공공갈등 예방과 갈등관리의 제도화 방안*

A Study on the Institutionalization Plan of Public Conflict Prevention and Conflict Management

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  • ABSTRACT

    Public conflicts in decentralized and fragmented societies causes detrimental consequences such as the waste of a variety of resources. On the other hand, they are the positive and essential component that induces an effective solution through disclosing the problem of resource waste. This study aims at producing a plan for managing and preventing public conflicts through the analysis about the power cable construction project of 345KV Sejong branch and 765KV New Kori, Gyeongsangnam-do. This paper takes key analytical steps to build a plan for managing and preventing public conflicts. The step includes (1)the conflict coordination mechanism(citizen participation, deliberation, adjustment and arbitration), (2)laying down the rules for managing conflict(laws and institutionalization of procedures), (3)involvement of the third neutral organization (public-private activity), and (4)increasing the awareness of the conflict management(conflict management mind, conflict management organization, education, human resource cultivation). The analysis in this study emphasizes the followings: (1)the early establishment of conflict management and mediation measures, (2)the early enactment of laws for conflict management, (3)the establishment of a neutral national conflict management agency, (4)the cultivation of neutral third organization such as conflict mediator, and (5)the strengthening of public institutions' conflict management capacity.

  • KEYWORD

    공공갈등 , 제도화 , 갈등예방 , 갈등관리

  • Ⅰ. 서 론

    최근 우리 사회는 천성산터널공사, 제주해군기지건설, 밀양송전선로건설사업 등 사회적으로 공익사업과 관련된 다양한 공공갈등을 직접 겪거나 겪고 있다. 지난 20여 년 동안 우리 사회는 급속한 도시화, 산업화 과정에서 각종 공익사업이 급격히 늘어나고 경제적으로나 사회적으로 환경이 많이 변화되면서 갈등에 따른 사회적 비용의 폭발적 증가를 경험하고 있다. 뿐만 아니라 민주화, 지방자치의 심화, 세계화, 정보화 등의 영향으로 주요 사회적 이슈나 정책에 대한 사회적 갈등의 증폭은 더욱 심화되고 있다.

    2009년 단국대학교 분쟁해결연구센터 여론조사(2009. 11)에 의하면 4점 척도를 기준으로 볼 때 우리사회의 갈등의 정도가 3.55점으로 나타나 국민들의 갈등수준에 대한 인식이 심각한 것으로 나타났으며, KBS 조사(2009. 7)에 의하면 “10년 전과 비교하여 갈등이 심화되었다.”는 응답이 98%로 나타나기도 하였다. 또한 삼성경제연구소(2013)에 의하면 국제사회와의 비교에 있어서도 우리의 사회적 갈등수준이 OECD 27개국 중 26위, 갈등에 의한 사회적 경제적 손실이 최대 246조원, 국가경쟁력은 148개국 중 25위로 하락한 것으로 나타났다.

    이처럼 공공갈등을 잘 관리하지 못해 일어나는 사회경제적 손실은 엄청나다. 미국이나 일본 등 선진국에서는 효율적인 갈등해결을 위한 법1)을 제정하거나 사회적 합의를 형성하기 위한 다양한 제도2)를 운영하고 있으나, 우리사회는 아직도 선 사업추진, 후 갈등대응(decide-announce-defense)의 정책 패턴, 양보와 타협과 무관한 반대를 위한 반대, 형식적인 이해관계인 의견수렴 등 갈등관리 중요성에 대한 인식부족, 폐쇄적 정책결정, 토론과 타협 문화의 부족 등으로 아직도 갈등관리 수준이 선진국에 비해 미흡한 수준에 머물고 있다.

    그동안 우리 사회는 갈등을 효과적으로 대처하기 위한 갈등관리차원에서 법적‧제도적 개선이 조금씩 이루어져 오고 있다.「공공기관의 갈등예방과 해결에 대한 대통령 규정」,「폐기물처리시설 설치 촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」,「중‧저준위 방사성폐기물 처분시설의 유치지역지원에 관한 특별법」 등이 그것이다. 아울러 갈등관리 관련 민‧관기구들이 설립되면서 갈등관리 분야의 연구와 교육사업도 추진되어 오고 있다. 지역발전위원회, 지속가능발전위원회, 국무총리실 사회정책통합실, 중앙 및 지방 분쟁조정위원회, 중앙 및 지방 환경분쟁조정위원회 등과 같은 기구와 조직들이 새로 설치되거나 기능을 확충하였으며, 한국개발연구원 국제정책대학원 갈등조정협상센터, 단국대학교 분쟁해결연구센터, 성균관대학교 갈등해결연구센터, 경실련 갈등해소센터, 사회갈등연구소, 환경분쟁연구소, 평화여성회 갈등해결센터 등의 연구와 교육기관들도 설립되어 활동하고 있다.

    이러한 노력에도 불구하고 우리 사회는 아직 합리적으로 갈등을 예방하고 관리 및 해결하는 제도화가 정착되지 못하고 있으며, 이로 인해 불필요한 사회적 비용의 지출은 우리사회가 선진국으로 나아가는데 있어 주요한 걸림돌이 되고 있다. 특히 공공갈등은 우리사회의 가장 심각한 사회갈등으로 지적되어 왔고 정치적인 의도와 함께 갈등집단 형성이 용이해 쉽게 확대‧재생산 되는 경향으로 나타나고 있다. 우리가 21세기 선진국으로 확실한 도약을 하기 위해서는 우리 사회의 공공갈등을 합리적으로 관리할 역량 강화가 매우 필요한 시기이다.

    따라서 이 연구는 이러한 상황인식의 기초에서 출발하여 우리사회의 공공갈등 관리 역량을 강화하고 실효성 있는 공공갈등의 예방과 관리‧해결을 위한 제도화 방안을 모색해보는데 연구의 목적을 두고 있다. 이 연구는 공공갈등에 대한 일반 문헌고찰과 함께 세종분기, 신고리~북경남송전선로건설사업 사례를 연구대상으로 선정하였다. 이 두 가지 사업을 비교연구 사례로 선정한 이유는 일반적으로 송전선로 건설사업이 준비단계, 계획단계, 보상단계, 시공단계, 관리단계 등 전 과정에서 갈등이 발생되고 있으며, 이러한 과정 중 갈등발생 원인에 대한 갈등관리와 대응전략에 있어 각각의 사례들이 특징적 시사점을 가지고 있어 이러한 시사점을 도출해 비교 분석함으로써 실효성 있는 갈등관리 제도화 방안을 모색해보는 것이 의미가 있다고 판단되었기 때문이다.

    1)미국의 「행정분쟁해결법」, 일본의 「대안적 분쟁해결절차의 이용 촉진에 관한 법률」, 독일의「연방건설법」 등  2)프랑스의 공론위원회, 미국의 갈등지원부서 설치, 덴마크∙노르웨이의 참여적 의사결정방법 등

    Ⅱ. 공공갈등관리에 대한 이론적 고찰

       1. 공공갈등관리의 의의

    공공갈등이란 ‘공공정책을 수립하거나 추진하는 과정에서 발생하는 이해관계의 충돌’을 말한다(공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정 제1장 제2조). 여기에는 법령 또는 자치법규를 개정하거나 구체적 사실에 관하여 법령을 집행하는 과정 또는 정책이나 사업계획을 수립하거나 추진하는 과정 등이 포함된다. 즉 공공갈등은 정책과정에서 발생하는 갈등으로 공공기관 상호 간 혹은 공공기관과 주민 또는 시민사회 간에 상호 양립할 수 없는 가치나 목표, 수단 등의 대립으로 인해 발생하는 갈등이다. 이러한 공공갈등은 갈등주체(당사자), 갈등의 내용, 갈등의 성격 및 표출 여부 등의 다양한 기준에 따라 유형을 구분할 수 있고, 갈등의 내용에 따라 공공갈등의 유형을 구분하면 지방행정・지방재정 분야 갈등과 지역개발 분야 갈등으로 구분된다.

    이와 같이 공공갈등은 공공정책과정에서 발생하는 참여자 간의 갈등으로 정책의 기준이 불명확하거나 해결점을 찾기 어려워 참여자 간의 대립관계가 형성되는 상태를 말한다. 공공갈등은 정책결정과정에서 나타나는 개인이나 집단 사이의 이해경쟁 현상, 정책갈등의 역동성, 불확실성의 집단화 경향 등의 특징이 있다(박호숙, 2004). 첫째, 공공갈등은 공익관점의 갈등이기 때문에 직접적 이해관계를 가지는 집단이 크고 다양(국민 전체 또는 이를 넘어 발생)하여 이해관계자의 특정화가 어렵다는 점이다. 둘째, 이해관계 갈등, 구조적 갈등, 관계상 갈등, 가치관과 정체성 갈등 등의 복합적 작용에 의해 발생하고 갈등의 원인이 복합적이라 해결이 난해하다는 것이다. 셋째, 정책집행에 따른 비용지불 집단과 편익 집단이 다를 수 있어 편익과 비용구조가 불일치한다는 것이며, 넷째, 공공갈등이 사회적 합의를 통해 해결되지 않거나 장기간 방치될 경우 막대한 비용이 발생하여 사회 경제적 손실과 함께 사회분열과 혼란을 야기하여 사회통합을 저해할 뿐만 아니라 사업시행 이후에는 원상회복 및 철거가 어렵다는 것이다(공공기관 갈등관리 교육교재 국무총리실, 2012).

