지역발전정책의 역사적 제도주의 분석 - 이명박 정부와 박근혜 정부를 중심으로 -

A Study on the Changes of Regional Development Policy through the Perspective of Historical Institutionalism

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  • ABSTRACT

    본 연구는 이명박 정부(2008년-2013년)와 박근혜 정부(2013년-현재)까지 지역발전정책의 변화를 역사적 제도주의 접근방법을 중심으로 분석하였다.

    연구결과 사회적, 정치적, 경제적 변화 등과 같은 외부 환경변화, 정책패러다임, 정권교체, 법‧규범 등의 역사적 전환점, 수혜집단과 손실집단 등의 행위자 상호작용에 의한 불균등한 권력관계 등이 정책변화를 주도하는 요인들이다. 이러한 요인들의 결합은 기존 제도의 한계를 극복하기 위하여 급격한 정책변화가 수반되어야 하나 현실적으로는 외부환경의 변화, 정책 패러다임, 정책의사결정구조, 법‧규범, 행위자간의 불균등적인 권력관계 등이 순차적으로 여과되어 기존 정책의 실패에서 출발한 새로운 정책의 변화는 점증적 수준에서 변화하는 것으로 나타났다.


    This study aims to analyze the changes of regional development policies through a perspective of historical institutionalism between Lee Myung-bak government(2008 -2013) and Park Geun-hye government(2013-present).

    The results shows that change in policy drivers environment surroundings such as social, political, economical changes and historic turnaround such as policy paradigm shift, turnover of political power, laws and norms and imbalance of power relations such as a stakeholder interaction. A combination of these factors are in order to overcome limitations that bring a rapid change in policy. But reality, changes of external environment, paradigm of policy, structure of policy decision making, laws and norms, imbalance of power between the stakeholders execute sequentially from starting existing policy fault to changed of new policy. Therefore this kinds of changes with a cumulative level.

  • KEYWORD

    지역발전정책 , 역사적 제도주의 , 정책변화와 지속 , 광역경제권 , 지역행복생활권

  • Ⅰ. 서 론

    우리나라 지역발전 정책은 각 정권별로 급격한 사회변화 속에서 시대별로 다양하게 추진되어 왔다. 대표적으로 수도권의 과밀억제, 비수도권지역에서의 산업육성 및 기업유치를 통한 성장촉진, 낙후지역에 대한 특별지원 등 다양한 정책이 추진되었다. 상기의 지역발전 정책으로 인하여 고도성장과 경제적 풍요를 이룩할 수 있었다는 측면은 긍정적이지만, 이러한 이면에는 빈부격차, 세대적, 수도권과 비수도권간 및 지역격차 등 어두운 그림자도 짙게 드리워진 것 또한 정책의 효과로 나타났다. 1990년대 이후 지방화, 세계화 등의 기조와 함께 지역·광역 단위의 역할 증대, 경쟁력 확보 등이 중요한 사회적 이슈로 부상하기 시작하면서, ‘지역균형발전’이라는 중요한 정책 아젠다가 형성되고, 국토종합개발계획, 수도권정비계획 등 법정계획에 관련 내용과 계획이 명시되었다. 그럼에도 불구하고 성장제일주의, 각종 개발압력, 외환위기 등 정책 외부요인으로 인하여 지역발전정책은 체계적이고 일관성 있게 추진되지 못하게 되었다.

    이후 2000년대에 진입하면서 지역불균형이 국민통합의 장애요인으로 정치쟁점화 되면서 정부는 국가균형발전특별법의 제정과 국가균형발전 5개년 계획 및 제4차 국토종합계획 수정계획의 수립 등 관련 제도를 개편·강화하게 되었다(지역발전위원회, 2013:3-5). 특히, 참여정부에서는 중앙정부의 중추기능을 지방정부로 이관하는 동시에 공공기관의 대부분을 지방으로 이전시키는 보다 강력하고 인위적인 분산정책을 추진하였고, 대표적인 사례로 세종시를 들 수 있다. 이러한 일련의 강력한 지방발전정책들이 추진되고 있지만, 중앙정부 주도의 정책 추진으로 중앙-지방의 정책연계가 체계화되지 못하고 있을 뿐만 아니라 정권교체 및 지방정부 단체장의 교체에 따라 정책변화의 폭이 커 지속적인 추진이 이루어지지 못하고 있다.

    최근 박근혜정부에서는 기존의 지역발전정책에 탈피하여 지역중심의 발전정책으로 추진하겠다는 새로운 방향성을 제시하고 있고, 이러한 과정에서 지방정부 및 지역주민들이 핵심주체로 설정하는 등 지역발전정책의 기조가 변화하고 있다. 이러한 여건 하에서 지역발전정책의 방향 재정립을 위해서는 정책변화의 기조에 대하여 심도 있게 살펴볼 필요가 있다.

    본 연구에서는 이명박 정부와 박근혜 정부의 지역발전정책 변화를 중심으로 두 시기의 정책이 어떻게 수립·집행되었으며, 관련 정책들은 어떤 과정을 통해 결정·집행되었는가를 살펴보고자 한다. 특히, 정권변화와 제도적 맥락의 변화에도 불구하고 정책변화의 폭이 크지 않은 이유는 무엇인지에 대해 살펴보고자 한다. 정책변화를 설명하는 이론은 단절적 균형이론, 옹호연합모형, 정책네트워크이론 등 정책변화를 설명할 수 있는 다양한 이론들이 있으나, 본 연구에서는 제도와 정책의 인과관계를 동태적으로 살펴볼 수 있고(하연섭, 2011), 정책의 역사적 과정을 통해 장기적 궤적과 일정한 경로의존성을 중심으로 정책변동을 설명‧분석하는데 유용한 신제도주의 방법론을 활용하고자 한다. 연구 목적에 따른 구체적인 분석내용은 다음과 같다. 첫째, 역사적 제도주의적 관점에서 지역발전정책에 영향을 미친 외부 환경적 요인이 무엇인지를 분석한다. 둘째, 새로운 환경변화에 따른 제도적 맥락이 지역발전정책의 변화와 지속에 어떠한 영향을 미쳤는지 살펴보고자 한다. 셋째, 행위자 요인이 제도적 제약 하에서 제도적 맥락에 영향을 주기도 하지만, 제도적 맥락과 맞물려 정책변화에 어떠한 영향을 미치는지를 분석하고자 한다.

    Ⅱ. 이론적 고찰

       1. 지역발전정책

    한국의 지역발전은 ‘지역개발’이나 ‘지역정책’, ‘지역성장’ 등의 용어와 혼용되는 등 아직 학자들 간의 합의된 정의가 있지는 않다(김현호 외, 2010). Felsenstein(2001)의 경우는 지역발전이 지역의 구조적, 질적, 장기적 속성의 진보를 의미하고, 지역성장은 지역경제를 구성하는 각 요소의 객관적이고 계량가능한 단기적 진보를 의미하는 것으로 지역발전과 지역성장의 개념을 구별하고 있다. Fitzgerald & Leigh(2002)는 ‘형평성과 지속가능성의 원리에 기초하여 인적, 물적 개발을 통해 공동체 삶의 수준이 향상되는 것’을 지역발전의 개념으로 보고 있다. 이와 관련하여 우리나라의 ‘국가균형발전특별법’에서는 ‘자율과 창의를 기반으로 지역적 특성을 고려한 지역간의 균형있는 발전과 상호 협력 증진을 통하여 주민생활기반을 확충하고, 지역경제를 활성화함으로써 주민의 삶의 질 향상과 지역경쟁력을 강화하는 것’을 지역발전의 개념으로 규정하고 있다. 이러한 관점에서 볼 때 지역발전은 ‘지역의 각종 문제의 해결과 바람직한 지역의 변화와 성장을 유도하고 관리하는 것’으로 볼 수 있고, 지역발전정책은 이러한 일련의 행정‧정치적 행위의 결정체라고 할 수 있다.

