 이후에도 사록과 법조가 그대로 존속된 이유가 되었다.

「고려사지리지(高麗史地理志)」에 의하면 고려전기 주‧현이 130개, 속현이 374개로 지방관이 파견되지 않은 행정구역이 많았다. 이러한 지방의 치안유지에 있어서 사록과 법조는 큰 역할을 했다. 오늘날 지구대장과 파출소장의 역할을 수행한 것으로 추정된다.

2) 고려후기 지방의 경찰기관

(1) 현위

현위(県尉)는 고려전기의 지방제도가 정비됨에 따라 권한이 책임이 점차 확대되어 갔다. 하지만 이러한 현위제도는 ① 지방관제상의 불균형적인 모순발생, ② 지방별초군의 조직 및 활동, ③ 현위의 부정부패, ④ 현위와 현령의 갈등문제 등과 같은 제반 문제점으로 인하여 제23대 고종43년(1256)에 모두 폐지하였다. 이 현위제의 폐지는 한국경찰사의 큰 변혁이라고 할 수 있다.

(2) 지방별초

원종 5년(1264)에는 중앙에서 조직되고 활동하던 야별초가 여러 지방에서 도적이 일어나자 각 지방으로 이 별초군을 파견하여 도적을 잡게 하였다. 이러한 중앙파견별초와는 별도로 야별초는 지방의 도(道)‧부(府{)‧주(州)‧군(郡)‧현(県) 단위에도 조직되어 있었다. 이러한 지방별초는 중앙의 야별초 또는 지방을 순행중인 중앙파견별초와 마찬가지로 포도금란(捕盗禁乱)과 대외경비를 주 임무로 하였다. 그러나 원종의 친몽정책(親蒙政策)으로 인하여 배몽(排蒙) 항전주의(抗戦主義)의 삼별초는 혁파되었으며, 정국과 변화에 따라 지방의 별초도 해산되었다.

1) 도방

도방(都房)은 고려후기에서만 볼 수 있는 사설 특수경찰기관이라고 할 수 있다. 최씨 무인정권은 그의 정권을 보호하기 위한 무력장치로서 사병(私兵)을 조직하였다. 처음 정중부 등은 무신란을 일으킬 때 공병(公兵)인 부병(府{兵)을 이용하였으나 무신정권을 수립한 후에는 자신을 보호하기 위하여 자기 집에 무장한 문객(門客)과 노예인 가동(家僮)을 양성하였는데, 이것이 민간경비의 선구가 되었다. 나중에 경대승은 100명의 결사대를 자신의 집에 유숙케하고 이를 도방이라 불렀는데 이는 사병집단을 조직화한 것이다. 이 도방은 최씨 정권에 그대 계승되어 최충헌은 이를 6번(番)으로 나누어 교대로 숙위케 하였고, 최항때에 이르러서는 이것이 36번(36番)으로 확장되면서 막강한 사병조직을 갖추게 되었다(내무부치안국, 1972: 150).

이때의 도방은 집권자인 최충헌 일가의 경호경찰 겸 특수부대로서의 역할을 하면서 최씨정권의 유지를 위한 중추가 되었다. 이러한 도방은 삼별초와 함께 최씨 정권의 무력기반이 되었다. 도방은 순수한 사병집단이었지만, 삼별초는 국고에서 지출되는 녹봉을 받으면서 군대와 경찰 등의 공적인 임무를 수행하였기 때문에 차이점이 있었다(변태섭, 1989: 231).

도방은 최씨정권이 제거된 이후에도 그대로 존속되었다가 원종 11년(1270)에 반원파의 무장이었던 임연(林衍)‧임유무(林惟茂) 부자가 제거됨과 함께 도방제도 폐지되었다.

2) 홀치

홀치(忽赤)는 도방의 뒤를 이어서는 또 하나의 특수경찰 역할을 한 부대였다. 홀치는 원래 몽고식의 명치으로서 '홀지' 혹은 '화리지', '역홀치' 등으로도 불렸다. 무신집권기의 도방이 집권무신의 사병에서 출발하였던 것에 반해서 홀치는 친원기에 있어서 친원왕실의 경호를 위하여 친원계의 인물로 조직되었던 것이 특색이다. 이러한 홀치부대의 창설은 충렬왕이 원나라에 인질로 머물러 있을 때, 그를 시종하면서 원나라의 풍속에 익숙한 사람들을 중심으로 원나라식의 숙위병을 조직한 것이 기원이다(내무부치안국, 1972: 151).