    한편, 갈등관리는 갈등을 예방하고 발생한 갈등을 해결하려는 활동 즉 이해관계자 간에 발생하는 갈등을 긍정적인 방향으로 유도하여 해결하며, 예상되는 갈등상황을 미리 예방하는데 관심을 갖는 일련의 활동이라 할 수 있다. 공공갈등은 대체로 여러 당사자들의 이해관계가 복잡하게 연관되어 있는 경우가 많아 해결에 많은 시간과 노력을 필요로 한다. 뿐만 아니라 사안에 따라 불확실성이 높거나 인식상의 다양한 해석이 가능한 모호성이 있는 경우에는 그 만큼의 더 큰 시간과 노력이 요구된다. 공공갈등이 적시에 적절한 조치로 해결되지 않는 경우에 정책지연은 물론 거래비용도 매우 커지게 된다. 특히 정책이 타이밍을 놓치게 되면 정책자체가 쓸모없게 되는 경우도 발생하게 되어 정책대상 집단에도 큰 피해를 줄 수 있다(홍성만 외, 2007). 따라서 공공갈등에 따른 부정적인 피해나 파급효과를 최소화하면서도 갈등의 긍정적 효과를 최대화하기 위해서는 적극적이면서도 체계적인 공공갈등관리가 필요하다(임동진, 2011: 292-295; 주성돈 외, 2012: 153-154; 김형성 외, 2013: 98; 김길수, 2009: 283-284).

    결국, 갈등의 예방과 갈등해결 활동인 갈등관리는 정책의 성패를 좌우하는 중요한 전제조건이 된다(손호중‧채원호, 2005). 갈등관리가 성공했다는 것은 시행주체의 갈등관리 기제가 적절하게 작동되어 이해당사자와 일정한 합의점을 도출하고, 시행주체와 이해당사자 모두가 일정한 수준의 목표를 성취하여 두 주체 사이에 존재하는 갈등이 해소된 경우를 의미한다. 따라서 공공갈등이 공공정책을 수립하거나 추진하는 과정에서 공공기관 상호 간 혹은 공공기관과 주민 또는 시민사회 간에 상호 양립할 수 없는 가치나 목표, 수단 등의 대립으로 인해 발생하는 갈등이라면, 공공갈등관리는 이러한 과정에서 발생하는 공공갈등의 역기능을 최소화하면서도 정책추진을 효율적으로 추진하는 것이라 할 것이다.

       2. 선행연구 검토

    공공정책과정에서 이해당사자 간 이해관계의 충돌에 초점을 두고 “공공갈등”이라는 용어를 사용하며 연구가 이루어진 것은 비교적 최근이며, 공공갈등 예방과 관리의 제도화 방안에 대한 연구는 매우 드문 편이다. 이와 관련하여 박홍엽(2011: 109-110)은 공공갈등을 다루는 관점에서 정부의 정책을 바라볼 때 정책추진이나 정책형성과정에 대한 최근까지의 변화는 형식적 자문위원회를 운영하면서 정책을 정부가 일방적으로 추진하는 방식을 취한 온정주의적 모델(paternalistic model)에서 정부의 이러한 온정주의적 행태에 반발하여 다수의 이해당사주민들이 집단적 속에 정책이 추진되는 갈등모델(conflict model)을 거쳐 이해관계자의 참여와 협력을 중시하며 정책을 추진하는 합의형성모델(consensus building model)로 변화해 왔다고 논급하고 있다. 이 연구는 향후 갈등관리 제도화의 방향을 제시한다는 측면에서 의의가 크다고 할 것이다.

    공공갈등에 대한 연구들을 살펴보면, 정부사업의 갈등요인을 분석하고 갈등관리방안을 제시하는 연구들이 있다. 이에 대해 나태준‧박재희(2004)는 정부사업에 대한 갈등요인을 분석하여 갈등관리방안으로 일방적인 정부주도방식 지양, 갈등당사자의 참여 보장, 갈등지원법률의 확립, 관련기관 협력을 위한 제도 정비, 갈등전문가 육성 과 교육훈련프로그램 마련, 민간 갈등전문 연구기관의 육성‧지원 등을 제시하였다.

    다음으로 정부사업의 갈등사례를 분석해 갈등을 유형화 하고 공공갈등 관리 방향을 제시하는 연구들도 있다. 강성철‧김상구(2004)의 지방정부의 공공갈등을 유형화하여 갈등의 원인과 해소방안을 제시한 연구나, 지방정부간 갈등사례를 분석하고 있는 주상현(2011)의 연구, 주상현나태준(2005)의 국내외 정부사업의 갈등사례를 분석해 갈등을 유형화하고 공공갈등관리 방향을 제시한 연구 등이 대표적이라 할 수 있다. 또한 김길수(2007)는 부안 위도와 군산에서 발생한 방폐장 입지선정과정의 정책갈등을 분석하여 갈등의 원인과 구조를 밝히고 갈등관리에 대한 시사점을 도출하고 있는데, 방폐장 부지선정과정에서 발생한 갈등은 추구하는 가치의 차이에서 발생한 것으로 보고, 위험지각 및 절차적 민주성, 경제적 보상에 있어서 주체들 간의 인식이 크다는 점을 확인하고 있다. 강민아‧장지호(2007)는 방사성폐기물처리장 부지선정에 대한 정책결정과정에 대한 연구에서 정책의 목표나 성공에 대해 참여자들 간에 관념과 가치관의 현격한 차이가 있음을 주목하고 이에 근거하여 정책형성과정에서 참여자간의 의사소통방식과 내용이 어떻게 형성되는지 담론분석을 통해 파악하고 있다. 이동기‧정추미(2006)는 전라북도 공공사업의 효율적 추진을 위한 갈등관리 방안의 연구에서 시민참여 확대를 통한 갈등관리 절차의 제도화, 합의형성 촉진을 위한 전문기구의 설치, 시민 및 공무원의 갈등교육과 훈련강화, 갈등해소를 위한 협력적 거버넌스 구축 등을 제안했다.

    공공갈등을 발전시설 사례를 중심으로 분석을 시도한 연구들도 많이 나타나고 있다. 오정택(2011)은 영월댐 및 한탄강 건설사업의 갈등기제 비교분석을 통하여 정책결정단계에서 숙의적 시민참여 방식(합의에 기반한 참여적 갈등해결)의 갈등조정 기제를 사용하고, 정책집행단계에서는 ADR(Alternative Dispute Resolution, 대안적 분쟁해결)방식을 사용하는 것이 효율적인 갈등관리 방안이라고 주장했다. 또한 채종헌(2009)은 울진신원전건설과 관련된 공공갈등사례 연구에서 갈등영향분석과 사회네트워크 분석을 활용하여 갈등상황을 분석하는 것이 가변적인 갈등 관리에 유리하고 갈등의 예방과 해결에 효과적이라며 갈등 자체에 접근하는 새로운 시각을 제안하였다. 홍성만‧최홍석(2008)은 송‧변전설비 건설을 둘러싼 위험인식에 있어 주민과 사업시행자의 차이를 분석하고, 갈등관리차원에서 위험관리방안을 제시하였다. 여기에서 주민은 송‧변전설비 건설을 둘러싼 갈등대응방안으로 물리적인 단체행동을 선호하는 반면, 사업시행자는 주민과의 대화와 협상을 선호 하였으며, 위험관리 방안으로 사업추진기관의 투명한 사업운영과 정보공개, 사후관리강화를 통한 신뢰확보, 당사자 참여 협의체 운영을 통한 상호학습기회 확대, 환경단체와 공론기제 강화, 전자파 등 위험요인에 대한 연구자료 축적을 제안하였다.