    지역발전정책이 등장하게 되는 배경은 크게 두 가지 관점에서 접근할 수 있는데, 첫 번째는 정부가 개입하지 않고서는 사회‧경제적 문제의 해결이 불가능한 저발전지역, 쇠퇴지역, 과밀지역 등의 문제지역이 발생함에 따라 해당지역을 개선하기 위한 목적으로 등장하였다. 두 번째는 국가경제 성장 및 산업화 등 국가발전 추진을 위한 공간적 투자전략의 요구에 따라 균형적인 지역발전을 위한 집행수단으로 지역발전정책이 등장하였다는 관점이다(김용웅 외, 2011).

    우리나라의 지역발전정책의 경우 후자에서 출발하여 전자로 변화하고 있는 과정 중에 있다고 할 수 있다. 특히 1960년대의 경제개발 5개년계획과 구로, 부평 수출산업단지나 1970년대의 창원과 여천 공업단지 등은 고도성장을 위한 국가전략 차원에서 추진된 지역정책의 대표적인 사례이며, 2000년대 이전까지 대부분의 지역발전정책은 국가의 경제개발정책의 효과를 극대화하기 위한 수단으로 활용되었으며 효율성에 기초한 ‘요소투입 주도(factor investment-driven)’ 지역성장정책이 주류를 이루어 왔다. 경제발전 초기단계의 우리나라 입장에서 성장거점정책은 불가피한 선택이기도 하였으나, 이면에는 수도권과 지방간, 도시와 농촌 간, 권역 간 등 다양한 차원의 지역 간 불균형이 사회적 부담으로 부각된 것도 사실이다. 그럼에도 불구하고 역대 어느 정부에서도 지역발전과 관련된 정책 추진을 소홀히 한 적은 없었으며, 국정의 우선순위는 다소간의 차이는 있었지만 수도권과 비수도권, 도시와 농어촌, 소도시와 대도시의 불균형을 시정하기 위한 정책노력은 지속적으로 추진되어 왔다(조기현, 2013).

       2. 역사적 제도주의

    신제도주의(new institutionalism)은 기존 사회연구의 주류로 자리잡고 있던 행태주의, 다원주의 합리적 선택이론 등에 대한 비판과 그 대안의 탐색이라는 측면에서 등장하였고(March & Olsen, 1989), 행태주의 이후 사회과학의 흐름을 신제도주의가 주도하고 있다는 것은 분명한 사실이다.(하연섭, 2011). 신제도주의는 다원주의, 행태주의, 합리적 선택이론 등으로 대표되는 구제도주의(old institutionalism)와는 다음과 같은 점에서 차이가 있다. 첫째, 구제도주의는 국가기관의 공식적인 구조와 법체계에 초점을 맞추고 있는 반면, 신제도주의는 제도를 사회현상을 설명하기 위한 핵심 변수로 보고 있으며, 이를 통해 분석적 틀에 대한 설명과 이론적 발전에 초점을 맞추고 있다. 둘째, 구제도주의는 체제의 특징을 구체적으로 기술하는 차원에 국한되지만, 신제도주의는 제도의 모습이 변화함에 따라 과학적 접근법을 활용하여 동태적인 인과관계를 분석한다. 마지막으로 신제도주의는 행위를 형성하고 제약하는 맥락으로서 제도의 중요성을 강조함과 동시에 이러한 맥락이 형성되는 역사적 과정을 중요하게 고려하는 특징이 있다(정용덕 외, 1999; 하연섭, 2011).

    신제도주의는 제도를 중심으로 정치‧경제‧사회현상을 설명하는 학문분파로, 신제도주의는 크게 역사적 제도주의, 합리적 선택 제도주의, 사회학적 제도주의 분파로 구분할 수 있다. 그러나 제도를 주요 관심으로 하는 학문적 분파라는 이유 외 각 분파들 간 제도에 관한 해석이나 상대적 강조점은 매우 상이하다(하연섭, 2011; Hall & Tylor, 1996). 신제도주의 학파 중에서도 역사적 제도주의는 제도의 공식적 측면을 강조하는 특징 이외에 권력관계의 불균형을 강조하는 특징을 갖는다. 이와 관련하여 하연섭(2002)은 사회에 형성된 권력관계가 어떤 모습을 띠는가에 따라 형성되는 제도의 모습이 달라지며 특정 제도의 형성과 운영패턴에 따라 집단 간 권력관계가 변화하게 된다고 강조하고 있다(하연섭, 2002). 또한 역사적 과정이라고 볼 수 있는 역사의 우연성과 경로의존성도 강조하고 있으며, 제도 변화는 단절된 균형, 외부적 충격에 의해 발생하며, 제도와 행위간의 관계를 중요한 개념으로 상정하고 있다. 결국 역사적 제도주의 관점에서 볼 때, 정책을 변화하는 주요 요인은 역사적 맥락으로서의 제도를 중심으로 외부환경적인 요인, 행위자 요인에 의해서 결정된다고 볼 수 있으며, 이러한 요인들에 의해 정책은 점진적으로 변화한다고 할 수 있다.

       3. 선행연구 고찰

    1) 지역발전정책의 선행연구

    지역발전정책에 관한 연구는 주로 지역발전 또는 지역발전정책의 개념에 관한 것들이 대부분이며, 주로 지리학분야에서 낙후지역 개발과 수도권·비수도권지역의 균형 등과 관련된 연구들이 대부분이다. 특히 지역발전정책의 대부분이 정권교체나 새로운 개발 트렌드의 형성, 패러다임의 변화가 도래하는 시기에 맞춰 연구들이 활발하게 진행되었다. 이러한 지역발전정책과 관련된 선행연구의 유형을 분류하면, 지역균형발전의 필요성과 향후 국가단위에서 추진되는 지역발전정책의 방향성 제시(지역발전위원회, 2009; 한경원, 2013), 지역적인 관점에서 지역발전정책을 추진하기 위한 현실적‧제도적 개선 및 발전 방안 모색(이원섭, 2014; 박정수, 2014; 김재홍, 2014), 한국과 외국의 국가와의 지역발전정책의 비교 고찰 및 시사점 도출(이동우, 2013) 등의 연구들이 주류를 이루고 있다. 또한 지역발전정책의 계획 및 집행단계에서 지방정부의 역할에 대한 모색(강성권, 2013; 장성화, 2013; 정재희, 2014)과 관련된 연구들이 이루어졌으며, 지역발전사업 분석이나 현황분석에 치중하여 연구의 성격이 강하였다. 최근에 이르러 오승은·노승용(2014)의 연구와 같이 역대 정권별로 지역발전정책을 대상으로 지역발전의 지향도, 지역발전의 목표 및 비전 등을 비교하여 한계점을 진단하고, 향후 비수도권지역으로의 기업이전을 위한 제도적 장치 마련, 지역주민들이 체감할 수 있는 지역발전 정책의 추진, 이를 뒷받침할 수 있는 지역 인재의 양성, 공공이전기관과 혁신도시의 성공을 통한 지역발전전략의 방향을 제시하고 있다.

    2) 역사적 제도주의 접근방법의 선행연구

    역사적 제도주의 접근법을 이용한 선행연구는 다수가 있으며, 크게 신제도주의적 접근방법에 관한 연구와 실제 사례를 통한 비교 연구로 구분할 수 있다. 전자의 경우는 신제도주의적 접근이 활성화되어 있지 않아 제도와 정책의 관계를 명확화 하고자 하는 연구의 특성(구현우, 2009; 김선명, 2007; 하연섭, 2002)을 가진다고 볼 수 있는 반면, 후자는 실제 정책사례를 통해 역사적 제도주의 접근법을 적용한 연구의 특성을 갖는다고 볼 수 있다. 역사적 제도주의를 토대로 한 대표적 연구는 다음과 같다.