이러한 홀치는 점차 규모가 커져서 단순히 왕실을 경호하고 숙직하는 경호경찰의 임무외에 순찰 및 대외경비 등 여러 가지 업무를 수행하게 되었다. 또한 홀치는 때때로 왕명이나 대신들의 지휘를 받아서 국내 및 대외관계의 범인들을 체포하기도 하였으며, 대외적인 비상경비가 있을 때에도 홀치부대는 다른 군경부대와 함께 수도의 방위는 물론 지방에도 출동하여 만일의 사태에 대비하였다.

이후 공민왕 5년(1356)에 충용(忠勇) 4위(衛)가 편성되었으며, 우왕 4년(1378)에는 홀치 4번(番)을 좌‧우‧전‧후의 4위(衛)로 개편하여 근시(近侍) 4위(衛)라고 하고 4품 이상의 녹관(祿官)을 배치하였다. 이러한 충용 4위와 근시 4위를 합쳐서 '근시충용위(近侍忠勇衛)'라고 하였다.

근시위는 홀치라는 명칭으로 계속 사용되면서 조선초기까지 일시적으로 존속되었으며, 충용위는 동일한 명칭으로 조선초기까지 존속되었다.

6)성종은 중국의 제도를 적극적으로 받아들였으며, 6위 조직 역시 당(唐)나라의 부병제를 모델로 삼았다. 이에 농민층을 주요한 선군(選軍) 대상으로 삼았고, 교대로 중앙에 번상(番上)하게 하였다.  7)이에 대해서는 서기영교수, 이병도교수, 한우근교수 등이 순만소와 순군만호부와의 연계관계 그리고 등장시기에 있어서 논란이 있다. 하지만 최초의 전문경찰기관으로서의 역할을 수행한 것은 사실이다.  8)허남오, 전게서, p. 106.

본 연구에서는 역사학적 분석방법을 통해서 고려시대의 치안정책과 조직을 살펴보았다. 고려시대의 치안정책을 분석하기 위해서 고려의 통치철학을 고려전기와 고려후기로 나누어 고찰하였다.

고려시대는 전기와 후기로 나뉘어 통치철학의 혼란이 있었지만 전시대를 관통하는 통치철학은 치국지도(治國之道)인 ‘유교(儒敎)’와 수신지도(修身之道)인 ‘불교(佛敎)’였다. 하지만 사원을 중심으로 한 고려사회는 불교의 영향이 가장 지대하였다.

고려전기의 통치철학은 숭유억불사상에 바탕을 둔 ① 고구려 계승을 표방한 북진정책, ② 호족들에 대한 호족포섭 및 견제 정책, ③ 후삼국 및 발해까지 포함하는 민족융합정책 등을 통치철학으로 내세웠다. 이러한 통치철학에 따라서 고려전기의 치안정책은 ‘문관의 군권 및 경찰권 일원화 정책’이 시행되었다.

고려후기의 통치철학은 ‘불교를 중심으로 한 왕실부흥과 배원정책’이었다. 이를 위해서 무신정권을 붕괴시키고, 새로운 개혁을 추진하였다. 이러한 통치철학에 따라서 ‘공‧사병 혼용정책’이 추진되었다. 치안정책은 외침에 의한 혼란한 시대상황을 반영하여 공병과 사병에 의한 경찰권 행사가 이루어졌다.

고려전기의 수도 개경에는 순군부라는 군사조직이 방도금란의 경찰권을 행사하고 있었으며, 내군부는 황실경호의 임무를 수행하였다. 2군6위의 중앙군 중 하나인 금오위에서도 수도 개경의 경찰권을 행사하였다. 또한 거란족의 침입에 대비한 광군사(光軍司) 30만 명이 북쪽의 국경지대에서 경찰권을 행사하고 있었다.

고려후기에 와서는 정치기구의 변동에 따라 경찰기구에도 많은 변천이 있었다. 즉, 명종이후, 무신들의 집권이 계속됨에 따라 집권층의 세력유지를 위한 사병의 양성이 있었고, 이에 따라 국가병력의 중추인 2군 6위는 점차 무력화되었다.

따라서 수도경비 및 치안유지 등의 임무를 수행하던 금오위의 활동도 자연 위축되었으며, 반면에 무신들의 사병인 도방(都房) 및 야별초(夜別抄)가 무신집권기 중의 경찰업무를 점담하다시피 하였다. 그리고 충렬왕 이후, 친원정책의 실시와 함께 원나라의 제도를 모방한 순군만호부(巡軍萬戶府{) 및 홀치(忽赤) 등의 군사기구가 발생하여 일반 경찰업무 및 궁중경호업무를 담당하였다.

향후에는 고려시대 치안조직의 효율성과 효과성에 대한 보다 심층적인 연구가 이루어져야 할 것이다. 또한 중세 중국과 일본의 치안제도에 관한 비교연구가 이루어진다면 고려의 치안제도가 우리 근세 조선의 발전에 어떻게 기여했는지를 알 수 있게 될 것이다.