    최근에는 공공갈등관리방식에서 대안적 분쟁해결제도를 제시하고 있는 연구들이 많이 나타나고 있다. 지방정부 갈등관리 기제로 거버넌스적 관점에서의 접근(조승현 외, 2011)을 비롯해, 하혜영(2007)은 전통적 갈등관리방식과 대체적 갈등관리방식의 효과를 검증하기 위해 다수의 공공갈등사례를 분석하여 대체적 갈등관리방식의 효과를 검증하였다. 정정화(2012)는 한국은 공공갈등을 해결하기 위한 민간형 ADR이 매우 취약한 것으로 보고 공공갈등분야에서 ADR을 활성화하기 위해서 다음과 같은 요인들이 관리되어야 한다고 논급하고 있다. 첫째, 행정형 ADR기구의 당사자 자율성을 보장하고 조정인의 중립성과 전문성을 강화하는 한편 중복적인 분쟁조정기구를 정비할 필요가 있다. 둘째, 피해구제의 성격이 강한 분쟁조정위원회의 기능을 점차 민간형 ADR로 전환하는 것이 바람직하다. 셋째, 미국이나 일본에서와 같은 행정분쟁해결법이나 ADR기본법을 제정해 ADR관련 법제를 정비할 필요가 있다. 마지막으로 행정형 ADR과 민간형 및 사법형 ADR과의 연계를 통한 ADR의 활성화 방안으로 중앙정부와 지방정부에 공공분쟁해결센터의 설립을 제안하였다. 또한 한귀현(2004)은 행정절차 측면에서 갈등관리법제도를 분석한 논의로 행정상의 갈등해소를 위한 현행법제를 국토계획법제, 환경법제, 보상법제, 혐오‧기피시설법제로 분류해 살펴보고 갈등관리를 위한 분쟁제도를 검토한 연구가 있다. 그는 행정상 갈등의 주요사례로 한탄강댐건설, 부안 핵폐기물처리장건설, 그리고 새만금간척사업 등 갈등사례를 제시한 후 미국, 독일, 일본 등의 갈등해소 관련 법제를 비교분석하였고, 특히 외국의 대안적 분쟁해소(ADR) 방식의 국내 적용가능성과 활용방안을 집중적으로 분석하였다. 나태준(2004)은 공공갈등의 성격 및 특징을 분석하고 다양한 공공갈등 사례를 통해 갈등해결의 제도적 확립방안을 제시하고 있다. 특히 정부사업으로 빚어지는 갈등의 요인과 유형을 자세히 분석하면서 우리나라의 갈등관련 법제도와 해외의 법제도를 설명하고 있다. 갈등관리의 필요조건으로 주민참여의 기회를 보장하고 정부가 적극적으로 홍보와 교육, 설득을 통해 사전에 갈등을 차단할 것을 주장하면서 투명한 정보공개로 지역주민의 불안감을 미리 해소시키고 구체적이고 실질적인 보상안을 마련할 뿐만 아니라 일관된 정책추진으로 정부의 신뢰성을 확보할 것을 권고하고 있다.

    이와 같이 공공갈등과 관련된 선행연구들을 살펴보면 최근 공공갈등의 원인분석이나 갈등관리에 관한 연구가 많이 다양한 방식에서 많은 연구가 이루어지고 있으나 대부분의 연구가 갈등협상 이론이나 해소관리 방안을 찾는데 집중되어 있다. 이중 가장 큰 비중을 차지하고 있는 분야가 개별 공공갈등 사례분석을 통한 갈등해결방안을 제안하는 연구이고, 다수의 갈등사례 분석을 통해 갈등을 유형화, 일반화, 이론화하는 연구와 공공갈등을 효과적으로 관리하는 방안, 공공갈등관리에 대한 법‧제도‧기구에 대한 연구 등이라고 할 것이다.

    결국 대부분의 기존 연구들이 공공갈등의 법과 제도, 기구, 개별갈등 사례분석, 갈등관리방식 및 갈등유형화에 관한 연구에 상당한 기여를 하고 있으나, 아직까지 우리나라에 있어 실효성 있는 공공갈등의 예방과 갈등관리 절차의 제도화를 구축하기 위한 연구는 미흡하다고 할 수 있으며, 이에 대한 연구가 필요하다고 할 것이다.

       3. 분석 체계

    이 연구는 공공갈등의 발생을 사전에 예방하고 발생한 공공갈등을 해결하는데 있어 합리적이고 실효성 있는 공공갈등관리 절차의 제도화 방안을 모색하는 것이 연구의 목적이다. 이를 위해 사례비교분석은 송전선로건설사업 중 갈등관리에 시사점이 있는 사례를 발굴해 사례별로 갈등관리 내용의 특징적 시사점을 도출하고, 여기에서 나타난 사례별 특징적 함의를 통해 실효성 있는 갈등예방과 갈등관리 제도화 방안을 모색하고자 하였다. 공공갈등 관련 문헌적 고찰과 국내의 선행연구 등에 의하면 기존 연구들이 공공갈등과 관련한 법과 제도, 기구, 개별갈등관련 사례분석, 갈등관리 방식 및 갈등의 유형화 등에 관하여 다양한 연구들이 논의되고 있으나 아직까지 우리나라에 있어 합리적이고 실효성 있는 공공갈등 예방과 해결을 위한 갈등관리 절차의 제도화는 마련되고 있지 못하고 있다.

    이에 따라 본 연구에서는 공공갈등예방과 관리의 제도화를 위해 선행연구들에서 중요하게 다루어지고 있는 갈등 조정 기제, 갈등관리 제도, 제3의 중립적 기구, 갈등관리 인식 등의 국면과 각 하위요인들이 송전선로 갈등과정에서 어떠한 갈등특성을 보이고 있는지를 검토하고, 이를 통해 실효성 있는 공공갈등관리의 제도화 방안을 모색해 보는데 연구의 초점을 두고자 한다. 구체적으로 갈등조정 기제는 주민참여와 숙의, 중재와 조정 등의 분석지표를 통해, 갈등관리 제도는 법률과 절차의 제도화 요인을 통해, 제3의 중립적 기구는 국가차원활동, 민간차원활동을 통해, 갈등관리 인식은 갈등관리 마인드, 갈등관리조직, 교육, 인력 양성 등을 통해 사례를 비교분석하고자 한다.

    Ⅲ. 공공갈등사례 분석

       1. 송전선로건설사업의 개요

    1) 개요

    송전선로건설사업은 지식경제부가 국가의 전체 에너지 수습 정책을 기획하고 그 계획에 따라 지식경제부 산하기관인 한국전력공사는 안정적인 전력공급을 위해 발전소로부터 생산된 전력을 송전하는 송전선로를 건설하게 된다. 송전선로는 154KV, 345KV, 765KV 세 종류의 국내 송전선로 표준전압에 따라 구성되며 선로 구간 마다 송전탑을 건설한다. 현재 전력생산은 주로 남해안이나 동해안 지역의 발전소에서 생산되고 있고, 전력의 수요처는 대부분 수도권 등 도시인구 밀집지역에 위치하고 있어 송전선로 건설은 발전소에서부터 수요처인 도심에 이르기 까지 산림이나 농촌지역을 통과하게 되는 장거리 건설 사업이 된다. 이 통과과정에서 송전선로나 송전탑들이 입지하게 되는 지역의 주민들은 송전선로나 송전탑에서 발생된다고 인식하는 전자계 또는 전자파로 인한 인체에의 악영향과 송전설비로 인한 주변지가 하락, 주변 생활환경의 혐오감 등의 원인으로 인해 시설설치에 반대하는 등 갈등이 발생하고 있다.

    국내 송전선로건설사업 추진이 진행되거나 확정된 현황은 2010년 1월 기준으로 경과지 선정단계가 177건, 공사설계 단계가 37건, 시공단계가 44건으로 전압별 세부적 추진현황은 <표 2>와 같다(국민권익위원회, 2010.12). 한편 한전에서는 2017년까지 현재 설비의 약 18%에 해당하는 5,494km의 송전선로를 추가 건설할 계획이다.

    송정선로 경과지 입지선정 절차는 「전원개발촉진법」에 규정되어 있지 않고, 한국전력공사의 내부 방침에 따라 진행된다. 송전선로건설사업은 345KV 전압시설의 경우 입지선정에서부터 공사시공을 거쳐 공사가 준공되기까지 <그림 2>에서 처럼 약 9년 정도가 소요된다.

    그런데 <표 3>에서와 같이 최근 설치하기 시작한 높은 전압인 765KV 송전선로는 낮은 전압인 154KV 선로보다 준공까지 시간이 더 걸리는 것으로 한전은 추정하고 있는데, 765KV 송전선로의 경우 총 소요기간 10년 중 시공기간 4년을 제외하면 6년은 각종 행정절차의 민원해결에 소요된다고 할 수 있다(김동영 외, 2009).

    또한 송전선로건설에 따른 입지선정자문위원회는 법령이 아닌 한전 내부 방침에 따라 설치‧운영되고 있으며, 위원장은 지방자치단체의장, 학계, 언론계, 주민대표 등이 맡고, 위원은 한국전력(3명), 사업관계자(1~2명), 주민대표(2~4명), 지역전문가(3~4명), 지방자치단체 관계공무원(1~2명), 갈등조정전문가(1~2명) 등으로 구성된다.

    입지선정자문위원회의 구성 단계는 <그림 4>와 같고, 주민갈등 등의 사유로 입지선정자문위원회 구성이 곤란할 경우 입지선정자문위원회의 구성은 생략할 수도 있다.