    방민석‧김정해(2003)로 대기업규제정책 변화를 각 시기별로 나누어 제도적 맥락과 제도 변화 결정요인의 분석틀을 이용하여 정책변화를 살펴보았다. 김미나(2004)는 군인특별채용정책의 형성동인과 제도변화의 과정을 분석하기 위하여 박정희 정권 18년을 시기별로 구분하여 제도 도입 초기와 중기, 그리고 후기의 시차 간 특별채용의 제도적 맥락과 결정적 전기나 계기가 되는 사건, 정권교체 및 외부적 압력 등을 중심으로 역사적 제도주의 관점에서 분석하였다. 이준호‧정윤길(2010)은 중국의 재정제도의 변화과정을 역사적 제도주의 관점에서 분석하였다. 따라서 중국의 역사적 유산과 국내외환경, 제도적 맥락과 같은 거시적 관점에서의 영향관계와 더불어 행위자간의 상호작용에서 일어나는 미시적 분석을 포함함으로써 제도의 지속과 변화에 대하여 보다 체계적인 이해하고자 하였다. 이동엽‧김혜숙(2011)은 우리나라 교육위원회제도에 대해 태동 이후 변화해 온 과정을 ‘역사적 제도주의’ 관점을 통해 분석함으로써 변화의 구체적 원인을 체계적으로 규명하였다. 김진수(2013)는 세종시 정책변화를 각 시기별로 나누어 역사적 맥락과 설명변수의 분석틀을 활용하여 정책변화에 대해 살펴보았다. 특히, 설명변수는 정책행위자의 상호작용, 정책행위자의 영향력, 정책변동의 형태 등을 중심으로 살펴보았다. 조덕훈(2013)은 임대주택 공급과정 변화과정을 각 시기별로 구분하여 임대주택공급 관련 법규와 정치‧경제‧사회적 환경의 제도적 맥락이 임대주택 공급정책과 상과에 미친 영항과 이 과정에서의 경로의존성, 정책변화에 대하여 살펴보았다. 유기현‧서순탁(2014)은 토지구획정리사업의 변천과정을 역사적 맥락, 중대한 전환점, 불균등한 권력관계, 정책변화 등을 고려하여 해방이전, 이승만 정부 및 장면 내각, 박정희 정부 등 시기별로 정책변화의 요인과 과정을 설명하였다.

    3) 선행연구와의 차별성

    상기에서 살펴보았듯이 역사적 제도주의 접근방법 및 지역발전정책과 관련된 연구는 다수가 있고, 연구내용 측면에서도 다양하다. 하지만 역사적 제도주의적 관점에서 지역발전정책의 변화 요인에 대하여 고찰한 연구는 미미한 수준이다. 본 연구는 역사적 제도주의 방법론을 통해 제도주의적 요소 및 분석단위를 살펴보고자 하는 연구가 아닌 지역발전정책의 변화를 분석하고자 하는 연구이며, 이를 통해 정책변화를 설명하기 위한 요인들이 어떻게 작용하는지에 분석하고자 하는 측면에서 차이점이 있다.

       4. 연구의 분석 틀

    본 연구는 역사적 제도주의 분석 관점을 이명박 정부와 박근혜 정부의 지역발전정책을 비교분석하고, 정책 변화에 따른 특성에 대해서 살펴보고자 하였다. 이러한 분석을 위한 지표로 크게 역사적 맥락(제도적 환경), 불균등한 권력관계, 외부환경에 의한 역사적 전환 요인, 정책변화를 중심으로 살펴보고자 한다.

    1) 역사적 맥락(제도적 환경)

    역사적 제도주의의 체계 내에서 제도란 행위자들의 전략뿐만 아니라 그들의 목표를 형성하고, 갈등 및 협력관계를 조정함으로써 정치적 상황을 구조화하고 정치적 결과에 중요한 영향을 미치는 핵심적 인과요인이라고 할 수 있다(Hall, 1986; 주성돈, 2011). 또한 제도는 정책과정에서 정치적 행위자들의 목표와 그들 사이의 권한관계와 우선가치의 방향설정, 그리고 정부조직의 구조와 이들 하부조직의 제도적 배열 설정에 영향을 미침으로써 조직 및 행위자들이 추구하는 목적을 구체화하는 역할을 한다. 이와 함께 행위에 대한 제약뿐만 아니라 행위를 기회(opportunities for action)라는 의미도 동시에 지니고 있다(Lecours, 2000:517).

    제도변화와 관련된 제도적 맥락은 추상적이며, 포괄적이고 다양한 복합적 관계요소들이 내재되어 있기 때문에 대체적으로 이념을 비공식적 제도로 이해하거나 넓은 의미의 제도 안에 포함시키기도 한다(Ikenberry, 1998:228; March & Olsen, 1989; Thelen & Steinmo, 1992). 제도와 이념을 분리하는 입장도 이념이 행위자의 지지나 지원을 얻으면서 서서히 제도화될 수 있으며, 일단 제도화된 이후에는 계속해서 행위자의 선택(정치적 원리나 전략적 선택 등)에 영향을 발휘한다고 본다(Goldstein & Keohane, 1993, 김윤권, 2005). 따라서 역사적 제도주의의 접근방식으로 정책변화를 설명하기 위해서는 정책선택이 이루어지는 행위를 둘러싼 제도적 맥락(institutional context)에 대한 설명이 필요하다(서순탁, 2010). 본 연구에서는 지역발전정책에서의 제도적 환경을 정치, 경제, 사회적 환경으로 설정하였다.

    2) 제도의 지속성 및 변화

    Ikenberry(1998)는 제도적 구조가 일단 한번 형성되면서 사회적 환경이 변화한다 할지라도 쉽게 변화하지 않는 점을 강조하고 있다. 제도의 지속성을 설명할 수 있는 요인으로 다음의 네 가지를 들고 있다. 첫째, 일단 형성된 구조는 개인이나 집단에게 특권적 지위를 부여하게 되며, 이에 따라 수혜집단은 현 제도를 지속시키려고 노력한다는 것이다. 둘째, 조직구성은 자신이 일하고 있는 조직이 애당초 설립될 수 있도록 만든 상황이 변화했다고 하더라도 자신들의 과업을 유지하기 위해 기존 제도를 유지하려고 노력한다는 것이다. 셋째, 제도개혁이 현존하는 조직과 구조 하에서 진행될 뿐만 아니라 변화하는 제도도 그것을 둘러싼 조직환경과 일치될 필요가 있기 때문에 이러한 조직과 구조가 변화를 위한 노력을 제약할 수 있다는 것이다. 마지막으로 새로운 조직구조가 대부분의 집단이나 개인에게 혜택을 가져다 줄 수 있다고 해도 변화에 소요되는 비용과 미래에 대한 불확실성이 현 제도의 유지를 가능케 한다. 즉, 현 제도를 유지하는데 소요되는 가변비용이 새로운 제도를 만들고 유지하는데 소요되는 총비용보다 낮을 수 있기 때문에 기존 제도가 고착되는 경향이 나타난다는 것이다(Ikenberry, 1988; 하연섭, 2011).