    2) 송전선로건설사업 갈등의 특성

    송전설비는 우리생활에 필요한 시설이지만 혐오시설이라는 특징이 있다. 송전선로나 송전탑 설비로 인해 지가하락, 지역개발 저해, 건강 피해, 생활방해 등 재산, 신체, 정신상의 피해 등으로 대부분의 주민 뿐 아니라 지방자치단체에서도 그 건설을 반대하고 있는 현실이다. 송전탑과 송전선로건설사업 중 일어나는 갈등의 주요 내용과 특성을 정리해 보면 다음과 같다.

    첫째, 송전선로에서 발생하는 전자파 또는 전자계에 대한 건강 유해성의 논란으로 주민들은 심각한 위험성이 있다고 인식하는 반면 한전측은 전혀 위험성이 없다고 주장하면서 이러한 양측의 주장의 사실관계가 확인되지 않아 갈등이 야기되고 있다.

    둘째, 전기요금이 전국 단일요금 체제로 비용부담이 동일하게 되어 있는 상황에서 전력수송으로 인한 도심지역의 수익자들의 편익과 송전선로로 인해 피해자들이 받는 비용이 서로 불일치하면서 사적 재산권 침해와 경관훼손 등으로 인해 피해자들이 상대적으로 더 큰 피해의식을 가지게 된다.

    셋째, 송전시설이 국책사업으로 추진됨으로써 혐오시설로 인해 입지지역이 피해를 본다는 인식으로 입지지역의 지방자치단체와 의회 등 정치적으로 연계되거나 개입이 되면 갈등은 복잡해지고 심화되기도 한다.

    넷째, 송전시설설치와 관계된 이해당사자들이 받는 피해에 비해 사업추진 시 입지선정 절차와 승인 과정과 사업승인 이후 한전의 행정행위 등에 대해 절차상 이해당사자들이 소외되거나 속았다는 인식을 가지게 되고, 현행 사업추진 제도가 한전에 유리하게 되어 있어 이해당사자들이 약자라는 인식을 가지고 있어 갈등이 크다.

    다섯째, 지역주민 등 이해당사자들의 이러한 갈등해결을 위한 수단으로는 먼저 관계기관에 민원성 진정서를 제출하면서 반대 의견을 표출하기 시작하며, 빠르게 지역주민을 기반으로 반대대책위원회를 구성한다. 더 나아가 상황이 악화되면 시민단체들과 연대하여 범시민대책위원회가 구성되기도 한다.

    대책위원회는 기자회견과 성명서 발표, 주민서명운동, 관계기관 항의방문, 대규모 집회나 농성 등을 통해 이슈화하려고 하고, 행정절차가 진행되어 공사 중인 현장에서는 천막농성과 공사차량 진입방해 등 물리적 으로 충돌을 빚기도 한다. 나아가 관계기관과 정치권에 압력을 가하거나 퇴진운동을 전개하거나 감사원 등에 감사를 신청하기도 한다.

    물리적 방법이나 압력 이외에도 행정심판 청구, 행위허가 취소 청구 등 법적인 방법을 취하거나, 자치단체장을 압박하여 토지수용공고 거부 등 행정절차의 집행을 지연시키기도 한다. 이러한 가운데 국민권익위원회에 민원을 제출하거나 한전과의 비공식적 협의를 진행하기도 한다.

    여섯째, 사업시행자인 한전과 이해당사인 지역주민들과의 소통할 수 있는 기회는 추진절차 상 한전의 환경영향평가 초안 공람 시 설명회에서 의견서를 제출하거나, 승인 후 공고 시 지방자치단체에 의견 제출, 사업설명회, 관계자 면담, 간담회 등이 있다. 하지만 한전은 한정된 시한 안에 사업을 추진하기 위해 전원개발촉진법률에 근거하여 각종 인허가의 의제처리, 토지강제 수용 등을 통해 문제를 해결하려고 하고, 갈등발생시 지역의 사회지도층을 설득하거나 주민대표를 개별 접촉 또는 설득을 통하여 문제를 해결하려고 하고 있다. 그러나 현실적으로 주민피해에 비해 보상근거법이 보상기대에 미치지 못해 협의에 많은 어려움과 갈등이 발생한다.

    일곱째, 이해당자인 주민들과 관계가 악화되어 대화가 되지 않을 때 한전측은 합법적으로 공사를 강행하려하고 이 과정에서 양측의 감정은 악화되고 주민방해에 대해 한전측은 주민들을 상대로 공사방해금지가처분 신청, 공사방해업무 방해 등을 이유로 고소하거나 강제철거나 대집행 등으로 충돌이 발생하기도 한다.

    또한 갈등발생 시 이미 사업이 승인되었거나 사업을 재검토하기에는 시기가 너무 늦거나 대안 검토 시 비용이 많이 발생하거나 하는 등 시간과 비용의 문제에 부딪치게 되고, 갈등유형이 전국적으로 발생하고 있어 특정지역의 갈등해결이 다른 지역에 미치는 파급효과로 인해 시행자측이 불리한 선례를 남기지 않으려는 인식이 크게 작용하여 갈등해결에 더욱 어려움을 겪고 있다.

       2. 송전선로건설사업 사례

    1) 345KV 세종분기 송전선로 건설사업

    345KV 세종분기 송전선로 건설사업은 충남북 지역의 급증하는 전력수요에 대비하고 전력계통의 안정화와 특히 행정중심 복합신도시에 필요한 충분한 전력을 공급하기 위해 충북 청원군 현도면, 대전광역시 유성구, 세종특별자치시 금남면 일원 약 13.152km, 면적 322,298㎡(철탑부지 13,298㎡, 선하지 308,370㎡), 철탑 30기(4회선)를 건설하는 사업으로 사업시행기간은 2014년 2월 ~ 2016년 12월(35개월)까지이다.

    이 사업은 2005년 6월 사업에 착수한 후, 2009년부터 전력영향평가를 실시함으로써 설계용역에 착수했다. 그리고 2010년 10월 후보경과지역에 관한 3개안을 도출했다. 후보경과지를 중심으로 경관시뮬레이션을 거친 후 2011년 2월 최적 경과지를 확정했고, 2013년 10월 실시계획을 협의를 완료한 사업이다.

    (1) 갈등 조정 기제 측면

    이 사업도 다른 사업과 마찬가지로 고압송전선로 경과지 선정으로 지가하락, 주민건강 등의 우려 때문에 주민들과의 갈등이 있었다. 대전 유성구 주민들은 송전선로 및 송전탑 설치에 따른 지가하락은 물론 송전탑 일대 전자파로 인해 암 등 질병발생이 우려된다는 이유에서 구청에 민원을 제기하였다. 경과지 선정을 하는데 있어서도 마을대표는 경과지 선정위원으로서 한전의 업무진행에 반대하는 강도는 약했으나, 실제 경과지 지역의 이장은 마을 주민들의 의견을 대표하여 강한 반대 입장을 고수하고 있는 상황이었다. 사업시행자인 한국전력은 이러한 갈등을 사전에 불식시키기 위해 사업초기단계에 주민대표와 지역전문가들이 함께 참여하는 경과지선정위원회를 구성‧운영하였고, 경과지선정위원회는 경과지 대상지역 내 이장협의회장과 실제로 선로가 통과하는 지역의 이장 등을 비롯해 주민대표, 지방자치단체, 지역전문가, 갈등조정전문가, 전자계전문가, 환경전문가 등 총 17명으로 구성되었다.

    2010년 9월에 첫 회의를 시작해 총 다섯 차례 회의를 거치면서 서로의 입장을 좁혀갔고, 2010년 11월 경과지 선정 대상지역을 현장답사 하여 최적 경과 후보지를 선정하고, 후보지들을 중심으로 2011년 위성영상을 이용한 3차원 시뮬레이션기법 등 첨단 통신위성기술을 동원하는 등 주민들의 의견을 최대한 수렴하는 등 신뢰를 바탕으로 한 소통과 대화를 한 끝에 2011년 2월 마지막 회의에서 최종 경과지를 선정하게 되었다.

    그 결과 경과지 선정과 관련한 갈등을 초기에 예방하면서 345KV 세종분기 송전선로 공사를 예상보다 6개월이나 단축하였다.

    사업시행자인 한국전력은 갈등관리를 위해 예전에 전문가를 중심으로 구성하던 경과지선정위원회에 주민대표와 지역전문가가 함께 참여 하도록 하고, 사업착수 단계에서부터 먼저 경과지 선정에 관한 사업계획을 이해당사자인 주민들에게 솔직하게 공개하고 주민들이 직접 참여하는 가운데 주민의견을 최대한 수렴하였다. 이러한 신뢰를 바탕으로 적극적인 의사표현을 할 수 있도록 하는 소통의 장이 마련되었다.

    이러한 세종분기 송전선로 건설사업에서 얻을 수 있는 갈등관리 및 대응전략의 시사점은 먼저 사업추진기관인 한국전력이 일방적 경과지 선정보다는 주민의사를 반영하는 것에 무게를 두고 그러한 생각을 바탕으로 조기에 각 분야의 전문가들과 주민들이 직접 참여하는 경과지선정위원회를 만들어 진정성을 바탕으로 신뢰와 소통으로 협의를 진행한 것이 갈등관리에 유효했음을 알 수 있다.

    (2) 갈등관리제도 측면

    송전선로건설사업에 따른 입지선정자문위원회 구성 운영에 대한 한전 자체 내부 규정만 있을 뿐, 사업에 따른 별도의 갈등예방과 발생한 갈등에 대한 갈등관리 관련 법령이나 별도의 절차가 제도화 된 것은 마련되어 있지 않고 있다.

    (3) 제3의 중립적 기구 측면

    이 사례는 사업초기단계에 주민대표와 지역전문가들이 함께 하는 경과지선정위원회를 구성‧운영하였고, 경과지 대상지역 내 이장협의회장과 실제로 선로가 통과하는 지역의 이장 등을 비롯해 주민대표, 지방자치단체, 지역전문가, 갈등조정전문가, 전자계전문가, 환경전문가 등이 위원으로 참여한 가운데 갈등조정 전문가가 사업착수 단계에서 먼저 경과지 선정에 관한 사업계획을 이해관계자에 솔직하게 공개하고, 그러한 방식이 과거에 비해 진일보한 조치라는 것을 주민들에게 홍보하는 것이 필요하다고 조언했고 이러한 민간전문가의 신뢰와 소통 환경을 위한 활동이 갈등예방관리에 큰 역할로 나타났다.

    (4) 갈등관리 인식 측면

    공익사업인 송전선로건설 사업초기부터 사업관련 민관 기관과 시행자인 한전이 지역주민들을 참여시키고 의견을 수렴하는 적극적인 대응과 정보 공유로 주민들의 우려를 충분히 불식시키고 갈등도 예방하여 사업을 성공적으로 추진할 수 있었다는 것은 큰 시사점으로 나타난다.

    2) 765KV 신고리~북경남 송전선로 건설사업(제2구간)

    이 사업은 신고리원자력발전소의 생산전력을 영남지역에 공급하기 위한 765kv 송전선로건설사업으로 2007년 12월 실시계획승인고시와 함께 당초 2011년 5월까지 765kv의 송전선로 69.959km를 123기의 철탑 건설로 추진하는 사업으로 송전선로 경유지인 밀양에는 5개면에 69개의 송전탑이 건설 예정이지만 한국전력공사와 밀양지역 주민 간에 갈등4)이 발생하여 합의가 이루어지지 못하고 9년 동안 갈등이 지속되고 있다. 갈등은 주민들이 처음에는 경과지 변경을 요구하였으나, 이것이 받아들여지지 않자 사업 백지화와 더불어 사업 방법의 변경5), 완전한 손실보상, 전자계 피해 예방 등을 요구하였다.

    사업의 추진 상황을 보면 2000년 1월 산업자원부가 제5차 장기전력수급계획을 발표하고 한전이 이 계획을 근거로 2001년 5월 765kv 신고리 원전~북경남 송전선로 경과지를 선정하여 환경영향평가를 시작하였다. 한전은 4년 만에 환경영향평가를 완성하고 2005년 8월 밀양지역에서 주민설명회를 개최하였고 초고압 송전탑이 마을 인근에 들어선다는 사실이 전해지자 이때부터 한전과 주민간의 갈등이 시작되었다.

    이듬해인 2006년 반대여론이 확산되면서 송전선로가 지나는 밀양시 청도, 부북, 상동, 단장, 산외 5개면의 주민이 연대해 반대에 나섰다. 이러한 주민의 반대에도 불구하고 경과지 선정, 측량, 실시계획을 승인을 거치는 등 여러 상황을 겪고 마침내 2008년 8월 765kv 송전탑과 송전선로건설 사업이 착공되었다.

    그러나 주민들이 송전탑 건설 계획의 백지화와 송전선로 경과지 변경, 지중화 등을 지속적으로 요구하였으나 한전은 이 요구를 거부하고 양측의 갈등 평행선은 계속 이어졌다. 그동안 양측의 갈등을 해결하려고 국민권익위원회, 경실련, 갈등조정위원회, 보상제도 개선추진위원회, 전문가협의체 등이 잇달아 운영되었으나 합의 도출에는 실패하였다. 이렇게 공사 시작 1년여 만에 주민들은 국민권익위원회 이동신문고에 민원을 제기하였다. 민원 제기에 따라 출범한 건설사업 갈등조정위원회는 6개월간 20여 차례의 회의를 열어 제도개선추진위원회 구성, 초전도케이블 포럼 개최 등 5개 항목에 의견 접근을 보았으나 합의점에 도달하지는 못하였다.

    그러한 가운데 2008년 8월 공사가 시작된 후 11차례나 공사가 재개되었다가 중단되는 일이 반복되었다. 2009년 지역 국회의원과 밀양시의 요청으로 현장 벌목작업이 중단된 것을 시작으로 그해 3차례 공사가 재개되거나 중단되기도 하였고, 2010년 1차례, 2011년 3차례 더 공사가 중단되기도 하였다. 이러 과정에서 2012년 1월과 2월에 주민 2명이 송전탑 건설에 반대해 분신하거나 음독하는 사고가 발생하기도 하였다. 공사진행 과정에서 경찰의 공권력 투입으로 주민과 시민사회단체 회원이 다치고 통행을 저지당하기도 하고 수십 명이 공무집행 방해로 연행되어 조사받기도 하였다.

    그동안 경실련이 주관한 보상제도개선추진위원회가 2010년 11월부터 1년간 10여 차례의 회의를 개최해 지속적 지역지원사업, 지가 하락 보상 등을 논의하였으나 확실한 해답을 찾지는 못하였다. 이러한 상황 중에 한전의 설득에 의하여 2011년 10월 5개 면 가운데 청도면이 처음으로 보상안에 합의하기도 하였다.

    또한 국회 산업통상자원위원회가 2013년 5월 전문가 협의체를 구성해 송전탑 건설을 기술적으로 검토하도록 하였고, 7월에 전문가 협의체의 보고를 토대로 지중화, 우회송전 등에 관한 입장을 발표하기도 하였으나 한전과 주민 및 반대 단체들은 국회의 입장을 각각 자신들에게 유리한 쪽으로 해석하여 좀처럼 견해차를 좁히지 못하였다.

    2013년에는 정부가 적극 나서기도 하였다. 산업통상부장관이 7월과 8월 초 3차례나 이통장, 유림대표 등과 대화를 나누고 1,900여 가구에 송전탑 공사 협조 당부 서한을 보내기도 하였고, 국무총리도 9월 밀양시청과 단장면, 산외면 사무소를 방문해 송전탑 건설의 불가피성과 당위성을 설명하기도 하였다.

    이러한 노력으로 2013년 10월 2일 송전탑 공사가 재개되었다. 2008년 8월 공사가 시작된 후 12번째 공사가 재개된 상황이었다. 2013년 10월 공사가 재개된 후 송전탑 반대 주민을 지원한다는 명목으로 전국 시민사회단체와 인권단체, 시민 등 2천여명은 2013년 11월 30일과 2014년 1월 25일 주민농성장을 찾아 경찰과 충돌하고 송전탑 현장까지 진출하기도 하였다. 인권단체 등 밀양송전탑 전국대책회의는 밀양주민을 도와 송전탑 반대 여론을 전국적으로 확산시키고, 밀양시 송전탑 반대 대책위원회와 주민들은 수차례 국회와 정부청사 앞에서의 시위 등 상경투쟁을 벌였다.

    2013년 4월에는 한전과 반대 주민이 신청한 송전탑 공사 중지 가처분과 공사방해금지 가처분, 행정대집행 계고처분 집행정지 가처분에 대한 재판도 잇달아 열렸다. 법정에서 한전 측은 국가의 전력수급계획을 내세우며 송전탑 공사의 필요성을 강조하였고, 주민 측은 한전의 환경영향평가법 위반 등을 지적하며 공사 중단을 촉구하였다.

    2014년 6월 11일 밀양시와 경찰은 공사현장 농성장 철거를 위한 행정 대집행을 결행하였고, 행정 대집행에 이어 한전은 곧바로 그동안 미루었던 밀양시 부북면과 단장면, 상동면 송전탑 공사를 부분적으로 재개하였다. 농성장 5곳의 철거가 마무리되면 주민과 한전 간의 갈등이 있은 지 9년 만에 전 구간으로 공사재개가 확대되게 된다. 한전은 2014년 12월까지 밀양지역 송전탑 52기 가운데 30기(57.7%)를 완공하였고, 22기(42.3%)는 공사 중이거나 착공에 나서게 되었고, 보상의 경우는 밀양지역 송전탑 경과지 30개 마을 가운데 93.3%인 28개 마을과 합의하였다고 하나 갈등은 여전히 계속되고 있다.