    3) 역사적 과정과 경로의존성

    역사적 제도주의는 행위를 형성하고 제약하는 맥락으로서 제도의 중요성을 강조하는 동시에 이러한 맥락이 형성되는 역사적 과정을 중요시 하는 특징을 가지고 있다. 역사적 제도주의에서 강조하는 ‘역사’는 단순히 ‘과거’를 의미하는 것이 아니라 특정 시점에서의 나타는 원인이 현재까지도 영향을 미친다는 역사적 인과관계(historical causation), 특정 시점에서의 선택이 미래의 선택을 지속적으로 제약하는 경로의존성(path dependence), 그리고 사건의 발생시점과 순서(time and sequence)가 사회적 결과에 중대한 영향을 미친다는 역사적 과정에 대해 강조하고 있다(하연섭, 2011).

    이러한 학문적 맥락에 기초하여 역사적 제도주의는 정책변화를 설명하는데 경로의존과 의도하지 않았던 결과(unintended consequences)를 중시한다(Hall & Tylor, 1996; Pierson & Skocpol, 2002). t시점에서의 기능적 요구에 부응하기 위해 제도가 성립되었다 할지라도 이렇게 형성된 제도는 애당초 제도가 성립될 수 있었던 사회적 환경이 변화함으로써 전혀 새로운 기능적 요구가 제기되어도, 그 자체가 지속되는 경향을 지닌다. 그 결과 t시점에 형성된 제도는 t+1 시점에서의 선택과 변화방향을 제약하게 되기 때문에 t시점에서는 종속변수, t+1 시점에서는 독립변수의 의미를 갖게 된다(하연섭, 2011). 그러나 이렇게 형성된 제도는 t+1 시점에서 제기되는 제도의 요구에 적절히 부응하지 못할 수 있을 뿐만 아니라 문제의 해결보다는 악화시킬 가능성도 발생할 수 있다. 즉, 특정시점에서의 선택이 미래선택을 제약할 수 있기 때문에 문제를 해결하는데 보다 더 효율적·기능적일 수 있는 다른 경로(대안 선택)에 대한 가능성을 배제된다(정용덕 외, 1999:26; 하연섭, 2011). 이와 관련하여 Hall & Tylor(2005)는 제도는 의도적으로 만들어질 뿐만 아니라 제도에 의해 발생하게 되는 의도하지 않았던 결과와 제도의 비효율적인 측면의 발생에 대해 강조하고 있다.

    4) 불평등한 권력관계와 정책

    역사적 제도주의는 행태주의와 합리적 선택이론과 달리 거시적·구조적 시각과 함께 권력관계에 초점을 맞추는데 그 특징이 있다. 즉, 역사적 제도주의는 사회 내 존재하는 권력관계의 불평등에 초점을 맞출 뿐만 아니라 이러한 권력관계가 제도에 의해 구조화되어 있음을 강조한다(하연섭, 2011). 역사적으로 형성된 제도는 사회집단 사이의 권력을 불평등하게 배분하기 때문에 이익의 대표과정이 왜곡될 수 있다는 것이다. 이는 제도적 요인에 의해 어떤 이익이나 선호는 특권적 지위를 향유하는 반면 다른 이익과 선호는 불이익을 받을 수밖에 없음을 의미하며, 제도적 요인에 의해 이익의 대표과정이 왜곡될 수 있다는 것은 이를 통해 형성·집행되는 정책으로 인하여 사회구성원 모두가 후생이 증가하는 것이 아니라 국가정책의 수혜집단과 국가정책에 의해 손실을 경험하는 집단이 구조적으로 나타날 수밖에 없음을 의미한다(Immergut, 1998; Hall & Tylor, 1996). 그리고 이렇게 불평등한 권력관계 속에서 형성된 제도는 일단 형성되면 기존의 불평등한 권력관계를 고착화시키는 경향을 지닌다고 보고 있다(Korpi, 2001). 따라서 본 연구에서는 지역발전정책이 이러한 불평등한 권력관계에서 형성 및 유지된다고 보고 형성되고 유지된 정책의 수혜집단과 손실집단을 분석하였다.

    5) 외부 환경 변화 등의 역사적 전환점

    역사적 제도주의에서는 제도변화의 요인으로 외적인 충격을 강조하고 있다. 제도는 환경변화에 빠르고 유연하게 대응하고 변화해 나감으로써 계속적이고 점진적인 변화패턴을 보이는 것이 아니라 매우 급격하게 간헐적으로 일어난다는 것이다(서순탁, 2010). 이러한 이유로 역사적 제도주의는 정치, 경제, 사회적 위기가 제도를 재형성하는 역사적 전환에 주목한다(Ikneberry, 1988). 이와 관련하여 Krasner(1988)는 제도의 모습이 결정적·근본적으로 변화하게 되는 중대한 전환점(critical junctures)과 이렇게 형성된 제도에 의해 역사적 발전과정이 새로운 경로를 밟게 되고, 또 그것이 지속되는 시기로 구분할 수 있다 (Krasner, 1988; 하연섭, 2011)

    역사적 제도주의자에 의해 가장 옹호되고 있는 경로의존성(path dependence)과 지속성으로 인해 설정된 경로가 다른 경로로 전환되는 것은 쉽지 않다. 이러한 이유로 제도의 변화는 매우 급격하게 또는 간헐적으로 일어나며, 제도의 결정적·근본적 변화는 심각한 경제위기나 군사적 갈등이 발생할 경우에나 일어날 만큼 이례적인 현상으로 보고 있다(정용덕 외, 1999).

    Ⅲ. 지역발전정책의 제도변화 요인 분석

       1. 제도적 맥락

    1) 정치적 환경

    이명박 정부는 ‘선진화를 통한 세계일류국가’란 국가비전을 제시하며 출범했다. ‘창조적 실용주의’의 국정철학을 근간으로 대한민국을 선진국으로 도약시키고자 했다. 그러나 광우병 사태로 인한 장기화된 촛불시위와 정치적 쟁점화, 세계적인 금융위기의 후속조치 대응, 세종시 이전 관련 정치적 논란 재점화, 4대강 사업을 둘러싼 정치적 대립 등 내부적 환경뿐만 아니라 천안함, 연평도 사태를 포함한 북한과의 외부적 환경 요인은 정치적 갈등 심화라는 환경을 조성하게 되었다(권오성, 2012). 이러한 내재적 정치적 갈등 환경은 지역발전정책에서도 작용하게 되는데, 이명박 정부가 제시한 ‘5+2광역경제권’ 구상은 수도권과 지방의 상생 발전과 국가 경쟁력 강화를 목표로 설정되었으나, 국가균형발전이 ‘경쟁’과 ‘효율’을 바탕으로 수도권 규제완화와 이런 기초위에 국가균형발전 정책이 전면 재검토되면서 중앙과 지방간 갈등이 표출되었다(김선미, 2008).

    특히 세종시의 이전문제는 국가균형발전 차원에서 큰 이슈가 되었다. 이명박 전 대통령은 전국에 생중계된 ‘국민과의 대화’ 프로그램에서 후보 시절 세종시를 원안대로 추진하겠다는 뜻을 거듭 밝힌 것에 대해 공식 사과하고 향후 세종시 건설의 변경 추진의 뜻을 공식화하였다. 이후 세종시의 기본성격을 행정중심도시에서 교육과학중심의 경제도시로 변경하는 수정안을 발표하였으며, 세종시 수정안을 담은 행정중심복합도시건설특별법 전부개정안과 관련 4개 법률개정안을 마련 국회에 동 법안을 제출하였으나, 국회에서 부결처리 되었다. 수정 법률안의 부결로 법률적 문제는 종식되었으나 세종시 수정안 찬반을 정치권이 날선 공방을 벌이는 과정에서 정부가 원안의 자족기능 문제 제기로 인해 정치권내 다양한 논란이 있었다(신황용 외, 2010).