    (1) 갈등 조정 기제 측면

    이 사업추진 과정에서 나타난 이러한 갈등상황은 사업계획에 대한 불충분한 설득과 이해당사자인 지역주민들과의 합의되지 않은 상황에서 공사강행으로 주민들의 반발이 심화 되었고, 갈등당사자 간의 대화와 협상을 통한 합의 실패는 당사자 간의 불신을 더욱 크게 만들었다. 아울러 다른 사례에서 볼 수 없었던 반핵운동단체 등의 탈핵희망버스 행사와 연계된 외부세력의 편입화는 복합적 갈등으로 커지고 갈등분위기가 전국적으로 확산되었다.

    지역주민과 사업시행자 간의 갈등은 아직도 여전히 진행 중이다. 또한 사업시행자인 한전과의 장기간 갈등을 거치면서 주민들간의 갈등도 나타났다. 협상 목표 설정, 갈등을 표출하기 위한 방법, 협상과정 공개 여부, 주민대표 교체에 따른 전‧현직 대표들 간의 불신과 반목 등 주민들 간의 갈등도 나타났다. 향후 사업시행자인 한전과의 갈등이 마무리 되더라도 지역주민 간 갈등해소에도 더 많은 시간과 노력이 필요하다는 과제가 또 남게 된다.

    765KV 신고리~북경남 송전선로건설사업 갈등 사례는 9년간 지속되어 왔지만 아직 완전히 해결된 것은 아니다. 그러한 측면에서 갈등의 원인과 관리에 있어 나타나는 시사점도 많다. 갈등의 원인을 보면 첫째, 기본적으로 2년 단위로 계획되는 전력수급기본계획에 대한 불신이 내재하고 있다. 2년 단위 계획에서 변화되는 계획의 내용에 대한 신뢰성의 문제와 원자력 중심의 전력증강 정책은 많은 송변전설비 건설에 따른 갈등을 유발하고 있다.

    둘째, 송전건설사업에 따른 주민의견수렴의 미비이다. 사업에 따른 입지 및 노선선정에 있어 주민이 제도적으로 참여하고 있지 않다는 것이다. 또한 환경영향평가나 사업설명회도 구체적인 규정이 미비하여 형식에 그치는 경우가 많고, 제도적으로 실시계획 승인도 광역자치단체장의 의견청취는 있으나, 기초단체장의 의견청취는 없어 실질적인 주민의견의 개진이 어려운 현실이다.

    셋째, 송전설비건설에 따른 인근지역 지가하락, 주민생활불편과 불안 등이 초래되나 여기에 대한 손실보상제도19)가 미흡하다는 것이다. 다만, 주변지역 지원사업은 한전 내부지침으로 된 ‘송변전설비 건설관련 특수보상심의위원회 내규’ 및 ‘송변전건설분야 특수보상 운영세칙’에 의거하여 이루어지고 있다.

    넷째, 전자파 피해에 대한 사업시행자인 한전과 주민 간에 시각차가 많이 있다. 사업시행자인 한전은 전자파에 의한 피해 증거가 아직 없고, 세계보건기구(WHO)의 권고기준을 준수하고 있다는 입장이다.

    다섯째, 지역주민과 사업시행자인 한전 즉 이해당사 상호간에 불신의 골이 크다는 것이다. 지역주민들은 사업시행자인 한전의 지역주민 의견수렴 부족, 형식적인 사업추진절차 이행, 경직적인 관련 법률 집행 등에 대한 불만이 많고, 한전은 주민들이 지나치게 초법적인 요구를 하거나 대안 없이 반대를 위한 반대를 한다는 입장이다.

    이러한 원인 등으로 인해 765KV 신고리~북경남 건설사례는 사업초기단계부터 사전적 갈등관리시스템이 적용되지 못하면서 지역주민 건강안정성 문제에 대한 미 해소, 지역주민과의 보상합의 도출, 실무협의회 개최 실패와 불신 등은 갈등의 지속요인으로 작용하였고, 이러한 과정에서 공사강행과 공사방해를 둘러싼 손해배상 소송으로 갈등이 증폭된 가운데, 반핵단체 등 외부세력의 편입화로 갈등분위기는 전국적으로 확산되었다.

    (2) 갈등관리제도 측면

    765KV 신고리~북경남 건설사례도 앞의 사례에서와 같이 갈등예방과 발생한 갈등에 대한 갈등관리 관련 법령이나 실효성 있는 별도의 절차가 제도화되어 있지 않았다.

    (3) 제3의 중립적 기구 측면

    이 사례에서 찾아볼 수 있는 제3의 중립적 중재자에 의한 갈등관리 측면에서 찾아볼 수 있는 시사점은 3차례에 걸친 실무위원회를 통한 한전과 주민대표간의 협상실패에는 지역주민과 한전이라는 이해당사자간에 서로의 요구에 대한 그동안 형성된 불신이 작용하였고, 갈등해결에 실패하는 결과로 나타났다. 갈등과정에서 대화를 통한 성공적인 협상을 위해서는 갈등당사자의 입장을 고려한 협상이 적극적으로 이루어 질 수 있도록 촉진자 등 중립적인 제3의 전문가를 활용(ADR)할 필요가 있었으나 이러한 체계적인 협상이 되지 못했다는 것이 갈등관리상의 한계로 나타났다. 특히 전문가협의회에 대해서도 송전탑 건설을 찬성하는 측에서는 시간이 촉박한 관계로 공사를 진행하면서 전문가 협의회를 구성하자는 의견인 반면, 지역주민은 주민대책의 타당성을 검토할 전문가협의회를 구성하자는 의견이 상충되면서 갈등이 증폭되었다(서울신문, 2013년 5월 23일자).

    뿐만 아니라 이해당사자인 주민과 한전 간의 갈등해결을 위한 협의가 어렵게 되자, 국민권익위원회의 밀양지역 이동신문고 방문 때 오히려 지역주민들이 중립적인 제3자인 국민권익위원회에 갈등조정을 제안하였는데 이에 따라 국민권익위원회가 주민과 한전과의 협의를 통해 갈등조정위원회를 구성하고20) 경제정의실천연합 갈등조정센터에 실질적인 조정활동을 위임하였다.

    갈등조정위원회가 현실적인 갈등해결을 위하여 전원개발촉진법 상의 보상의 한계점 인식, 보상과 지원에 관한 제도개선을 위하여 제도개선위원회를 구성21)하여 입법을 통해 갈등을 해결하려고 노력한 것이 다른 사례에서 찾아보기 힘든 또 다른 시사점이다.

    (4) 갈등관리 인식 측면

    갈등관리 인식의 측면에서 살펴보면 사업시행자인 한전이 갈등관리 대응에 있어 지역주민 정서고려에 대한 미흡과 자발적이고 적극적인 소통 보다는 정치권의 압력을 인식한 피동적 대응과 사업추진에 집착하여 사업의 진정성을 설득시키지 못하고, 오히려 사업을 방해하는 시장이나 주민에 대하여 고소‧소송 등 법적수단을 통해 압박을 가해 갈등당사자 간의 대화와 설득을 통한 협상에도 실패하고 오히려 불신을 키우는 계기가 되었다.