    박근혜 정부는 국정운영철학을 국민행복의 실현에 두고, 이를 실현하기 위한 정책방향으로 경제민주화, 창조경제, 따뜻한 복지의 실현을 공식화하였다(박철우, 2013). 그러나 국정원의 선거개입, 고위 공직자 인사 파동, 종북 논란, 대통령 방미과정에서의 성추문 문제부터 최근의 세월호 참사에 대한 정부 대응, 총리 및 장관 등의 인사 문제, 군 총기난사 및 구타, 살해 사건 등 이명박 정부 때와 마찬가지로 예상치 못한 정치적 환경의 악화로 인하여 원활한 국정 수행을 하지 못하는 환경이 조성되었다. 뿐만 아니라 최근 세월호와 관련된 특별법이 통과되긴 하였으나, 세월호 유가족과 생존 학생들이 특별법 제정의 주체가 되어 투쟁하는 모습을 보이는 등의 갈등이 있었으며(「미디어스」, 2014), 참사 100일 동안 사고처리과정에서 보인 정치권에 대한 실망으로 여야를 포함한 모든 정치세력에 대해 국민들은 실망하여, 이는 7월 30일 국회의원 보궐선거 결과로 나타났다. 이러한 일련의 사건과 더불어 최근 박근혜 정부의 최대 이슈는 정부 각료(장관) 인사와 관련된 부분이 논란의 중심을 차지하고 있다. 헌정 사상 처음 사퇴를 밝힌 국무총리가 유임되고, 청와대가 지명한 후보자들이 줄줄이 낙마하는 등의 혼란이 가중되어 실질적으로 정책을 추진할 수 있는 동력을 상실한 상태에 이르고 있다.

    2) 경제적 환경

    이명박 정부에서는 2008년 글로벌금융위기에 따른 환율폭등과 주가하락, 2009년 출총제의 완전폐지, 법인세인하 등 감세조치, 2010년 한미 양정부간 FTA 최종타결, 2011년 16개 저축은행 영업정지 등으로 인한 금융시장 혼란 및 서민들의 불안감은 가중되었다. 이 와중에 재벌그룹으로의 경제력집중 심화와 함께 대·중소기업 및 사회·경제적 양극화해소를 위한 이명박 정부의 정책기조 변화는 공정사회 혹은 동반성장 추진으로 나타났으나 이러한 조치 등에도 불구하고 정부의 경제정책에 대한 국민들의 인식은 크게 나아지지 못했다(위평량, 2013).

    새 정부가 출범할 때 내세우는 경제정책은 그 시대의 처한 도전에 대한 응전의 성격을 가진다. 박근혜 정부의 주요 경제정책도 예외는 아니다. 저출산·고령화, 소득격차의 확대, 저성장과 일자리 창출의 문제 등을 문제점으로 파악하고(최병일, 2013), 정부 출범 초기부터 경제 살리기와 일자리 창출, 민생안정을 강조하여 왔다. 그러나 한국의 경제성장률은 계속해서 감소하는 추세이다. 여기에 저출산과 고령화의 문제까지 겹치면서 한국의 잠재성장률은 결국에 0%대로 추락할 것이라는 전망마저 나오고 있다(한국경제연구원, 2013). 이러한 맥락에서 볼 때, 최근 취임한 최경환 경제부총리는 혁신 3개년 계획의 성공적인 추진을 위해서 가장 시급한 경기 활성화를 위해 부동산 경기 활성화와 가계소득 증대를 통한 내수활성화라는 두 축을 토대로 진행될 것으로 보인다. 특히 경기활성화가 기대만큼 나타나지 않으면서 정부가 경제성장률 목표치를 낮추고 내수를 늘리기 위한 비상대책으로 하반기부터 41조 원의 돈을 풀고 내년 예산도 최대한 늘려 공공재원 투자에 기초한 경제활성화에 초점을 둔 정책들이 지속적으로 고려되고 있다.

    3) 사회·문화적 환경

    이명박 정부(2008년-2013년)와 박근혜 정부(2013년-현재)는 보편적으로 비슷한 사회·문화적 환경을 보이고 있다. 다문화사회로의 진입과 출산율의 급격한 저하 등은 사회전반의 규범과 전통적 가족개념의 변동을 가져왔다. 특히 농어촌 남성이 외국인 여성과 결혼 하는 경우가 급증하는 가운데 다문화사회로의 진입이 빠르게 진행되어 가고 있다. 고령화 사회로의 진입도 마찬가지현상을 보이고 있다. 베이비 붐 세대 이래 반세기가 지난 지금 출산율은 인구의 자연적 대체수준인 2.1명의 절반 정도에 불과한 1.2명 수준으로 세계적으로도 매우 낮은 상황에 이르렀다. 저출산과 고령화추세는 1인 세대수의 증가, 저자녀 가정의 증가로 당분간 주택의 수요를 좀더 증대시킬 수 있음을 전망케 한다. 일인당 국민소득 2만달러시대가 도래한 가운데 이와 같은 사회적 변화 현상은 삶의 방식과 문화적인 수요충족에 있어서도 고려하여야 할 변수가 되고 있다(박광무, 2009)

    이명박 정부의 문화정책은 문화인프라·국민의 문화향유 기회 확대, 콘텐츠산업 지원 확대를 통한 한류 확산 견인, 외래관광객 1천만 명 개막, 국제스포츠대회 개최·유치와 우수 성적을 이전 정부의 성과로 평가한 반면 수요자 중심의 문화정책 및 효과적 문화정책 전달·협력체계 미흡, 콘텐츠산업의 지속 성장을 위한 투자·생태계 조성의 한계, 관광산업의 질적 경쟁력 미흡, 엘리트체육과 생활체육의 상생, 스포츠산업 경쟁력 부족 등 양적 측면의 확장은 성과를 이루었으나 질적 측면에서 한계가 있었다고 평가하였다(주미영, 2013). 이에 박근혜 정부에서는 ‘경제 부흥’과 ‘국민행복’ 그리고 ‘문화융성’을 국정 철학으로 제시하고, 문화가 국력의 핵심요소이자, 범정부적 국정방향으로 제시된 것이 이전 정부와 다르다.

       2. 역사적 전환점

    1) 지역발전정책 패러다임 변화

    세계화의 가속화와 무한경쟁시대 속에서 지역의 경쟁력이 국가의 경쟁력을 결정하는 현상이 나타나기 시작하였고, 거대도시권이 글로벌 경제의 핵심거점으로 기능하면서 세계 각국은 경쟁력 제고를 위해 거도시권의 육성에 집중하는 현상들이 나타나기 시작하였다(최상철‧송우경, 2009). 이러한 여건 속에서 이명박 정부에서는 소도시 중심의 지역발전정책을 추구하던 참여정부의 정책을 극복하기 위해 광역경제권 중심의 발전전략을 핵심으로 하는 지역발전정책을 제시하였다. 이명박 정부에서는 이러한 광역경제권 구상 정책에서 크게 광역생활권과 기초생활권의 개념을 도입하였으며, 광역생활권은 시‧도간 연계협력을 통한 지역의 경쟁력 강화, 초광역생활권 형성 및 대외개방형 국토운영을 통한 국가의 경쟁력 강화에 초점을 두고 있는 반면, 기초생활권은 광역경제권 정책에서 소외된 시‧군지역의 주민안정 및 삶의 질 향상을 목적으로 추진되는 정책이라고 할 수 있다(지역발전위원회, 2009).