    3)총 소요시간이 최대 10년인 근거는 전기사업법 제9조(전기설비의 설치 및 사업의 개시 의무) 제1항과 제2항에 나와 있다.① 전기사업자는 지식경제부장관이 지정한 준비기간에 사업에 필요한 전기설비를 설치하고 사업을 시작하여야 한다. ② 제1항에 따른 준비기간은 10년을 넘을 수 없다.  4)밀양 5개 면 지역 합의 상황은 합의도출지역(청도면), 합의실패지역(산외, 부북, 단장, 상동면)  5)초전도케이블로 시공하는 것, 송전전압의 인하 등  6)지역주민들이 안정성 문제, 보상의 비현실성, 생존권의 위협 등의 이유로 반대  7)재결신청서 공고 미 이행 등의 이유로 한전이 밀양시장 등을 고소  8)송변전설비 건설사업 시 피해범위와 보상방법에 대해 한국토지공법학회에 연구 용역  9)사망상황 발생으로 송전선로공사가 전면 중지되고, 지역주민은 백지화를 요구하는 등 반대활동이 거세어짐  10)제1차 행사 주제는 분신사망 주민 추모문화제와 반핵영화제가 있었다. 제2차 행사는 지역주민과 시민단체의 연대에 의한 반핵부산시민대책위원회와 송전탑 반대 주민연대가 참가하였고 주제는 ‘4,000만의 시한폭탄, 고리 1호기 당장 폐쇄’였다.  11)밀양시 4개면 대책추진위원회, 밀양참여연대 등 밀양지역 7개 단체와 민주노총 경남도본부, 마창진 환경운동연합 등 경남지역 44개 시민사회단체로 결성  12)2심에서 법원에서 받아들인 부동산가압류 신청 취하, 밀양주민 7명 상대 공사방해금지 가처분 신청 취하, 공사 중단에 따른 장비임대료, 인력비용 손해 10억원 배상 민사소송 취하함  13)고압 송전탑 문제해결을 위한 실무위원회를 구성하기 위한 첫 모임 가졌지만 합의점 못찾음  14)주민대표는 고소․고발 취하, 창구단일화, 2개월간 공사 중단, 보상협상에 관한 주제는 실무회의에서 제외할 것을 주장하였으나 한전은 대부분 미수용 함으로써 이견만 확인하고 합의점 못 찾음  15)지역주민들이 1,2차 실무회의 때 제시한 조건을 다시 요구하였으나 한전은 요구를 받아들이지 않음  16)주민 주장에 대해 한전은 수용이 어려운 일방적 선결조건 이행을 주장하고 있다고 반박하면서 밀양에서 공청회를 통해 해법을 찾고자 한다면 참여 용의가 있다고 밝힘  17)주민들은 2012. 12월 초 국회에서 1차 토론회를 열고, 밀양시청 대강당에서 2차 토론회를 가질 것을 수정 제안 하고, 토론회 내용은 신고리~북경남 65kv 송전선로사업의 타당성, 경과지 주민들이 입게 될 재산상, 건강상 피해, 이미 설치된 송전선로에 대한 평가, 신고리~북경안 송전선로 해법 등을 발제영역으로 제안함  18)밀양시 부북면 위양리 3곳, 상동면 고정리 1곳, 단장면 태룡리 1곳  19)현재 ‘공익사업법’ 및 ‘전기사업법’ 등에 의하면 변전소 및 철탑부지는 취득에 따른 보상을 하나, 가공송전로의 선하지는 전압에 상관없이 송전선로 양측 가장 바깥선으로부터 수평으로 3m를 더한 범위에서 수직으로 대응하는 토지의 면적에 대해서만 사용에 따른 보상을 하고 있다.  20)위원회는 주민 3명, 한전 2명, 지식경제부, 경상남도, 밀양시 관계자 등 모두 9명으로 구성되어, 사업타당성, 경과지 적정성, 보상 현실화 등을 중심으로 협상에 나섰다.  21)위원회는 지식경제부, 한전, 지역주민대표, 소비자단체, 관련 전문가, 경실련갈등해소센터 등의 다양한 이해관계집단 및 중립적 갈등관리전문가 등이 참여하였고, 2012년 6월 26일 ‘송전설비관련보상등제도개선추진위원회’에서 특별법 제정을 통한 해결은 장기간이 소요되므로, 지역주민에게 송변전시설 폐쇄까지 현실적인 지원을 할 수 있도록 관계기간의 시행령과 고시를 통한 보상방안을 마련하였다.

    Ⅳ. 공공갈등 예방과 갈등관리 절차의 제도화를 위한 제언

       1. 사례분석 결과의 함의

    송전선로건설사업과 관련한 두 가지 사례의 분석에서 나타난 시사점을 보면 다음과 같다.

    첫째 사례인 345KV 세종분기 송전선로 건설사업 사례에서는 사업시행자가 갈등관리 마인드를 가지고 사업추진 갈등예방과 갈등관리를 예상하고 사업초기부터 ‘경과지선정위원회’에 주민대표를 참여시켜 주민의견을 최대한 수렴하고 이해당사자간의 상호 신뢰의 관계를 구축하였고, 위원회 구성‧운영에 있어 갈등전문가의 적극적인 조정 역할로 갈등을 사전에 예방하고 송전선로 공사도 6개월이나 단축할 수 있는 결과를 가져왔다. 이처럼 사업시행자가 갈등관리에 대한 마인드를 가지고 갈등예방과 해결을 위한 적극적인 의지와 노력, 사업초기 단계부터의 이해당사자인 주민참여와 숙의, 신뢰관계 형성, 갈등전문가의 활동은 중요한 함의를 가진다.

    둘째 사례인 765KV 신고리~북경남 송전선로건설사업에서는 우선 사업시행 과정에서 사업시행자의 일방적인 사업시행과 사업 초기의 주민의견 수렴 미비, 형식적 절차 이행, 경직적 법집행, 노선선정에 지역주민이 제도적으로 참여하지 못하고 있는 점, 공사진행과 저지를 위한 당사자 간의 행정적‧법률적 소송 제기, 사업시행자의 갈등예방 및 갈등관리에 대한 인식부족으로 인한 진성성과 대화 및 협상 교착, 손실보상제도의 미흡, 갈등전문가 및 갈등관리기제의 활용 부족 등은 갈등예방과 갈등관리에 있어 문제점으로 남는다. 반면에 갈등조정위원회를 구성‧운영하면서 ‘송변전설비관련보상등제도개선추진위원회’를 만들어 전원개발촉진법 상의 보상과 지원에 관한 근거 규정을 제도적으로 개선하기 위한 노력과 이를 통해 보상제도의 현실화 및 합리화를 통한 잠정합의를 도출한 것은 다른 사례에서 찾아볼 수 없는 다른 특징이다.

    이러한 측면에서 사업시행자가 갈등관리에 대한 마인드를 가지고 제도화된 프로그램에 의하여 갈등조정위원회의 공개 등 지역 주민이 체감할 수 있는 운영 방식의 채택, 제도개선추진위원회 운영을 통한 성과의 집행력을 확보 하는 것, 중립적인 제3의 갈등전문기관을 통한 협상 촉진 노력, 법적 소송보다 적극적인 대화 및 효과적 협상기법의 도입, 사실조사 등 참여적 의사결정기법의 적극적 활용의 필요성, 사업 관계자들에 대한 갈등관리에 대한 교육 등 역량강화의 필요성 등은 사례연구에서 중요한 함의로 나타난다.

       2. 정책적 시사점

    1) 갈등관리시스템의 조기 구축

    사례연구와 비교분석에서도 나타난 바와 같이 공공갈등의 발생을 최소화하기 위해서는 <그림 5>와 같이 정책입안단계부터 지역주민 등 이해관계인의 참여를 통한 숙의과정을 진행할 수 있는 사전적 갈등예방해결 시스템이 매우 중요하다. 뿐만 아니라 발생한 갈등을 합리적으로 해결하기 위한 대안적 갈등해결 시스템의 도입과 제도의 조기 정착이 필요하다.

    선진국의 예를 살펴보더라도 미국에서는 대안적 분쟁해결방식(ADR) 사용을 의무화하고 있고, 일본에서는 행정 및 민간형 대안적 분쟁해결기구를 운용하고, 캐나다에서는 대안적 갈등조정협의회 등을 이미 운용하고 있다.

    2) 공공갈등관리 제도화를 위한 법률의 조기 제정

    앞장에서 언급한 바와 같이 현재 우리 사회는 급격한 산업화, 도시화, 민주화와 지방자치화 등으로 주요 사회적 이슈나 정책에 대한 이해관계나 참여욕구 증대 등으로 사회적 공공갈등이 증폭되고 심화되고 있는 현실이다. 그렇지만 우리사회의 갈등관리에 대한 인식부족, 일방적 폐쇄적인 정책결정, 토론과 타협 문화의 부족 등으로 갈등관리 수준은 아직 미흡하다. 이러한 갈등관리의 실패로 인한 사회 경제적 비용 등 손실은 막대한 수준이다.

    미국과 일본 등 외국에서는 효율적인 갈등해결을 위한 법률을 제정하여 운영 중이다. 우리나라에서는 2007년 5월 13일 대통령령인 「공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정」을 제정하여 현재까지 운영 중이다. 그러나 모법이 없는 가운데 대통령령인 규정으로만 운영되고 있어 국민의 권리와 의무에 관한 중요한 사항을 규정할 수 없고, 하위법령의 구성도 어려운 현실이다. 이러한 현실에서 규정은 법률보다 국민들의 인지도와 대 국민 구속력의 어려움 등으로 법령으로서의 집행력과 실효성을 확보하기가 사실상 어렵다.

    또한 규정의 갈등관리 범위도 중앙정부의 공공갈등 관리에만 한정하여 다양한 갈등상황에 대한 대처가 미흡한 실정이다. 따라서 일정한 기준에 의한 갈등영향분석의 의무적 시행과 갈등예상 시 이해관계인의 참여에 의한 의사결정, 갈등관리 업무의 독립적 수행이 가능하도록 하는 기구의 구성과 명확한 업무절차 등을 명확히 규정하고, 갈등관리 총괄조직에 대한 지원체계의 강화 등 현재 대통령령으로 시행되고 있는 「공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정」을 법률로 제정하여 공공갈등 예방과 관리에 실효성을 확보하는 법률의 조기 제정이 필요하다.

    3) 제3의 중립적 국가 갈등관리기구의 설립

    공공갈등 발생과 갈등관리 상황에서 사례연구나 선행 문헌연구에서 찾아볼 수 있듯이 정부나 공공기관의 일방적인 정책결정방식(DAD 방식: Decide-Announce-Defend)이나 형식적인 절차의 이행, 주민들의 이기주의 만연(NIMBY, PIMFY현상), 뗏법에 대한 보상관행으로 인한 기대심리 형성, 정부에 대한 불신 등이 갈등해결의 장애요인으로 크게 작용하고, 시민단체‧이익단체 등의 개입으로 이해당사자들이 조직화‧강성화 되고 소수의 목소리가 다수의 여론을 오도하여 갈등이 확산되기도 한다.

    이러한 갈등발생 상황에서 사례연구에서의 시사적 함의와 같이 국민권익위원회와 같이 국가차원 또는 민간차원에서 공공갈등관리를 전담하여 활동할 수 있는 적극적인 제3의 중립적 기구의 설립도 필요하다.

    4) 갈등조정인 등 중립적 제3자군의 육성

    갈등발생 시 갈등을 효율적으로 해결하고 조정할 수 있는 효율적인 갈등해결 수단의 개발이 필요하다. 세종시 송전선로건설 사업의 갈등사례에서와 같이 갈등전문가의 중재 활동과 노력이 중요한 함의로 나타났다.

    이처럼 중립적 제3자인 (가칭) 갈등조정인과 같은 갈등관리전문가와 갈등전문연구기관의 육성을 통한 참여적 갈등해결기법의 적극적인 도입과 활용은 갈등관리에 있어 매우 중요하다.

    5) 공공기관 등의 공공갈등 관리 역량 강화

    현재 우리 사회의 공공갈등은 증가하고 있으나 아직까지 해결 역량이 부족한 것은 사실이다. 정부나 공공기관 등에 갈등관리와 관련된 전문조직이나 기구가 미설치되어 있거나 관계자의 갈등관리 전문 지식이나 합리적인 갈등관리 지식과 해결 마인드가 미흡한 것은 당면한 현실이다. 이를 보완하기 위해서는 정부나 공공기관, 공무원들에 대한 공공갈등 관리 능력의 강화가 필요하고 절실히 요구된다. 국무총리실에 정부차원의 ‘갈등해결지원단’과 갈등이 빈번하게 발생하는 부처와 광역지방자치단체에 갈등지원센타를 설치할 필요가 있다. 아울러 공무원들과 공공기관 직원들에 대한 갈등관리 전문성과 갈등관리 마인드 함양을 위한 ‘갈등전문훈련프로그램’의 개설과 성공사례의 창출을 통한 역량 강화와 대국민 신뢰 제고와 홍보활동도 요구된다.

    또한 사례연구에서도 나타난 바와 같이 현실적이고 합리적인 보상과 같은 제도상 절차규정의 보완 등과 같은 민‧관 협치도 강화되어야 한다.

    이 밖에도 갈등의 예방과 해결을 위한 국민의식의 성숙, 윈-윈 갈등해결 사례의 축적 등을 통한 상생과 협력 문화의 진작, 참여와 대화를 통한 갈등해결 노력으로 사회적 통합력을 높이고 이를 통한 신뢰 증진 등에 민관 모두가 힘을 모으고 노력해 나가야 한다.

    Ⅴ. 결 론

    최근 우리 사회는 급속한 산업화와 도시화, 민주화와 지방자치화, 세계화, 정보화 등의 과정을 거치면서 각종 공익사업과 주요 사회적 이슈와 정책에 대한 다양한 공공갈등을 직접 겪었거나 겪고 있다. 이러한 과정에서 공공갈등을 사전에 예방하거나 적절하게 관리하거나 해결하지 못하게 되면 이에 따른 엄청난 사회적·경제적 비용을 지불하거나 감당해야 한다는 사실을 체감하고 있다. 따라서 공공갈등을 사전에 예방하거나 해결하기 위한 갈등관리 방안을 모색하고 이를 실천할 수 있는 공공갈등 관리의 제도화에 대한 지속적인 연구가 필요하다.

    본 연구에서는 공공갈등의 개념과 공공갈등에 대한 문헌조사와 선행연구 검토, 공공갈등사례 비교 연구를 통하여 공공갈등의 예방과 갈등관리 절차의 제도화에 대한 필요성을 제기하고 실효성 있는 공공갈등 관리의 제도화에 대한 방안을 모색하고 제언하고자 하였다. 본 연구를 통해서 보면 공공사업을 추진함에 있어서 사업시행자의 일방적 사업시행과 사업초기 주민의견 수렴 미비, 형식적인 제도절차의 이행, 경직적인 법 집행, 사업주체의 갈등예방 및 갈등관리에 대한 인식과 마인드 부족, 갈등관리에 관한 법률 부재 등 제도적인 미흡, 갈등전문가 및 대안적 분쟁해결 방법(ADR) 등 갈등관리기제의 활용 부족 등은 문제점으로 나타났다.

    반면에 공공갈등 예방과 갈등관리에 있어 사업초기 단계부터 사업추진 절차에 따라 적극적인 주민참여와 정보교류를 통한 이해당사자 간의 신뢰관계 형성, 갈등전문가의 활동 등 갈등관리기제의 적극적 활용과 활동, 신뢰할 수 있는 제3의 중립적 기구의 존재와 역할 등은 공공갈등 관리에 의미가 있었다. 본 연구에서는 이러한 시사점과 함의를 바탕으로 공공갈등의 예방과 해결을 위한 공공갈등관리 시스템의 조기 구축, 공공갈등 관리에 관한 법률의 조기 제정의 필요성, 국가 차원의 제3의 중립적 갈등관리기구의 설립, 갈등조정인 등 중립적 제3자군의 육성 필요성, 공공기관 등에 공공갈등 관리 역량 강화의 필요성과 방안 등을 제언하였다.

    공공갈등은 사례마다 갈등의 형태와 실제로 적용되는 관리전략도 다양하다. 그러나 공공갈등 예방과 해결을 위한 발전방안에 대해서는 아직도 갈 길은 요원하다. 우리는 공공갈등으로 인한 사회갈등의 폐해와 문제점을 명확히 인식해야 할 필요가 있으며, 공공갈등 관리 절차의 제도화를 위한 법률 제정과 대안적 갈등관리 제도의 도입 등 앞으로도 적극적인 관심을 가지고 함께 연구하고 노력해 나가야 할 것이다.

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  • 53. 2014 집단민원 선제적 중재 나설 것. [「중앙일보」] google
  • 54. 2013 (다산칼럼)공공갈등해법, 이젠 결과물 나와야. [「한국경제」] google
  • 55. 2013 추적 60분. 합의 없는 대한민국 밀양 송전탑 갈등 어디로?. [「KBS TV」] google
  • 56. 2013 밀양송전탑 사태 ‘송전탑 갈등’ 5곳 더 있어. google
  • 57. 2013 (사설) 외부세력 유무(有無) 군산?밀양 송전탑 합의 성패 갈랐다. google
  • 58. 2014 밀양 송전탑 갈등 해법 없나. google
  • 59. 2013 밀양 송전탑 갈등사태에 대한 주요 일간지 모니터 google
  • 60. 2013 밀양 송전탑 한전-주민 갈등 일지. google
  • [<표1>] 갈등의 내용에 따른 공공갈등 유형
    갈등의 내용에 따른 공공갈등 유형
  • [<그림 1>] 분석 체계
    분석 체계
  • [<표 2>] 전압별 송전선로건설사업 추진 현황(2010. 1월 기준)
    전압별 송전선로건설사업 추진 현황(2010. 1월 기준)
  • [<그림 2>] 송전선로 경과지 입지선정 절차
    송전선로 경과지 입지선정 절차
  • [<그림 3 >] 송전시설건설사업 절차 및 기간
    송전시설건설사업 절차 및 기간
  • [<표 3>] 154KV와 765KV 송전선로의 준공까지 단계별 소요시간3)
    154KV와 765KV 송전선로의 준공까지 단계별 소요시간3)
  • [<그림 4>] 입지선정자문위원회 구성 단계
    입지선정자문위원회 구성 단계
  • [<표 4>] 345KV 세종분기 송전선로 건설사업 갈등 현황
    345KV 세종분기 송전선로 건설사업 갈등 현황
  • [<표 5>] 345KV 세종분기송전선로건설사업 사례 분석
    345KV 세종분기송전선로건설사업 사례 분석
  • [<표 6>] 765KV 신고리~북경남 송전선로건설사업 갈등 현황
    765KV 신고리~북경남 송전선로건설사업 갈등 현황
  • [<표 7>] 765KV 북경남~신고리 송전선로건설사업 사례 분석
    765KV 북경남~신고리 송전선로건설사업 사례 분석
  • [<표 8>] 송전선로건설사업 2가지 사례의 비교 분석 결과
    송전선로건설사업 2가지 사례의 비교 분석 결과
  • [<그림 5>] 공공갈등 예방과 해결을 위한 시스템의 구축
    공공갈등 예방과 해결을 위한 시스템의 구축