    박근혜 정부 출범 이후 지역발전정책에서도 큰 변화를 겪게 되는데, 박근혜 정부는 지역발전정책의 기조를 ‘지역주민 삶의 질 향상’으로 설정하고, 이를 달성하기 위한 핵심 전략으로 ‘지역행복생활권’ 정책을 추진 중이다. 지역행복생활권 정책은 기존 지역발전정책의 공간적 단위가 지나치게 크거나 개별 행정구역 위주로 설정되어 주민생활과 괴리된 한계를 극복하고 주민의 정책 체감도를 높이기 위하여 실제 주민들의 생활이 이루어지는 공간, 즉 생활권을 정책 대상공간으로 한다(윤영모, 2014). 즉, 공간이 아닌 사람을 목표로 하는 지역발전정책의 추진으로 대도시 인구집중과 지방간 공간적 분극화(polarization)를 극복하고, 지방의 정주성을 높여 궁극적으로 균형발전을 실현하고자 하는 맥락이 녹아있다고 볼 수 있다.

    2000년 이후의 지역발전정책의 흐름을 살펴보면, 참여정부에서는 국가균형발전을 가치로 수도권 기능의 지방분산을 추진하였고, 이명박 정부에서는 지역경쟁력 강화를 위해 광역경제권 육성을 추진하였다. 특히 지역발전정책의 핵심이 되는 공간단위는 참여정부에서는 수도권과 비수도권, 이명박 정부에서는 5+2 광역경제권을 주축으로 관련 정책들이 추진되었다. 그러나 참여정부와 이명박 정부에서 추진한 지역발전정책은 국가적·광역적 관점에서 접근하였기 때문에 국민의 생활현장에서 정책의 체감도가 떨어지는 문제점이 발생하였다. 이를 보완하기 위하여 이명박 정부에서는 기초생활권 등 소규모 공간단위의 정책을 추진하였으나 관련 정책이 제대로 시행되지 못하였다는 한계를 가지고 있다(이원섭, 2014). 최근 추진되고 있는 박근혜 정부의 지역발전정책은 기존의 지역정책에 내재된 한계를 극복하기 위한 대안 혹은 발전 정책으로 추진되는 성격이 강하다고 할 수 있다.

    2) 지역발전정책 의사결정구조

    지역발전정책에 대한 의사결정은 대통령을 중심으로 한 정책결정자들과 지역발전 관련 전문가집단에 의해서 이루어졌으며, 또한 전문가주의에 기반 한 관료중심적 의사결정은 국가통제적‧국가중심적 집권화된 정책의사결정구조를 통해 관련 정책들이 결정되었다. 참여정부 이후 대학교수, 개발회사 등 민간전문가의 자율성 보장 확대와 적극적인 의견을 제시하는 수준까지 도달하였으나, 우월적 지위를 가지고 있는 국가 중심적 정책결정과정에는 제한적으로 참여할 수밖에 없었다.

    이명박 정부는 지역발전정책의 주요 기제는 지역경쟁력 강화가 지역균형발전의 근본적인 처방이라고 보았으며, 이런 관점에서 광역경제권 육성을 중심으로 지역 간의 상생과 협력, 지역 내부의 특화발전을 지역정책의 근간으로 설정하였다. 지역정책의 전환에 따라 추진체계와 재정지원수단도 개편하였다. 국가균형발전위원회 명칭을 지역발전위원회로 바꾸고 정책기획과 조정, 예산배분의 역할을 축소하였다(조기현, 2013). 지역발전위원회는 지역발전의 효율적 추진을 위한 관련 중요 정책에 대한 대통령의 자문에 응하기 위하여 대통령 소속하에 지역 발전 위원회를 설치하고, ‘균형 있는 국토개발과 이용을 위한 계획’ ‘지역 간의 균형 있는 발전’ 등의 국가이념을 실현하는 대통령 직속 기구이다. 기본적으로 심의ㆍ자문위원회의 성격을 가지지만 실제적으로는 지역발전을 달성하기 위해 기획, 평가, 교육, 컨설팅 지원 등 광범위한 기능을 수행하였다.

    박근혜 정부는 ‘지역행복생활권’ 중심의 지역발전정책을 추진하기 위하여 민간 전문가 그룹을 중심으로 대선 공약부터 추진한 정책이라고 할 수 있다. 이후 지역행복권 관련 정책을 추진하기 위하여 ‘지방자치발전위원회’를 발족하여 관련 정책을 수립하고 있다. 먼저 개별 지자체의 설정 가능한 생활권을 검토한다. 지역생활권 구성기준을 참고하여 해당 지역의 생활권 구성 여건 및 잠재성을 검토하고, 필요한 경우 시도연구원 등 전문기관에 관련 용역을 추진하거나 국책연구원, 전문가의 도움을 요청한다. 생활권 설정 과정에서 해당 지역주민의 의견을 수렴하여 상호기능의 보완을 통해 해당 지역과 연접 지역의 공동발전을 도모할 수 있는 생활권을 기획한다. 또한 관련 지자체 간 지역생활권 협의체 구성하여, 생활권을 구성하는 지자체가 중심이 되어 지자체의 자율적 의사와 협의에 따라 구성한다(지역발전위원회, 2013).

    이명박 정부와 박근혜 정부는 주요 정부 부처 및 지역발전위원회, 지방자치발전위원회 등 공공기관 중심의 행위주체의 집중과 정책의사결정구조로 인하여 민간 및 지역의 특성을 반영하기 어려운 정책의사결정구조를 가지고 있다. 이로 인하여 권력관계의 비대칭구조가 나타나게 되었고, 결과론적으로 이는 과거 중앙정부 주도의 지역발전정책을 답습하는 결과를 초래하였다고 볼 수 있다.

    3) 지역발전정책 법제도의 변화

    이명박 정부는 지역문제 중에서 정책적 관심과 대응이 시급한 핵심적인 지역문제(정책문제)로 ‘지역의 글로벌 경쟁력 취약’, ‘행정구역 단위의 소규모 분산투자와 특화발전 부족’, ‘지역주도의 발전역량 미흡’, ‘지역 간의 소모적 경쟁과 갈등’에 주목하였다.또한, 행정구역 단위의 백화점식(full-set) 사업추진으로 지역간 중복투자, 소규모 분산투자가 발생하였고, 이로 인해 한정된 투자재원의 효율적 사용이 이루어지지 못했다고 평가하였다. 중앙부처에서 목적·내용이 유사한 사업들을 동시에 추진하는 과정에서 하나의 대상지역에 여러 사업들이 중복되기도 하였고, 국가균형발전특별회계의 경우 200개가 넘는 소규모 사업이 칸막이 식으로 개별적으로 추진되어 사업간 시너지 효과를 창출하는데 한계를 보였다. 이러한 지역 간 소규모 중복투자는 나누어 먹기식 재원배분을 지향하는 정치논리에 의해 지속·확대된 측면이 있다고 보았다(송우경, 2012). 2009년 4월 22일 국가균형발전특별법에서는 지역발전정책 추진을 위한 근간이 되는 법‧규범 부분을 살펴보면, 이명박 정부에서는 지역발전특별법과 행정체재개편 특별법의 재정과 균특법의 개정, 지방분권특별법과 지방이양법의 폐지, 국가균형발전위원회를 지역발전위원회로 개편하는 등의 제도적 정비가 이루어졌다. 그러나 법‧규범 정비의 과정에서 지역발전위원회의 기능이 상대적으로 약화되었다는 일부 평가(오승은‧노승용, 2014)도 있다.

    박근혜 정부는 지역중심의 지역발전정책을 추진하기 위한 제도적 여건을 형성하기 위하여 지역자율에 의한 시·도 및 지역생활권 중심의 지역발전정책의 수립을 통한 지역주민이 체감할 수 있는 정책의 추진 기반 마련, 지역발전위원회의 지역정책 조정기능 강화 및 광역·지역발전회계를 지역발전특별회계로 개편, 복지 및 보건·의료·환경 보전 등에 관한 내용을 포함하는 지역희망 프로젝트 중점사업 추진방향 등의 내용을 중심으로 삶의 질 향상과 지역 간 균형발전을 추진하기 위하여 국가균형발전특별법을 2014년 1월 7일에 개정하였다. 이후 2014년 1월 28일에는 세종특별차지시의 출범으로 경제발전계정, 생활기반계정 등의 조항에 세종특별자치시를 포함하는 내용으로 일부 개정이 이루어졌다. 박근혜 정부의 국가균형발전특별법의 법·제도 변화는 기존 이명박 정부에서 추진된 지역발전정책의 한계를 보완하고, 정책과 사업의 하향식(Top-Down) 추진으로 지역의 참여와 협의과정 부족으로 인한 문제점을 보완하겠다는 측면에서 개정이 이루어졌으나, 실질적인 정책 검증에 대해서는 관련 정책의 가시적인 결과가 도출되는 시점으로 유보해야 하는 한계가 있다.

       3. 불균등한 권력관계

    이명박 정부의 핵심 지역발전정책은 바로 ‘광역경제권’ 정책이다. 광역경제권이란 단순히 몇 개의 행정구역 또는 광역권을 묶는 개념이 아니라 ‘경제를 중심으로 정치·사회·문화·지리·역사적 관점에서 다수의 공통점을 가지면서 세계경쟁에 나설 수 있는 하나의 자립적 경제단위로서 기능할 수 있는 공간단위’로 정의할 수 있다(전국시도연구원협의회, 2008). 이명박 정부의 광역경제권을 중심으로 한 지역발전정책은 중앙집중형 정책으로 지방에게 권한 및 세원이양 등 지방의 권한 이양 및 보장, 지방분권과 관련된 정책적 배려가 거의 없어 광역경제권의 자율적 발전과 지방분권의 확대에는 기여하지 못하였다고 볼 수 있다(김은경, 2009). 또한 지리적 접근성에 기초한 광역경제권을 제안하고 있다는 점, 지방의 재정자립도를 근거로 하는 재원배분은 효율성 원칙에 맞지 않다는 점, 사업의 중복문제를 지방정부와 중앙정부 간 협의에 의해 해결을 시도하였다는 점 등은 중앙정부 주도의 하향식 정책 방식 및 불균등한 권력관계를 간접적으로 시사하는 부분이라고 할 수 있다(지창구, 2009). 그리고 시도지사가 주도하는 광역경제발전위원회의 권한 및 기능에 관한 구체적인 언급이 전혀 없어 암묵적으로 지역발전위원회 산하 기구처럼 상정되어 있어 실질적으로 16개 광역자치단체들에 대한 효율적 통제와 중앙집권 강화를 위해 광역경제권을 형성하는 것처럼 해석되는 부분 역시 중앙정부에 의한 불균등한 권력관계를 보여주는 부분으로 해석할 수 있다(김은경, 2009).

    이러한 측면을 종합하여 볼 때 결국 이명박 정부 시기의 정책수혜자는 관련법의 주체세력이자 권력의 중심인 ‘중앙정부’이다. 지방자치제도가 실시되고 지방자치단체가 독립된 행정주체로 등장하면서 중앙정부와 지방정부 사이의 관계가 새로운 관심영역으로 떠오르고 있던(김병준, 2002) 중에 이러한 지역발전정책의 실행은 지방정부로 조금씩 이양되던 정책적 힘이 다시 중앙정부로 회귀되는 현상을 빚게 되는 것이다. 또한 이명박 정부 시기의 정책손실자는 결국 지방정부이다. 본래 광역경제권은 앞서 언급한 바와 같이 다양한 관점과 시각에서 범위를 설정하여야 하는데 이명박 정부의 광역경제권정책의 경우 지리적 접근성을 최우선적으로 고려한 점에서 그 문제점이 기인한다. 즉 그 지역의 고유의 역사성과 여건을 면밀히 조사하여 설정한 것이 아니기에 각각의 광역경제권내에서의 예산배분 및 사업설정 등의 문제점이 발생하였고, 궁극적으로 광역경제권 내외의 지방정부의 역량이 발휘되기도 전에 어려움을 겪는 상황에 직면하였다는 것이다. 뿐만 아니라 이명박 정부의 지역발전정책의 전체적인 면을 들여다보면, 중앙정부 역시 정책손실자라고 할 수 있다. 중앙정부는 공익 추구를 목적으로 하기 때문에 대형 국책사업이나 정책을 수립하고 추진하는 데 있어 지방정부와의 갈등이 심화되고 있는 상황에 직면하고 있다. 그러나 지방자치제도가 활성화되면서 각 지방정부가 지방경쟁력 확보에 치중하다보니 상생의 발전보다는 가시적·단기적 사업 및 정책 추진에 급급한 나머지 정부지원이 이루어지는 사업 중심으로 진행하여 실질적인 기반을 형성하는데 한계에 직면하게 되었고, 중앙정부는 정책 목표 달성 및 효과에 미치지 못하는 수준에 머무르게 되면서 결과적으로 정책적 재원만 소모하게 되었다(김재일, 2011).

    박근헤 정부는 이명박 정부에서 추진된 광역경제권 및 기초생활권 정책의 문제점을 대응하기 위해 지역행복생활권 정책을 제시한다. 지역행복생활권은 광역경제권 정책과 비교해서 은 정책성과 주민체감도 중시, 지역자율과 지방정부간 협력에 의한 권역구성 및 사업시행, 맞춤형 사업추진 및 지원체제 구축과 같은 차별성을 지닌다(이원섭, 2014). 또한 중앙정부 주도의 지역개발 정책인 광역경제권이 폐지되는 대신 지역개발의 주도권을 시·도 등 지방자치단체가 갖게 되었다. 국가균형발전 특별법 일부개정법률안의 개정으로 인해 지역개발 정책의 주도권을 중앙정부에서 지자체로 넘기는데 있다. 이명박 정부에서는 ‘5+2 광역경제권’을 도입해 중앙정부를 중심으로 지역개발을 추진했지만 박근혜 정부는 중앙정부 주도의 지역개발은 지역 간 불균형 발전 등 문제가 많다는 결론을 내리고 자율적으로 경제협력권을 협의해 설정할 수 있게 하였다. 또 시·도 중심의 지역발전계획 수립체계를 정비하고, 광역경제권 발전계획 대신 시·도 발전계획을 법정계획으로 수립하도록 했다. 광역·지역발전특별회계는 지역발전특별회계로 이름을 바꾸고, 사업비 집행 등에서 지역의 자율성도 확대하는 방향으로 개편된다. 지역발전위원회는 부처 간 협업, 지역소통 창구로서의 역할을 맡게 된다(「조선비즈」, 2014).

    결국 박근혜 정부 시기의 정책수혜자는 현재 지역개발의 주도권을 넘겨받은 지방정부로 판단된다. 궁극적으로 광역경제권 정책이 범위의 한정성 때문에 정작 국민이 필요한 공공서비스에까지 긍정적인 영향을 미치지 못한 것으로 판단되었기 때문이다. 지방정부의 역할이 커지면서 예산확보 및 사업선정 등을 통해 지역전체의 효율성 및 활성화가 기대되어 궁극적으로 특정 지방정부에서 살아가는 주민 또한 정책수혜자라고도 볼 수 있다.

       4. 지역발전정책의 정책변화요인

    지금까지 지역발전정책의 변화를 둘러싸고 영향관계에 있는 다양한 요인들을 중심으로 살펴보았다. 이명박 정부와 박근혜 정부의 지역발전정책은 지역발전정책에 대하여 살펴본 결과 제도는 단일체가 아닌 복합체로 인식하고, 제도를 둘러싼 외부 환경 요인, 행위자, 제도적 맥락의 결합에 의해 변화하는 것임을 알 수 있었다. 특히 박근혜 정부의 지역행복생활권을 중심으로 하는 지역발전정책은 이명박 정부의 지역발전정책을 완전 대체하는 것이 아니라 제도의 구성요소의 재배열 혹은 완만한 변형에 의한 것이라고 할 수 있다. 즉 박근혜 정부의 지역발전정책은 기존의 경로의존성에 의한 진화의 산물이라는 Campbell(2005)의 주장과 그 맥을 같이한다고 볼 수 있다. 이러한 제도론적 접근을 통한 지역발전정책의 변화결정요인을 살펴보면 다음과 같이 정리할 수 있다.

    첫째, 이명박 정부와 박근혜 정부에서는 촛불시위와 천안함, 연평도 사태, 국정원 선거개입, 세월호 참사, 군대 문제 등 사회적으로 충격으로 작용할만한 사건들이 발생하였다. 또한 이러한 문제들은 기존의 사회 내 이미 존재하고 있던 저성장, 저출산, 고령 문제와 결합되면서 이전에 경험하지 못했던 주요 사회문제로 대두되면서 우선적으로 해결해야 하는 대응이 요구되었다. 즉 상기와 같은 환경은 제도의 불균형과 불연속성을 가져오는 요인으로 작용하고 있다(이준호 외, 2010). 이러한 현상은 지역발전정책에 있어 관련 제도적 패러다임, 정책의사결정구조, 지역발전정책의 법 규범 등의 큰 틀속에서 중요하게 다루어져야 할 이슈들이 순차적으로 여과(filtering)되어 급격한 정책변화보다는 점진적·온건적 수준에 그치는 것으로 나타났다.

    둘째, 한국의 지역발전정책은 5년마다 정책의 범위와 세부내용이 바뀌고 있다. 특히 이명박 정부는 참여정부의 소도시 중심의 지역정책의 문제점을 타파하기 위해 광역경제권 정책을 제시하였고, 박근혜 정부 또한 이명박 정부의 광역경제권 정책의 문제점을 타파하기 위해 지역행복생활권이라는 정책을 제시하고 있다. 이는 새로운 정책은 기존 정책의 경로의존성에 기인한다고 보여지며, 이러한 경로에 의존하기 시작하면 그 경로가 비효율적이라는 사실을 알고도 그 경로를 벗어나지 못하는 경향성을 가지고 있기 때문에 급격한 정책변화보다는 점증적이고 단계적인 수준에서의 정책변화가 이루어지게 된다. 즉, 본질적으로는 기존 정책의 실패에 대한 대응으로서 완전히 새로운 정책이 만들어져야 하나, 현실적으로 새로운 정책은 기존의 정책으로부터 물려받은 구성요소들을 부분적으로 수정함으로써 만들어진다는 것이다(Greif, 2006). 이러한 경로의존적이고 점진적인 형태의 정책변화를 Greif는 제도의 정교화(institutional refinement)라고 명명하였으며, 이러한 제도의 정교화가 정책변화의 가장 큰 요인으로 작용한다는 것이다(하연섭, 2011). 이러한 관점에서 볼 때, 박근혜 정부의 지역발전정책은 기존 이명박 정부의 정책 실패를 보강함으로써 정책변화가 이루어졌다고 볼 수 있다.

    마지막으로 지역발전정책을 둘러싼 이해관계자인 중앙정부와 지방정부는 제도의 지속과 변화를 이끄는 핵심 이해관계자이다. 중앙정부와 지방정부가 각 정부에서 부여받은 역할은 상이한 측면이 있다. 이명박 정부 때 중앙정부는 표면적으로 지방분권 확대와 지역경쟁력 강화라는 목표를 지니고 있지만 실제로 중앙정부 중심으로 정책이 이끌어나가는 반면에 박근혜 정부에서는 이러한 중앙정부 중심의 정책집행의 폐단을 막기 위해 지방정부에 자율성을 많이 부여하는 지역행복생활권 정책으로 전환하여 그만큼 중앙정부의 역할이 줄어드는 상황에 이른다. 따라서 중앙정부와 지방정부는 결국 기회주의적인 태도를 보내며 서로 상생하여 서로의 생태계를 구축하는 데 도움이 되는 것이 아니라 결국 이러한 상호작용은 제도의 불균형을 초래하게 된다.

    이러한 측면에서 볼 때 결국 정책변화는 행위자들의 권력관계에 의해 결정될 수 밖에 없으며, 이러한 불균등한 권력관계의 구조는 행위자들이 보유하고 있는 권력자원에 의해 결정되는 부분이기 때문에 결국 권력자원을 많이 보유한 행위자들 간의 권력균형이 변화하게 되면 정책변화가 발생하게 된다. 이러한 관점에서 볼 때 우리나라의 지역발전정책 역시 정책을 통해 이득을 얻는 행위자들의 부단한 권력행사의 결과로 정책변화가 이루어진다고 볼 수 있다. 즉, 중앙정부와 지방정부간의 상호작용과정에서 권력균형이 중앙정부에게 유리하게 작용할 때, 지역발전정책은 중앙정부의 의도와 의지대로 추진되었고, 이를 토대로 정책변화가 발생했다고 볼 수 있다.

    Ⅳ. 결론

    본 연구는 이명박 정부와 박근혜 정부의 지역발전정책을 중심으로 지역발전정책의 변화과정을 고찰하고자 하였다. 특히 정권변화 및 법제적 변화, 사회적 맥락 등이 크게 변화하였음에도 불구하고 정책변화의 폭이 크지 않는 이유는 무엇인지에 대해 역사적 제도주의적 관점에서 살펴보고자 하였다.

    지역발전정책은 외부적 환경변화가 촉발되는 경우에도 결국 지역발전정책과 관련된 제도적 패러다임, 정책의사결정구조, 그리고 지역발전정책의 법규범 등의 큰 틀 속에서 순차적으로 여과되어 급격한 정책변화로 이어지지 않는다. 즉, 외부적인 환경변화에도 불구하고, 정책 패러다임, 정책의사결정구조, 법‧규범, 행위자들의 불균등한 권력관계의 상호작용으로 인하여 지역발전정책의 소폭의 변화와 지속성이 유지되었다고 볼 수 있다. 정책패러다임, 정책결정구조, 법‧규범 등 역사적 전환 측면에서 살펴보면, 박근혜 정부의 지역발전정책은 기존의 이명박 정부의 지역발전정책의 실패에 대한 대응으로 완전히 새로운 정책이 만들어져야 하나, 실제로 기존 정책에 대한 경로의존적이고, 점진적인 형태의 정책변화의 수준에서 진행되었다. 즉, 새로운 정책은 기존의 정책 실패를 보강하는 수준에서 정책변화가 이루어졌다고 볼 수 있다. 마지막으로 행위자의 불균등한 권력관계 측면에서 살펴보면, 중앙정부는 지방정부에 비해 상대적으로 권력자원을 많이 보유한 행위자임에도 불구하고, 기존 정부와 유사한 중앙정부 및 지방정부간의 권력균형이 유지되었기 때문에 중앙정부가 의도한 대로 점증진적인 정책변화가 수반되었다고 볼 수 있다.

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  • [<표 1>] 신제도주의의 분류 및 특징
    신제도주의의 분류 및 특징
  • [<표 2>] 역사적 제도주의 선행연구의 주요지표
    역사적 제도주의 선행연구의 주요지표
  • [<그림 3>] 연구의 분석틀
    연구의 분석틀
  • [<표 3>] 이명박?박근혜 정부의 지역발전정책 특징비교
    이명박?박근혜 정부의 지역발전정책 특징비교
  • [<표 4>] 이명박?박근혜 정부의 지역발전정책 변화 요인
    이명박?박근혜 정부의 지역발전정책 변화 요인